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Projet de loi de finances pour 2008 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

ARTICLE 3 - Revalorisation des seuils et limites de la prime pour l'emploi

Commentaire : le présent article a pour objet de rehausser les seuils et limites de la prime pour l'emploi en fonction de la progression de l'indice des prix hors tabac afin de neutraliser l'effet de l'inflation.

Le présent article se borne à une simple actualisation des seuils et limites des conditions d'attribution de la prime pour l'emploi.

I. LE DROIT EXISTANT

La prime pour l'emploi (PPE) est une aide au retour à l'emploi et au maintien de l'activité professionnelle. Elle est attribuée aux personnes exerçant une activité professionnelle salariée ou non salariée sous conditions de ressources. Son montant est calculé en pourcentage du revenu d'activité. Elle est déduite de l'impôt sur le revenu à payer ou versée directement au bénéficiaire s'il n'est pas imposable.

Ce dispositif a été instauré par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création d'une prime pour l'emploi. Sur les revenus 2006, il a concerné près de 8,6 millions de foyers fiscaux, dont 4,5 millions ne sont pas imposables, pour un coût total de 4,3 milliards d'euros, soit un montant de prime moyen de 504 euros.

Le bénéfice de la PPE concerne les seules personnes physiques fiscalement domiciliées en France, non passibles de l'impôt de solidarité sur la fortune, et répondant à une double condition de ressources.

1) Le revenu fiscal de référence du foyer est plafonné. Pour la prime versée en 2007, le montant de référence de l'année 2006 ne devait pas dépasser 16.042 euros pour les personnes célibataires, veuves ou divorcées, et 32.081 euros pour les personnes mariées ou liées par un Pacs soumises à imposition commune. Ces limites sont majorées de 4.432 euros pour chaque demi-part supplémentaire. Le montant de cette majoration est divisé par deux si l'enfant est en résidence alternée.

2) L'attribution de la PPE est conditionnée par l'exercice d'une activité dont le revenu afférent répond à des conditions de plancher et de plafond. Pour chaque personne susceptible de bénéficier dans le foyer fiscal de la PPE, le montant d'activité doit être au moins de 3.695 euros, sans excéder les plafonds suivants :

- 17.227 euros si la personne est célibataire, veuve ou divorcée sans enfant ou avec des enfants qu'elle n'élève pas seule; ou si elle est mariée ou Pacsée, lorsque le couple est soumis à imposition commune et que chacun des conjoints occupe un emploi lui procurant au moins 3.695 euros; ou si le bénéficiaire éventuel de la prime est une personne à charge du foyer exerçant une activité professionnelle;

- 26.231 euros si la personne est mariée ou Pacsée, lorsque le couple est soumis à imposition commune et que seul l'un des deux conjoints occupe un emploi lui procurant au moins 3.695 euros; ou si la personne est célibataire, veuve ou divorcée et élève seule un ou plusieurs enfants à charge.

Il convient d'ajouter que les revenus exonérés d'impôt sur le revenu au titre des heures supplémentaires, choisies ou complémentaires, effectuées à compter du 1er octobre 207, en application de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, doivent être retenus dans le montant des traitements et salaires pris en compte pour apprécier les limites de revenus conditionnant le bénéfice ou le montant de la PPE.

Le montant de la PPE individuelle est calculé en pourcentage du revenu d'activité déclaré. Le pourcentage appliqué varie selon le montant de ce revenu. Pour les revenus 2006 dont la prime a été versée en 2007, le calcul s'effectue en fonction des éléments figurant dans le tableau suivant :

La prime attribuée au foyer fiscal correspond au total des primes individuelles éventuellement majoré en fonction du nombre de personnes à charge du foyer (majoration de 36 ou 72 euros selon les cas). La prime n'est pas versée lorsque son montant total, au titre du foyer fiscal, est inférieur à 30 euros4(*).

La loi de finances pour 2007 a revalorisé la prime afin qu'elle constitue un treizième mois pour ses bénéficiaires en portant de 809 à 948 euros son montant maximal pour 2007, auquel peuvent s'ajouter des majorations pour charges de famille.

II. LA REVALORISATION PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT

Le gouvernement n'entend pas intervenir sur les conditions et modalités d'attribution de la PPE, marquant ainsi une pause dans la montée en puissance de ce dispositif depuis 2002, dont le coût est estimé à 4,23 milliards d'euros en 2008, pour les revenus 2007. Ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous, le montant moyen de la PPE par foyer a atteint 505 euros en 2007, sur les revenus 2006, soit un quasi doublement de l'aide en quatre ans.

Evolution du coût de la PPE depuis 2002

Année de revenu

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Nombre de bénéficiaires

8.435.420

8.844.730

9.125.552

8.592.746

8.592.895

indéterminé

Montant moyen de la PPE par foyer (en euros)

263

281

294

377

505

indéterminé

Montant total de la PPE (en millions d'euros)

2.221

2.487

2.686

3.238

4.339

4.230

Source : Sénat, rapport n° 60 (2007-2008)

Pour tenir compte de l'inflation, le gouvernement propose d'indexer tous les seuils et limites de la PPE au taux de 1,3 %, correspondant à l'évolution des prix hors tabac entre 2006 et 2007. Le coût de cette revalorisation est estimé à 260 millions d'euros.

Le tableau ci-dessous indique les montants revalorisés qui seraient applicables aux revenus 2007 :

Indexation des montants des seuils et limites de la PPE pour les revenus 2007

Année de revenu

Montants
pour 2006

Montants indexés pour 2007

Revenu de référence pour les personnes seules

16 042

16 251

Revenu de référence pour les personnes mariées soumises à imposition commune

32 081

32 498

Majoration du revenu de référence pour chaque demi-part supplémentaire

4 432

4 490

Limite inférieure de revenu professionnel déclaré

3 695

3 743

Revenu professionnel déclaré permettant de bénéficier de la prime au taux maximum

12 315

12 475

Revenu professionnel déclaré au-delà duquel, dans la généralité des cas, le bénéfice de la prime n'est plus accordé

17 227

17 451

Plafond du revenu professionnel déclaré spécifique aux foyers mono-actifs permettant de bénéficier d'une prime égale à 82 euros actuellement

24 630

24 950

Plafond de revenu professionnel déclaré au-delà duquel, pour les foyers mono-actifs, le bénéfice de la prime n'est plus accordé

26 231

26 572

Majoration de la prime pour les foyers mono-actifs

82

83

Majoration de la prime pour personnes à charge dans la généralité des cas

36

36

Majoration de la prime pour la première personne à charge des contribuables qui vivent effectivement seuls

72

72

Seuil de versement de la prime

30

30

La revalorisation des seuils et limites appliquée au calcul de la part individuelle de la PPE font coïncider son montant maximum, 961 euros, avec le niveau de revenu du SMIC, portant ainsi en priorité l'aide au maintien dans l'activité de cette catégorie.

Part individuelle de la PPE en fonction du montant du revenu d'activité

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La prime pour l'emploi (PPE) est une mesure initialement proposée par le Sénat en novembre 2000, au principe de laquelle le gouvernement s'était finalement rallié5(*) suite à l'annulation par le Conseil constitutionnel6(*) du mécanisme de ristourne dégressive de contribution sociale généralisée (CSG) initialement soutenu par la précédente majorité.

Ce dispositif avait alors deux objectifs aux yeux du Sénat : favoriser le retour à l'emploi des personnes bénéficiant de minima sociaux afin d'éviter des situations de « trappe à inactivité », et diminuer les prélèvements obligatoires dont le montant se situe à un niveau particulièrement élevé en France.

Le dispositif initial a été étudié pour avoir une efficacité maximale au niveau du SMIC afin d'accroître l'écart entre les revenus d'activité et les revenus d'inactivité. Les seuils retenus avaient donc été calculés en fonction du SMIC : accès au dispositif à partir de 0,3 SMIC, effet maximal à 1 SMIC et dégressivité jusqu'à 1,4 SMIC.

Depuis 2005, compte tenu de l'achèvement de la « convergence des SMIC » au 1er juillet 2005 qu'avait programmée la loi « Fillon », les indexations retenues ont pour effet de « caler » le dispositif sur ce schéma de calcul avec comme référence le SMIC pour 35 heures de travail hebdomadaire.

Parallèlement, la revalorisation de la prime à laquelle aboutit le présent article conduit à attribuer un « treizième mois » au niveau du SMIC.

Toutefois, votre rapporteur général rappelle les principales critiques qu'il a formulées à l'encontre de la PPE.

1) Le système demeure toujours plus coûteux : 4,23 milliards d'euros pour 2008. Le coût de la prime pour l'emploi est passé de 2,32 milliards d'euros en 2003 à 2,7 milliards d'euros en 2005. Il devrait ressortir à 3,2 milliards d'euros en 2006 puis, en 2007, à 4,3 milliards d'euros (tome II du « bleu » « évaluation des voies et moyens »).

2) Le mode de gestion, dénoncé par la Cour des comptes en 20067(*), est toujours hasardeux. Le niveau de sécurité des conditions de déclarations des bénéficiaires de la PPE demeure insuffisant alors que les coûts de gestions sont importants.

Une évaluation des coûts de gestion de la prime pour l'emploi en 2005

« 1 - En ce qui concerne le coût de gestion de la prime pour l'emploi « standard » :

Le coût de gestion de la prime pour l'emploi peut être évalué à environ cinquante équivalent temps plein (ETP). Cette évaluation comprend les charges :

- de saisie des données nécessaires au calcul de la prime ;

- d'exploitation des lettres de relance pour les contribuables susceptibles de percevoir la PPE mais n'ayant pas servi les cases concernant la durée d'activité ;

- de traitement du contentieux, qui reste volumineux malgré la communication autour de cette mesure.

Elle ne comprend pas le contrôle de la prime.

Par ailleurs, la gestion de la PPE engendre des coûts budgétaires d'impression et d'affranchissement qui peuvent être estimés à :

- pour la DGI, environ 700.000 euros pour l'envoi des lettres de relance ;

- pour la DGCP, environ 3 millions d'euros pour la fabrication et l'envoi des lettres chèques de restitution de la prime.

2 - En ce qui concerne le coût de gestion des acomptes PPE mensuelle :

- envoi d'environ 4 millions de lettres aux contribuables susceptibles de bénéficier de la PPE mensuelle afin d'obtenir leur RIB, soient 2 millions d'euros en affranchissement ;

- saisie des RIB envoyés par les contribuables : information non disponible à ce jour. Le coût de la saisie dépendra du nombre de RIB à saisir ».

Source : extrait d'une réponse au questionnaire budgétaire

3) Le niveau de restitution des trop-perçus qui résultent de la mise en oeuvre de l'acompte forfaitaire et des acomptes mensuels demeure une énigme. Il s'est avéré que plus de 250.000 foyers ont perçu en 2006 des acomptes supérieurs au montant définitif de leur PPE. Ils sont donc logiquement appelés à restituer une partie des acomptes reçus. Or, quel a été le montant total des restitutions pour 2006 ?

4) L'exclusion du bénéfice de la prime pour l'emploi pour les assujettis de l'ISF demeure contestable sur le plan des principes. Il y a là une anomalie de doctrine fiscale, dès lors que l'on considère que la capacité contributive des redevables est liée aux revenus en numéraire qu'ils perçoivent. Ce sont en effet les seuls qui peuvent utilement leur permettre de payer l'impôt : la jouissance d'un patrimoine n'entraîne pas nécessairement la production de revenus en numéraire.

5) Enfin, la PPE demeure une « usine à gaz » dont les éléments de calcul sont strictement incompréhensibles pour le moindre de ses bénéficiaires. Par ailleurs, aucun indicateur ne rend compte de l'efficience d'une mesure dont les vertus incitatives au retour ou au maintien dans l'emploi relèvent de l'incantation.

Au final, votre rapporteur général appelle de ses voeux une remise en cause profonde de la prime pour l'emploi, dont le coût est exorbitant et l'efficience illisible, et considère que l'expérimentation du revenu de solidarité active (RSA) devra conduire le gouvernement à réorienter sa politique d'aide au retour à l'emploi vers davantage de simplicité et d'efficacité, par la mise en place d'exonérations de charges sociales salariales.

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale sous le bénéfice d'une modification rédactionnelle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 4 Ce mécanisme de seuil a été introduit par l'article 6 de la LFI 2006, en remplacement d'une prime « plancher » de 25 euros, accordée aux foyers lorsque la somme des primes individuelles et des majorations est inférieure à ce montant.

* 5 Projet de loi n° 2906 XIème législature déposé le 31 janvier 2001 à l'Assemblée nationale.

* 6 Décision n° 2000-437 DC.

* 7 Rapport public annuel pour 2005, paru le 7 février 2006.