EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 31 octobre 2007 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » et l'article 44 rattaché, le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».
Eu égard aux changements intervenus dans la « maquette budgétaire », M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a tout d'abord rappelé le périmètre du rapport spécial, qui comprend :
- la mission nouvellement créée « Ecologie, développement et aménagement durables », rassemblant désormais 10,149 milliards d'euros de crédits budgétaires auxquels s'ajoutent 2 milliards d'euros de fonds de concours et 3 milliards d'euros de dépenses fiscales ;
- la mission constituée du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », qui représente 1,9 milliard d'euros ;
- et la mission constituée du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », pour 204 millions d'euros.
Il a indiqué que le projet de loi de finances pour 2008 avait ainsi créé une nouvelle mission, rassemblant les programmes précédemment inclus dans les missions « Transports » et « Ecologie » ainsi que certains programmes des missions « Politique des territoires » et « Développement et régulation économiques ». Il a précisé que les modifications de la maquette budgétaire étaient la traduction de la création du ministère d'Etat de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables (MEDAD), qui traduit l'ambition de placer le développement durable au centre de la stratégie politique des prochaines années.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a fait état du taux de retour des réponses aux questionnaires budgétaires qui a atteint 85 % des réponses au 10 octobre, date limite prévue par la LOLF.
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a souligné que les programmes, « Réseau routier national » et « Sécurité routière » et les deux programmes qui constituent le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » étaient au coeur de l'actualité et des problématiques débattues depuis quelques mois.
Il a observé que si la fin des autoroutes et l'arrêt de l'augmentation de la capacité routière avaient été annoncés par le ministre d'Etat M. Jean-Louis Borloo, à l'ouverture de la table-ronde finale du « Grenelle de l'environnement », l'examen des dotations du programme « Réseau routier national » confirmait ces orientations, l'action « Développement des infrastructures routières » ne comportant aucun crédit budgétaire et l'avenir de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) étant incertain dès 2009. Il a estimé qu'au-delà du développement du réseau se posait la question de son entretien qui devrait permettre de préserver un patrimoine estimé à 104,3 milliards d'euros pour le seul réseau national après décentralisation.
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a déclaré que le débat sur la sécurité routière portait sur la répartition du produit des amendes et sur l'affectation de ses recettes. La question est de savoir si elles doivent se limiter à auto-financer le système du contrôle automatisé, lui-même bien perfectible, ou si elles doivent également contribuer à la sécurité routière par la réalisation de travaux d'aménagement des voies. Dans cette hypothèse, il convient de définir les critères de répartition entre les différents propriétaires de la voirie. Il a observé que ce débat serait tranché, au moins provisoirement, par le vote en première partie de l'article 16 du projet de loi de finances pour 2008.
S'agissant du programme 203 « Réseau routier national » qui finance le développement et l'entretien du réseau routier national, il a souligné l'arrêt donné au développement du réseau d'une part, et les interrogations sur l'avenir de l'AFITF d'autre part.
Il a indiqué que les orientations de ce programme connaissaient une inflexion notable avec le passage au premier plan de l'objectif d'entretien du parc, au détriment de l'objectif d'investissement dans les infrastructures nouvelles qui était encore prioritaire en 2007.
Les crédits inscrits au programme (473 millions d'euros en autorisations d'engagement et 456 millions d'euros en crédits de paiement, en diminution de 10,5 % et de 5,3 % par rapport à la loi de finances initiale de 2007), sont exclusivement concentrés sur l'action 2 « Entretien et exploitation » et l'action 3 « Politique technique, action internationale et soutien au programme ».
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a précisé que ces crédits étaient complétés par de très importants fonds de concours (1,619 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,735 milliard d'euros en crédits de paiement). Ces fonds de concours qui proviennent pour l'essentiel de l'AFITF et de la participation des collectivités territoriales dans les contrats Etat-régions, sont globalement en forte diminution et réorientés vers l'entretien et les équipements de sécurité, conformément aux nouvelles priorités définies pour le programme.
Il a observé que l'Etat procédait à une débudgétisation qui s'amplifiait par rapport aux exercices précédents, en mettant à la charge de l'AFITF le financement du programme de mise en sécurité des tunnels et du programme de mise en oeuvre des aménagements de sécurité sur les itinéraires.
Il a estimé que cette compétence renforcée posait avec acuité la question de son financement futur, compte tenu de l'épuisement, dès 2009, des ressources tirées de la privatisation des sociétés d'autoroutes. Il a constaté que, depuis sa création, plus de la moitié de ses ressources étaient constituées du versement de 4 milliards d'euros, produit de la cession des sociétés concessionnaires.
La baisse de 3 % des ressources de l'AFITF pour 2008 doit être compensée par une hausse du produit des amendes radars, porté de 100 millions d'euros à 226 millions d'euros. Toutefois, cette nouvelle ressource reste insuffisante à l'avenir pour combler les besoins de financement des infrastructures alors que, d'ores et déjà, le solde des engagements non couverts par des crédits de paiements au 31 décembre 2008 est estimé à 2,3 milliards d'euros pour le seul programme « Réseau routier national ».
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a estimé que la mise en oeuvre d'une taxe kilométrique pour les poids lourds, selon les informations qui lui avaient été données, ne pourrait, dans la meilleure des hypothèses, procurer des recettes qu'en 2010, pour un montant estimé de 800 millions d'euros.
Il a ensuite abordé brièvement la mesure de la performance du programme 203, soulignant que les modifications intervenues sur les indicateurs rendaient difficiles leur exploitation.
Il a toutefois constaté que plusieurs indicateurs reflétaient assez clairement le mauvais état d'entretien du réseau, qu'il s'agisse de l'indicateur de l'état des structures de chaussées ou de l'indicateur de satisfaction des usagers.
Concernant le programme 207 « Sécurité routière » (87,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 99,8 millions d'euros en crédits de paiement). M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a noté que ses dotations évoluaient peu par rapport à 2007.
Il a souligné que les quatre actions du programme avaient été stabilisées après les mouvements importants qui avaient marqué l'exercice 2006, notamment du fait de l'imputation des dépenses liées au « permis à un euro par jour ».
Sur ce point, il a rappelé que ce dispositif n'avait pas rencontré le succès escompté et que le ministre chargé des transports avait indiqué, lors de son audition sur le projet de loi de règlement 2006, qu'il recherchait des formules différentes, inspirées des expériences des collectivités territoriales.
Il a déclaré enfin que ces crédits ne résumaient pas l'effort de l'Etat en faveur de la sécurité routière, celui-ci étant retracé dans un document de politique transversale « Sécurité routière », qui fait apparaître que 17 programmes différents sont concernés, mobilisant au total plus de 2 milliards d'euros de crédits dans le projet de loi de finances pour 2008.
En ce qui concerne la performance du programme 207, si l'évolution des accidents corporels entre 2005 et 2006 autorise un certain optimisme, les premiers chiffres de 2007 incitent à ne pas réduire les efforts engagés, le nombre de blessés ayant augmenté de 7 %, sur les six premiers mois de l'année 2007, et celui des tués de 1,9 %.
Il a, ensuite, relativisé le lien entre ces résultats et l'évolution des crédits du programme, car les résultats des indicateurs rattachés au programme doivent être mis au compte de la globalité de l'action interministérielle en faveur de la sécurité routière.
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a ensuite abordé la mission spécifique constituée par le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », créé par l'article 49 de la loi de finances pour 2006.
Il a précisé que le programme 752 « Fichier national du permis de conduire » couvrait exclusivement le financement de la gestion du droit à conduire (retrait et restitutions de points) par l'actuel fichier national du permis de conduire (FNPC) ainsi que le financement du développement d'un nouveau système national des permis de conduire (projet FAETON).
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a observé la diminution de moitié des crédits par rapport à 2007. Il a expliqué cette baisse par l'inscription en 2007 du coût total estimé du projet FAETON, de refonte du fichier national du permis de conduire, soit 15 millions d'euros.
Il a noté que ce projet, qui prévoyait notamment des permis au format carte à puce, le renouvellement tous les 10 ans du document ou encore le retrait des permis « roses » en circulation entre 2013 et 2032, avait pris du retard et précisé que le ministère de l'intérieur n'envisageait une mise en service progressive qu'à partir de 2010.
Il a noté une forte progression des dépenses pour 2008 en conséquence de l'obligation qui avait été récemment instituée d'avertir, par lettre recommandée, les conducteurs lorsqu'ils atteignaient 6 points de permis.
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a présenté le programme « Radars » qui ne comprend qu'une seule action rassemblant les financements de l'ensemble de la chaîne de contrôle et de sanction des infractions au code de la route, soit 191,97 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
Il a fait observer que :
- les crédits enregistrent une forte augmentation, de 65,5 %, par rapport à 2007. Cette hausse doit permettre de mettre en oeuvre le plan de mise en place des radars automatiques, mais compte tenu des retards accumulés dans les marchés d'acquisition des radars et de l'évolution entre le nombre de radars fixes et celui de radars mobiles, elle peut paraître « surdimensionnée » par rapport aux besoins ;
- lors de sa création, les dépenses du compte spécial ont été définies limitativement. Or, un montant croissant de dépenses est effectué à la marge, ou au-delà, de ce périmètre, comme l'a souligné le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) dans son rapport de mars 2007. Il s'agit de dépenses de communication, inscrites à hauteur de 4 millions d'euros, ou d'expérimentations concernant des véhicules à l'arrêt comme la verbalisation assistée par ordinateur des infractions aux règles de stationnement, à hauteur de 5,5 millions d'euros ;
- enfin, la justification au premier euro du programme pâtit d'une présentation très confuse. Au sein des dépenses de fonctionnement et d'investissement, sont mêlés les crédits destinés au centre national de traitement des amendes, ceux réservés aux anciens programmes d'équipement de radars et les crédits des nouvelles expérimentations. Dans ces conditions, il n'est possible ni de comparer l'évolution des montants par rapport aux exercices précédents, ni d'identifier avec certitude le coût réel du centre national de traitement comme celui de la maintenance du dispositif de radars.
Un débat s'est alors engagé.
MM. Gérard Longuet et François Trucy se sont interrogés sur les raisons du fort écart entre les infractions relevées par le dispositif de contrôle automatisé et les avis de contravention envoyés.
M. Jean Arthuis, président , s'est inquiété du processus de débudgétisation et de transfert des dépenses sur l'AFITF. Il a établi, à cet égard, un parallèle avec la prise en charge, par l'établissement public d'aménagement de la Défense (EPAD) de dépenses d'entretien ou d'investissement portant sur le réseau routier national.
Mme Fabienne Keller s'est dite préoccupée de l'explosion des coûts sur certaines infrastructures, en particulier les tunnels, qui sont transférées aux collectivités territoriales.
M. Gérard Longuet a confirmé que l'AFITF ne disposait d'aucune visibilité sur ses ressources au-delà de 2008 et qu'il manquerait, pour équilibrer les dépenses d'investissement programmées jusqu'en 2012, 1 milliard d'euros par an. Il a précisé que la totalité des produits de cession des autoroutes serait consommée en 2009 et que ce calcul avait été réalisé avant le transfert à l'AFITF de la charge du programme de mise en sécurité des tunnels.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur l'opportunité, pour l'AFITF de recourir, directement ou non, à l'emprunt.
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a apporté les précisions suivantes :
- l'écart entre infractions et contraventions est lié aux véhicules immatriculés à l'étranger et aux difficultés d'identification des véhicules en infraction ;
- compte tenu des déficiences du dispositif de contrôle automatisé et du caractère très lacunaire des réponses fournies par l'administration, un contrôle budgétaire approfondi sera conduit par ses soins dès le début de l'année 2008 ;
- les redevances autoroutières, qui constituaient une ressource stable, ont été « perdues » lors de la privatisation des autoroutes, qui n'a pas été le meilleur choix stratégique pour le financement des infrastructures ;
- l'Etat a, parfois, conservé temporairement la propriété de certains tunnels dans l'attente de leur mise aux nouvelles normes.
Ensuite, M. Yvon Collin, rapporteur spécial , a rappelé que la séparation des crédits liés au transport aérien entre le programme « Transports aériens » de cette nouvelle mission et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » était justifiée par la différenciation entre les missions régaliennes de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) et ses activités de prestations de service.
Il a précisé que les crédits du programme « Transports aériens » étaient inférieurs à 100 millions d'euros, soit moins d'1 % du total des crédits de la mission, et a ajouté que le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » était d'une toute autre ampleur, avec près de 2 milliards d'euros de crédits.
S'agissant du programme « Transports aériens », il a souligné que les dépenses de personnel de quatre des cinq actions étaient désormais inscrites au programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » et s'est, à son tour, interrogé sur la pertinence d'un tel rattachement. Puis il a observé qu'à périmètre constant, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement étaient en forte baisse par rapport au projet de loi de finances pour 2007, respectivement de 25 % et de 28 %.
M. Yvon Collin, rapporteur spécial , a relevé que cette baisse était une conséquence directe de l'article 44 du présent projet de loi de finances, qui créait une majoration à la taxe d'aéroport. Il a précisé que cette majoration visait notamment à réduire le montant des subventions versées par l'Etat aux aérodromes de taille réduite, d'où la diminution de 41 millions d'euros des crédits d'intervention du programme.
Concernant la mesure de la performance du programme « Transports aériens », il a relevé qu'un audit de modernisation de juillet 2007 portait sur le délai de traitement des réclamations des clients du transport aérien auprès de l'administration, délai dont la prévision pour l'année en cours avait doublé par rapport à ce qui était prévu dans le projet de loi de finances pour 2007. Il a, par conséquent, invité l'administration à mettre en oeuvre les pistes d'amélioration énumérées par l'audit. S'agissant de l'indicateur mesurant le taux annuel de récidive des compagnies aériennes qui enfreignent la réglementation environnementale, il a réitéré ses critiques quant à la difficulté de le renseigner dans des délais raisonnables.
M. Yvon Collin, rapporteur spécial , a constaté que le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » regroupait à la fois des dépenses d'intérêt général financées par la fiscalité et des dépenses liées à des prestations de services aux usagers du transport aérien, couvertes par des redevances.
Il est ensuite revenu sur l'augmentation, prévue par l'article 20 du projet de loi de finances, de la part de la taxe de l'aviation civile affectée au financement du budget annexe. Il a précisé que cette part augmentait pour 2008 et 2009 et serait en baisse en 2010 pour ne retrouver son niveau actuel qu'en 2011, cette hausse étant justifiée par des investissements importants à réaliser entre 2008 et 2011. Il a toutefois regretté qu'une telle hausse ait été rendue nécessaire par l'impossibilité d'atteindre l'objectif de montée en puissance des redevances initialement fixé, avant de remarquer que le projet de loi de finances procédait à une évaluation plus réaliste du montant prévisionnel des redevances que les années précédentes.
M. Yvon Collin, rapporteur spécial , s'est félicité des améliorations portées à la mesure de la performance de cette mission, suite aux observations formulées par le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP).
Puis il est revenu sur l'article 44 du projet de loi de finances rattaché à la présente mission, dont l'objet était essentiellement la création d'une majoration au tarif de la taxe d'aéroport, acquittée par les compagnies aériennes, en fonction du fret et du nombre de passagers transportés, et versée aux aérodromes pour financer leurs dépenses de sécurité et de sûreté. Il a ajouté que son tarif par passager, actuellement compris entre 2,6 euros et 11 euros, variait selon la taille de l'aéroport concerné.
Cette majoration toucherait uniquement le tarif par passager et serait d'un montant maximal d'un euro, son produit, qui devrait s'élever à 66 millions d'euros par an, servirait, d'une part, à rembourser la dette - évaluée à 40 millions d'euros - que l'Etat avait accumulée vis-à-vis des petits aéroports qu'il subventionnait et, d'autre part, à se substituer pour partie au montant annuel de ces subventions. Il s'est déclaré favorable à la création de cette taxe, qui avait le mérite de proposer une solution au financement des aérodromes de taille réduite.
M. Yvon Collin, rapporteur spécial , a toutefois regretté que ce dispositif, présenté comme transitoire, ne réponde pas structurellement au problème posé, puis s'est dit vigilant sur le montant des taxes qui pesaient sur les compagnies aériennes dans le contexte d'une concurrence internationale accrue et d'une forte hausse des prix des carburants.
Il a par ailleurs indiqué que l'article 44 proposait d'élargir la liste des dépenses couvertes par le produit de la taxe d'aéroport, ce qu'il a approuvé, sous réserve d'un amendement rédactionnel de clarification.
M. Jean Arthuis, président , a souscrit à cette précision garantissant un emploi rigoureux du produit de la taxe.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a ensuite présenté le programme 226 « Transports terrestres et maritimes » regroupant les moyens mis en oeuvre pour le transport ferroviaire, fluvial et maritime, ainsi que pour l'intermodalité.
Malgré l'affichage, pour 2008, d'une réorientation très claire des priorités vers un renforcement de la politique de report modal comme « contrepoint » à la route, la soutenabilité globale du programme est fragile.
Ce programme (2.039 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) est complété par d'importants fonds de concours (461 millions d'euros en autorisations d'engagement et 472 millions d'euros en crédits de paiement), qui proviennent pour l'essentiel de l'AFITF et sont en diminution de 8,6 %, même s'ils restent indispensables à l'équilibre budgétaire du programme. M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a, en conséquence, souligné l'incertitude lourde qui pèse sur le financement de l'AFITF à partir de 2009 avec l'épuisement des recettes issues de la privatisation des autoroutes.
Puis il a abordé le point, selon lui, le plus positif du programme : l'effort particulier réalisé pour la remise en état du réseau ferroviaire.
Il a précisé que le plan de rénovation 2006-2010 serait respecté en 2008, en visant, notamment, à poursuivre la suppression des ralentissements, en priorité sur les lignes les plus utilisées. En conséquence, la subvention de régénération versée à Réseau ferré de France (RFF) sera augmentée de 79 millions d'euros, pour atteindre le niveau de 1.064 millions d'euros prévu par le plan de rénovation.
En outre, la convention de gestion du réseau, qui définit les conditions d'exécution et de rémunération des missions réalisées par la SNCF pour le compte de RFF, est fixée pour la première fois dans un cadre pluriannuel (2007-2010) qui donne à RFF et à la SNCF la visibilité nécessaire pour mieux s'organiser, gagner en productivité et optimiser ainsi les dépenses.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a ensuite fait part de son inquiétude sur la situation de RFF : son projet de budget prévoit une diminution de 5,4 % de la contribution aux charges d'infrastructures (CCI), versée par l'Etat et destinée à financer l'entretien du réseau ferroviaire.
RFF est donc amené à dégager de nouvelles ressources soit par l'augmentation des péages d'infrastructures, soit par la cession de ses biens. Or les recettes tirées des péages sont affectées par la baisse de la circulation des trains de fret et les perspectives, pour 2007 et 2008, du produit des cessions de biens sont moins favorables qu'en 2006, les biens les plus intéressants ayant déjà été vendus.
En conséquence, l'estimation du projet annuel de performances, qui envisage une plus-value de 121 millions d'euros reversée à RFF en 2008 (justifiant une diminution équivalente de la contribution aux charges d'infrastructures), paraît très optimiste.
Dans ce contexte, la dégradation des résultats de RFF risque de se poursuivre en 2008.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a ensuite constaté, s'agissant de la performance du programme, le nombre important des indicateurs associés aux objectifs et leur technicité élevée. Il a regretté que ces indicateurs portent essentiellement sur la mesure de l'activité, et non pas sur la performance.
Puis il a présenté le programme 173 « Passifs financiers ferroviaires » dont la finalité est de contribuer au désendettement des deux établissements publics ferroviaires : RFF et la SNCF.
Il a rappelé que la dette de RFF serait à la fin 2006 de 27 milliards d'euros, dont 6,8 milliards d'euros de dette « article 4 », et que la dette du service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) s'élevait à 8 milliards d'euros fin 2007.
Il a indiqué que la première action « Désendettement de RFF » (730 millions d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement) conduisait à un apurement en 2046 de la dette RFF, hors dette dite « article 4 » liée aux investissements sur fonds propres ayant une rentabilité suffisante pour assurer le remboursement.
Sur la seconde action « Désendettement de la SNCF » qui représente 597,2 millions d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement, il a noté que la contribution de l'Etat diminuait de 30 millions d'euros, ce qui devrait retarder de 18 mois l'échéance d'apurement. Il a précisé que ce montant conduisait à un apurement en 2028 de la dette cantonnée dans le SAAD.
Il a ajouté que ce retard s'ajoutait au report antérieur qui avait, en 2006, porté le délai prévisionnel d'apurement de 2023 à 2027.
En ce qui concerne la performance, il s'est félicité de ce que l'absence d'indicateurs ait été comblée. Un premier indicateur chiffre le coût moyen du stock de la dette des établissements publics, le second mesure l'écart entre le coût moyen de financement des établissements publics ferroviaires et le coût moyen de financement de l'Etat.
Il a toutefois estimé qu'il fallait être prudent quant à l'appréciation des résultats affichés par cet indicateur de « spread », car les objectifs de gestion et les contraintes qui pèsent sur les deux établissements (RFF et SNCF) doivent être pris en compte. Il a ajouté que cet indicateur permettrait, au moins, d'évaluer les tendances.
S'agissant du programme 205 « Sécurité et affaires maritimes », qui avait fait l'objet d'une refonte importante en 2007, M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a indiqué qu'il s'agissait d'un « petit » programme (132,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 136 millions d'euros en crédits de paiement), qui évoluait peu pour 2008.
Il a souligné la qualité de la gestion du programme et la cohérence des choix budgétaires avec les orientations prioritaires. Il a évoqué, à cet égard, l'exemple du déroulement du plan de modernisation des CROSS, entraînant une baisse des engagements en 2008 après la forte hausse de 2007, et celui des crédits relatifs aux gens de mer qui diminuent de 12,5 %, du fait du réajustement, à la réalité de l'exécution et des besoins, de la dotation de financement des allocations de cessations anticipée d'activité de marins au commerce et à la pêche.
Il a souligné que parmi les indicateurs, deux résultats méritaient une attention particulière : celui du pourcentage de navires étrangers contrôlés dans les ports français qui progressait pour atteindre 30,81 % en 2006, et celui du nombre d'infractions constatées à la pêche, en forte hausse, qui témoignait de l'effort qui avait été accompli pour améliorer le ciblage des actions et le redéploiement des moyens à la suite de la condamnation de la France par la Commission européenne dans le cadre du contentieux dit du « poisson sous-taille ».
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a enfin indiqué que la cible de l'indicateur relatif à l'évolution de l'emploi dans la filière du transport maritime avait été très sensiblement relevée, le nombre de marins français à l'horizon 2010 passant de 10.250 à 14.358, dans une perspective plus ambitieuse et optimiste.
Un large débat s'est ouvert.
M. Jean Arthuis, président , a signalé que l'Etat avait été amené, dans le cadre de la réalisation du TGV Est, à demander à RFF de faire l'avance de sa contribution. Il s'est enquis de savoir si le remboursement de ces avances avait été effectué.
M. Gérard Longuet a confirmé cette information. Il a précisé que la convention de financement, signée en 1999, avait conduit RFF à avancer sur quatre ans la part de financement de l'Etat, en contrepartie de frais financiers.
Il a constaté que la dette de RFF était issue du financement des premières lignes de TGV et qu'elle s'appuie, en partie, sur des investissements très rentables, comme les lignes TGV Paris-Marseille ou Paris-Lille.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a jugé indispensable de clarifier les relations financières entre l'Etat, les collectivités territoriales et les opérateurs ferroviaires. RFF a été conçue comme une société de défaisance, alors qu'il serait sans doute souhaitable, pour lui conserver des moyens d'intervention et une capacité d'action, de distinguer, dans sa dette, la partie de dette historique et la partie de dette portée par des actifs. De même, il a souligné que la performance de la SNCF pouvait être perturbée par un passif financier qui n'est pas mobilisateur. Il a estimé que la clarification des équilibres financiers était un préalable au renforcement de l'exigence de performance.
Il s'est enfin dit préoccupé par les conséquences, en termes de coût, des préconisations du « Grenelle de l'environnement », en particulier sur la remise à niveau du réseau pour le développement du fret ferroviaire.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé, à cet égard, que le « Grenelle de l'environnement » avait conclu à l'arrêt du développement du réseau autoroutier et routier. En réponse à son interrogation sur le « caractère décisionnel » des préconisations du Grenelle, M. Gérard Longuet a évoqué un « état juridique d'apesanteur ».
M. Jean Bizet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques , a fait part de son inquiétude sur les conséquences des conclusions du « Grenelle de l'environnement » et sur l'inversion de la charge de la preuve en matière d'utilité des infrastructures.
M. Auguste Cazalet a souligné la faible rentabilité des lignes ferroviaires secondaires et leur mauvais état d'entretien.
M. Jean-Pierre Masseret est intervenu pour observer le nombre croissant de ralentissements liés aux contraintes techniques.
M. Gérard Longuet s'est préoccupé du calendrier de la réforme portuaire.
M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial , a présenté le programme « Météorologie » de l'« ancienne » mission « Transports » et les deux programmes « Information géographique et cartographique » et « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », qui faisaient antérieurement partie de la mission interministérielle « Politique des territoires ».
Il a souligné que ces trois programmes ne représentaient qu'une part minime du total des crédits de la mission, soit 2 % pour la météorologie et 1 % respectivement pour l'urbanisme et pour l'information géographique.
Il a indiqué que ce programme constituait la traduction budgétaire du contrat d'objectifs 2005-2008 conclu entre l'Etat et Météo France qui fixait à la fois les priorités de l'opérateur, l'évolution de ses effectifs et celle de la subvention pour charges de service public. Il a noté que ce programme, qui représente 176,41 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, comporte peu « d'éléments de surprise », le cadre et l'horizon ayant été préalablement définis. Estimant que Météo-France, établissement contrôlé à deux reprises en dix-huit mois par la commission avec l'assistance de la Cour des comptes, avait eu à coeur de répondre positivement aux observations formulées, M. Jean Pierre Masseret, rapporteur spécial , a toutefois regretté que l'établissement public, seul opérateur du programme, en soit aussi le responsable.
Il a considéré que cette situation paradoxale était peu satisfaisante au regard du principe d'une responsabilisation des gestionnaires de crédits publics et s'est déclaré favorable au transfert de la responsabilité du programme au directeur de la recherche et de l'animation scientifique et technique du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durable, comme le propose la Cour des comptes.
Soulignant qu'en 2008 l'Etat et Météo-France devraient négocier un nouveau contrat d'objectif, il a souhaité, au vue de l'analyse des résultats des indicateurs du programme, que l'établissement fasse porter ses efforts sur deux points : l'évolution de ses recettes propres (les résultats obtenus étant encore trop faibles par rapport aux objectifs) et le rééquilibrage entre charges de personnel et dépenses d'investissement.
M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial , a, à cet égard, indiqué que par rapport aux autres organismes de prévision météorologique également en situation de monopole dans les pays voisins, Météo France avait, en effet, un effectif et des dépenses de personnel sensiblement supérieurs. La Cour des comptes, qui a procédé à un examen détaillé de ce programme en 2006, constate ainsi que les charges de personnel représentent 74 % des coûts pour Météo France, contre 65 % et 59 % pour ses homologues anglais et allemand. Il a noté qu'à l'inverse, ses dépenses d'investissement étaient bien moindres, en valeur absolue comme en proportion des dépenses, par rapport à celles de l'établissement britannique, dans un rapport qui allait du simple au double.
En conclusion, il a tenu à souligner la grande qualité et la rapidité d'envoi des réponses au questionnaire adressé à Météo-France, ainsi que l'attention portée par l'établissement au suivi des observations qui avaient été formulées par la commission en 2005 et 2006.
M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial , a ensuite présenté le programme 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », qui vise à l'aménagement équilibré et durable des territoires.
Il a observé qu'il s'agissait plus simplement de l'énumération des crédits nécessaires à l'exercice des multiples politiques menées par l'Etat, à son profit et à celui des collectivités territoriales, dans les domaines de l'urbanisme, de la planification, de l'application du droit des sols, ou des prestations d'ingénierie.
Il a précisé que, seules, deux des quatre actions du programme (« Urbanisme, planification et aménagement » et « Soutien au programme ») disposaient de crédits.
Les actions « Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et tiers » et « Appui technique aux autres ministères » n'affichent, comme en 2006 et 2007, aucune dotation budgétaire, et ont pour utilité de permettre, a priori, un calcul des coûts analytiques, après déversement des crédits inscrits aux autres actions du programme 113 et des autres programmes de la mission.
Il a ainsi constaté que le coût de l'appui technique aux collectivités territoriales en matière d'urbanisme était estimé à plus de 800 millions d'euros, et que l'appui technique aux autres ministères était évalué à 137 millions d'euros.
M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial , a observé qu'en 2008, la dotation demandée pour ce programme était de 63 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, en diminution, d'un exercice à l'autre, de 6,75 %.
Il a illustré la nature de ces crédits et précisé leur répartition en indiquant que 13 millions d'euros étaient inscrits au titre des frais de contentieux, 10 millions d'euros étant destinés aux agences d'urbanisme, le solde étant réparti entre le soutien aux villes nouvelles et aux établissements publics fonciers et l'aide aux politiques locales foncières. Il a estimé que la question se posait, à terme, du maintien de ce programme, compte tenu de son rattachement à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », dont toutes les conséquences ne semblent pas avoir été tirées.
En ce qui concerne la performance du programme, mesurée par un nombre très important d'indicateurs, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial , a confirmé qu'il maintenait les appréciations critiques formulées l'année dernière, en regrettant qu'elles n'aient pas été encore suivies d'effet. Il a estimé qu'il n'y avait pas de véritable stratégie de performance de ce programme.
Puis il a présenté le programme 159 « Information géographique et cartographique » qui regroupe les crédits de la subvention pour charges de service public, versée à l'Institut géographique national (IGN), et de manière très accessoire, les crédits de fonctionnement du Conseil national de l'information géographique (CNIG).
Observant qu'il s'agissait du second programme antérieurement rattaché à la mission « Politique des territoires », il a précisé que les crédits demandés pour 2008 (69,28 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) étaient en diminution de 8,4 % par rapport à 2007. Il a toutefois considéré que ce niveau de crédits était plus proche de la réalité de l'exécution budgétaire constatée en 2006.
M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial , a souligné que les crédits étaient répartis sur deux actions : « Production de l'information géographique » et « Recherche dans le domaine de l'information géographique ». Il a constaté, depuis 2006, la progression de la part réservée à la recherche, qui est passée de 16 % à 19 %.
Il a relevé que les quatre objectifs du programme et ses indicateurs avaient encore connu des aménagements, et que ces évolutions ne permettaient pas de porter, à l'occasion du débat sur le projet de loi de finances, une appréciation fondée sur la performance attendue et les résultats.
Il a donc envisagé, dans le cadre de ses travaux de contrôle budgétaire, de réexaminer les résultats obtenus qui pourront être mis en parallèle avec les priorités retenues dans le cadre du nouveau contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'IGN qui doit entrer en vigueur en 2008.
Un débat s'est alors engagé.
M. Charles Guené a signalé la concurrence existant entre l'IGN et la direction générale des impôts quant à l'établissement du cadastre et les conséquences négatives qui peuvent en découler pour les communes.
M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial , a indiqué que les départements disposant d'un livre foncier ne connaissaient pas cette difficulté.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a précisé que l'amélioration devrait porter sur la coordination des informations entre l'IGN et les services des impôts, dont les fonctions sont bien différenciées.
M. Paul Girod a évoqué le processus de déformation progressive des tracés routiers qui apparaît sur les documents produits par l'IGN.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a tout d'abord précisé que le programme 181 « Protection de l'environnement et prévention des risques » comprenait 457 millions d'euros en autorisations d'engagement et 447 millions d'euros en crédits de paiement. Elle a indiqué que le projet annuel de performances pour 2008 mentionnait qu'il aurait vocation à appuyer la mise en oeuvre des mesures décidées dans le cadre du « Grenelle de l'environnement » et s'est engagée, au cours des débats, à obtenir du gouvernement des éclairages sur l'impact budgétaire à court terme de ces mesures.
Elle a reconnu que la priorité gouvernementale donnée aux problématiques environnementales se traduisait par une augmentation sensible des dotations du programme à périmètre constant, indiquant que l'accent était mis particulièrement sur la prévention des risques technologiques et naturels, sur la gestion intégrée de la ressource en eau et sur la préservation de la biodiversité. Elle a ajouté que ces augmentations devaient être relativisées, dans la mesure où l'écrasante majorité des moyens de la politique environnementale était d'ordre extrabudgétaire, à l'instar des ressources propres et taxes affectées aux opérateurs, qui atteignaient 2,76 milliards d'euros. Elle a, à cet égard, rappelé que la débudgétisation connaissait une nouvelle étape en 2008 avec la création de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques.
S'agissant du dispositif d'évaluation de la performance, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , s'est félicitée de la création d'un objectif de « Gestion intégrée de la ressource en eau », qui devrait permettre d'assurer un suivi fin des progrès accomplis par la France sur la voie du « bon état écologique des eaux » que le droit communautaire impose d'atteindre en 2015.
S'agissant de la justification au premier euro, elle a observé que le financement des plans de prévention des risques naturels reposait à 25 % sur des crédits budgétaires et à 75 % sur des crédits du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit « Fonds Barnier ». Elle a ajouté que la situation financière de ce fonds était précaire et risquait de se dégrader dans les années à venir, compte tenu de l'élargissement progressif de ses missions. Rappelant que le fonds était alimenté par une fraction du produit des primes et cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, elle a proposé à la commission d'adopter un amendement accroissant cette fraction, afin d'obtenir du gouvernement des explications sur l'avenir du fonds et sur la question corollaire de la réforme de l'indemnisation des catastrophes naturelles.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a par ailleurs attiré l'attention de la commission sur les besoins budgétaires croissants que nécessiterait le déploiement des plans de prévention des risques technologiques, et sur l'inscription de 15,64 millions d'euros de crédits en vue de contentieux nationaux ou communautaires pour lesquels la probabilité de condamnation de l'Etat était jugée supérieure à 50 %.
S'agissant des opérateurs du programme, elle s'est enfin étonnée de l'absence d'explication accompagnant l'augmentation de 20 % de la subvention budgétaire accordée à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, alors même que la gestion de l'office avait fait l'objet de critiques dans un récent référé de la Cour des comptes.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a ensuite présenté le programme 174 « Energie et matières premières », observant que son unité était avant tout thématique. Elle a en effet jugé qu'une solide compartimentation isolait la mission de pilotage de la politique énergétique des différents aspects de la gestion de l'après-mines. Elle a mentionné que le programme était doté de 908 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 907 millions d'euros en crédits de paiement, l'action 4 étant très nettement prépondérante, avec 800 millions d'euros de crédits de paiement finançant majoritairement les prestations versées aux retraités des mines.
Après avoir exprimé le souhait que le dispositif de performance soit étoffé afin d'être à la hauteur des enjeux écologiques en matière de consommation énergétique, elle a souligné le caractère très contraint de la gestion des crédits. Elle a également souligné la priorité accordée à la prévention des problèmes de sécurité des biens et des personnes liés à l'après-mines, matérialisée par le passage de 7 à 20 millions d'euros de la subvention au département « Prévention et sécurité minière » du Bureau de recherches géologiques et minières.
S'agissant enfin des opérateurs, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a relevé que la dissolution au 31 décembre 2007 de Charbonnages de France aurait un impact important sur la situation de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs, entraînant une majoration de 205 millions d'euros de la subvention versée par l'Etat à l'agence. Elle a également précisé que la subvention budgétaire allouée à l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs augmentait, afin de couvrir la prise en charge des déchets du « nucléaire diffus » et du traitement des sites pollués, en application de la loi de programme du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a enfin présenté le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » (4,317 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 4,302 milliards d'euros en crédits de paiement), dont 88,4 % des crédits couvrent des dépenses de personnel, puis a détaillé les différentes catégories auxquelles appartenaient ses 25 actions.
Elle a, par ailleurs, constaté que les actions les plus significatives au plan des dotations étaient celles qui recueillaient les dépenses de personnel du présent programme et des programmes « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » et « Réseau routier national », puis souligné que 705,46 millions d'euros allaient à la rémunération des personnels mis à disposition des collectivités territoriales en application de « l'acte II de la décentralisation ».
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , est revenue sur le crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable, qui représentait 2,4 milliards d'euros. Elle a constaté que cette dépense fiscale était particulièrement dynamique et observé qu'il serait certainement opportun d'en actualiser les conditions d'octroi en procédant à une réévaluation de l'impact des équipements éligibles sur la consommation d'énergie. Par ailleurs, elle a ajouté que la discrimination opérée par le crédit d'impôt entre propriétaires occupants et propriétaires non occupants ne lui semblait pas pertinente au regard de l'objectif poursuivi et souhaité que la possibilité d'une adaptation du mécanisme aux logements sociaux soit mise à l'étude.
S'agissant du profil des emplois, elle a noté que 1.247 des 2.212 départs à la retraite ne seraient pas remplacés et que le solde net des entrées et sorties devrait permettre de dégager une économie de 20,2 millions d'euros. Elle a fait part de ses craintes quant aux moyens des DRIRE et à leur aptitude à accomplir dans des conditions satisfaisantes leur mission dans le domaine des installations classées, regrettant que seuls 206 renforts aient été octroyés sur les 400 prévus sur la période 2004-2007.
Elle a conclu en estimant que l'architecture du programme 217 témoignait d'une période de transition, et qu'elle concernait les moyens budgétaires et humains d'un périmètre ministériel sans précédent, dont les structures avaient déjà connu de profonds remaniements et où de multiples expérimentations de réorganisation administrative étaient en cours.
Rappelant que les « chantiers » propres qui s'ouvraient avec la création du MEDAD étaient concomitants avec la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques, elle a considéré que la conjonction de ces phénomènes et de la priorité politique donnée aux enjeux environnementaux devait permettre d'en faire un véritable « laboratoire de modernisation administrative ».
M. Jean Arthuis, président , a regretté que l'ensemble des crédits de personnel soient concentrés sur un seul programme.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a expliqué que ce choix résultait en partie de la nécessité de mettre en oeuvre les transferts de personnels liés à la décentralisation. Une fois ces transferts opérés, le programme aurait vocation à disparaître.
A la demande de M. Jean Arthuis, président , Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a rappelé que l'ensemble des provisions pour contentieux communautaires représentait 586 millions d'euros à la fin de 2007.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que cette problématique pourrait faire l'objet d'un débat en séance publique.
M. Jean Bizet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques , a souscrit aux observations faites sur le « Fonds Barnier ». Il a également regretté que la politique de subvention aux associations dans le domaine environnemental ne soit pas mieux explicitée. Après être revenu sur le contentieux communautaire relatif aux OGM, il s'est enfin dit très réservé sur l'inversion de la charge de la preuve proposée par le « Grenelle de l'environnement », en matière d'application du principe de précaution.
Au terme de ces présentations, la commission a adopté deux amendements visant à clarifier la rédaction de l'article 44 rattaché, relatif à la taxe d'aéroport, et à augmenter le plafond de ressources du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (article additionnel après l'article 44).
A l'invitation des rapporteurs spéciaux, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits pour 2008 de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » et du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » , d'adopter l'article 44 rattaché amendé ainsi qu'un article additionnel après l'article 44 rattaché . Elle a décidé de réserver sa décision sur les crédits du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».
Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale et a décidé de proposer au Sénat d'adopter avec modification le compte spécial « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».