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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 6 bis (nouveau) - Réduction d'impôt sur les intérêts de l'épargne solidaire

Commentaire : le présent article vise à appliquer une fiscalité dérogatoire aux intérêts perçus dans le cadre de l'épargne solidaire, affectés aux organismes d'intérêt général.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'initiative de notre collègue député Didier Migaud, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le gouvernement s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée.

Il concerne les revenus des produits d'épargne solidaire donnés au profit d'un organisme d'intérêt général mentionné au 1 de l'article 200, dans le cadre d'un mécanisme de versement automatique à l'organisme bénéficiaire par le gestionnaire du fonds d'épargne.

Comme tous les revenus des produits d'épargne, l'épargne solidaire supporte une fiscalité du revenu de droit commun, qui offre au contribuable, s'agissant de produits de taux, une option entre un prélèvement libératoire, que l'article 6 du présent projet de loi de finances propose de porter de 16 % à 18 %, et le barème de l'IRPP, ainsi que les prélèvements sociaux à hauteur de 11 %. S'agissant d'une épargne affectée à des organismes d'intérêts général, les revenus qui en sont issus sont considérés comme des dons au même titre que les dons en numéraire, et ouvrent donc droit à une réduction d'impôt sur le revenu.

Le présent article propose de réduire le taux applicable aux revenus des produits d'épargne solidaire de 18 % à 5 %. Le coût de cette nouvelle mesure fiscale dérogatoire, sans doute modeste, n'a pas été évalué.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Au cours de l'examen de l'amendement ayant abouti au présent article, notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général au nom de la commission des finances, et M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, se sont tous deux interrogés sur la possibilité de cumuler deux aides fiscales, l'une au titre du produit de l'épargne solidaire, l'autre au titre des dons aux oeuvres d'intérêt général.

Cette question de cohérence fiscale reste posée. S'agissant du principe d'égalité devant l'impôt, on peut se demander comment justifier la différence de traitement entre un contribuable qui payerait le prélèvement fiscal libératoire au taux normal sur les intérêts de son livret d'épargne, intérêts qu'il choisirait ensuite de donner une oeuvre d'intérêt général, ce qui lui ouvrirait le droit à réduction d'impôt, et un contribuable qui bénéficierait d'un prélèvement fiscal dérogatoire sur les intérêts d'un livret d'épargne labellisé « solidaire », virés par prélèvement automatique à une oeuvre d'intérêt général, ce qui lui ouvre le même droit à réduction d'impôt.

Par ailleurs, sur le plan technique, on peut se demander comment l'administration fiscale distinguera les mécanismes dits « solidaires » de versement automatique à des organismes d'intérêt général des autres versements automatiques, et quelles seront les obligations déclaratives des « gestionnaires des fonds d'épargne ».

Dans ces conditions, même si l'intention du présent article apparaît au demeurant sympathique, il apparaît plus prudent de supprimer cette nouvelle « niche fiscale ».

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 7 - Crédit d'impôt sur le revenu accordé au titre des intérêts des prêts contractés pour l'acquisition ou la construction de l'habitation principale

Commentaire : le présent article tend à majorer de 20 à 40 % le taux du crédit d'impôt, institué par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, pour les intérêts payés au titre de la première annuité de remboursement.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DISPOSITIF INITIAL DE LA LOI « TEPA »

L'article 5 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) a inséré, dans le code général des impôts, un article 200 quaterdecies qui institue un crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts des prêts contractés auprès d'établissements financiers pour l'acquisition ou la construction d'un logement affecté à l'habitation principale.

Cet avantage est soumis à plusieurs conditions :

- le contribuable doit être fiscalement domicilié en France.

- le logement doit être affecté à l'habitation principale du contribuable à la date de paiement des intérêts. Toutefois, en cas de mutation professionnelle, le contribuable peut continuer à bénéficier du crédit d'impôt, alors que l'emprunt ne concerne plus l'habitation principale, sous la condition qu'il n'ait pas acheté une nouvelle résidence principale ;

- le prêt doit être contracté auprès d'un établissement financier, ce qui exclut, pour limiter les risques de fraude, les emprunts contractés auprès de personnes physiques ;

- Le dispositif ne couvre pas les prêts affectés au remboursement d'autres prêts.

Si ces conditions sont réunies, le contribuable peut bénéficier d'un crédit d'impôt égal à 20 % du montant des intérêts payés au titre des cinq premières annuités de remboursement dans la limite d'un plafond de 3.750 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 7.500 euros pour un couple soumis à imposition commune, étant précisé, qu'à l'initiative du Sénat, ces plafonds sont doublés lorsque le contribuable est handicapé et qu'ils sont en outre majorés de 500 euros par personne à charge.

Dans la version initiale du texte voté par le Parlement, le crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt avait été évalué à un coût de 3.730 millions d'euros en année pleine. Ce coût devait être atteint assez rapidement compte tenu de l'application envisagée du dispositif aux nouveaux prêts, mais aussi aux prêts antérieurement en cours, conclus depuis moins de cinq ans.

Coût du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt dans le projet de loi TEPA

(en millions d'euros)

2007

2008

2009

2010

2011

Régime de croisière (2012)

0

- 1.890

- 3.180

- 3.450

- 3.640

- 3.730

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

B. LES MOTIFS ET LES EFFETS DE LA CENSURE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Par sa décision n° 2007-555 DC du 16 août 2007, le Conseil constitutionnel a censuré a censuré d'office les dispositions de l'article 5 de la loi TEPA qui étendaient aux prêts déjà contractés le crédit d'impôt institué pour favoriser l'acquisition de l'habitation principale.

Rappelant que cet article institue un crédit d'impôt sur le revenu à raison des intérêts payés au titre des cinq premières annuités de remboursement des prêts contractés pour l'acquisition ou la construction de l'habitation principale du contribuable, le Conseil constitutionnel explicite sa décision dans les termes suivants : « l'avantage, qui est précisément encadré, répond pour les prêts futurs à un objectif d'intérêt général qui est de favoriser l'accession à la propriété. 

« Il n'en va pas de même pour les prêts déjà accordés car, par définition, pour ceux-ci, le contribuable est déjà propriétaire de son habitation principale. Il s'agit alors d'un soutien au pouvoir d'achat au bénéfice des seuls contribuables propriétaires de leur habitation principale. Son coût (7,7 milliards d'euros) fait supporter à l'Etat des charges manifestement hors de proportion avec l'effet incitatif attendu. »

C'est donc au motif de rupture de l'égalité entre les contribuables que le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition pour les prêts déjà accordés.

Dès le Conseil des ministres du 24 août 2007, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, avait annoncé la décision de proposer, en contrepartie de cette annulation, le doublement du taux du crédit d'impôt pour la première annuité de remboursement ; mesure qui fait l'objet du présent article.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, le présent article vise à « poursuivre l'effort entrepris en faveur de l'accession à la propriété ».

Dans cet objectif, il propose de majorer de 20 à 40 % le taux du crédit d'impôt pour les intérêts payés au titre de la première annuité de remboursement. Comme l'indique le gouvernement : « cette majoration permettrait d'atténuer le surcoût supporté par le contribuable dans les premiers mois qui suivent la souscription du prêt consacré à l'achat ou à la construction du logement (frais de dossier ; honoraires des notaires, architectes et maîtres d'oeuvre ; frais d'emménagement...) ».

La modification proposée complète en conséquence le paragraphe V de l'article 200 quaterdecies du code général des impôts qui fixe le montant du crédit d'impôt.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à la mesure d'élargissement du crédit d'impôt proposée par le présent article dans le contexte actuel du marché de l'immobilier.

Il relève notamment la forte attente de nos compatriotes qui souhaitent accéder à la propriété de leur logement. La conjonction favorable qui résulte d'un ralentissement depuis dix-huit mois de la hausse des prix de l'immobilier et de l'allongement de la durée des prêts compensant le renchérissement du coût du crédit, ouvre une « fenêtre de tir » pour une augmentation sensible du flux de l'accession à la propriété.

Dans ce contexte, comme le souligne un spécialiste de l'économie du logement43(*), « le passage à 40 % de la part des intérêts pris en compte dans le calcul du crédit d'impôt devrait avoir un effet puissant sur la solvabilité de la demande. Si on se limite aux ménages accédants à la propriété dans le neuf et disposant d'un revenu de l'ordre de 3 à 5 Smic, l'avantage fiscal équivaut à une baisse des taux d'effort de l'ordre de 2,5 % à 3 %. Cet avantage représente même 4,5 % de taux d'effort si l'on considère les primo-accédants en province, avec un revenu de l'ordre de 2 à 3 Smic ».

Trois observations doivent toutefois être formulées.

La première a trait au coût important de la mesure qui doit avoir comme contrepartie une légitime exigence particulière quant à la mesure de son efficacité.

Le coût du doublement de la part des intérêts d'emprunt pris en compte pour le calcul du crédit d'impôt, proposé par l'article 7 du projet de loi de finances pour 2008, est évalué à 220 millions d'euros en 2008 ; 790 millions d'euros en 2009 et à 840 millions d'euros en année pleine.

Ce « régime de croisière » devrait être atteint dès 2011.

Coût du doublement du taux la première année, tel que proposé
par le projet de loi de finances

(en millions d'euros)

2007

2008

2009

2010

Régime de croisière

(2011)

0

- 220

- 790

- 830

- 840

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

Ce coût supplémentaire s'ajoutera à celui du crédit d'impôt tel qu'il résultait de l'adoption de la loi TEPA. Au total, et en année pleine, le coût de la dépense fiscale est évalué à 4.570 millions d'euros.

Coût estimé du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt après décision du conseil constitutionnel et doublement du taux la première année,
tel que proposé par le projet de loi de finances

(en millions d'euros)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Régime de croisière

(2014)

0

- 440

- 1.760

- 2.560

- 3.300

- 4.010

- 4.550

- 4.570

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

Votre rapporteur général rappelle que l'article 6 de la loi TEPA a justement prévu que le gouvernement présente au Parlement, avant le 1er décembre 2008, un rapport analysant les incidences économiques et sociales du crédit d'impôt visé par l'article 200 quaterdecies du code général des impôts, par comparaison avec le dispositif du prêt à taux zéro.

L'Assemblée nationale et le Sénat ont souhaité que ce rapport mette particulièrement « en évidence le coût global de ces aides et les mesures mises en oeuvre pour en contrôler l'efficacité ». Il conviendra, à l'occasion de la remise de ce rapport, de contrôler si le doublement du crédit d'impôt la première année a bien répondu à son objectif de « déclencheur » de l'acte d'acquisition et de proposer les adaptations nécessaires du dispositif.

La deuxième observation porte sur la question de la date d'application du dispositif.

Selon les « Cahiers du Conseil constitutionnel »44(*) qui font autorité en matière d'interprétation de la jurisprudence constitutionnelle, le raisonnement qui a conduit à l'annulation du dispositif initial se fondait sur la « rupture caractérisée de l'égalité des contribuables devant les charges publiques » qui aurait résulté de l'application d'une mesure à des prêts contractés à partir de septembre 2002.

Le Conseil constitutionnel a constaté qu'il ressortait des travaux parlementaires que le crédit d'impôt consécutif à l'emprunt contracté antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi tendait à soutenir la consommation et le pouvoir d'achat des emprunteurs, l'intérêt général poursuivi ne pouvant être, par nature, pour les prêts relatifs à des acquisitions passées, celui de faciliter l'accession à la propriété.

Dès lors, il a considéré que l'avantage fiscal ne reposait pas sur un critère rationnel et qu'il instaurait donc, entre les contribuables, une différence de traitement injustifiée au regard de l'objectif poursuivi.

En déclarant contraires à la Constitution les mots : « aux intérêts payés » et les mots : « du 1er jour du mois qui suit celui » au III de l'article 5 de la loi déférée, le Conseil constitutionnel a entendu rendre applicable le dispositif uniquement aux contribuables « qui acquièrent un logement affecté à leur habitation principale » « à compter de la publication de la présente loi au Journal officiel ».

Des déclarations de la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, il ressort cependant que le crédit d'impôt, y compris dans sa version « majorée » proposée par le présent article, devrait être applicable à tous les actes d'acquisition signés à partir du 6 mai, date de l'élection du Président de la République.

Pour ce qui est des dispositions de la loi TEPA, la ministre a estimé que la part de rétroactivité entre le 6 mai et le 22 août, date de publication de la loi au Journal officiel était « compatible avec les exigences du Conseil constitutionnel ».

Votre rapporteur général souhaite qu'il soit confirmé que le doublement du crédit d'impôt, qui ne ferait l'objet d'une publication au Journal officiel qu'à la fin de l'année 2007, puisse bénéficier de la même appréciation.

En tout état de cause, le gouvernement n'a pas souhaité que la question de la date d'application du dispositif soit tranchée par la voie législative ni la voie réglementaire. Il a indiqué à votre rapporteur général qu'il utiliserait le support juridique de l'instruction fiscale.

La troisième observation concerne l'application du dispositif aux logements acquis sous le régime des ventes en état futur d'achèvement (VEFA). Les règles qui régissent ce régime de vente justifient, en effet, des adaptations particulières afin de pouvoir bénéficier, au même titre que les ventes classiques, des mesures incitatives au développement de l'accession à la propriété.

La loi TEPA a ainsi prévu, pour ces logements, une dérogation à la règle selon laquelle le logement faisant l'objet du prêt doit être, à la date de paiement des intérêts, affecté à l'usage d'habitation principale du contribuable. En permettant que le crédit d'impôt s'applique également aux intérêts versés avant l'achèvement du logement lorsque le contribuable prend l'engagement d'affecter ce logement à son habitation principale au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de la conclusion du contrat de prêt, la loi TEPA a rendu possible l'application du crédit d'impôt aux ventes en VEFA. Le calcul du montant des intérêts pris en comptes est toutefois lié, dans ce cas, à l'avancement des travaux qui conditionne le déblocage des sommes auprès du prêteur.

Les promoteurs qui commercialisent des logements en VEFA, ont fait observer, à juste titre, les inconvénients de cette règle dans la perspective du doublement du crédit d'impôt de 20 % à 40 % la première année. En effet, les fonds étant débloqués au fur et à mesure de la construction, la faiblesse de la première annuité ne permettrait pas de bénéficier aussi largement que souhaité de ce nouveau dispositif.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

* 43 M. Michel Mouillart, professeur d'économie à l'Université de Paris-X.

* 44 Cahiers du Conseil constitutionnel n° 23.