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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 : Examen des articles

 

Section 3 - Dispositions relatives à la trésorerie et à la comptabilité

Article 23 (art. L. 114-6-1 et L. 114-8 du code de la sécurité sociale) Certification des comptes des organismes et régimes de sécurité sociale

Objet : Cet article a pour objet de compléter le dispositif législatif applicable à la certification des comptes des organismes et régimes de sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Le principe de la certification des comptes des organismes et régimes de la sécurité sociale a été introduit par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005.

Conformément à l'article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières, « chaque année, la Cour des comptes établit un rapport présentant le compte rendu des vérifications qu'elle a opérées en vue de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l'activité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice clos, établis conformément aux dispositions du livre Ier du code de la sécurité sociale. Ce rapport est remis au Parlement et au Gouvernement sitôt son arrêt par la Cour des comptes, et au plus tard le 30 juin de l'année suivant celle afférente aux comptes concernés. »

L'article L. 114-6 du code de la sécurité sociale, issu de l'article 64 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, met en place les procédures que doivent respecter les organismes nationaux et les organismes de base des régimes obligatoires de sécurité sociale en vue de la certification de leurs comptes. Il pose le principe, pour tous les régimes, d'une validation des comptes des organismes locaux par les organismes nationaux. Ainsi, les comptes annuels et infra-annuels des organismes de base de sécurité sociale, présentés par l'agent comptable, établis sous sa responsabilité et visés par le directeur, sont transmis à l'organisme national chargé de leur centralisation. Ce dernier valide ces comptes et établit le compte combiné de la branche ou de l'activité de recouvrement ou du régime.

Les organismes nationaux de sécurité sociale qui gèrent un régime obligatoire de base transmettent leurs comptes annuels au ministre chargé de la sécurité sociale et à la Cour des comptes. Les organismes nationaux de sécurité sociale qui gèrent un régime obligatoire de base comportant un réseau de caisses locales ou régionales transmettent les comptes combinés annuels au ministre chargé de la sécurité sociale et à la Cour des comptes. Les comptes des régimes de protection sociale agricole sont également transmis au ministre de l'agriculture.

Le paragraphe I insère, à la suite des dispositions ainsi décrites, un nouvel article L. 114-6-1 dans le code de la sécurité sociale afin de prévoir :

- d'une part, que les règles d'établissement et d'arrêté des comptes annuels et des comptes combinés annuels sont communs à l'ensemble des régimes et organismes de sécurité sociale ;

- d'autre part, qu'un décret en Conseil d'Etat définira les rôles respectifs du directeur, de l'agent comptable et du conseil d'administration dans la procédure d'établissement et d'arrêté des comptes.

L'objectif est en effet à la fois de rendre parfaitement concordants les principes et les modalités d'intervention prévalant pour les missions légales de certification des comptes, et de permettre une meilleure identification des interlocuteurs successifs du certificateur (Cour des comptes pour les branches et les caisses du régime général, commissaires aux comptes pour les autres organismes nationaux de sécurité sociale et pour les organismes créés pour concourir au financement de l'ensemble des régimes).

Le paragraphe II complète l'article L. 114-8 du même code par huit alinéas.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 114-8 dispose que les comptes des organismes nationaux de sécurité sociale, autres que ceux mentionnés à l'article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières, ainsi que ceux des organismes créés pour concourir au financement de l'ensemble des régimes sont certifiés par un commissaire aux comptes. Lorsque ces organismes établissent des comptes combinés, la certification est effectuée par deux commissaires aux comptes au moins. Une norme d'exercice professionnel homologuée par voie réglementaire précise les diligences devant être accomplies par les commissaires aux comptes, auxquels les magistrats de la Cour des comptes peuvent demander tous renseignements sur les sociétés qu'ils contrôlent. Ces dispositions doivent s'appliquer au plus tard aux comptes de l'exercice 2008.

Les ajouts proposés visent à prévoir :

- la communication aux autorités de tutelle du rapport des commissaires aux comptes ;

- la possibilité pour les autorités de tutelle de demander aux commissaires aux comptes tout renseignement sur l'activité de l'organisme contrôlé, les commissaires aux comptes étant alors déliés du secret professionnel à leur égard ; en sens inverse, les autorités de tutelle peuvent transmettre aux commissaires aux comptes toute information nécessaire à l'accomplissement de leur mission, ces informations étant couvertes par le secret professionnel ; enfin, les autorités de tutelle peuvent transmettre des observations écrites aux commissaires aux comptes qui sont tenus de répondre sous la même forme ;

- l'obligation pour les commissaires aux comptes de signaler dans les meilleurs délais aux autorités de tutelle toute violation aux dispositions législatives et réglementaires susceptible d'avoir des effets significatifs sur les comptes ou tout fait de nature à entraîner le refus de la certification des comptes ou l'émission de réserves, aussi bien pour les organismes proprement dits que, le cas échéant, pour les entités entrant dans le périmètre d'établissement des comptes combinés ; la responsabilité des commissaires aux comptes ne peut être engagée pour les informations ou divulgations de faits auxquelles ils procèdent en exécution de ces dispositions.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté six amendements, dont trois de précision rédactionnelle. Les autres ont pour objet :

- de prévoir l'accès aux travaux des commissaires aux comptes non seulement pour les autorités de tutelle mais également pour les autorités chargées de l'exercice du contrôle économique et financier de l'Etat ;

- de supprimer la description du contenu du rapport des commissaires aux comptes, en raison de l'existence d'une norme d'exercice professionnelle récemment homologuée par arrêté du ministre de la justice.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement l'économie générale de ces dispositions destinées à clarifier le cadre législatif applicable à la certification des comptes des organismes de sécurité sociale. En effet, la certification des comptes représente une étape importante dans la voie de l'amélioration de la comptabilité et de la gestion des organismes de sécurité sociale et il convient qu'elle soit parfaitement encadrée sur le plan juridique.

L'expérience du premier rapport de certification des comptes établi par la Cour des comptes au mois de juin dernier pour les caisses nationales et les comptes consolidés des branches du régime général s'est d'ailleurs révélée extrêmement concluante et devrait certainement être porteuse de progrès pour la gestion de ces organismes.

Afin d'harmoniser les termes utilisés dans cet article avec ceux figurant dans le tout récent décret n° 2007-1431 du 4 octobre 2007 relatif aux travaux de certification des comptes de l'Etat et de la sécurité sociale et modifiant le code des juridictions financières, votre commission vous propose un amendement de précision rédactionnelle au paragraphe II.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 24 Habilitation des régimes de base et des organismes concourant à leur financement à recourir à l'emprunt

Objet : Cet article fixe les plafonds d'avance de trésorerie pour 2008.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.


Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

 Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

e) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ;

Huit organismes (au lieu de sept en 2007) sont habilités par cet article à recourir en 2008 à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de trésorerie.

Le tableau ci-après en fournit le détail et rappelle le montant des plafonds votés en 2006 et 2007.

Plafonds d'avance de trésorerie pour 2006, 2007 et 2008

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

Régime général

18 500

28 000

36 000

Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa)

7 100

7 100

8 400

Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL)

550

350

250

Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOIE)

150

150

150

Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM)

300

200

400

Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG)

475

500

550

Caisse de retraite du personnel de la RATP (CRPRATP)

50

50

50

Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF

-

-

1 700

1°) Le régime général

Pour le régime général, le plafond des ressources non permanentes proposé pour 2008 s'élève à 36 milliards d'euros, soit son record historique. Ce plafond a beaucoup varié au cours des dernières années, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Année

Plafond en milliards d'euros

2004

33

2005

13

2006

18,5

2007

28

2008

36

La trésorerie des différentes branches du régime général, gérée par l'Acoss, s'opère via le compte unique de disponibilités courantes de l'agence auprès de la Caisse des dépôts et consignations.

Par ailleurs, depuis 2007, en application de l'article 38 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, l'Acoss a la possibilité de faire appel au marché en émettant des billets de trésorerie.


L'émission de billets de trésorerie par l'Acoss

Cette diversification des modes de financement a un triple intérêt pour l'Acoss :

- elle peut permettre, en fonction de la situation des marchés, de réduire les coûts de financement des besoins de trésorerie. Les premières émissions de billets de trésorerie début 2007 se sont conclues à un prix de Eonia + 1 point de base, ce qui signifie que pour un milliard d'euros emprunté, on économise 50 000 euros de frais financiers sur un mois par rapport à des avances prédéterminées à plus de trente jours ;

- il s'agit également de compléter les avances consenties par la Caisse des dépôts afin de couvrir l'ensemble des besoins de trésorerie de l'Acoss ;

- enfin, cette diversification des modes de financement répond à une volonté du Gouvernement d'optimiser la gestion de trésorerie des administrations publiques.

Fin 2006, l'Acoss a obtenu une autorisation d'émettre au maximum 5 milliards d'euros de billets de trésorerie. Une première émission auprès de la seule caisse de la dette publique (CDP) a été effectuée le 27 décembre 2006 pour un montant de 4,96 milliards d'euros.

De janvier à juillet 2007, l'Acoss a poursuivi l'utilisation de ce mode de financement : l'encours moyen de billets de trésorerie émis a été de 2,4 milliards. Il devrait être de 2,5 milliards sur l'année. En effet, en raison de la crise de liquidités constatée sur le marché au cours de l'été 2007, l'Acoss a décidé de réduire ses objectifs d'encours de billets de trésorerie qu'elle comptait initialement passer à 4-5 milliards.

A la fin de l'été 2007, les autorités de tutelle ont relevé le plafond d'émissions de billets de trésorerie de l'Acoss, à hauteur de 5 milliards, pour permettre à l'Etat de mener à bien une opération d'apurement de sa dette pour 5,1 milliards. Cette opération s'est effectuée le 5 octobre par le biais d'une émission de billets de trésorerie de l'Acoss auprès de la caisse de la dette publique.

En 2007, la trésorerie du régime général a connu un solde négatif dès le 1er janvier, ce qui a obligé l'Acoss à recourir quotidiennement aux avances de la Caisse des dépôts, tous les jours de l'année ayant été négatifs, au lieu de 360 jours négatifs en 2006 et de 206 jours en 2005. Le point le plus haut a été atteint le 7 février à - 4,2 milliards d'euros, tandis que le point le plus bas a été atteint le 25 septembre à - 24,5 milliards d'euros. Ce point bas est intervenu à la veille du remboursement de la dette de l'Etat au régime général le 5 octobre, à hauteur de 5,1 milliards d'euros. En fin d'année, le solde devrait s'établir à - 21,9 milliards d'euros.

En 2008, aucune reprise de déficit n'est envisagée, ce qui entraînera à nouveau un solde constamment négatif de la trésorerie du régime général. Le profil de trésorerie envisagé, compte tenu des hypothèses du présent projet de loi de financement, est un solde moyen au cours de l'exercice de - 18,08 milliards avec un point haut le 7 février à - 6 milliards et un point bas en octobre à - 34,5 milliards. Au 31 décembre 2008, le solde de trésorerie du régime général pourrait atteindre - 30 milliards d'euros.

Au regard de ces éléments, le plafond d'avances fixé par le présent article est de 36 milliards d'euros pour le régime général. Sa prévision reste extrêmement dépendante des hypothèses macroéconomiques associées au projet de loi. Ainsi, une augmentation plus faible que prévue de la masse salariale aurait un impact sur les recettes du régime général. De même, un rythme de progression des dépenses d'assurance maladie supérieur aux anticipations augmenterait les besoins. Enfin, ces prévisions sont très sensibles aux aléas de calendrier, notamment en termes d'encaissements et de décaissements. Cela signifie que des retards de versement de l'Etat peuvent avoir un impact important sur la trésorerie de l'Acoss.

2°) Le fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles

Pour le Ffipsa, le montant élevé du plafond demandé, soit 8,4 milliards d'euros, supérieur de 1,3 milliard d'euros au plafond demandé en 2006 et 2007, est justifié par la situation très dégradée des comptes. Le déficit prévu pour 2008 est en effet de 2,7 milliards.

Selon l'annexe 9 du présent projet de loi de financement, la trésorerie 2008 du Ffipsa partirait de - 4,83 milliards d'euros en début d'année pour atteindre au 31 décembre un solde de - 7,48 milliards.

Ces chiffres incluent l'opération de reprise de la dette héritée du Bapsa par l'Etat, pour un montant de 619 millions d'euros, qui devrait figurer dans la loi de finances rectificative pour 2007 et intervenir début 2008.

Au regard de ces chiffres, le plafond de 8,4 milliards permet de laisser une marge de sécurité de 3 % du montant des dépenses par rapport au point bas prévu, afin de prendre en compte les aléas liés à l'évolution des recettes et des dépenses et au rythme des encaissements.

3°) La caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales

En 2008, la CNRACL devrait dégager un solde positif, comme au cours des années précédentes. Son résultat net serait même en amélioration, à 426 millions d'euros au lieu de 157 millions en 2007.

Pour couvrir ses charges de trésorerie, la CNRACL est habilitée par cet article à recourir à des ressources non permanentes dans la limite de 250 millions d'euros, au lieu de 350 millions en 2007.

L'amélioration de la situation financière de la CNRACL justifie cette baisse du plafond. Quelques incertitudes pèsent néanmoins sur cette prévision, liées notamment au changement de comportement des collectivités en matière de versement des cotisations à la suite de la mise en place du règlement par virement bancaire et au nombre et au montant des validations de services effectués par les fonctionnaires en qualité de non titulaire.

4°) Le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat

Le FSPOIE bénéficie d'une subvention d'équilibre de l'Etat et dégage donc des résultats en équilibre. Toutefois, un plafond d'avance de 150 millions d'euros, équivalent à un mois de trésorerie, a été ouvert à titre de précaution, afin de se prémunir contre la principale inconnue qui est celle du calendrier de versement des subventions, celles-ci représentant 54 % des ressources du fonds.

Pour 2008, le profil de trésorerie devrait rester positif. Si le calendrier de versement des subventions de l'Etat est identique à celui de 2007, le point bas devrait être atteint en décembre, à 48 millions d'euros, et le point haut fin janvier à 941 millions d'euros.

5°) La caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines

La CANSSM serait autorisée en 2008 à contracter des emprunts dans la limite de 400 millions d'euros, au lieu de 200 millions en 2007 et 300 millions en 2006.

En 2007 en effet, contrairement à 2006, la caisse devrait avoir besoin de recourir à des emprunts de trésorerie, avec un point bas à - 69,3 millions d'euros en décembre.

La trésorerie de l'exercice 2008 devrait se dégrader sensiblement, le point bas atteignant, dans les hypothèses actuelles, - 370 millions d'euros en décembre. C'est pourquoi il est demandé le doublement du plafond d'avances.

La marge de sécurité de 30 millions est notamment justifiée par l'incertitude de la date de réalisation des ventes immobilières qui sont programmées à la fin de 2007.

6°) La caisse nationale des industries électriques et gazières

La CNIEG, créée par la loi du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, est chargée de la gestion des prestations aux assurés. Chaque branche de la caisse affiche en principe un résultat net égal à zéro. Toutefois, afin de faire face au décalage entre les encaissements et les décaissements, la caisse est autorisée à contracter des emprunts.

En 2006, le plafond de ces emprunts a été fixé à 475 millions d'euros et en 2007 à 500 millions d'euros. Pour 2008, le niveau d'avances demandé est de 550 millions d'euros, compte tenu des incertitudes qui pèsent encore sur le profil de trésorerie de la caisse, liées au décalage entre le rythme de versement des pensions de retraite aux affiliés de la CNIEG et le rythme des transferts en provenance de la Cnav.

7°) La caisse de retraite du personnel de la RATP

Le décret n° 2005-1635 du 26 décembre 2005 a instauré la caisse de retraite du personnel de la régie autonome des transports parisiens (CRPRATP) dans le cadre de l'adossement prévu de ce régime spécial au régime général. Cette caisse reprend les obligations de la RATP en matière de prise en charge des pensions des personnels du régime spécial. Toutefois, l'adossement ne sera effectif que lorsque les conventions entre la CRPRATP, la Cnav et l'Acoss auront été signées. A titre transitoire, l'Etat assure l'équilibre financier de la caisse par le versement de subventions.

En 2006, la caisse, qui a bénéficié des subventions de l'Etat, n'a pas eu recours à des emprunts de trésorerie, malgré le plafond de 50 millions fixé à titre prévisionnel dans la loi de financement pour 2006.

En 2007, le même montant a été retenu mais n'a pas été utilisé, la CRPRATP ayant à nouveau bénéficié de subventions de l'Etat (354 millions d'euros de crédits budgétaires pour le financement des charges techniques du régime).

Pour 2008, afin de permettre à la caisse de faire face à ses obligations dans l'hypothèse de la mise en oeuvre de l'adossement au régime général, il est proposé de retenir le même montant qu'en 2007, soit 50 millions d'euros.

8°) La caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF

La caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF) apparaît pour la première fois dans la liste des régimes autorisés à emprunter dans la limite d'un montant fixé en loi de financement de la sécurité sociale.

Elle a en effet été créée par le décret n° 2007-730 du 7 mai 2007 et établie à compter du 30 juin 2007. L'article 23 de ce décret a délégué la gestion de trésorerie de la nouvelle caisse à l'entreprise SNCF jusqu'au 31 décembre 2007.

En 2008, la caisse devra conclure une convention de gestion de trésorerie avec des partenaires financiers. Toutefois, compte tenu des délais de mise en place de ces relations, la caisse devrait continuer à recourir, par voie de gré à gré, aux services de la direction financière de la SNCF dans les premiers mois de 2008.

Le profil de trésorerie de la caisse traduit le décalage entre, d'une part, le rythme de versement des pensions de retraite aux affiliés (versement trimestriel), d'autre part, le rythme des encaissements de cotisations (au début de chaque mois) et du versement de la subvention de l'Etat (2,9 milliards d'euros en 2008 qui seront versés en quatre échéances).

Ce décalage explique des besoins de trésorerie très importants, principalement au début de chaque trimestre. C'est pourquoi, le montant du plafond est fixé à 1,7 milliard d'euros. Selon l'annexe 9 du projet de loi, ce montant permettra à la caisse de faire face à un point bas estimé à 1 580 millions d'euros début janvier. Il est précisé que « pour ce premier exercice, il est prudent de retenir une marge relativement importante entre ce point bas et le plafond, de l'ordre de 120 millions d'euros ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel relatif à l'intitulé de la caisse de retraite du personnel de la RATP.

III - La position de votre commission

Comme elle l'a déjà souligné à plusieurs reprises, votre commission s'interroge sur le montant record du plafond d'emprunt fixé pour le régime général en 2008. Celui-ci devrait, à son sens, être considéré comme une limite, ce qui signifie qu'une décision sur le traitement des déficits accumulés à l'Acoss va devoir être prise au cours des prochains mois.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.