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Projet de loi de finances pour 2008 : Recherche et enseignement supérieur

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 13 novembre 2007, sous la présidence de MM. Denis Badré, vice-président, et Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de MM. Philippe Adnot et Christian Gaudin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » et les articles 46 et 47 rattachés.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a indiqué que, cette année, la mission avait été marquée par deux éléments. D'une part, les engagements présidentiels forts en termes de moyens à l'égard de l'enseignement supérieur et de la recherche. D'autre part, le vote de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités sur laquelle la commission s'était saisie pour avis. Il a considéré que l'examen du projet de budget ne pouvait se faire qu'à la lumière de cette actualité.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, s'est félicité du traitement financier prioritaire dont la mission faisait l'objet, indiquant que les crédits de paiement (CP) de la mission avaient augmenté de 4,7 % à structure constante et de 5,4 % pour les autorisations d'engagement (AE). Il a précisé que, si l'on y intégrait les crédits supplémentaires de l'Agence nationale de la recherche et d'OSEO, soit 190 millions d'euros, ainsi que les dépenses fiscales, 455 millions d'euros, les dépenses en faveur de l'enseignement supérieur au sein de la mission augmentaient de 6,1 % et celles en faveur de la recherche de 8,2 %, l'évolution globale de la mission étant de 7,1 %.

Il s'est toutefois interrogé sur la pertinence et les modalités de l'évaluation des dépenses fiscales et, a fait deux remarques au sujet du caractère contraint de l'évolution des crédits des programmes, et notamment de ceux concernant l'enseignement supérieur :

- d'une part, l'augmentation des recettes du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions civiles » expliquait, pour les programmes concernant l'enseignement supérieur, 32 % de la progression des moyens supplémentaires en CP ;

- d'autre part, une fraction notable de l'augmentation des crédits proposés résultait du respect des engagements pris par l'Etat les années précédentes, s'agissant des contrats de plan Etat Régions (CPER) 2000-2006, ou de la mise en oeuvre de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a relevé que le projet de budget révélait des actions fortes, notamment au niveau de l'enseignement supérieur et de la vie étudiante, citant les 30 millions d'euros alloués au plan « Licence » présenté par Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, afin d'améliorer la réussite des étudiants de premier cycle universitaire. D'autre part, il a noté que la rénovation du système des bourses avait été accompagnée de moyens supplémentaires, à hauteur de 54,8 millions d'euros, se félicitant de l'augmentation du nombre de boursiers qui devrait résulter des mesures annoncées, en particulier de la création d'un nouvel échelon de bourse. Enfin, il a relevé l'accent mis sur l'immobilier universitaire grâce au financement des CPER, ou à l'augmentation des crédits de maintenance ou de sécurité.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, est revenu sur la mise en oeuvre de la loi du 10 août 2007 précitée pour se féliciter de l'accueil favorable du texte par les directions d'universités, qu'il s'agisse des nouvelles compétences, notamment budgétaires, ou des possibilités de diversifier leurs sources de financement, y distinguant un élément de dynamisation des projets d'établissement. Il a toutefois rappelé la nécessité de préparer les universités et leur personnel à ces nouvelles fonctions en s'assurant qu'elles disposaient des moyens de gestion et de comptabilité analytique adaptés, le projet de loi de finances pour 2008 prévoyant une mesure de requalification des postes administratifs.

Concernant l'immobilier universitaire, il a indiqué que les crédits consacrés à la maintenance et à la sécurité avaient retenu toute son attention. Il a considéré que le bilan de la mise en oeuvre du plan de mise en sécurité 2000-2006 était insatisfaisant : 168 avis défavorables ont été maintenus par les commissions de sécurité en dépit des travaux effectués et 47 avis défavorables ont été émis en raison de l'évolution de la réglementation depuis 2000. Il a souhaité interroger la ministre sur ce point qui lui paraissait d'autant plus important que la loi du 10 août 2007 précitée offre la possibilité de transférer le patrimoine immobilier aux universités.

S'agissant du logement étudiant, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a relevé que l'Assemblée nationale devrait décider d'augmenter de 11 millions d'euros les crédits du logement étudiant. Toutefois, il s'est déclaré persuadé que la problématique du logement étudiant ne devait pas rester cantonnée à la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Par sa nature et son impact, elle relève aussi bien du ministère en charge du logement ou de la ville que de celui en charge des collectivités territoriales. Il a donc estimé que le logement étudiant devait faire l'objet d'une réflexion plus globale, que ce soit dans sa définition, dans son financement ou dans ses modes opératoires.

C'est pourquoi il a proposé un amendement tendant à diminuer de 3 millions d'euros les crédits du logement étudiant, dont la consommation en 2008 lui paraissait aléatoire, et de revaloriser à due concurrence le financement du plan Licence qui lui a semblé devoir être une des grandes priorités pour requalifier l'université.

S'agissant des autres programmes, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial :

- s'est déclaré satisfait de l'inscription, au sein du programme « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions », des 10 millions d'euros de crédits de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) auparavant financés par l'affectation d'une fraction de la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) ;

- a constaté l'existence d'une dette de l'Etat de 3,75 millions d'euros envers les établissements d'enseignement supérieur privé au sein du programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles », résultant du non-respect par l'Etat de l'application du décret du 14 octobre 2003 fixant les nouvelles modalités de financement de ces établissements ;

- a précisé les suites données à son rapport de contrôle budgétaire n° 354 (2006-2007) sur le Palais de la découverte, financé par le programme « Recherche culturelle et culture scientifique ». Il a constaté que, si la totalité des crédits pour les travaux de sécurité étaient désormais engagés, ces travaux n'avaient toujours pas commencé. De plus, il a regretté l'absence de clarification en ce qui concerne la tutelle du Palais de la découverte, qui reste partagée entre le ministère de la culture et de la communication et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite présenté l'article 47 rattaché à la mission qui propose de réintégrer, dans le dispositif d'exonérations de cotisations sociales, les jeunes entreprises innovantes (JEI) qui en seraient sorties, du fait du non-respect temporaire d'une des conditions qualifiantes. Faisant valoir que ces entreprises, dont le potentiel d'innovation était important, pouvaient connaître des fluctuations temporaires de l'un ou l'autre de ces critères, il a estimé que la perte définitive du statut de JEI, qui en résultait, était excessive. Il s'est donc félicité de ce que cet article permette de remédier à cette difficulté, proposant, par voie de conséquence, à la commission, son adoption sans modification.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a rappelé que le programme « Recherches scientifiques et technologies pluridisciplinaires », était issu d'un amendement présenté par la commission lors de la dernière discussion budgétaire. Il a relevé que son examen se prête aux considérations transversales dans le domaine de la recherche car, regroupant un peu plus de 5 milliards d'euros de crédits (en AE et en CP), il finance les « grands » organismes publics de recherche, l'Agence nationale de la recherche (ANR) -budgétée pour la première fois cette année conformément aux voeux de la commission- et les moyens de « pilotage » de la recherche.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, s'est félicité du respect des engagements financiers pris par l'Etat en faveur de la recherche, constatant qu'à périmètre constant, les crédits de l'ensemble des programmes « Recherche » de la mission augmentent de 3,4 %. Il a noté que cet effort était équilibré entre le financement des organismes, celui de l'ANR et l'incitation à la recherche privée via le crédit d'impôt recherche (CIR).

Il a cependant souhaité apporter quelques nuances. D'une part, il a indiqué qu'il convenait de prendre en compte l'effet de l'augmentation du taux de cotisation des salariés des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST), qui devait passer de 39,5 % à 50 % au 1er janvier 2008. D'autre part, il s'est avoué préoccupé par la nouvelle augmentation de la part de la rubrique « hors projets » au sein des financements de l'ANR, craignant un dévoiement, à terme, de la vocation de cette agence si une telle tendance devait se poursuivre. Il a souligné qu'il interrogerait le gouvernement en séance publique sur la pertinence du maintien de ce type de financements au sein de l'ANR.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a rappelé que le Président de la République s'était engagé à ce qu'un milliard d'euros fût débloqué en 4 ans pour des recherches sur les énergies et les moteurs du futur, la biodiversité et la santé environnementale à l'occasion du « Grenelle de l'environnement ». Or, il a noté que le présent budget, élaboré avant la tenue du « Grenelle de l'environnement », n'en portait pas la trace, non plus que la programmation 2008 de l'ANR.

Pour toutes ces raisons, M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a proposé un amendement tendant à abonder le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », action n° 2 « Actions incitatives et soutien à l'innovation », et plus précisément la rubrique « Energie durable et environnement » de l'Agence nationale de la recherche (ANR). Il a expliqué, en effet, que les crédits affectés à cette thématique n'augmentaient que de 3 % en 2008, contre 8,8 % pour l'ensemble des crédits de l'ANR, ce qui constitue une anomalie. Il a souligné qu'un effort supplémentaire de 6 millions d'euros permettait porter la partie « Energie durable et environnement » de l'ANR au niveau moyen d'augmentation des crédits de l'Agence, ce qui semblait le minimum.

Il a précisé que, conformément à ce que permet la LOLF, les sommes nécessaires pourraient provenir du programme 188 « Recherche dans le domaine de l'énergie », action n° 3 « Compétitivité et développement du secteur des hydrocarbures et de ses infrastructures, diversification des réserves », plus précisément des actions de l'Institut français du pétrole (IFP) visant à « repousser les limites du possible dans l'exploration et la production du pétrole et du gaz ». Il a indiqué qu'il lui semblait, en effet, que les sociétés pétrolières pourraient accroître leur participation financière à ce type de recherche. Il a relevé, qu'en outre, l'IFP avait pleinement vocation à participer aux appels à projets lancés par l'ANR sur les thématiques d'énergie durable et d'environnement, abondés au demeurant par cet amendement.

Sur le reste du programme « Recherche dans le domaine de l'énergie », M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a estimé que le contrat d'objectifs du Commissariat à l'énergie atomique (CEA) s'avérait contraignant d'un point de vue financier, alors que les missions qui lui étaient dévolues ne cessaient de croître. Il a noté que la commission, lors de sa réunion élargie tenue à l'Assemblée nationale, avait adopté un « amendement d'appel », tendant à accroître sa dotation de 30 millions d'euros en 2008. Il a considéré qu'une autre solution possible était que le CEA puisse avoir une plus grande liberté quant à l'affectation du dividende qu'il reçoit d'AREVA. Estimant qu'un engagement du gouvernement dans ce sens permettrait probablement un retrait de cet amendement, il s'est donc félicité de la tenue d'un tel débat. Enfin, il s'est étonné de la « dérive financière » que semblait avoir subie le Réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières (RTPG), dont la mission est de soutenir la compétitivité de l'industrie parapétrolière française. Soulignant que les crédits du RTPG étaient désormais exclusivement consacrés à apurer la dette accumulée, soit 29 millions d'euros sur 3 ans, il a jugé nécessaire d'obtenir du gouvernement toutes les explications sur les raisons d'une telle situation.

S'agissant du programme « Recherche industrielle », M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a indiqué que sa principale préoccupation concernait la fusion programmée d'OSEO et de l'Agence pour l'innovation industrielle (AII) prévue à l'article 30 bis du projet de loi de finances pour 2008. Il a souhaité que le gouvernement indique ses intentions quant à la vocation de ce nouvel ensemble et aux moyens dont il disposerait. Il a indiqué qu'il convenait également de s'interroger sur l'opportunité du maintien, en 2008, d'une ligne de 61,5 millions d'euros abondant OSEO et l'AII.

Abordant le programme « Recherche spatiale », M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a fait part de ses inquiétudes en ce qui concerne l'évolution de la dette du Centre national d'études spatiales (CNES) à l'égard de l'Agence spatiale européenne (ESA). En effet, selon les propres chiffres du gouvernement, cette dette doit encore augmenter au cours de l'année 2008, passant de 354,3 millions d'euros fin 2007 à 372,7 millions d'euros fin 2008. Il a constaté que, dans ces conditions, l'objectif de ramener la dette à zéro fin 2010 paraissait très difficile à atteindre, voire irréaliste. Il a donc estimé indispensable de poser clairement le problème, se félicitant de ce que la commission ait demandé, à son initiative, une enquête à la Cour des comptes sur cette question, selon la procédure définie à l'article 58-2° de la LOLF.

S'agissant du programme « Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat », il s'est demandé si l'action n° 2, consacrée en grande partie aux avances remboursables destinées au secteur aéronautique, ne pouvait pas être érigée en programme du fait du montant important de ses crédits et de son originalité.

Sur le programme « Recherche duale », il a noté avec satisfaction quelques progrès s'agissant de la présentation du projet annuel de performances. Il s'est toutefois étonné que, dans le projet de loi de finances, la recherche duale se trouve réduite à la seule participation du ministère de la défense au CNES et au CEA. Il a jugé que d'autres acteurs, comme les grands organismes publics de recherche, les universités, l'ANR ou OSEO Innovation pourraient être utilisés pour des recherches à caractère dual, et donc être financés par ce programme.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a donc recommandé l'adoption des crédits de la mission au bénéfice de l'adoption des deux amendements déjà présentés.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a ensuite présenté l'article 46 rattaché à la mission et proposant de prolonger d'un an, soit jusqu'au 31 décembre 2008, la période pendant laquelle les projets de pôles de compétitivité pouvaient être présentés. Il a indiqué que le coût budgétaire de cette mesure, qui correspondait à la mise en oeuvre d'un engagement du Président de la République, était estimé à 38 millions d'euros.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Alain Lambert a indiqué partager l'avis de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, s'agissant du logement étudiant, et de la nécessité de rénover un système qui ne lui paraissait ni approprié ni efficace.

M. Yves Fréville a fait observer qu'il convenait d'avoir une vision plus large des moyens attribués au logement étudiant en intégrant notamment les crédits de l'allocation de logement à caractère social (ALS).

M. Alain Lambert a ensuite exprimé ses doutes au sujet de la création par l'Etat, d'agences. A cet égard, il s'est interrogé sur l'utilité du financement de la recherche par projets et quant à la valeur ajoutée de l'ANR dans le paysage de la recherche publique.

M. Yves Fréville a souhaité avoir des précisions sur la lisibilité du financement des rémunérations de personnel des universités et notamment la ventilation opérée entre les établissements, ainsi que sur les critères utilisés dans la détermination des dotations, estimant que ces derniers devraient davantage prendre en compte l'efficacité des établissements. Enfin, il a précisé que, si les crédits demandés au titre du programme « Recherche duale » s'élevaient à 200 millions d'euros, cette somme était loin de représenter l'ensemble des efforts du ministère de la défense en matière de recherche.

M. Yann Gaillard s'est s'inquiété de la situation des bibliothèques universitaires.

M. Paul Girod s'est étonné de la référence à un indicateur relatif à la part des marchés de recherche duale confiée aux PME, n'y voyant pas, a priori, un gage d'efficacité.

M. Denis Badré, président, a souhaité savoir si les rapporteurs spéciaux avaient mesuré l'apport du programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (PCRD) de l'Union européenne à l'effort national en matière de recherche et quel jugement ils portaient sur la capacité de la France à mettre en synergie ses moyens nationaux et les moyens européens.

M. Adrien Gouteyron s'est demandé si le mouvement de regroupement des établissements universitaires n'avait pas été freiné par l'adoption de la loi du 10 août 2007 précitée. Puis, s'appuyant sur de récents propos tenus par M. Albert Fert, prix Nobel de physique 2007, il s'est interrogé sur les « limites » de la recherche sur projets, qui serait moins apte que les organismes traditionnels de recherche à permettre de grandes découvertes fondamentales.

En réponse, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a remercié M. Alain Lambert pour son soutien sur la question du logement étudiant.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, répondant aux interrogations sur l'ANR, a fait valoir que le modèle du financement par projets était répandu dans de nombreux pays, notamment en Europe. Il a estimé nécessaire de sortir du schéma de reconduction « automatique » des crédits. D'autre part, il a lié la poursuite des financements dans le temps à une évaluation rigoureuse, se félicitant de la création de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) par la loi de programme pour la recherche précitée. Il a précisé que les propos qu'il avait tenus sur l'ANR dans son exposé visaient à limiter, à l'avenir, l'augmentation relative de la part « hors projets » des financements de cette agence.

Puis, répondant à M. Yves Fréville, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a noté que les documents budgétaires indiquaient effectivement une somme globalisée des dépenses de personnel. Il a ajouté que la mise en place du budget global, suite au vote de la loi du 10 août 2007 précitée, permettrait d'avoir une vision plus claire du financement de chaque établissement. S'agissant des critères des financements, il a déclaré partager le point de vue de M. Yves Fréville, expliquant que les systèmes étrangers, et notamment le système israélien, faisaient référence à des indicateurs prenant en compte les performances des établissements, comme par exemple le nombre d'étudiants diplômés sans avoir redoublé.

Ensuite, en réponse à M. Yann Gaillard, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a précisé que le projet de loi de finances pour 2008 prévoyait le financement d'une extension des heures d'ouverture des bibliothèques pour les étudiants. Il a également estimé qu'une attention plus importante devait être portée aux nouveaux moyens technologiques permettant le développement de bibliothèques « en ligne ».

Puis, répondant à M. Denis Badré, il a indiqué que, lors de son déplacement à Bruxelles en début d'année à ce sujet, il avait pu remarquer une attitude très offensive de nos partenaires allemands. Il a considéré que deux points pouvaient faire en particulier l'objet d'améliorations au niveau français : d'une part, la manière dont le ministère de la recherche répercutait les possibilités de financement offertes au niveau européen et, d'autre part, la façon de répondre aux appels à projet européens.

Enfin, en réponse à M. Adrien Gouteyron, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a confirmé qu'un certain ralentissement dans le regroupement des établissements pouvait ponctuellement être dû à la mise en oeuvre de la loi du 10 août 2007 précitée. Néanmoins, il a estimé que le renforcement de l'autonomie des établissements, désormais mieux à même de développer des politiques de site, pourrait conduire à une mutualisation renforcée des moyens.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a évoqué la mise en place des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES), créés par la loi de programme du 18 avril 2006 précitée, rappelant qu'ils étaient des outils de mutualisation d'activités et de moyens d'établissements et organismes de recherche ou d'enseignement supérieur et de recherche, publics ou privés, relativement proches géographiquement. Il a constaté que plusieurs grandes villes rapprochaient leurs universités dans ce cadre, et que la création de tels pôles leur permettait d'atteindre une « taille critique » pouvant leur donner une visibilité au niveau européen.

Il a ajouté que les PRES avaient parfois permis d'apporter une dynamique locale à certaines disciplines « oubliées » par les organismes publics de recherche à financement récurrent. Il a ajouté que les pôles de compétitivité, avec une dimension économique plus affirmée, permettaient également de telles synergies.

S'agissant de la recherche duale, M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a précisé que l'indicateur relatif à la part des marchés de recherche duale confiée aux PME était celui figurant dans le projet annuel de performances et qu'il visait à assurer une certaine diversité des acteurs engagés dans ce domaine.

Après que la commission eut adopté les deux amendements présentés par les rapporteurs spéciaux, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ainsi modifiés, ainsi que les articles 46 et 47, sans modification.

Réunie le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale. Elle a également adopté sans modification l'article 47 bis, introduit par l'Assemblée nationale et rattaché à la mission.