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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 25 - Modification des modalités de financement du Centre des monuments nationaux (CMN)

Commentaire : le présent article supprime la disposition de la loi de finances pour 2007 prévoyant l'affectation directe de 25 % du produit des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et droits immobiliers au centre des monuments nationaux.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'AFFECTATION DE 70 MILLIONS D'EUROS AU CMN

Le I de l'article 48 de la loi de finances pour 2007139(*) a affecté au CMN, à compter du ler janvier 2007, une fraction égale à 25 % du produit de la taxe instituée au profit de l'Etat par le III de l'article 95 de la loi de finances rectificative pour 2004140(*) c'est-à-dire les droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et titres immobiliers.

Une valeur plafond était fixée : l'affectation du produit de la taxe était limitée à 70 millions d'euros. L'article 48 de la loi de finances pour 2007, précitée, prévoyait également que la taxe était affectée, dans la même limite, au CMN au titre de l'année 2006.

Comme l'avait noté votre rapporteur général l'année dernière, la mesure qui était proposée avait une allure de cotte mal taillée. Elle s'accompagnait d'un élargissement des missions du CMN, présenté dans l'encadré ci-dessous, qui semblait justifier un besoin nouveau de financement. Il était toutefois difficile de déterminer si l'affectation d'une nouvelle ressource pérenne entraînait une modification des missions du CMN, ou si la réforme de cet établissement public justifiait la création d'un circuit de financement spécifique.

L'élargissement des missions du CMN

Aux termes d'une nouvelle rédaction de l'article L. 141-1 du code du patrimoine, outre ses fonctions traditionnelles, le CMN devait ainsi assumer :

- d'une part, l'entretien, la conservation et la restauration des monuments nationaux dont il a la garde. Les monuments nationaux dont le CMN avait la garde devaient lui être remis en dotation afin que le transfert de responsabilité soit effectif, et que le CMN devienne « affectataire », au sens de l'ordonnance du 8 septembre 2005141(*), de ces édifices. Cette dotation devait concerner, notamment, le Panthéon, l'Arc de Triomphe, l'Hôtel de Sully, Saint-Cloud, Vincennes, etc. qui sont les principaux monuments sur lesquels le service national des travaux (SNT) assurait jusqu'à présent sa maîtrise d'ouvrage ;

- et, d'autre part, la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration sur d'autres monuments nationaux appartenant à l'Etat et affectés au ministère de la culture. Il s'agissait là d'une dérogation au principe posé par l'article L. 621-29-2 du code du patrimoine, prévoyant que le propriétaire ou l'affectataire domanial, si les conditions de la remise en dotation le prévoient, est le maître d'ouvrage des travaux sur son immeuble classé ou inscrit.

B. LA GESTION DES 70 MILLIONS D'EUROS PAR LE MINISTÈRE DE LA CULTURE

Quoiqu'il en soit, il a été précisé, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, qu'en 2006 et 2007, à titre transitoire, les crédits non utilisés par le CMN seraient reversés par fonds de concours au budget opérationnel de programme (BOP) de la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA) du ministère de la culture et de la communication et affectés au financement de travaux sur les monuments historiques appartenant à l'Etat. Le partage devait faire l'objet d'une convention annuelle entre le CMN et le ministère, avec une montée en charge progressive, étalée sur les trois ou quatre prochaines années.

Aux termes de l'examen du projet de loi de règlement pour 2006, notre collègue Yann Gaillard, rapporteur spécial de la mission « Culture » a noté qu'en 2006, l'intégralité de la recette fiscale avait été rattachée au BOP de la DAPA et, qu'en 2007 seuls 10 millions d'euros pourraient être affectés au CMN, selon les informations données par les services du ministère de la culture.

Dans cette perspective, notre collègue nous avait proposé d'adopter un amendement portant article additionnel au projet de loi de règlement pour 2006, prévoyant que le gouvernement transmettait au Parlement, avant l'examen du projet de loi de finances pour 2008 un rapport sur l'utilisation de la recette fiscale affectée au CMN, afin de décider si cette affectation devait être pérenne. Il avait également été précisé que ce rapport devrait également présenter les modalités du partage des compétences entre le CMN et les autres acteurs de la maîtrise d'ouvrage déléguée du ministère de la culture que sont le service national des travaux (SNT), l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) et les conservations régionales des monuments historiques (CRMH) des directions générales des affaires culturelles (DRAC). Cet amendement a été retiré.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 25 du présent projet de loi met fin à l'affectation directe de 25 % du produit des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et de droits immobiliers, dans la limite annuelle de 70 millions d'euros. Il abroge le I de l'article 48 de la loi de finances pour 2007 précitée.

L'exposé des motifs du présent projet de loi justifie ainsi cette abrogation : « il apparaît que la mise en place de l'organisation adéquate de ce nouveau régime [maîtrise d'ouvrage confiée au CMN] s'est avérée plus longue que prévue. Dans cette période intermédiaire, la mise en oeuvre effective des opérations demeure ainsi principalement assurée par les services déconcentrés du ministère de la culture et de la communication dans le cadre d'un montage juridique et financier particulièrement complexe (conventions liant l'Etat et le CMN et reversement du produit de la ressource affectée au programme « Patrimoines » par voie de fonds de concours). Cette situation a pour conséquence, de manière paradoxale, de ralentir l'engagement des opérations de restauration des monuments historiques appartenant à l'Etat.

« Dans l'attente de la mise en place d'une organisation stabilisée de la maîtrise d'ouvrage sur ces monuments, sur laquelle une mission vient d'être lancée, il apparaît préférable, dans un souci de bonne gestion publique, de substituer à l'affectation de la taxe l'inscription de crédits budgétaires ».

La suppression de l'affectation directe d'une taxe au CMN est donc compensée par l'inscription de crédits à hauteur de 70 millions d'euros au sein de l'action « Patrimoine monumental et archéologique » du programme « Patrimoines » de la mission « Culture ». Ces crédits figureront sur le titre 3, en tant que subvention pour charge de service public du CMN (catégorie 32). Le principe de fongibilité permettra d'adapter la gestion des crédits au cours de l'année 2008, en fonction des conclusions de la mission mandatée par le ministère de la culture sur ce thème. Ces crédits doivent permettre de financer les opérations de restauration sur les monuments historiques appartenant à l'Etat.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances s'était prononcée contre l'adoption des dispositions relatives à l'affectation directe d'une taxe au CMN pour les raisons suivantes :

- l'augmentation des crédits budgétaires destinés à l'ensemble du patrimoine semblait de meilleure gestion que l'affectation d'une recette fiscale aux seuls monuments nationaux ;

- l'affectation aux seuls monuments nationaux142(*) d'une ressource fiscale supplémentaire totale de 140 millions d'euros à consommer en 2007 semblait quelque peu disproportionnée. Ces mêmes monuments nationaux avaient déjà bénéficié d'une recette exceptionnelle de 100 millions d'euros au titre des recettes de privatisation des autoroutes en 2006. Les monuments des collectivités locales et des propriétaires privés paraissaient trop systématiquement exclus des efforts budgétaires ou fiscaux consentis ;

- une réforme globale du système de maîtrise d'ouvrage paraissait très nettement préférable à l'enchevêtrement de compétences résultant de la création d'un maître d'ouvrage supplémentaire, le CMN, en concurrence avec le service national des travaux (SNT) et les DRAC. Votre rapporteur général estimait que la réforme prévue risquait de renforcer les superpositions de structures administratives quasiment identiques, et pourrait de ce fait accroître les risques de concurrence entre elles et de dysfonctionnements ;

- le circuit complexe de gestion des crédits concernés, la lenteur des transferts de personnels entre les DRAC et le CMN143(*), la trop lente montée en puissance du CMN144(*), et la difficile évaluation des besoins de financement145(*) plaidait pour la prudence. Votre rapporteur général estimait que l'affectation directe d'une recette fiscale au CMN ne devait pas être pérenne, mais que la reconduction du dispositif devait être soumise à la réalisation d'une étude objective de l'état sanitaire des monuments historiques, afin que les besoins dans ce domaine puissent être évalués de façon aussi précise que possible, sur la base de critères définis à l'échelon central.

Une évaluation de l'état de péril des monuments146(*) a été réalisée en 2003, le péril correspondant à la situation dans laquelle la dégradation du monument serait irréversible dans un délai de trois ans si rien n'était fait pour améliorer la situation. Elle a conclu que les travaux d'urgence pour mettre fin aux situations de péril s'élevaient au total à près de deux milliards d'euros, dont 400 millions d'euros alloués aux monuments appartenant à l'Etat. Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, il n'y aurait pas eu de suivi rigoureux de cette évaluation et les critères utilisés pour réaliser cette évaluation auraient varié d'une DRAC à l'autre.

Afin qu'il soit promptement remédié à cette carence, votre rapporteur général a proposé l'adoption d'un amendement prévoyant que dans un délai de 9 mois à compter de la publication de la loi de finances pour 2007, le gouvernement transmettait au Parlement un rapport sur l'état sanitaire du patrimoine monumental français. Ce rapport doit être établi sur la base de critères définis au plan national par la direction du patrimoine et de l'architecture du ministère de la culture, selon l'article 90 de la loi de finances pour 2007, précitée. Il n'a pas encore été transmis au Parlement à ce jour, malgré l'expiration du délai. Votre rapporteur général souligne et déplore la désinvolture avec laquelle le ministère de la culture et de la communication, après son faux pas de l'an dernier, traite la représentation nationale.

Sous cette réserve, votre commission des finances est favorable au dispositif prévu par le présent article, elle vous propose de le compléter afin de garantir la cohérence de la démarche engagée par le gouvernement, et de supprimer, par coordination, de la liste des ressources du CMN « le produit des taxes affectées par l'Etat » (ajouté à l'article L. 141-1 du code du patrimoine par le 2° du II de l'article 48 précité de la loi de finances pour 2007).

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 139 Loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006.

* 140 Loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.

* 141 Ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et espaces protégés.

* 142 Les monuments nationaux dont le CMN a la garde devaient lui être remis en dotation, il s'agissait notamment du Panthéon, de l'Arc de Triomphe, de l'Hôtel de Sully, Saint-Cloud, Vincennes, etc. (monuments sur lesquels le SNT assurait jusqu'à présent sa maîtrise d'ouvrage). Les autres monuments nationaux, propriété de l'Etat et affectés au ministère de la Culture, pour lesquels la maîtrise d'ouvrage pourrait être confiée au CMN, sont au nombre de 400, dont notamment 86 cathédrales, mais aussi des grottes, des sites mégalithiques, des châteaux, etc.

* 143 35 emplois à temps plein prévus en 2007, contre 52 estimés nécessaires par l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles (IGAAC) et l'inspection générale de l'architecture et du patrimoine (IGAPA).

* 144 Nécessitant un d'un régime d'assistance à maîtrise d'ouvrage assurée par les DRAC en attendant que soient constituées des équipes de maîtrise d'ouvrage en « interrégion » par le CMN.

* 145 Votre commission des finances estimait que l'effort financier consenti en faveur des monuments nationaux devait être limité aux besoins d'investissement recensés, qui, selon les évaluations transmises par les services du ministère de la culture, s'élevaient à seulement 50 millions d'euros.

* 146 Rapport de l'IGAAG et de l'IGAPA sur l'état sanitaire du patrimoine classé au titre des monuments historiques.