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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 : Examen des articles

 

Section 2 - Prévisions de recettes et tableaux d'équilibre

Article 18 Prévisions de recettes des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article a pour objet de fixer les prévisions de recettes pour 2008 de l'ensemble des régimes obligatoires de base, du régime général, ainsi que des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

a) Elle prévoit, par branche, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, celles du régime général, ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de ces régimes. L'évaluation de ces recettes, par catégorie, figure dans un état annexé ;

Les recettes attendues pour 2008 s'élèvent à 414,8 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, en augmentation de 4,9 % par rapport à 2007. Pour le régime général, ce montant est de 302,3 milliards, en hausse de près de 5 % par rapport à 2007.

L'annexe C incluse dans le projet de loi de financement fournit le détail de ces recettes par catégorie et par branche. D'autres précisions sont données par deux documents annexés au projet de loi : l'annexe 4 « Recettes des régimes de sécurité sociale par catégorie et par branche » et, pour partie, l'annexe 9 « Impact sur les comptes des mesures nouvelles ».

Les recettes de la sécurité sociale se divisent en quatre grands ensembles :

 Les cotisations

En 2008, les cotisations s'élèveraient à 213 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, en augmentation de 3,4 % par rapport à 2007 et à 168,4 milliards d'euros pour le régime général, en hausse de 3,2 %.

Depuis la substitution de la CSG aux cotisations d'assurance maladie et malgré la montée en charge des mesures d'allégement de charges, les cotisations patronales assurent l'essentiel des cotisations, soit environ 75 % de l'ensemble en 2007, contre seulement près de 20 % pour les cotisations salariales.

Près de la moitié des cotisations sont affectées à la branche vieillesse (44,8 % du montant total des cotisations pour l'ensemble des régimes de base). Viennent ensuite la branche maladie avec 35,6 %, la famille pour 15,4 % et les accidents du travail pour 4,1 %.

Selon les calculs de la commission des comptes de la sécurité sociale, la valeur d'un point de cotisation représente, en 2006, 4,5 milliards d'euros pour le régime général au titre des salariés du secteur privé.

 Les impôts et taxes affectées

En 2008, les impôts et taxes affectés aux régimes de base s'élèveraient à 110,7 milliards d'euros, en augmentation de 6 % par rapport à 2007. Sur ce total, les impôts et taxes affectés au régime général représenteraient 92,8 milliards d'euros, en hausse de 6,4 % par rapport à 2007.

Cette catégorie continue à augmenter fortement, en particulier du fait de l'affectation de nouvelles recettes fiscales en compensation des allégements généraux de charges sociales et de la détaxation des heures supplémentaires.

La branche maladie est la première bénéficiaire de ces recettes, avec plus de 70 % de l'ensemble, en raison de l'affectation à cette branche de la majeure partie de la CSG, soit 58 milliards d'euros sur un produit total de 82,5 milliards.

Le reste des impôts et taxes affectés est essentiellement marqué par l'évolution des droits tabacs et de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), soit des recettes attendues respectivement pour 2008 de 2,75 et 4,18 milliards d'euros.

 Les contributions publiques

La catégorie « contributions publiques » comporte trois ensembles : les subventions d'équilibre à divers régimes, les remboursements de prestations versées par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat, enfin les remboursements de cotisations.

Le total de ces contributions atteindrait, pour l'ensemble des régimes de base, 17,7 milliards d'euros en 2008, en augmentation de 2,4 % par rapport à 2007.

Les subventions d'équilibre à divers régimes, destinées à assurer l'équilibre de certains régimes spéciaux, pourraient s'élever à 5,7 milliards, dont 2,9 milliards pour la SNCF (soit environ la moitié de l'ensemble), 1,1 milliard pour le régime des ouvriers de l'Etat, 752 millions pour le régime des marins et 800 millions pour le régime minier. Depuis 2005, le régime des exploitants agricoles ne reçoit plus de subvention d'équilibre.

Les remboursements de prestations versées par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat pourraient s'élever à 7 milliards d'euros en 2008, dont 5,58 milliards au titre de l'allocation aux adultes handicapés et 1,07 milliard pour l'allocation de parent isolé, servies par la Cnaf.

Enfin, les remboursements de cotisations atteindraient 4,2 milliards d'euros. Il s'agit du financement des exonérations ciblées de charges sociales, qui seraient quasiment stables par rapport à 2007, sous l'effet de mesures d'économie mais aussi de l'extinction des contrats de qualification et d'une légère diminution attendue des effectifs d'apprentis.

 Les transferts

Les transferts reçus par les régimes de sécurité sociale atteindraient 31,1 milliards d'euros, en augmentation de 6,2 % par rapport à 2007.

Pour les deux organismes concourant au financement des régimes obligatoires de bases, le FSV et le Ffipsa, les recettes ne font pas appel à toutes ces catégories :

- les recettes du FSV

Les prévisions de recettes du FSV pour 2008, inscrites au 3° de cet article, atteignent 14,8 milliards, au lieu de 14 milliards d'euros en 2007, soit une progression de 5,7 %.

Ces recettes sont, conformément à l'annexe C, pour l'essentiel des impôts et taxe affectées, pour un montant de 12,4 milliards d'euros, dont 11,5 au titre de la CSG.

L'autre source de recettes pour le FSV est constituée d'un transfert de la Cnaf au titre des majorations de pensions pour enfants à charge. Institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 et fixé initialement à 15 % du montant de ces majorations, le taux de ce transfert a été porté à 30 % en 2002, puis à 60 % pour 2003, 2004 et 2005. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a figé ce taux à 60 % pour les années 2006 et suivantes. Pour 2008, 2,4 milliards d'euros sont attendus de ce transfert.

- les recettes du Ffipsa

Les recettes attendues pour le Ffipsa en 2008 s'élèvent à 14,2 milliards d'euros, soit au même montant qu'en 2007. L'annexe C en fournit le détail.

Les cotisations ne représenteraient que 1,7 milliard d'euros, soit un montant stable par rapport à 2006 et 2007. Les impôts et taxes affectées atteindraient 6 milliards d'euros, dont l'essentiel au titre de la taxe sur les tabacs, à hauteur de 4,95 milliards d'euros, et près de 1 milliard d'euros de CSG. Enfin, 6,3 milliards d'euros proviendraient de transferts, principalement au titre des transferts de compensation interrégimes, pour 5,5 milliards d'euros.

Le tableau ci-après détaille l'impact attendu par le Gouvernement des mesures nouvelles 2008 sur les recettes.

Mesures nouvelles 2008 sur les recettes

(en millions d'euros)

 

Régime général

Tous régimes

Mesures nouvelles 2008 sur les recettes

2 029

2 063

Suppression de l'exonération AT-MP

180

180

Maintien du taux de la taxe sur le chiffre d'affaires de l'industrie pharmaceutique à 1 %

100

100

Taxe exceptionnelle sur le chiffre d'affaires des grossistes

43

50

Prélèvement à la source sur les dividendes (mesures PLF)

867

867

Instauration d'une contribution sur les indemnités de mise à la retraite et de départ à la retraite

300

300

Augmentation de la contribution sur les préretraites et affectation de tout le produit de la taxe à la Cnav

80

80

Affectation de nouvelles recettes fiscales pour compenser les allégements généraux de charges sociales (mesure PLF)

459

486

Au titre du présent projet de loi de financement, les mesures nouvelles ayant le plus fort impact sont l'instauration d'une contribution sur les indemnités de mise à la retraite et de départ à la retraite, prévue à l'article 10, pour environ 300 millions d'euros, la suppression de l'exonération de cotisations accidents du travail-maladies professionnelles, prévue à l'article 14, pour un rendement estimé à 180 millions d'euros, le maintien du taux de la taxe sur le chiffre d'affaires de l'industrie pharmaceutique à 1 %, prévue à l'article 9, pour environ 100 millions d'euros, la création d'une taxe exceptionnelle sur le chiffre d'affaires des grossistes, également prévue à l'article 9, pour un rendement estimé à 50 millions d'euros.

Néanmoins l'essentiel des recettes nouvelles attendues pour 2008 figure dans le projet de loi de finances avec :

- la mise en place du paiement à la source des prélèvements sociaux sur les dividendes, mesure inscrite à l'article 6 du projet de loi de finances, dont le produit attendu serait de 1,3 milliard d'euros, réparti entre 870 millions pour le régime général, 170 millions pour le FSV, 156 millions pour le FRR, 47 millions pour la CNSA et 60 millions pour la Cades ;

- l'affectation de nouvelles recettes fiscales pour compenser les allégements généraux de charges sociales, conformément à l'article 29 du projet de loi de finances, soit près de 500 millions d'euros pour les régimes de sécurité sociale.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a voté, en seconde délibération, un amendement pour tirer les conséquences, dans chacun des tableaux concernés de cet article, des dispositions qu'elle a adoptées en termes de recettes :

- l'instauration de contributions patronales et salariales sur les attributions de stock options et d'actions gratuites (article 9 E) ;

- la modification du calcul des allégements Fillon avec l'intégration des temps de pause et d'habillage (article 9 D) ;

- la suppression de la contribution exceptionnelle sur le chiffre d'affaires des grossistes (article 9).

Au total, l'impact est un accroissement des recettes de 100 millions.

III - La position de votre commission

Votre commission constate - et le regrette vivement - que le bouclage financier du projet de loi de financement pour 2008 se fait, une nouvelle fois, par une mesure à effet unique.

En effet, c'est grâce au paiement à la source des prélèvements sociaux sur les dividendes que le déficit de la sécurité sociale pourra être ramené en- deçà de 9 milliards d'euros en 2008. Cette mesure s'inscrit d'ailleurs en continuité des dispositions votées dans les lois de financement pour 2007, sur le changement des modalités de versement des prélèvements sociaux sur les placements financiers, et pour 2006, avec la mesure PEL.

Or, ces mesures n'ont qu'un impact ponctuel sur les comptes de l'année concernée et ne permettent aucunement de résoudre de façon durable le problème du financement de la sécurité sociale. La mesure PEL de 2006, dont le rendement a été supérieur à ce qui était attendu, a notamment fait croire à une amélioration des comptes sociaux alors qu'il n'en était rien.

Votre commission déplore par ailleurs que les principales mesures nouvelles pour 2008 soient inscrites dans le projet de loi de finances et non dans le présent projet de loi de financement.

Sous réserve de ces observations, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 19 Approbation du tableau d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base

Objet : Cet article a pour objet de déterminer, par branche, le tableau d'équilibre pour 2008 de l'ensemble des régimes obligatoires de base.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

Le tableau fait apparaître un déficit global pour l'ensemble des régimes obligatoires, en 2008, de 7,7 milliards d'euros au lieu de 11,4 milliards pour l'année en cours, soit une amélioration de 3,7 milliards d'euros.

Deux branches seraient excédentaires, l'une et l'autre avec un excédent proche de 300 millions d'euros : les accidents du travail-maladies professionnelles et la famille.

Les deux autres branches seraient déficitaires, de façon pratiquement égale, avec un déficit de 4,2 milliards d'euros pour la maladie et de 4,1 milliards pour la vieillesse.

En dehors du régime général, les autres régimes obligatoires devraient être globalement équilibrés et même excédentaires pour la branche vieillesse (1 milliard d'euros).

Le tableau d'équilibre, qui est présenté dans cet article, est issu du rapprochement entre les prévisions de recettes pour 2008, examinées à l'article 18 ci-dessus, et les objectifs de dépenses commentés aux articles 49 pour la branche maladie, 53 pour la branche vieillesse, 58 pour la branche accidents du travail et 62 pour la branche famille.

S'agissant des dépenses, le tableau ci-après présente une synthèse des mesures nouvelles pour 2008 en précisant leur impact financier.

Mesures nouvelles 2008 sur les dépenses

(en millions d'euros)

 

Régime général

Tous régimes

Mesures d'économies sur les dépenses d'assurance maladie

1 744

2 025

Mesures d'économies intégrées à l'Ondam 2008

1 644

1 925

Franchise sur les médicaments, transports sanitaires et actes paramédicaux

723

850

Maîtrise médicalisée avenant n° 23

543

635

Mesures structurantes proposées par l'Uncam

86

100

Calcul des indemnités journalières

60

70

Plan médicament : baisses de prix génériques

77

90

Plan médicament : baisses de prix médicaments sous brevet

43

50

Encadrement des transports sanitaires effectués par les taxis

26

30

Dispositif d'entente préalable

43

50

Remboursement médicalisé des médicaments à 35 % pour les ALD

43

50

Mesures d'économies hors Ondam

100

100

Participation de l'Etat au financement de l'Eprus

100

100

Mesures nouvelles 2008 sur les autres branches

85

85

Droit d'option entre l'AEEH et la PCH

50

50

Alignement des taux d'effort pour les ménages modestes pour la garde des enfants par des assistantes maternelles ou en mode collectif

- 35

- 35

Majoration unique par âge

80

80

Revalorisation de rentes de certains ayants droit de victimes AT-MP

- 10

- 10

L'analyse de ce tableau montre que l'essentiel des évolutions attendues en termes de dépenses proviendra en 2008, comme les années précédentes, de l'assurance maladie, les économies atteignant un total de 2 milliards d'euros, dont 850 millions au titre des franchises, 635 millions de maîtrise médicalisée et 100 millions de mesures structurantes proposées par l'Uncam.

Ces montants sont sensiblement inférieurs à ceux qui figuraient dans les lois de financement pour 2006 et 2007.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En conséquence de ses votes sur les recettes, l'Assemblée nationale a adopté, en seconde délibération, un amendement pour rectifier les montants inscrits dans le tableau d'équilibre des régimes obligatoires de base pour 2008.

Au total, le déficit est réduit de 100 millions d'euros et pourrait donc atteindre 7,6 milliards d'euros en 2008.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 20 Approbation du tableau d'équilibre du régime général

Objet : Cet article a pour objet de déterminer, par branche, le tableau d'équilibre pour 2008 du régime général.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005 et des dispositions du C du I de l'article L.O. 111-3 rappelées à l'article 19 ci-dessus.

Le tableau d'équilibre du régime général pour 2008, dont l'approbation est demandée à cet article, fait apparaître un déficit de 8,9 milliards d'euros décomposé comme suit :

- 4,3 milliards pour l'assurance maladie ;

- 5,1 milliards pour la branche vieillesse ;

- 0,3 milliard pour la branche famille ;

- 0,3 milliard pour la branche accidents du travail - maladies professionnelles.

Ce déficit est en baisse de 2,8 milliards d'euros par rapport au déficit du régime général de 2007 mais supérieur de 200 millions à celui de 2006.

Les évolutions les plus marquées concernent :

- l'assurance maladie qui voit son déficit ramené à 4,3 milliards d'euros, au lieu de 6,2 milliards en 2007 ;

- l'assurance vieillesse qui creuse son déficit, passé de 1,9 milliard en 2006 à 4,6 milliards en 2007 et fixé à 5,1 milliards pour 2008, sous l'effet notamment de l'arrivée à l'âge de la retraite des premières classes nombreuses du « baby boom ».

Le déficit de la branche famille disparaît en 2008, avec un excédent prévisionnel de 300 millions d'euros, grâce à la diminution des effets de la montée en charge de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje). La branche accidents du travail sera également excédentaire.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En conséquence de ses votes sur les recettes, l'Assemblée nationale a adopté, en seconde délibération, un amendement pour rectifier les montants inscrits dans le tableau d'équilibre du régime général pour 2008.

Au total, le déficit est réduit de 100 millions d'euros et pourrait donc atteindre 8,8 milliards d'euros en 2008.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 21 Approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base

Objet : Cet article a pour objet de déterminer le tableau d'équilibre pour 2008 des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à la loi organique du 2 août 2005 et des dispositions du C du I de l'article L.O. 111-3 rappelées précédemment à l'article 19.

Le tableau d'équilibre qu'il présente fait apparaître un excédent de 600 millions d'euros pour le FSV et un déficit de 2,7 milliards pour le Ffipsa.

Il est le résultat du rapprochement entre les prévisions de recettes, examinées à l'article 18, et les prévisions de charges, commentées à l'article 72, pour chacun de ces deux organismes.

 Le fonds de solidarité vieillesse

Le FSV afficherait un excédent de 600 millions d'euros en 2008, prolongeant ainsi la tendance à la rapide amélioration de son solde, passé de - 2 milliards en 2005 à - 1,3 milliard d'euros en 2006, puis à - 300 millions en 2007.

Néanmoins, au 31 décembre 2008, le FSV présenterait encore un déficit cumulé de 4,8 milliards d'euros. Celui-ci serait néanmoins, pour la première fois depuis 2001, en léger recul.

 Le fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles

Le Ffipsa connaîtrait un déficit de 2,7 milliards d'euros en 2008, soit un montant encore supérieur à ceux enregistrés en 2006 et 2007, respectivement 1,3 milliard et 2,3 milliards d'euros. La dégradation provient du décalage entre le dynamisme des dépenses, notamment d'assurance maladie, et la stagnation du niveau des recettes.

Comme l'année dernière, il n'est pas prévu de versement par l'Etat de subvention d'équilibre au Ffipsa, ce que la loi rend pourtant possible, à défaut d'être obligatoire comme dans le système antérieur du Bapsa.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission prend une nouvelle fois acte, pour le regretter, du fait qu'aucune mesure ne soit prévue pour le traitement des déficits de ces deux fonds.

A la fin de 2008, les déficits cumulés du FSV atteindront en effet 4,8 milliards d'euros et ceux du Ffipsa 7,7 milliards, soit 12,5 milliards en tout.

Comme la Cour des comptes qui a formulé un certain nombre de propositions, votre commission rappelle encore l'impérieuse nécessité pour l'Etat de régler rapidement la question du financement du Ffipsa, ainsi que le traitement de la dette accumulée par ces deux fonds. Reporter la résolution de ce problème n'a pour conséquence que d'en transférer la charge sur les générations futures, ce qui n'est pas acceptable.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 22 Objectif d'amortissement de la dette sociale et affectation de recettes au fonds de réserve pour les retraites

Objet : Cet article a pour objet de fixer pour 2008 l'objectif d'amortissement de la dette sociale ainsi que le montant des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O.
 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

b) Elle détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir des organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et elle prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ;

Cet article a deux objets :

 l'amortissement de la dette sociale par la Cades

Le présent article fixe à 2,8 milliards d'euros l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades en 2008, en hausse de 200 millions d'euros par rapport à 2007.

Au cours des années antérieures à 2005, ce montant était supérieur à 3 milliards, mais la reprise par la Cades de la dette de l'assurance maladie, à hauteur de 35 milliards d'euros en 2004, a entraîné une augmentation des charges d'intérêts et, consécutivement, une baisse de l'amortissement.

En 2008, ce montant augmente par rapport à 2007, principalement du fait de l'augmentation des recettes de CRDS.

En l'absence de nouvelle reprise de dette, la dette cumulée reprise par la Cades devrait s'élever au 31 décembre 2008 au même montant qu'en 2007, soit 107,61 milliards d'euros, dont 70,09 milliards resteraient à rembourser, l'amortissement cumulé s'établissant à cette date à 37,52 milliards d'euros.

Désormais en effet, conformément à l'article 20 de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, aucune nouvelle dette ne peut être transférée à la Cades sans l'affectation des ressources nécessaires pour y faire face.

 l'affectation de recettes au FRR

Pour 2008, il est prévu d'affecter 1,7 milliard d'euros au FRR. Cette somme correspond au montant estimé de la fraction de 65 % du produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement qui lui revient.

En effet, aucun versement d'excédent n'est prévu. De fait, tant la Cnav que le FSV affichent des déficits en 2007, ce qui rend évidemment impossible tout versement d'excédent au FRR.

Par ailleurs, aucun revenu exceptionnel n'est davantage envisagé, en particulier aucune recette de privatisation, ce que votre commission regrette. En effet, plusieurs ouvertures du capital d'entreprises dans lesquelles l'Etat possède une part sont prévues au cours des mois qui viennent. Il serait de bonne gestion de prélever une partie de leur produit pour le FRR, créé pour assurer sur une longue période la pérennité des régimes de retraite.

De même, aucune recette n'est prévue au titre de l'affectation au FRR des contrats d'assurance vie en déshérence, nouvelle recette introduite par la loi de financement pour 2007 et que certains avaient imaginé prometteuse.

A la fin de 2008, les réserves du FRR devraient s'élever à environ 38 milliards d'euros.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.