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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 : Examen des articles

 

Section 2 - Dispositions relatives aux dépenses d'assurance vieillesse

Article additionnel avant l'article 53 (art. L. 222-8 nouveau du code de la sécurité sociale) Possibilité pour la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de demander l'intégration d'une clause de révision plafonnée du montant des droits d'entrée des opérations d'adossement de régimes spéciaux

Objet : Cet article additionnel vise à accorder à la Cnav le bénéfice d'une clause de révision dans les opérations d'adossement de régimes spéciaux.

Cet article additionnel propose de créer un article L. 222-8 dans le code de la sécurité sociale afin de sécuriser les adossements de régimes spéciaux au régime général.

Après le précédent des industries électriques et gazières (IEG), ces opérations auront en effet tendance à se généraliser et pourraient prochainement concerner La Poste et, le cas échéant, la SNCF. Par ailleurs, le retard accumulé depuis deux ans dans le dossier des retraites de la RATP témoigne de la difficulté à mener ces opérations à leur terme.

Votre commission considère que le régime général rend un service à l'Etat et aux entreprises publiques concernées en leur permettant de sortir de leurs bilans les engagements correspondants. Il semble donc anormal de demander aussi à la Cnav de prendre à son compte le risque lié au calcul du montant des droits d'entrée (les soultes). Les adossements constituent en effet des opérations complexes, susceptibles d'affecter profondément l'équilibre du régime général. Par ailleurs, malgré toutes les précautions prises, le respect du principe de neutralité financière posé par le législateur n'est, par construction, vérifié qu'a posteriori.

Or, dans le dossier des IEG, les régimes complémentaires Agirc et Arrco avaient obtenu une clause de révision partielle du montant des droits d'entrée à l'issue d'un délai de cinq ans. Cela n'a pas été le cas pour la Cnav.

Dans la perspective des prochaines opérations d'adossement, il est indispensable de donner au régime général des garanties similaires à celles obtenues par les régimes complémentaires. Une clause de révision devra donc figurer dans la convention d'adossement, prévoyant néanmoins un montant maximum plafonné, sans lequel les entreprises publiques concernées ne pourraient pas sortir ces engagements de retraite de leurs comptes.

C'est ce à quoi procède cet article additionnel que votre commission vous propose d'adopter dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 53 (art. L. 222-1 du code de la sécurité sociale) Compétence du conseil d'administration de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés sur les opérations d'adossement de régimes spéciaux

Objet : Cet article additionnel a pour objet d'introduire l'obligation de consulter le conseil d'administration de la Cnav sur les opérations d'adossement de régimes spéciaux.

Cet article additionnel a pour objectif d'apaiser les craintes qu'inspirent aux instances dirigeantes du régime général les futurs adossements de régimes spéciaux en raison de l'absence de disposition légale ou réglementaire rendant obligatoire la consultation du conseil d'administration de la Cnav à ce sujet.

Votre commission propose donc d'insérer, dans l'article L. 222-1 du code de la sécurité sociale, l'obligation de consulter la Cnav sur ces opérations d'adossement. Sans pour autant se voir accorder un droit de veto, les instances dirigeantes du régime général auraient ainsi la garantie d'être consultées sur des dossiers engageant les équilibres financiers futurs de la caisse pour des montants de plusieurs dizaines de milliards d'euros.

Le conseil d'administration de la Cnav se prononcera au regard du principe de neutralité financière pour ses assurés sociaux énoncé à l'article L. 222-7 du même code.

Votre commission est d'autant plus attachée à ce principe de transparence que l'article L. 222-6 impose de fournir au Parlement une information appropriée et préalable sur les modalités de ces opérations d'adossement. Or, à ce jour, elle n'a reçu aucun élément sur ces différents sujets pourtant couramment évoqués dans la presse, ce qui pourrait d'ailleurs constituer un vice de forme.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 53 (art. L. 114-8 nouveau du code de la sécurité sociale) Publication, à partir de l'année 2008, des projections des équilibres financiers des caisses de retraite ayant plus de deux mille cotisants

Objet : Cet article additionnel a pour objet de renforcer l'information du Parlement et des citoyens sur les perspectives financières des principaux régimes de retraite de base.

Votre commission souhaite créer les conditions permettant au Parlement de préparer, dans les meilleures conditions, la première clause de rendez-vous que la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites prévoit de tenir au cours de l'année 2008.

Elle entend également renforcer les obligations des régimes de retraite obligatoires en matière d'évaluation de leurs équilibres financiers car on constate de grandes différences dans les méthodes et les pratiques. Malgré les progrès permis par les travaux du Cor, il convient d'inciter les services administratifs des différentes caisses de retraite à faire de la prospective une véritable priorité. Cela suppose l'établissement régulier de prévisions financières de long terme et l'évaluation des besoins de financement correspondants.

Dans cet objectif, le présent article additionnel propose que les principales caisses de retraite des régimes de base soient tenues de publier, en annexe de leur rapport annuel, une estimation de leurs équilibres financiers futurs. Ces dispositions pourraient être mises en oeuvre dans le courant de l'année 2008.

Afin de souligner le caractère incitatif de cette mesure, le choix des moyens est laissé à l'appréciation de chacune des caisses concernées. L'objectif n'est pas de contraindre les principaux régimes de base à fournir une évaluation de leurs engagements de retraite implicites, c'est-à-dire de l'ensemble des droits à retraite qui devront être honorés dans le futur sur la base des règles existantes. Le but est de mieux connaître la situation de l'assurance vieillesse.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 53 (art. L. 161-17 et L. 351-15 du code de la sécurité sociale) Encouragement au développement de la retraite progressive

Objet : Cet article additionnel propose d'accroître le nombre de bénéficiaires potentiels de la retraite progressive et de mieux faire connaître ce dispositif aux assurés sociaux

Créé par l'article 2 de la loi n° 88-16 du 5 janvier 1988 relative à la sécurité sociale, le dispositif de la retraite progressive permet à un assuré social de liquider sa pension et de percevoir une fraction de celle-ci, tout en poursuivant une activité à temps partiel.

Cette faculté qui s'adressait initialement aux seuls salariés du régime général a été étendue depuis le 1er janvier 1991, aux ressortissants des régimes alignés. Mais elle intéressait peu les assurés sociaux car les conditions d'éligibilité étaient trop restrictives. Il fallait en effet non seulement avoir atteint l'âge légal de la retraite (soixante ans), mais également disposer de la durée d'assurance nécessaire pour bénéficier du taux plein (quarante ans). A cela s'ajoutait le fait que la liquidation des droits était définitive dès l'entrée dans le dispositif : l'assuré ne pouvait donc plus acquérir de droits au titre de son activité postérieure.

L'article 30 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a procédé à un assouplissement de ce cadre juridique en prévoyant que la liquidation effectuée au titre de la retraite progressive n'est que provisoire. La liquidation définitive, prenant en compte les trimestres validés sous le régime de la retraite provisoire, intervient dans un second temps, lors de la cessation définitive d'activité. Toutefois, les décrets d'application n° 2006-668 et n° 2006-670 du 7 juin 2006 sont parus avec trois ans de retard.

Depuis le 1er juillet 2006, la retraite progressive est donc ouverte aux salariés justifiant de 150 trimestres validés au titre de l'assurance vieillesse dans les régimes de base obligatoires. Pour le reste, la condition d'âge de soixante ans demeure et l'exercice d'une activité salariée à temps partiel doit être inférieur à 80 % de la durée légale ou conventionnelle du travail applicable dans l'entreprise concernée.

Les bénéficiaires de ce dispositif peuvent travailler à temps partiel et percevoir une fraction de leur retraite égale à :

- 30 % pour une activité professionnelle comprise entre 60 % et 80 % d'un temps complet dans l'entreprise ;

- 50 % pour une activité inférieure à 60 % et au moins égale à 40 % d'un temps complet ;

- 70 % pour une durée de travail inférieure à 40 % d'un temps complet.

Malgré la volonté des pouvoirs publics de la promouvoir, la retraite progressive demeure peu connue des assurés sociaux. Elle ne concernerait que quelques centaines de personnes chaque année. Tirant les leçons de cet échec relatif, le présent article additionnel vise à renforcer les incitations au développement de cette mesure :

- en ouvrant son bénéfice aux assurés susceptibles de partir en retraite anticipée longue carrière avant soixante ans ;

- en prévoyant une information systématique à l'occasion de l'estimation indicative globale qui sera adressée à tous les assurés à partir de cinquante-cinq ans, dans le cadre du droit à l'information.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 53 Objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2008

Objet : Cet article fixe les objectifs de dépenses de la branche vieillesse et veuvage du régime général et de l'ensemble des régimes obligatoires de base.

I - Le dispositif proposé

La branche vieillesse rassemble les prestations d'assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, les prestations d'assurance veuvage et les prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires de droits dérivés.

Le 1° de cet article présente l'objectif de dépenses 2008 pour l'ensemble de la branche (179,7 milliards d'euros), tandis que le 2° expose le sous-objectif du seul régime général (94,3 milliards d'euros).

Périmètre de l'objectif de dépenses de la branche vieillesse et veuvage


Ces dépenses comprennent :


· les prestations sociales légales ou extralégales ;


· les prestations des services sociaux (notamment la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux) ;


· les frais de gestion engagés par les organismes de sécurité sociale ;


· les transferts entre régimes de protection sociale ;


· les frais financiers et les autres dépenses.

L'évolution des dépenses de la branche vieillesse appelle quatre observations majeures :

l'accélération très sensible des prestations versées. Ce phénomène est lié au départ en retraite des premières générations du baby-boom, dont l'effectif moyen est supérieur à 800 000 personnes, alors que les classes creuses nées pendant la Seconde Guerre mondiale n'étaient que de 500 000 à 600 000 par an. En conséquence, les prestations vieillesse des régimes de base se sont accrues chaque année davantage, tout au long de la précédente législature : 3,4 % en 2003, 4,5 % en 2004, 4,7 % en 2005, 5,1 % en 2006 et 6 % estimés en 2007. L'année 2008 pourrait enregistrer une relative décélération (4,8 %) correspondant à la stabilisation du flux des nouveaux bénéficiaires de la mesure « carrières longues » ;

- les recettes de 2006 ont été supérieures aux prévisions (5,3 %) grâce à l'évolution favorable de la masse salariale du secteur privé. Cela a permis de limiter le déficit de la branche vieillesse à 1,855 milliard d'euros, soit 20 millions de moins qu'en 2005. Cette heureuse surprise ne constitue toutefois pas un retournement de tendance. Dès cette année, en effet, on devrait à nouveau observer un décalage entre la croissance des recettes (2,9 % en 2007 et 3,8 % estimés en 2008) et celle, sensiblement supérieure, des prestations versées (6 % en 2007 et 4,8 % estimés en 2008) ;

- en 2007 et pour la deuxième année consécutive, les dépenses dépasseront les prévisions : par rapport à celles de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2006, l'écart serait de l'ordre de 1,1 milliard ; les dépenses « carrières longues » et « pensions de réversion » leur seront supérieures de respectivement 300 millions et 100 millions d'euros. Il convient d'y ajouter les surcoûts imputables à l'accroissement des régularisations a posteriori de cotisations (250 millions) notamment pour l'apprentissage et aux majorations pour enfants (50 millions). Enfin, l'allongement de la durée de la vie et l'échec du plan senior ont eu un impact respectif de 100 et 300 millions sur les comptes ;

- on évalue à 2,3 milliards d'euros en 2008 le coût du dispositif des carrières longues permettant aux personnes ayant commencé à travailler à l'âge de quatorze, quinze ou seize ans de liquider leur pension avant d'avoir atteint soixante ans. Ce coût n'a cessé de croître : 600 millions d'euros en 2004, 1,35 milliard d'euros en 2005, 1,8 milliard d'euros en 2006, 2,2 milliards en 2007.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission n'a pas d'observation particulière à formuler sur le niveau retenu pour l'objectif de dépenses de la branche vieillesse.

Elle note toutefois que, dans son rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale pour l'exercice 2006, la Cour des comptes a estimé que « l'absence de rattachement du fonds de solidarité vieillesse (FSV) au périmètre des comptes du régime général fausse l'image donnée par les comptes de la branche retraite ». Votre commission partage ce sentiment sur la légitimité d'une telle consolidation.

Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.