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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 6 - Suppression de l'impôt sur les opérations de bourse

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de supprimer, à compter de 2008, le droit de timbre dû sur certaines transactions en bourse, communément appelé « impôt de bourse ». Cet impôt exerce un impact négatif sur le coût des transactions et la localisation en France des intermédiaires financiers, qui n'est pas compensé par la stagnation de son rendement.

I. UN IMPÔT DONT LE CHAMP S'EST RESTREINT ET MARGINALISÉ EN EUROPE

A. LES MODALITÉS DE L'IMPÔT SUR LES OPÉRATIONS DE BOURSE

1. Le champ et le barème

La plupart des transactions boursières font l'objet d'un droit de timbre, communément appelé « impôt de bourse » (IOB), dû par les seuls investisseurs résidant en France et dont les modalités sont fixées par les articles 978 à 985 du code général des impôts.

L'article 978 dispose ainsi que « toute opération de bourse ayant pour objet l'achat ou la vente, au comptant ou à terme, de valeurs de toute nature donne lieu à la rédaction d'un bordereau soumis à un droit de timbre calculé d'après le taux de la négociation », ce qui tend à établir un champ large pour cette imposition, qui s'applique aux transactions réalisées sur des valeurs françaises et étrangères, quel que soit leur lieu de cotation.

Le montant de l'IOB est toutefois encadré. Son taux est partiellement dégressif et est fixé à 0,3 % pour la fraction de chaque opération inférieure ou égale à 153.000 euros, et à 0,15 % pour la fraction qui excède cette somme, ainsi que pour les opérations de report. Chaque opération fait également l'objet d'un abattement de 23 euros, et le montant de l'impôt est plafonné à 610 euros27(*), ce qui revient à exonérer les transactions d'un montant inférieur à 7.666,67 euros. Les frais de courtage ne sont pas inclus dans la base d'imposition, et les transactions portant sur les titres de certaines petites et moyennes entreprises (PME) sont exonérées (cf. infra).

Le dispositif de recouvrement a également été rénové en 2005, avec en particulier la mise en place d'une déclaration mensuelle simplifiée accompagnant le paiement, et la tenue du répertoire des opérations de bourse sur support libre.

2. Des exonérations nombreuses

Comme cela est souvent le cas, un assez grand nombre d'exonérations ont été progressivement insérées afin de favoriser certaines catégories de titres. On distingue ainsi neuf cas d'exonération d'IOB, prévus par l'article 980 bis :

- les opérations de contrepartie réalisées par des prestataires de services d'investissement (PSI)28(*) ;

- les achats ou ventes d'obligations, autres que les obligations échangeables ou convertibles en actions, et que celles assorties de clauses d'indexation ou de clauses de participation aux bénéfices de la société émettrice. Les transactions portant sur des obligations indexées sur l'inflation, essentiellement émises par l'Etat (qui a d'ailleurs fait la preuve de sa créativité en matière d'ingénierie de la dette publique française), sont exonérées du droit de timbre ;

- les opérations en report. Toutefois le report de titres via le service de règlement différé (SRD) d'Euronext Paris est assimilé à une opération d'achat ou de vente, l'IOB demeure donc exigible ;

- les opérations d'achats et de ventes portant sur des titres de PME dont la capitalisation boursière29(*) n'excède pas 150 millions d'euros30(*). Cette disposition accompagnait la réforme de la cote d'Euronext en 2004, qui s'est traduite par la fusion des anciens compartiments au sein d'une cote unique, l' « Eurolist d'Euronext », et par la création du nouveau marché Alternext, organisé mais non réglementé, dédié aux PME désireuses d'accéder plus facilement au marché ;

- les achats ou ventes de certains titres participatifs ;

- les achats ou ventes portant sur les parts émises par les fonds communs de créances, qui sont les véhicules de titrisation de droit français ;

- les offres publiques de vente et les opérations liées aux augmentations de capital et à l'introduction d'une valeur sur un marché financier réglementé ;

- les opérations d'achat ou de vente de valeurs de toute nature effectuées par une personne physique ou morale qui est domiciliée ou établie hors de France (cas des non-résidents mentionné supra) ;

- enfin les opérations de pension de valeurs, titres ou effets réalisées dans les conditions prévues par les articles L. 432-12 à L. 432-19 du code monétaire et financier.

B. UN IMPÔT SUPPRIMÉ DANS LA PLUPART DES PLACES FINANCIÈRES

L'impôt de bourse ne subsiste que dans six Etats au sein de l'Europe des 25 : outre la France, la Belgique, la Grèce, l'Irlande, le Portugal et le Royaume-Uni l'ont maintenu selon des modalités variables31(*). Il a été supprimé dès le début des années 90 dans des places financières importantes, telles que l'Allemagne (suppression en 1991), le Japon (1999), les Pays-Bas (1990) et la Suède (1991).

La place de Londres est donc le seul grand marché financier avec Paris à appliquer un mécanisme d'IOB (« stamp duty »). Sa suppression, ou à tout le moins une large application des nouvelles exonérations introduites au 1er janvier 2007, est toutefois programmée pour accompagner la mise en oeuvre de la directive sur les marchés d'instruments financiers (dite « directive MIF », cf. infra), bien que son rendement fiscal soit largement supérieur à celui de son équivalent français.

II. L'IMPÔT DE BOURSE, UN IMPÔT CONTRE-PRODUCTIF DANS DES MARCHÉS FINANCIERS OUVERTS

L'impôt de bourse cumule aujourd'hui les inconvénients malgré une réduction de son périmètre et un rendement modéré : il encourage les délocalisations d'intermédiaires financiers et est donc susceptible d'induire un rendement fiscal et social net négatif ; il tend à alourdir le coût des frais de transaction pour les clients ; il nuit à la liquidité, à l'efficacité et à la compétitivité du marché financier français, en particulier dans la perspective de la mise en oeuvre de la directive MIF.

A. UN IMPÔT QUI ACCENTUE LES DÉLOCALISATIONS D'OPÉRATEURS ET NUIT À L'ATTRACTIVITÉ DE LA PLACE DE PARIS

1. Un impôt qui freine le développement du marché et crée des distorsions de concurrence

Selon certaines études, l'impôt de bourse, dans son principe, crée des distorsions de concurrence et réduit la liquidité comme l'efficacité des marchés financiers concernés. Ces aspects ont en particulier été mis en évidence par le groupe d'experts de la Commission européenne sur les questions de conformité fiscale dans le secteur de la compensation et du règlement-livraison, dit « groupe FISCO ». Dans ses conclusions rendues publiques en avril 2006, il a considéré que « l'existence d'un impôt sur les transactions affecte la liquidité des marchés » et crée des distorsions entre prestataires de services de règlement lorsqu'ils se voient attribuer la responsabilité de la perception de l'impôt.

Toutefois dans le cas français, il s'agit plutôt d'une « discrimination à rebours » puisque l'IOB discrimine en réalité les seuls résidents et PSI établis en France (cf. infra). Une telle discrimination ne constitue pas en tant que telle un frein au bon fonctionnement du marché intérieur, mais profite aux places étrangères qui bénéficient de la délocalisation d'ordres, motivée par une exonération d'IOB.

Une étude du FMI de 2003 sur l'expérience de cet impôt en Suède a également relevé qu'à la suite du doublement de la taxe en 1987, 60 % du volume des 11 valeurs les plus négociées avaient migré à Londres, cette délocalisation des ordres représentant plus de 30 % du volume global des transactions sur actions de sociétés suédoises. Cette étude a en outre conclu sur trois points importants :

- « les investisseurs ont tendance à contourner l'impôt de bourse en trouvant ou en créant des produits ou des opérations de substitution similaires [...] ».

- « Les marchés sont très fortement affectés par l'introduction d'un impôt de bourse ». S'agissant du marché suédois, « même des taux d'imposition très bas sur des produits à revenu fixe ont conduit à une chute du volume de l'ordre de 85 % au cours de la première semaine suivant l'introduction de l'impôt comparativement à la moyenne constatée auparavant ».

- « Une fois l'impôt de bourse aboli, le volume de transactions revient petit à petit sur l'ensemble des actifs ayant précédemment fait l'objet d'une taxation ».

2. Un impôt qui incite à la délocalisation des intermédiaires

Compte tenu de la territorialité de l'impôt, et bien que l'article 978 du code général des impôts ne soit pas explicite32(*), l'assujettissement à l'IOB ne concerne dans les faits que les opérations réalisées par un intermédiaire financier établi en France et portant sur des valeurs françaises ou étrangères, quel que soit le lieu de réalisation de la transaction, ce qui inclut donc des opérations effectuées sur un marché étranger et portant sur des titres non français. En revanche, les opérations qui ne sont pas intermédiées par un PSI établi en France échappent à l'impôt de bourse, en particulier celles effectuées depuis l'étranger, sur une place financière telle que Londres, par un intermédiaire dit « remote member »33(*) sur le marché Euronext Paris.

Les articles 978 et 982 du code général des impôts disposent en effet que le fait générateur de l'impôt réside dans la rédaction d'un bordereau établi, à l'occasion d'une transaction, par « les personnes qui font commerce habituel de recueillir des offres et des demandes de valeurs de bourse ». Ces personnes, autrefois agents de change puis sociétés de bourse, sont à présent regroupés sous la catégorie plus large des PSI. La doctrine fiscale précise aussi que les transactions réalisées pour le compte d'autrui, sur une place étrangère par un professionnel établi en France, sont soumises à l'IOB.

Or si l'informatisation des processus de négociation permettait, en principe depuis 1990, d'effectuer depuis l'étranger des ordres d'achat et de vente sur des valeurs cotées en France, c'est essentiellement à compter de la transposition de la directive sur les services d'investissement par la loi de modernisation des activités financières du 2 juillet 1996 - qui a introduit le principe du « passeport européen »34(*) pour les PSI - que ces négociations off shore ont pris leur essor.

Le contexte a donc fondamentalement changé par rapport à celui qui prévalait lors de l'introduction de l'IOB, caractérisé par une faible internationalisation des opérations et par le monopole des agents de change, garantie de perception sur toutes les transactions intermédiées. L'IOB constitue un facteur de contournement des PSI établis en France, alors que ceux-ci devraient bénéficier d'un avantage lié à leur proximité des clients résidents français. Les clients français sont incités à recourir à des intermédiaires établis hors de France pour réaliser leurs opérations sur Euronext Paris ou des marchés étrangers.

Le tableau ci-après illustre ainsi la relative stagnation depuis 2002 du produit de l'IOB au regard du volume de transactions sur Euronext Paris, à la fois du fait des exonérations supplémentaires introduites et de l'augmentation des transactions effectuées par les « remote members ».

3. Une tendance accentuée par la mise en oeuvre de la directive MIF

La directive MIF précitée, qui est entrée en vigueur dans l'Union européenne le 1er novembre 2007 et redéfinit le cadre d'exercice des intermédiaires et la structure des marchés financiers, risque d'exacerber le handicap que représente l'IOB. Cette directive majeure, qui exerce un impact important sur la plupart des acteurs financiers, répond à des objectifs de protection des investisseurs profanes et d'intensification de la concurrence entre infrastructures de marché35(*).

Or parmi les principes qu'elle met en oeuvre, celui de « meilleure exécution » des ordres par les intermédiaires constitue un facteur de remise en cause de l'impôt de bourse puisqu'il incite les sociétés de gestion françaises à sélectionner des intermédiaires étrangers pour économiser l'impôt et obtenir plus aisément le meilleur rapport qualité/prix recherché pour leurs mandants. Ce choix est également facilité dans un environnement désormais plus harmonisé par les autres dispositions de la directive MIF et celles d'autres directives du Plan communautaire d'action pour les services financiers.

B. UN RENDEMENT BUDGÉTAIRE EN TROMPE L'OEIL

La prévision de recettes relative à l'IOB inscrite dans l'annexe « voies et moyens » au projet de loi de finances s'établit à 260 millions d'euros, en légère augmentation par rapport à la prévision actualisée pour 2007, d'un montant de 250 millions d'euros.

Ce produit attendu apparaît illusoire, sinon pour 2008, même si la prévision ne paraît pas prendre en considération les délocalisations des ordres de bourse en cours, du moins pour les années suivantes, compte tenu de la mise en oeuvre de la directive MIF précitée. Le maintien de l'IOB conduira à de nouvelles délocalisations, génératrices de pertes de recettes fiscales et sociales pour la France, alors que sa suppression entraînerait au contraire un supplément de ces mêmes recettes.

Ainsi, le maintien de l'IOB, malgré un volume de transactions globalement en hausse, mais qui se trouveraient progressivement délocalisées, produira un rétrécissement de son assiette dans des proportions significatives. Surtout, la perte d'activité économique des PSI français conduirait à une réduction des recettes de TVA et d'impôt sur les sociétés, et la perte d'emplois pourrait se traduire par la réduction des cotisations sociales ou patronales.

A l'inverse, la suppression de l'IOB est de nature à relocaliser un volume croissant de transactions, et donc à provoquer un surcroît d'activité pour les intermédiaires français. Grâce à l'accroissement des recettes sur d'autres impôts, ce mouvement est de nature à plus que compenser la perte des recettes de l'IOB.

Deux scénarios peuvent être réalisés, l'un sur la base d'un volume de transaction stable, l'autre sur la base d'une augmentation annuelle de 20,75 %, ce qui correspond à la moyenne d'augmentation annuelle entre 2001 et 2007. Dans le cas du maintien de l'IOB, on formule l'hypothèse d'une délocalisation de 40 % des transactions en 2008, de 60 % en 2009 et de 75 % en 2010. Dans le cas de la suppression de l'IOB, on formule l'hypothèse d'une relocalisation des valeurs française de 5 % en 2008, de 10 % en 2009 et de 15 % en 2010, et d'une relocalisation des valeurs étrangères de 20 % en 2008, de 40 % en 2009 et de 60 % en 2010.

Le tableau suivant montre que, dans toutes les hypothèses, la suppression de l'IOB engendre, dès 2008, des recettes au moins équivalentes, voire supérieures à celles de cet impôt, tandis que le maintien de cet impôt produit un rendement en trompe l'oeil, puisque son produit est en réalité inférieur à la perte de recettes qu'il suscite.

Evolution des recettes fiscales et sociales liées au maintien ou à la suppression de l'IOB

(en millions d'euros)

 

Suppression de l'IOB

Maintien de l'IOB

 

Stabilité des transactions

Progression annuelle des transactions de + 20,75 %

Stabilité des transactions

Progression annuelle des transactions de + 20,75 %

2008

+ 254

+ 308

- 4

- 5

IOB (évaluation économique)

0

0

150

181

TVA

74

90

- 45

- 54

IS dû par les PSI

41

50

- 25

- 30

IRPP

35

43

- 21

- 26

Cotisations sociales

104

126

- 63

- 76

2009

+ 508

+ 744

- 131

- 191

IOB (évaluation économique)

0

0

100

146

TVA

148

217

- 67

- 98

IS dû par les PSI

82

120

- 37

- 54

IRPP

71

104

- 32

- 47

Cotisations sociales

207

314

- 95

- 138

2010

+ 763

+ 1.338

- 226

- 399

IOB (évaluation économique)

0

0

63

110

TVA

222

390

- 84

- 148

IS dû par les PSI

123

215

- 47

- 82

IRPP

106

186

- 40

- 71

Cotisations sociales

312

547

- 118

- 207

Le bilan coûts/avantages de l'IOB apparaît par conséquent négatif. Votre rapporteur général vous propose dès lors d'abroger, pour les opérations réalisées à compter du 1er janvier 2008, les articles 978 et 980 à 985 du code général des impôts, qui constituent la section IV « Impôt sur les opérations de bourse » du chapitre II « Droits de timbre » du titre IV relatif à l'enregistrement, à la publicité foncière, à l'impôt de solidarité sur la fortune et au timbre.

Votre rapporteur général rappelle d'ailleurs qu'il avait déjà proposé la suppression de l'impôt de bourse en séance au Sénat, le 9 juin 1993, et qu'il est à l'origine d'un dispositif de repli, prévu à l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1993 n° 93-859 du 22 juin 1993, d'écrêtement de l'impôt de bourse, « qui deviendrait alors un droit fixe applicable aux transactions de bloc de titres, lesquelles aujourd'hui se délocalisent de plus en plus vers les places étrangères, notamment sur celle de Londres ». Dans son intervention en séance, il avait cité une intervention de notre collègue Michel Charasse, alors ministre du budget, au Sénat le 21 novembre 1991 : « j'ai dit à plusieurs reprises, et je le confirme, que, dès que nous le pourrons, nous supprimerons cet impôt ». Ceci coïncidait d'ailleurs avec une autre citation, par votre rapporteur général, d'une interview parue sous le titre : « il faut supprimer l'impôt de bourse » dans le Journal des finances du 15 septembre 1991 : « oui, il est souhaitable de supprimer l'impôt de bourse, qui est contraire à la mobilité du capital. Il rapporte de l'argent à l'Etat, mais il est préférable de frapper ceux qui gagnent plutôt que ceux qui placent. Il ne faut pas freiner les entrées sur le marché boursier ». L'auteur de cette déclaration n'était autre que notre collègue député François Hollande, alors secrétaire de la commission des finances de l'Assemblée nationale et auteur d'un rapport sur la fiscalité du patrimoine.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

* 27 Ces deux dispositions ont été introduites par l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1993 n° 93-859 du 22 juin 1993.

* 28 Soit les entreprises d'investissement et les établissements de crédit habilités à fournir des services d'investissement.

* 29 La capitalisation boursière est évaluée selon la moyenne des cours d'ouverture des 60 derniers jours de bourse de l'année précédant celle au cours de laquelle les opérations sont réalisées.

* 30 Exonération introduite par l'article 38 de la loi de finances pour 2005 n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, afin d'encourager l'investissement dans les petites entreprises cotées.

* 31 - Belgique : 0,17 % pour l'acheteur et le vendeur, sur les actions et obligations ;

- Grèce : 0,15 % du montant de la transaction ;

- Irlande : 1 % du montant de la transaction, acquitté par le seul acheteur et seulement sur les actions irlandaises ;

- Portugal : 4 % des frais de transaction sur les marchés réglementés et over the counter (gré à gré) ;

- Royaume-Uni : 0,5 % du montant de la transaction, acquitté par le seul acheteur et uniquement sur les actions britanniques.

* 32 Son premier alinéa dispose ainsi que « toute opération de bourse ayant pour objet l'achat ou la vente, au comptant ou à terme, de valeurs de toute nature donne lieu à la rédaction d'un bordereau soumis à un droit de timbre calculé d'après le taux de la négociation ».

* 33 Un « remote member » est un intermédiaire membre d'un marché réglementé (tel qu'Euronext Paris) sans ressortir juridiquement du même droit national que celui applicable au marché.

* 34 Le « passeport » permet à tout PSI, agréé et contrôlé par une autorité dans son Etat membre d'origine, de fournir en libre-prestation des produits et services dans l'ensemble de l'Union européenne sans que les Etats d'accueil puissent lui imposer de restrictions particulières.

* 35 Plus précisément entre marchés réglementés, plates-formes multilatérales de négociation et « internalisateurs systématiques » bilatéraux (soit des entreprises d'investissement se portant contrepartie des ordres sur leur propre bilan).