B. LES CRÉDITS ET LA PERFORMANCE DE LA MISSION PRÉVUS POUR 2008
1. Une prévision du niveau de crédits (5 milliards d'euros) sans signification véritable quant aux futures privatisations
Dans le présent PLF pour 2008, comme en LFI pour 2007, la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat » regroupe des crédits qui s'élèvent, au total, en AE comme en CP, à 5 milliards d'euros 34 ( * ) .
Comme en 2007 également, la quasi-totalité de ces crédits est attendue des produits des cessions, en 2008, de titres, parts ou droits de sociétés que l'Etat détient directement (« privatisations », première ligne de recettes du compte). Aucune recette n'étant attendue de reversements de produits résultant de cessions de titres de sociétés détenus indirectement par l'Etat, seuls 30 millions d'euros, au total, devraient résulter :
- en premier lieu, du reversement de dotations en capital et de produits de réduction de capital ou de liquidation, à hauteur de 10 millions d'euros ;
- en deuxième lieu, du remboursement des avances d'actionnaires et créances assimilées, à hauteur de 10 millions d'euros encore ;
- en dernier lieu, de remboursements de créances résultant d'autres investissements patrimoniaux de l'Etat, à hauteur de 10 millions d'euros également.
Le niveau des recettes de privatisations ainsi estimé à hauteur de 4,97 milliards d'euros correspond à environ 2,5 % de la valeur du portefeuille des participations cotées de l'Etat au début du mois de novembre 2007 (197 milliards d'euros).
En réalité, cependant, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, ces chiffres sont purement indicatifs. Ils reproduisent pour 2008 les données de la LFI pour 2007 en vue d'éviter de donner un « signe » particulier aux marchés, qui pourrait être préjudiciable aux intérêts patrimoniaux de l'Etat actionnaire .
Comme le fait valoir le gouvernement dans l'une de ses réponses au questionnaire que votre rapporteur spécial lui a adressé en application de l'article 49 de la LOLF, reprise en substance dans le PAP de la mission, « la participation de l'Etat dans certaines entreprises [...] ne peut descendre en deçà d'un seuil défini par la loi. S'agissant de celles qui n'ont pas fait l'objet d'une limite de nature législative, leur évolution dépendra en premier lieu du projet stratégique des entreprises intéressées, de l'évolution de leurs alliances ainsi que des orientations industrielles que seront retenues par le gouvernement pour 2008 et les années ultérieures. Le deuxième facteur d'évolution réside dans les opportunités de valorisation patrimoniale de l'Etat telles qu'elles résulteront des évolutions de marché. Dans ce contexte, il serait désavantageux d'afficher par avance la part que l'Etat est susceptible de céder ainsi qu'un prix de cession. »
Parfaitement compréhensible sur le plan « stratégique », notamment quant aux opérations de cession qui seront effectivement menées, cette absence de chiffrage fiable au sein des PAP du compte « Participations financières de l'Etat » vide largement de sens l'examen du Parlement, dont l'intervention se trouve mieux fondée au stade de l'examen des RAP , retraçant les résultats obtenus par la gestion effective. Cette situation illustre la nécessité, défendue par votre commission des finances, de faire évoluer les modalités de discussion, par le Parlement, des projets de lois de finances initiales, en vue d'un « rééquilibrage » en faveur des débats relatifs aux projets de lois de règlement.
A cet égard, on rappelle que les recettes enregistrées par le compte, en 2006, se sont révélées supérieures de 23 % (3 milliards d'euros) aux estimations inscrites dans la LFI pour cet exercice : 17,18 milliards d'euros ont été effectivement retirés des privatisations, contre une prévision de 14 milliards d'euros 35 ( * ) . D'après les renseignements fournis à votre rapporteur spécial, l'exécution en cours, à la mi-octobre 2007 , a déjà permis de réaliser 3,8 milliards d'euros de produits de cessions (dont 2,6 milliards d'euros provenant de la cession de 5 % du capital de France Télécom, 569 millions d'euros résultant de la cession à Thales de 25 % du capital de DCN, devenu en juin 2007 DCNS, et 345 millions d'euros provenant des règlements différés d'offres réservées aux salariées).
Il convient cependant d'observer que les conditions de marché actuelles, eu égard à la crise financière de l'été 2007, ne paraissent plus favorables à des cessions réalisées au mieux des intérêts patrimoniaux de l'Etat.
2. Une répartition des crédits à plus de 80 % en faveur du désendettement public
Si le niveau global des crédits prévus en PLF pour le compte « Participations financières de l'Etat », comme on vient de le voir, ne constitue pas une information réellement utile, les intentions affichées par le PAP de la mission correspondante quant à l'affectation des recettes de ce compte, en revanche, sont significatives d'une orientation de la politique de l'Etat actionnaire. Sous cet aspect, le présent PLF s'inscrit dans le sillage des LFI pour 2006 et pour 2007 en traduisant une nette volonté de désendetter l'Etat et ses établissements publics .
Il faut cependant garder à l'esprit que l'ensemble des affectations prévues demeure conditionné à la réalisation effective de cessions de participations financières et au niveau du produit de celles-ci , qui l'une et l'autre dépendent, notamment, des conditions de marché.
a) 800 millions d'euros destinés aux opérations en capital des entreprises détenues par l'Etat
Selon la LFI pour 2007, 1,4 milliard d'euros doivent être affectés au programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » . Pour 2008 , seuls 800 millions d'euros sont inscrits en faveur de ces opérations. En ce domaine, d'ailleurs, votre rapporteur spécial note l'effort d'amélioration sensible qui a été mis en oeuvre pour la « justification au premier euro » présentée par le PAP annexé au présent PLF, alors que cette justification, dans le PLF pour 2007, s'était avérée lacunaire 36 ( * ) .
La majeure part ( 660 millions d'euros ) des crédits prévus correspond à l'action « Augmentation de capital, dotations en fonds propres , avances d'actionnaires et prêts assimilés ». Cette action retrace notamment les créations ou recapitalisations d'entités et les apports ou avances d'actionnaires. Elle visera, en 2008 :
- GIAT Industries , pour la cinquième et dernière tranche, en fonction des besoins de l'entreprise ( 300 millions d'euros au plus ) de la souscription de l'Etat à l'augmentation du capital de la société, décidée en 2004 pour un montant total de 1 milliard d'euros (250 millions d'euros ont été versés en 2004, 300 millions d'euros au titre de l'exercice 2005 [150 millions d'euros en 2005 et 150 millions d'euros en janvier 2006], 150 millions devaient être versés en 2007) ;
- la RATP , pour la contribution éventuelle du compte « Participations financières de l'Etat » au financement des soultes d'adossement des régimes de retraite de l'entreprise au régime de droit commun. Le niveau de cette contribution est estimée à 250 millions d'euros ;
- ADOMA (ex SONACOTRA), pour 25 millions d'euros au plus , solde de l'augmentation de capital, à hauteur de 50 millions d'euros, décidée en 2006 (un versement de 12,5 millions d'euros a été effectué en 2006 et 12,5 millions d'euros supplémentaires doivent être versés en 2007).
Par ailleurs, une « réserve » de 85 millions d'euros se trouve ménagée, selon le PAP, « pour permettre, le cas échant, l'intervention de l'Etat actionnaire dans les meilleurs délais ».
Il convient de noter que, dans l'hypothèse où cette réserve ne serait pas utilisée, ou seulement partiellement, les crédits correspondant seraient consacrés à l'autre programme de la mission, relatif au désendettement public. Il en irait de même dans le cas où les dotations en capital programmées ne seraient pas réalisées : dans l'une de ses réponses au questionnaire que votre rapporteur spécial lui a adressé en application de l'article 49 de la LOLF, le gouvernement indique en effet que, « dans un contexte où les besoins liés aux opérations en capital sont d'ampleur plus limitée qu'il y a quelques années, les ressources libres d'emploi seront systématiquement affectées au désendettement de l'Etat et d'établissements publics de l'Etat ».
Pour le reste du programme :
- 40 millions d'euros sont inscrits pour l'action « Autres investissements financiers de nature patrimoniale ». Ces crédits sont destinés à financer le versement de l'Etat au Fond technologique n° 3 (fonds commun de placement à risques géré par une société de gestion elle-même gérée par la Caisse des dépôts et consignations, et ayant vocation à investir dans des fonds de capital risque participant au financement de la création et du développement de PME innovantes) ;
- 100 millions d'euros se trouvent affectés l'action « Prestations de services : commissions bancaires, frais juridiques et frais liés aux opérations de gestion des participations financières de l'Etat ». Ces frais, comme en LFI 2007, représentent 2 % du produit des cessions prévues .
L'action « Achats ou souscriptions de titres, parts ou droits de société » n'est dotée d'aucun crédit.
b) Plus de 80 % des crédits consacrés au désendettement de l'Etat et de ses établissements publics
Le programme 732, « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat », pour son action unique homonyme, recevrait les 4,2 milliards d'euros restant sur le total des crédits prévus en 2008 pour la mission soit, sous réserve de la pertinence de ce niveau global de crédits ( cf. supra ), 84 % des recettes de privatisations , contre une prévision de 72 % en LFI pour 2007. Sur cette somme :
- 500 millions d'euros devraient bénéficier à l'EPFR (Etablissement public de financement et de restructuration, amortissant la dette « Crédit Lyonnais »), entraînant une diminution de la charge d'intérêts, en 2008, estimée à 7 millions d'euros . Pour mémoire, à la fin de l'année 2007, sous réserve du versement de la dotation prévue par la LFI (513 millions d'euros) il devrait rester à l'EPFR moins de 3,3 milliards d'euros de dettes à amortir. Compte tenu de l'affectation prévue pour 2008, moins de 3 milliards d'euros de dettes devront donc être amorties avant 2014, année d'échéance des dettes contractées pour le Crédit Lyonnais ;
- le solde , soit 3,7 milliards d'euros selon les données du PLF, sera affecté à la Caisse de la dette publique et, partant, au désendettement de l'Etat, entraînant une diminution de la charge d'intérêts estimée à 140 millions d'euros, en moyenne annuelle, sur les cinq années suivant cette affectation (en pratique, cette diminution de charge se traduira par une moindre émission ou des rachats de titres d'emprunt).
Cet effort en faveur de l'amélioration du bilan de l'Etat mérite d'être salué : il s'inscrit dans la continuité des orientations des LFI pour 2006 et 2007, et tend à se démarquer des options retenues antérieurement en matière d'affectation des recettes de privatisations ( cf. encadré ci-dessous ).
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L'affectation des recettes de privatisation depuis 1986 : moins de 15 % en faveur du désendettement public jusqu'en 2005, près de 95 % en 2006 Selon le Rapport relatif à l'Etat actionnaire annexé au présent PLF , le total des produits de cessions d'actifs (privatisations hors ERAP) réalisés entre 1986 et l'année 2006 incluse s'est élevé à 98,8 milliards d'euros courants. Les trois quarts de ces recettes (plus de 74 milliards d'euros) ont servi à des opérations de capitalisation d'entreprises publiques. Avant 2006, seuls 10 milliards d'euros étaient allés au désendettement de l'Etat, et 1,6 milliard d'euros au Fonds de réserve des retraites , soit environ le septième des recettes. En ce domaine, l'année 2006 a marqué une rupture, les recettes de privatisations (17,28 milliards d'euros) ayant été affectées au désendettement de l'Etat et des ses établissements publics à hauteur de 16,27 milliards d'euros (contre 11,95 milliards d'euros inscrits en LFI pour l'exercice), soit 93 % des produits de cession (au lieu des 85 % initialement prévus). L'Etat, à travers un versement en faveur de la Caisse de la dette publique, a ainsi bénéficié de 12,96 milliards d'euros, qui devraient diminuer la charge d'intérêt de sa dette, en moyenne annuelle sur cinq ans, de quelque 469 millions d'euros ; Charbonnages de France a reçu 2,8 milliards d'euros, et l'EPFR 512,5 millions d'euros. Suivant l'actualisation présentée par le PAP annexé au PLF pour 2008, le versement en faveur du désendettement de l'Etat et de ses établissements publics en provenance du compte « Participations financières de l'Etat » et, par conséquent, des recettes de privatisation, est prévu à hauteur de 3,2 milliards d'euros en 2007 (dont 3 milliards d'euros en faveur d'ERAP), représentant une diminution de la charge d'intérêts de 58 millions d'euros pour les établissements publics en 2007 et de 4 millions d'euros en moyenne annuelle sur cinq ans pour l'Etat lui-même. |
3. Une mesure de la performance satisfaisante, améliorée à la marge
Les modalités d'évaluation de la performance du compte « Participations financières de l'Etat », que votre rapporteur spécial avait déjà jugées satisfaisantes lors de l'examen du PLF 2007, sont perfectionnées à la marge pour 2008 comme elles l'avaient été, déjà, par la LFI pour 2007 37 ( * ) .
Le présent PLF, en effet, introduit pour le programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat », un nouvel indicateur (n° 1.5), destiné à appréhender un taux global des distribution de dividendes à l'Etat par les entreprises qu'il détient , en rapportant le montant des dividendes reçus par l'Etat au résultat net combiné de ces entreprises.
L'architecture de la mesure de la performance du programme, pour le reste, s'avère inchangée :
- au programme 732, « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat », se trouve associé l' objectif de « contribuer au désendettement de l'Etat et d'administration publiques » . Deux séries d'indicateurs mesurent, respectivement, la « réduction de la dette et des charges d'intérêts de l'Etat » et la « réduction de la dette et des charges d'intérêts des entités entrant dans le périmètres des administrations publiques hors Etat ». On a indiqué, ci-dessus, les prévisions pour 2007 et 2008 en ce domaine ;
- au programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat », sont affectés les objectifs de « veiller à l'augmentation de la valeur des participations financières de l'Etat » et d'« assurer le succès des opérations de cessions des participations financières » . Le premier objectif est désormais circonscrit par cinq indicateurs. Le second objectif fait l'objet de deux séries d'indicateurs. Ce dispositif est détaillé au sein de l'encadré ci-dessous.
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La mesure de la performance pour 2008 du programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » Le premier objectif, consistant à « veiller à l'augmentation de la valeur des participations financières de l'Etat » , est décrit pour 2008 par cinq indicateurs. 1° la « rentabilité opérationnelle des capitaux employés », calculée en rapportant à ces capitaux le résultat d'exploitation des entreprises concernées. Un taux de 11,5 % est attendu pour 2007, supérieur à ce niveau en 2008 ; 2° la « rentabilité financière des capitaux propres », mesurée en rapportant à ces capitaux le résultat net des entreprises. Un taux de 24,1 % est attendu pour 2007, supérieur à ce niveau pour 2008 ; 3° la « marge opérationnelle », définie par le rapport entre le résultat d'exploitation et le chiffre d'affaire des entreprises. Un taux de 11,6 % est attendu pour 2007, supérieur à ce niveau pour 2007 ; 4° la « soutenabilité de l'endettement », circonscrite par deux ratios. Le premier rapporte l'EBITDA (« earning before interest tax depreciation and amortization », c'est-à-dire le résultat opérationnel [EBIT] avant dépréciation et amortissement, notion proche de celle d'excédent brut d'exploitation) à la dette nette des entreprises ; la prévision est de 35,4 % en 2007, et supérieure à ce niveau pour 2008. Plus significatif, le second ratio, instituée par la LFI pour 2007, constitue l'inverse du précédent : il rapporte la dette nette des entreprises à l'EBITDA, mesurant ainsi le nombre d'années d'EBITDA nécessaire, toutes choses égales par ailleurs, pour atteindre une dette nulle. La prévision est de 2,8 années pour 2007, et inférieure à ce délai pour 2007 ; 5° la « distribution de dividendes », introduit par le présent PLF , qui rapporte le montant des dividendes reçus par l'Etat au résultat net combiné de 50 des entités qu'il détient (les plus importantes dans le périmètre de la gestion confiée à l'APE) et définit de la sorte un taux global des distribution de dividendes à l'Etat actionnaire par les entreprises publiques. La prévision est de 29 % pour 2007 comme pour 2008. Le second objectif du programme, qui consiste à « assurer le succès des opérations de cessions des participations financières » , fait l'objet de deux séries d'indicateurs.
- l'écart entre les recettes de cessions et leur valeur fixée par la commission des participations et des transferts (CPT) ; - l'écart entre les recettes de cessions et la valeur boursière moyenne sur les 30 jours de bourse précédant chaque opération ; - l'écart entre les recettes de cessions et la valeur boursière moyenne sur les 30 jours de bourse suivant chaque opération ; - l'écart entre les recettes de cessions et la valeur boursière moyenne sur les 30 jours de bourse précédant et suivant chaque opération. Tous ces écarts devraient être nuls, en valeur, en 2008, avec une variation possible entre - 3 % et + 1 % pour les ratios « écart/recettes de cessions » correspondant aux trois derniers indicateurs mentionnés. Toutefois, alors que les mêmes prévisions étaient inscrites en LFI pour 2007, la prévision actualisée figurant dans le PAP annexé au présent PLF révèle des résultats sensiblement éloignés . Seul l'écart entre les recettes de cessions et la valeur boursière moyenne sur les 30 jours de bourse suivant chaque opération serait conforme aux prévisions initiales, avec un taux de 1,3 % (représentant 33,7 millions d'euros). Pour le reste, cette année : - l'écart entre les recettes de cessions et leur valeur fixée par la CPT serait de + 4,4 %, correspondant à un décalage de 117 millions d'euros ; - l'écart entre les recettes de cessions et la valeur boursière moyenne sur les 30 jours de bourse précédant chaque opération serait de 7,9 %, soit un décalage de 210 millions d'euros ; - l'écart entre les recettes de cessions et la valeur boursière moyenne sur les 30 jours de bourse précédant et suivant chaque opération serait de 9,2 %, soit un décalage de 244 millions d'euros.
- le taux moyen des commissions versées lors des opérations conduites sous la forme de placements privés par construction accélérée de livres d'ordre, qui est attendu à hauteur de 0,07 % en 2007 et moins en 1 % en 2008 ; - le taux moyen des commissions versées lors des opérations de placement traditionnelles auprès d'investisseurs institutionnels, qui est prévu de 1,8 % ou moins en 2007 comme en 2008 ; - le taux moyen des commissions versées lors des opérations de placement auprès des particuliers, estimé à 3,5 % ou moins en 2007 comme en 2008. Il convient cependant de relever que les prévisions relatives aux deux derniers des taux précités n'ont pas fait l'objet d'une actualisation, par rapport à la LFI pour 2007, dans le PAP annexé au présent PLF. |
* 34 Crédits repris au titre 7 (Dépenses d'opérations financières).
* 35 Un tel niveau de recettes de cession d'actifs financiers n'avait pas été atteint depuis les opérations de privatisations de 1986. Ce résultat a résulté des conditions plus favorables qu'elles n'avaient été anticipées pour la cession :
- d'une part, de la participation de l'Etat au capital d'Alstom (produit de 2 milliards d'euros) ;
- d'autre part, et principalement, des participations de l'Etat dans trois sociétés d'autoroutes Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR), Autoroutes du Sud de la France (ASF) et la Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France (Sanef) et des participations de l'établissement public Autoroutes de France dans ces trois sociétés (cession indirecte de l'Etat).
* 36 Cf. le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 55.
* 37 Cf. le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 58.