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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLES ADDITIONNELS APRES L'ARTICLE 9 - Différentes mesures de coordination avec les mesures adoptées dans le cadre de la loi relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat

Commentaire : les deux présents articles additionnels visent à préciser certains dispositifs adoptés dans le cadre de la loi relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat en matière de droits de mutation à titre gratuit.

Adopté à l'initiative de votre rapporteur général au cours de l'examen de l'article 8 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, l'article 796-0 quater du code général des impôts prévoit que les réversions d'usufruit au profit du conjoint survivant relèvent du régime des droits de mutation par décès. Cette clause est utilisée lorsqu'un époux consent la donation de la nue-propriété d'un bien en s'en réservant l'usufruit sa vie durant, et en stipulant que cet usufruit sera, à son décès, réversible sur la tête et au profit de son conjoint survivant. L'article adopté à l'initiative de votre rapporteur général permet au conjoint survivant de bénéficier de l'exonération de droits de mutation par décès désormais prévu par l'article 8 de la loi précitée. Votre rapporteur général vous propose un amendement portant article additionnel prévoyant que les mêmes clauses de réversion au profit du partenaire lié au défunt par un pacte civil de solidarité relève également du régime des droits de mutation à titre gratuit, et, ainsi, se trouveraient exonérées.

L'article 9 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, adopté à l'initiative de votre rapporteur général, propose l'actualisation annuelle, en fonction de l'inflation, des tarifs et abattements applicables aux droits de mutation à titre gratuit. Certains abattements spécifiques n'ont pas été inclus dans l'article 6 précité, et votre rapporteur général vous propose donc un amendement portant article additionnel de coordination.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter ces deux articles additionnels.


ARTICLE 9 bis (nouveau) - Diverses adaptations de la réduction de l'impôt de solidarité sur la fortune en faveur des investissements dans les petites et moyennes entreprises et des dons au profit d'organismes d'intérêt général

Commentaire : le présent article tend à améliorer le dispositif de réduction de l'impôt de solidarité sur la fortune en faveur des investissements dans les petites et moyennes entreprises et des dons au profit d'organismes d'intérêt général.

I. LE DROIT EXISTANT

Le jeudi 21 octobre 2004, à l'Assemblée nationale, M. Nicolas Sarkozy, alors ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, posait le principe d'une réduction d'impôt au titre de l'ISF en faveur de l'emploi et de la recherche :

« Notre pays compte 3 millions de chômeurs. Or, dans vos territoires, les PME ne manquent pas de projets, mais d'argent. En effet, quand celles-ci montent un projet de développement pour acquérir une machine ou conquérir une part de marché, il leur est très difficile de trouver une banque qui leur prête parce que cela représente un risque et que les banques prêtent plus facilement à une grande qu'à une petite entreprise. Le Gouvernement propose donc à l'Assemblée nationale et au Sénat de réfléchir à un amendement qui permettrait d'utiliser, sans en diminuer le montant, une partie des recettes de l'impôt de solidarité sur la fortune pour financer des projets de développement des PME dans vos territoires.

« Les contribuables auraient ainsi le choix de participer, par leur ISF, soit au financement des dépenses publiques, soit au développement du projet économique d'une PME. Qui peut être contre cette proposition ? Personne de bonne foi, car il en va du dynamisme de l'économie française. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française).

« Que l'on me comprenne bien. Cette proposition ne porte pas sur l'assiette, monsieur Novelli, mais sur le montant de l'impôt. Le Gouvernement est prêt à discuter avec l'ensemble des familles politiques pour déterminer le quantum, ainsi que les conditions, et pour savoir si cette mesure doit être étendue aux fondations pour la recherche ou aux grandes associations humanitaires. C'est le débat parlementaire qui permettra de fixer la direction dans laquelle nous devons aller.

« Mais je dois à la vérité de dire, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur général, que le Gouvernement serait extrêmement réservé sur la possibilité de choisir des fonds communs de placement. Nous considérons en effet que, pour utiliser au mieux l'argent de l'ISF, celui-ci doit être sorti des dépenses publiques pour aller directement dans le tissu des PME. À vous de nous dire combien et de fixer le cadre. »

Au cours de la campagne pour l'élection présidentielle, M. Nicolas Sarkozy, dans l'édition du journal Le Monde en date du 23 janvier 2007, indiquait : « il faut faire revenir les patrimoines et créer une nouvelle génération de capitalistes familiaux, qui investissent dans les PME et au service de l'emploi. J'entends donc donner à ceux qui paient l'ISF la possibilité de déduire de cet impôt, par exemple jusqu'à 50.000 euros, à condition de l'investir dans les PME. Je veux que tous ceux qui ont des projets puissent les financer et pas seulement dans la high tech ou dans Internet. »

Cet engagement présidentiel a été concrétisé par l'article 16 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Selon l'expression de notre collègue Jean Arthuis, président de la commission des finances, la mesure est exemplaire car elle ne vise pas à donner « de l'oxygène à toutes ces activités de placement, à tous les monteurs en produits défiscalisés, qui attendent du Parlement qu'il fabrique les véhicules de drainage de la défiscalisation ».

Sur un plan quantitatif, elle vise à accroître le volume des capitaux investis dans les PME qui ne trouveraient pas aujourd'hui de financements suffisants par le biais des réseaux bancaires ou des fonds d'investissement.

Sur un plan qualitatif, plus fondamentalement, la mesure ne propose pas moins qu'une « révolution des esprits ». Elle vise à une transformation progressive du comportement économique des contribuables aisés, leur permettant de passer de l'état de consommateur de produits défiscalisés commercialisés par le réseau bancaire, à celui d'investisseur de proximité, afin de restaurer « l'affectio societatis » entre l'entreprise et son actionnaire.

A. LA RÉDUCTION D'IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE POUR INVESTISSEMENT DANS LES PME (ARTICLE 885-0 V BIS DU CGI)

L'article 885-0 V bis du code général des impôts introduit par l'article 16 de la loi relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat précitée prévoit une réduction d'impôt de solidarité sur la fortune pour la souscription au capital dans des sociétés répondant à la définition communautaire de la PME. La réduction d'impôt de solidarité sur la fortune s'établit à 75 %, pour un montant qui ne peut excéder 50.000 euros. Ceci correspond à une cotisation d'impôt de solidarité sur la fortune d'un patrimoine net taxable de 5.697.692 euros.

Le dispositif est similaire à celui de l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts prévoyant une réduction d'impôt sur le revenu au titre des souscriptions au capital des PME, dite loi « Madelin ».

L'impact budgétaire de la mesure serait de l'ordre de 190 millions d'euros en 2008 et de l'ordre de 380 millions d'euros en 2009.

1. Les souscriptions au capital visées par l'article 885-0 V bis du code général des impôts

Les versements imputés sur l'impôt de solidarité sur la fortune correspondent aux souscriptions au capital de sociétés, en numéraire ou en nature par apport de biens nécessaires à l'exercice de l'activité, à l'exception des actifs immobiliers et des valeurs mobilières59(*), ainsi qu'aux souscriptions dans les mêmes conditions de titres participatifs dans des sociétés coopératives de production.

2. Les entreprises concernées par le dispositif

La société bénéficiaire de la souscription au capital doit satisfaire les conditions suivantes :

- elle doit répondre à la définition des petites et moyennes entreprises figurant à l'annexe I au règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission, du 12 janvier 2001, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de l'État en faveur des petites et moyennes entreprises, modifié par le règlement (CE) n° 364/2004 du 25 février 2004 ;

- exercer exclusivement une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, à l'exclusion des activités de gestion de patrimoine mobilier ou immobilier définie à l'article 885 O quater, et notamment celles des organismes de placement en valeurs mobilières, et des activités de gestion ou de location d'immeubles ;

- avoir son siège de direction effective dans un Etat membre de la Communauté européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale ;

- ne pas être cotée sur un marché réglementé français ou étranger.

Le dispositif prévoit la possibilité de souscrire au capital d'une entreprise satisfaisant aux conditions précédentes, hormis celle liée à l'activité, et ayant pour objet exclusif de détenir une participation dans des sociétés exerçant une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale. La prise en compte de cet investissement « intermédié » se fait de la façon suivante :

- au numérateur, le montant des souscriptions au capital dans les PME cibles de l'avantage fiscal réalisé par la société intermédiaire. Ces versements sont ceux effectués avec les capitaux reçus au cours de l'année civile lors de la constitution du capital initial ou au titre de l'augmentation de capital auquel le contribuable a souscrit ;

- au dénominateur, le montant des capitaux reçus par la société intermédiaire au cours de l'année civile lors de la constitution du capital initial ou au titre de l'augmentation de capital auquel le contribuable a souscrit.

La société intermédiaire est ainsi complètement transparente pour la prise en compte de l'avantage fiscal.

3. Les conditions de conservation des titres souscrits

Le bénéfice de l'avantage fiscal est subordonné à la conservation par le redevable des titres reçus en contrepartie de sa souscription au capital de la société jusqu'au 31 décembre de la cinquième année suivant celle de la souscription. Cette condition est similaire à celle prévue à l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts pour la réduction d'impôt sur le revenu au titre des souscriptions au capital des PME, dite loi « Madelin ».

Le non-respect de la condition de conservation par suite d'une fusion ou d'une scission de l'entreprise ne remet pas en cause l'avantage fiscal si les titres sont conservés jusqu'au même terme. Cet avantage fiscal n'est pas non plus remis en cause lorsque la condition de conservation n'est pas respectée par suite d'une annulation des titres pour cause de pertes ou de liquidation judiciaire.

4. Un dispositif spécifique pour la souscription aux parts de fonds d'investissement de proximité

Le redevable à l'impôt de solidarité sur la fortune peut par ailleurs déduire de sa cotisation 50 % du montant des versements effectués au titre de ses souscriptions aux parts de fonds d'investissement de proximité définis par l'article L. 214-41-1 du code monétaire et financier, lorsque le fonds est investi au moins à hauteur de 20 % dans le capital de petites et moyennes entreprises exerçant leur activité, ou juridiquement constituées, depuis moins de cinq ans.

Les personnes physiques prennent l'engagement de conserver les parts du fonds jusqu'au 31 décembre de la cinquième année suivant celle de la souscription. Le fonds doit respecter le pourcentage initialement fixé de son actif investi au capital des PME.

L'avantage fiscal prévu ne peut être supérieur à 10.000 euros par an.

5. Les modalités d'application du dispositif

Les versements ouvrant droit à l'avantage fiscal sont ceux effectués entre la date limite de dépôt de la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune de l'année précédente et la date limite de dépôt de la déclaration de l'année d'imposition.

La fraction du versement ayant donné lieu à l'avantage fiscal ne peut donner lieu à un autre avantage fiscal au titre d'un autre impôt. L'avantage fiscal est exclusif de celui relatif à la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des dons aux oeuvres d'intérêt général, prévu à l'article 885-0 V bis A du code général des impôts, et décrit ci-après.

Le bénéfice de l'avantage fiscal est subordonné au respect du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission, du 15 décembre 2006, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. Cet article plafonne les aides d'Etat à un montant de 200.000 euros sur une période de trois ans.

Enfin, l'avantage fiscal ne s'applique pas aux souscriptions au capital d'une société dans laquelle le redevable, son conjoint, son partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou son concubin notoire bénéficie de l'exonération d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des biens professionnels.

C. LA RÉDUCTION D'IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE POUR DONS AUX oeUVRES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL (ARTICLE 885-0 V BIS A DU CGI)

L'article 885-0 V bis A du code général des impôts, introduit par l'article 16 de la loi relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat précitée, prévoit une réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des dons en numéraire à des oeuvres d'intérêt général. La réduction d'impôt de solidarité sur la fortune s'établit à 75 %, pour un montant qui ne peut excéder 50.000 euros. Ceci correspond à une cotisation d'impôt de solidarité sur la fortune d'un patrimoine net taxable de 5.697.692 euros.

L'impact budgétaire de la mesure serait de l'ordre de 110 millions d'euros en 2008 et de l'ordre de 160 millions d'euros en 2009.

1. Les organismes bénéficiaires

Ouvrent droit à la réduction d'impôt les dons en numéraire effectués au profit de :

- des établissements de recherche ou d'enseignement supérieur ou d'enseignement artistique publics ou privés, d'intérêt général, à but non lucratif ;

- des fondations reconnues d'utilité publique visées par le 1 de l'article 200 du code général des impôts, c'est-à-dire les fondations ou associations reconnues d'utilité publique et, pour les seuls salariés des entreprises donatrices, les fondations d'entreprise ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social ou humanitaire ;

- des entreprises d'insertion et des entreprises de travail temporaire d'insertion mentionnées aux articles L. 322-4-16-1 et L. 322-4-16-2 du code du travail ;

- des ateliers et chantiers d'insertion mentionnés à l'article L. 322-4-16-8 du code du travail ;

- des associations intermédiaires mentionnées à l'article L. 322-4-16-3 du code du travail ;

- des entreprises adaptées mentionnées à l'article L. 323-31 du code du travail ;

- de l'agence nationale de la recherche.

2. Les modalités d'application du dispositif

Les versements ouvrant droit à l'avantage fiscal sont ceux effectués entre la date limite de dépôt de la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune de l'année précédente et la date limite de dépôt de la déclaration de l'année d'imposition.

La fraction du versement ayant donné lieu à l'avantage fiscal ne peut donner lieu à un autre avantage fiscal au titre d'un autre impôt. L'avantage fiscal est exclusif de celui relatif à la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des l'investissement en entreprise, prévu par l'article 885-0 V bis du code général des impôts, et décrit précédemment.

Le bénéfice de l'avantage fiscal est subordonné s'il y a lieu au respect de celles du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission, du 15 décembre 2006, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. Cet article plafonne les aides d'Etat à un montant de 200.000 euros sur une période de trois ans.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Lionel Tardy, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, sous-amendé par le gouvernement, visant à supprimer la restriction posée, au cours de la discussion du projet de loi relatif au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat, par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, au nom de la commission des finances, qui prévoyait que l'avantage fiscal ne s'appliquait pas aux souscriptions au capital d'une société dans laquelle le redevable, son conjoint, son partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou son concubin notoire bénéficiait de l'exonération d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des biens professionnels.

Le gouvernement a accepté cette suppression sous réserve que les sommes restent investies dans l'entreprise pendant une durée d'au moins cinq ans. Le remboursement des apports aux souscripteurs pendant un délai de cinq ans entraînerait ainsi la remise en cause de la réduction d'impôt.

Selon le gouvernement, la mesure ne présente pas de coût supplémentaire pour les finances publiques puisqu'elle n'augmente pas le niveau des capitaux investis, mais modifie la répartition des investissements entre les entreprises.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve l'adoption de l'amendement de l'Assemblée nationale qui supprime une clause certes vertueuse sur le plan fiscal, puisqu'elle visait à éviter un cumul d'avantages fiscaux, mais peu opérante en pratique, puisque l'impossibilité de bénéficier de l'avantage fiscal au titre de l'investissement dans sa propre entreprise risquait de conduire au montage d'investissements croisés, destinés à contourner cette règle. Sur un plan économique par ailleurs, il convient de souligner l'intérêt d'une mesure visant à inciter les entrepreneurs à augmenter les capitaux propres de leur PME.

S'il est trop tôt pour faire un premier bilan de la mesure de réduction d'impôt au titre de l'investissement dans les PME, puisque des chiffres ne seront disponibles qu'à l'issue des déclarations d'ISF, au 30 juin 2008, un point soulève néanmoins des critiques. Il s'agit de l'application de la règle de minimis, explicitement prévue aux articles 885-0 V bis et 885-V bis A du code général des impôts. Cette règle limite assurément l'effet de levier de la réduction d'impôt pour les entreprises.

Le règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission, du 15 décembre 2006 plafonne les aides publiques à un montant de 200.000 euros sur une période de trois ans, par entreprise. Le plafond s'apprécie en retenant l'ensemble des aides publiques perçues par les entreprises, dès lors que ces aides n'ont pas été notifiées à la commission européenne ou ne sont pas couvertes par un règlement d'exemption (aides à la recherche et au développement, aides aux PME...).

Par « aides » publiques, il y a lieu d'entendre l'ensemble des aides versées sous quelque forme que ce soit : subventions, avances, prêts, garanties, avantages fiscaux... Une mesure fiscale de capital-investissement est donc qualifiée d'aide « de minimis » si les conditions cumulatives suivantes sont satisfaites :

- le montant total des souscriptions dans chaque entreprise est limité à 200.000 euros sur trois exercices fiscaux ;

- le montant de l'aide indirecte accordée à chaque entreprise doit respecter le plafond global d'aides « de minimis » fixé pour chaque entreprise à 200.000 euros sur trois exercices fiscaux

Selon les informations alors recueillies par votre rapporteur général, compte tenu du temps dont il disposait pour préparer la loi relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat, le gouvernement a préféré mettre, de manière « préventive », les dispositions fiscales faisant l'objet du présent article sous plafond « de minimis » afin de garantir la sécurité juridique et fiscale des investissements réalisées, pour ensuite demander une mesure d'exemption, sous conditions, à la commission européenne.

Quel est le raisonnement suivi par la Commission européenne ?

A première vue, une aide d'Etat ne s'applique qu'aux entreprises, et pas aux particuliers. Pour autant, la Commission européenne recense, au titre des aides d'Etat, les aides directes, mais aussi les aides indirectes. De manière constante, elle juge qu'un avantage fiscal accordé aux particuliers pour l'investissement dans les PME (régime fiscal de capital investissement) est constitutif d'une aide indirecte aux entreprises, car elle considère que les entreprises cibles n'auraient pas bénéficié, dans des conditions normales de marché, de la souscription de ces capitaux sans la mesure d'incitation (décision de la commission du 6 septembre 2005 relative à une catégorie d'OPCVM italien, décision de la Commission du 23 août 2007 relative à l'aide d'Etat irlandaise 287/2007, par exemple). Les bénéficiaires de l'aide d'Etat peuvent être, cumulativement, les investisseurs s'il s'agit d'entreprises, les intermédiaires financiers, en particulier les fonds d'investissement, et les sociétés cibles.

Cette position a été validée par la cour de justice des communautés européennes (CJCE) dans son arrêt de principe (C 156-98) du 19 septembre 2000 « Allemagne contre Commission ».

Lorsque l'aide d'Etat n'a pas été notifiée à la Commission, celle-ci peut engager une procédure pour infraction, qui peut aboutir au remboursement des aides versées, par les bénéficiaires, c'est-à-dire non pas les particuliers qui ont perçu l'avantage fiscal, mais les fonds d'investissement et les entreprises. En droit interne, un contentieux relatif à un régime fiscal, initié par exemple par une entreprise évincée du dispositif, peut conduire au même effet, si la question de la compatibilité de la règle fiscale au regard du droit communautaire est posée.

Pour cette raison, la mise du dispositif sous la règle « de minimis » permet de sécuriser les investissements réalisés60(*). Elle limite néanmoins les investissements puisque deux plafonds s'appliquent :

- le régime de la réduction d'ISF ne peut conduire une PME à bénéficier de plus de 200.000 euros de capitaux supplémentaires sur 3 ans via le dispositif ;

- s'agissant de son propre « compteur de minimis », l'entreprise devrait ajouter aux aides qu'elle reçoit par ailleurs le montant de l'avantage fiscal du particulier.

La mesure est moins pénalisante pour les investissements directs et les investissements via une holding que pour les fonds : ceux-ci, pour ne pas être en infraction avec le « de minimis » ne doivent pas en théorie recevoir plus de 200.000 euros de souscriptions sur une période de trois ans. Ceci justifie la cohérence initiale du gouvernement de privilégier l'investissement direct, de particulier à PME, où le plafond de 200.000 euros peut être « supportable », par rapport à l'investissement intermédié, où un plafond de souscription global par fonds, de 200.000 euros, n'a qu'un intérêt économique limité.

Dans les négociations avec la Commission européenne, le plafond de la règle « de minimis » ne pourrait être écarté que si le régime fiscal d'incitation aux investissements dans les PME n'était pas considéré comme une aide d'Etat. La publication des lignes directrices de la Commission européenne (2006/C194/02), en date du 18 août 2006 relatives au capital investissement, montre que le plafond peut être relevé à 1,5 million d'euros par an et par entreprise pour les seuls régimes s'appliquant à l'amorçage et au démarrage, soit, selon la définition européenne, avant que l'entreprise n'ait perçu le moindre euro de chiffre d'affaires.

Malgré ces éléments, et afin d'améliorer le dispositif relatif aux fonds d'investissement de proximité, votre rapporteur général vous propose un amendement visant à rendre le dispositif de réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre de la souscription de fonds d'investissement de proximité plus opérant, en autorisant la prise en compte pour l'avantage fiscal des obligations convertibles, en sus des capitaux propres. Les fonds d'investissement de proximité associent en effet volontiers les obligations convertibles aux augmentations de capital de façon à ne pas trop diluer la part des entrepreneurs, tout en leur apportant l'ensemble des fonds dont ils ont besoin.

S'agissant de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des dons aux organismes d'intérêt général, votre rapporteur général vous propose également un amendement, visant à rendre éligibles les dons réalisés au profit de la réhabilitation des monuments historiques dans les conditions prévues par l'article 10 de la loi de finances initiale pour 2007.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 59 Cela est déjà le cas pour l'exonération d'ISF des titres reçus en contrepartie d'une souscription au capital d'une PME, tel que défini à l'article 885 I ter du code général des impôts.

* 60 On peut ainsi considérer que les régimes d'incitation fiscale pour investissement dans les FIP ou les FCPI en matière d'IRPP ne sont pas « sécurisés » juridiquement.