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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

B. - Mesures fiscales

ARTICLE 2 - Actualisation du barème de l'impôt sur le revenu 2007

Commentaire : le présent article a pour objet de rehausser les seuils et limites du barème de l'impôt sur le revenu 2007 en fonction de la progression de l'indice des prix hors tabacs afin de neutraliser l'effet de l'inflation.

Le présent article se borne à une simple actualisation du barème de l'impôt sur le revenu.

I. UNE ACTUALISATION DES SEUILS ET LIMITES DU BARÈME DE L'IMPÔT SUR LE REVENU...

Comme il est de tradition en loi de finances initiale, les seuils et limites associés au barème de l'impôt sur le revenu sont actualisés en fonction de l'inflation prévisionnelle pour l'année au cours de laquelle les revenus sont perçus.

Le présent article prévoit que l'indexation du barème soit effectuée par sur la base de l'évolution des prix hors tabacs, établie à 1,3 % en 2007 par rapport à 2006.

Indexation des limites des tranches du barème (1. du I de l'article 197 du CGI)

Tranches actuelles de revenus

LFI 2007

Tranches proposées de revenus

PLF 2008

Taux (inchangés)

Jusqu'à 5.614 euros

Jusqu'à 5.687 euros

0 %

De 5.615 euros
à 11.198 euros

De 5.688 euros
à 11.344 euros

5,5 %

De 11.199 euros
à 24.872 euros

De 11.345 euros
à 25.195 euros

14 %

De 24.873 euros
à 66.679 euros

De 25.196 euros
à 67.546 euros

30 %

Plus de 66.679 euros

Plus de 67.546 euros

40 %

Certains plafonds ou limites font également l'objet d'une indexation directe par le présent article :

Indexation des autres limites et seuils associés au calcul de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil

Pour les revenus de 2006

Pour les revenus de 2007

Plafonnement de chaque demi-part de quotient familial
(2. du I de l'article 197 du CGI)

2.198

2.227

Plafonnement de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules et élevant seules leurs enfants
(2. du I de l'article 197 du CGI)

3.803

3.852

Plafonnement de la demi-part supplémentaire accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans charge de famille et ayant élevé un enfant âgé de plus de 25 ans imposé distinctement
(2. du I de l'article 197 du CGI)

844

855

Réduction d'impôt accordée au titre de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables anciens combattants, invalides ou parents d'enfants majeurs âgés de moins de 26 ans et imposés distinctement.
(2. du I de l'article 197 du CGI)

622

630

Plafond de la décote (4. du I de l'article 197 du CGI)

414

419

 

Seuil pour les revenus de 2006
LFI 2007

Seuil pour les revenus de 2007
PLF 2008

Montant de l'abattement accordé en cas de rattachement d'un enfant majeur marié ou chargé de famille (article 196 B du CGI)

5.495

5.568

D'autres plafonds ou limites évoluent de droit comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu ; ces plafonds et limites se trouvent ainsi également indexés sur l'inflation, ce qui en neutralise l'effet auprès des contribuables. Le tableau suivant dresse l'inventaire de ces modifications :

Relèvement des seuils et plafonds évoluant comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu

Mesures afférentes aux revenus catégoriels et au revenu global

Référence au code général des impôts

Revenus 2006

Revenus 2007

Déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires :

Article 83-3

   

- minimum :

396 euros

401 euros

- minimum pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d'emploi depuis plus d'un an :

869 euros

880 euros

- maximum :

13.328 euros

13.501 euros

Plafond de la déduction de 10 % sur les pensions :

5a de
l'article 158

   

- minimum :

352 euros

357 euros

- maximum :

3.446 euros

3.491 euros

Revenu au-delà duquel ne s'appliquent plus :

2ème alinéa
du 4 bis et 5a de l'article 158

   

- l'abattement de 20 % sur les traitements, salaires et pensions :

Sans objet

Sans objet

- l'abattement de 20 % sur les rémunérations des personnes détenant plus de 35 % des droits sociaux de l'entreprise qui les emploie et sur les bénéfices des entreprises qui adhèrent à un CGA ou à une AGA :

 

Abattement pour personnes âgées de plus de 65 ans ou invalides :

Article 157 bis

2.172 euros1

2.202 euros

- si le revenu net global ne dépasse pas :

13.370 euros1

13.550 euros1

ou :

1.086 euros1

1.101 euros1

- si le revenu net global est supérieur à la limite précédente, sans excéder :

21.570 euros1

21.860 euros1

Réduction d'impôt afférente aux dons effectués au profit d'associations venant en aide aux personnes en difficulté (plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle du versement) :

1 ter de l'article 200

479 euros1

488 euros2

1 Outre l'indexation automatique sur l'inflation, une hausse de 25 % de l'abattement et des limites de revenus est ici intervenue en LFI 2006 afin de neutraliser la suppression de l'abattement de 20 %, désormais intégré au barème.

2 En vertu de l'article 127 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, le plafond de la réduction d'impôt accordé au titre des dons effectués au profit d'associations venant en aide aux personnes en difficulté a été fortement rehaussé (de même que son taux, porté de 66 % à 75 %) sans que soit remis en cause le principe de son l'indexation.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

Le coût de la présente actualisation du barème de l'impôt sur le revenu ressort à 914 millions d'euros (1,2 milliard d'euros pour l'actualisation du barème pour 2006).

Le montant net des recettes de l'impôt sur le revenu en 2008 s'établirait à 53,8 milliards d'euros, après prise en compte des montants de restitutions d'impôt sur le revenu (- 3,6 milliards d'euros) de la prime pour l'emploi (- 3,1 milliards d'euros), soit une progression de 5,8 % par rapport au montant révisé pour 2007 (50,9 milliards d'euros), en retrait de - 5,4 % par rapport à 20062(*).

Cette progression s'appuie sur des hypothèses de croissance des revenus imposables à l'impôt sur le revenu (IR), qui restent dynamiques :

- les effectifs salariés totaux croîtraient de 1,2 % ;

- les salaires bruts progresseraient de 4,1 % ;

- et les pensions et retraites augmenteraient de 5,7 %.

En revanche, l'évaluation pour 2008 des recettes de l'IR comprendrait l'impact des mesures de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dont le coût annoncé, 460 millions d'euros, résulterait principalement de l'exonération des heures supplémentaires et complémentaires.

Ainsi, l'IR, stricto sensu, continue à ne représenter qu'une part relativement faible de l'ensemble des prélèvements obligatoires, derrière les prévisions de recettes nettes pour 2008 de la TVA (135 milliards d'euros), de l'IS (53,9 milliards d'euros), ainsi que de la CSG (83,44 milliards d'euros), dont votre rapporteur général rappelle toutefois qu'elle ne constitue selon lui que le premier étage, proportionnel, d'un impôt général sur le revenu.

II. ...QUI S'INSCRIT DANS LA CONTINUITÉ DE LA RÉFORME DU BARÈME DE 2006

Dans la mesure où le barème de l'IR 2007 ne fait l'objet que d'une simple indexation sur l'inflation, les contribuables ne connaîtront pas d'évolution notable dans le montant de leur imposition entre 2006 et 2007. Le tableau ci-dessous rappelle les effets de la réforme de l'IR pour 2006, pour différentes configurations du foyer fiscal.

Exemples significatifs de variation de l'impôt payé dans le barème 2005
et le barème proposé pour 2006

(en euros)

Configuration du foyer fiscal

Revenu déclaré du foyer fiscal (bénéficiant de l'abattement de 10 % et, en 2005, de celui de 20 %)

Imposition
(avant imputation des crédits et réductions d'impôt)

Différence

Exemples de « classes moyennes » touchées
de façon sensible par la réforme

IR 2005

IR 2006

en valeur

en pourcentage

célibataire sans enfant

18.000

1.111

1.007

-104

-9,4 %

couple sans enfant

36.000

2.222

2.015

-207

-9,3 %

couple avec deux enfants

54.000

3.333

3.022

-311

-9,3 %

Revenus des « classes moyennes » tirant
le parti maximal de la réforme

       

célibataire sans enfant

27.000

2.731

2.141

-590

-21,6 %

couple sans enfant

55.000

5.666

4.409

-1.257

-22,2 %

couple avec deux enfants

77.000

7.380

5.920

-1.460

-19,8 %

Exemples de revenus plus élevés tirant un bénéfice encore sensible de la réforme

       

célibataire sans enfant

35.000

4.402

4.210

-192

-4,4 %

couple sans enfant

69.000

8.535

8.150

-385

-4,5 %

couple avec deux enfants

93.000

10.676

10.234

-442

-4,1 %

Seuil de revenus où le bénéfice de la réforme atteint
un premier plancher

       

célibataire sans enfant

56.000

10.058

9.880

-178

-1,8 %

couple sans enfant

111.000

19.838

19.490

-348

-1,8 %

couple avec deux enfants

111.000

15.520

15.094

-426

-2,7 %

Revenus bénéficiant du deuxième « pic »
de réduction d'impôt

       

célibataire sans enfant

74.000

15.781

14.740

-1.041

-6,6 %

couple sans enfant

148.000

31.563

29.480

-2.083

-6,6 %

couple avec deux enfants

148.000

27.245

25.084

-2.161

-7,9 %

Seuil de revenus où le bénéfice de la réforme atteint
un deuxième plancher

       

célibataire sans enfant

131.000

35.520

35.252

-268

-0,75 %

couple sans enfant

262.000

71.040

70.504

-536

-0,75 %

couple avec deux enfants

262.000

66.722

66.108

-614

-0,92 %

Exemples de revenus tirant un bénéfice substantiel de
la baisse du taux marginal (48,09 % à 40 %)

       

célibataire sans enfant

200.000

68.491

62.760

-5.731

-8,4 %

couple sans enfant

400.000

136.982

125.520

-11.462

-8,4 %

couple avec deux enfants

400.000

132.664

121.124

-11.540

-8,7 %

Autres exemples de revenus tirant un bénéfice substantiel de la baisse du taux marginal (48,09 % à 40 %)

       

célibataire sans enfant

500.000

212.761

182.760

-30.001

-14,1 %

couple sans enfant

1.000.000

425.522

365.520

-60.002

-14,1 %

couple avec deux enfants

1.000.000

421.204

361.124

-60.080

-14,3 %

Source : commission des finances

L'essentiel de la réforme du barème, adoptée en loi de finances pour 2006, a donc produit ses effets en 2007 au titre de l'imposition des revenus pour 2006. La révision des estimations de recettes pour 2007 indique que la baisse de l'IR, imputable à la réforme du barème, s'élève à 3,9 milliards d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'objectif politique de baisse de l'IR est donc atteint et, plus globalement, la réduction de 7 à 5 tranches (situées entre 0 % et 40 % au lieu de 48), ainsi que l'intégration de l'abattement de 20 % au nouveau barème, ont contribué à rendre plus lisible et attractive la fiscalité française sur le revenu. Les gains pour la plupart des contribuables, à revenu égal, ont été de l'ordre de 6 % en moyenne de 2006 à 2007.

A. UNE BAISSE INÉGALEMENT RÉPARTIE

Toutefois, les réductions d'impôts n'ont pas été également réparties. Comme votre commission des finances l'avait annoncé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, certains « effets pervers » n'ont pas manqué de se faire jour.

L'annonce d'une baisse généralisée d'imposition n'a pas été perçue par les catégories de foyers fiscaux, d'une part, peu atteints par la réforme et, d'autre part, qui auraient bénéficié d'une hausse de revenus. Par l'effet conjugué des passages à la tranche supérieure et de la progressivité de l'impôt, ces contribuables ont donc subi une hausse mécanique et « normale » du taux de leur imposition, supérieure à celle de leurs revenus.

D'autre part, le souhait du gouvernement de faire bénéficier au plus vite les contribuables des effets de la réforme du barème, par la réduction de 8 % du montant des acomptes provisionnels et des prélèvements mensuels dans la limite de 300 euros, a provoqué un ressaut du dernier acompte ou des derniers prélèvements pour les cas où la réduction excédait le gain résultant de la réforme du barème.

Un tel phénomène ne se reproduirait donc pas en 2008, et le gouvernement entend pérenniser la réforme mise en place pour les revenus 2006 sans en modifier le principe.

B. UN IMPÔT CONCENTRÉ ET COMPLEXE

L'IR ne présente pas les critères habituels d'un « bon impôt », c'est-à-dire, une assiette large et des taux bas.

Votre rapporteur général rappelle d'abord que, sur un nombre total d'environ 35 millions de foyers fiscaux, 48 % ne sont pas imposables au titre de l'IR ; il relève ensuite que cet impôt est particulièrement concentré : 10 % des foyers les plus aisés paient 72 % de l'impôt sur le revenu pour 36 % des revenus déclarés.

Mais il tient enfin et surtout à souligner la complexification croissante en raison de la multiplication des dispositifs dérogatoires, cette « mauvaise herbe fiscale », qui affecte la lisibilité et donc l'acceptabilité de notre système fiscal.

Pour essayer d'en maîtriser les effets néfastes, une première piste avait été envisagée. Ainsi, en application de l'article 15 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, le gouvernement a remis au Parlement un rapport présentant les modalités de mise en place d'une imposition minimale sur le revenu des personnes physiques. La complexité et le faible rendement des quatre options étudiées ont motivé l'avis défavorable du gouvernement sur ce type d'imposition, considérant que le socle d'imposition minimale était déjà constitué par la CSG. Votre rapporteur général approuve pleinement cette position.

Dans ces conditions, il estime urgent de s'atteler à la question des niches fiscales. Il va proposer, en deuxième partie du projet de loi de finances, de distinguer les niches horizontales, qui font en quelque sorte partie intégrante du mode de calcul de l'impôt tel l'octroi de parts supplémentaires de quotient familial, et dont la validité peut être à durée indéfinie, des niches sectorielles qui, par principe, ne doivent pas être pérennes. Ainsi distinguerait-on « les niches à durée indéterminée » des « niches à durée déterminée » qui, parce que leur validité serait limitée à trois ou quatre ans, doivent être évaluées périodiquement. Ainsi pourrait-on non seulement réguler le flux de nouvelles niches fiscales, mais encore s'attaquer au stock existant.

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 2 Evaluation des voies et moyens, tome I « Les évaluations de recettes » annexé au projet de loi de finances pour 2008.