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Projet de loi de finances pour 2008 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et compte spécial accords monétaires internationaux

 

II. LES EFFORTS D'AMÉLIORATION DE LA COORDINATION ET DE L'EFFICACITÉ DE L'AIDE

Bien que le CICID ne se soit pas réuni depuis juin 2006, la gamme des instruments de coordination entre les multiples acteurs et d'amélioration de l'efficacité de l'aide a été approfondie et étendue. Il importe à présent de respecter la doctrine de ces cadres d'intervention et de ne pas tomber dans le syndrome d'une « technocratie de la coordination ».

A. LE NOUVEAU PLAN D'ACTION POUR L'EFFICACITÉ DE L'AIDE

Dans la continuité de la Déclaration de Paris de mars 2005, construite autour de 5 principes (appropriation, harmonisation, alignement, résultats et responsabilité mutuelle), la France a élaboré un plan d'action détaillé, validé par la Conférence d'orientation stratégique et de programmation (COSP) le 14 décembre 2006, qui devrait permettre d'atteindre des objectifs fixés en cohérence avec les indicateurs de suivi retenus au sein du CAD. Il est organisé autour de 12 mesures se rapportant à trois axes principaux :

- la priorité donnée au renforcement des capacités (opportunité pour valoriser l'expertise française en la matière) ;

- l'approfondissement des documents cadre de partenariat (DCP, cf. infra), instruments de référence de la programmation de l'aide française à moyen terme et outils de mise en oeuvre de la Déclaration de Paris. L'annexe chiffrée des DCP doit devenir un outil de pilotage de l'aide et d'amélioration de la maîtrise des flux de décaissement, et il est prévu que l'aide s'inscrive davantage dans le cadre d'une approche par programmes (aide budgétaire, fonds communs, aide projet coordonnée) ;

- l'amélioration des procédures et des pratiques de gestion françaises : il devrait en résulter une déconcentration accrue de la prise de décision pour permettre aux acteurs de terrain de participer de façon efficace au dialogue sur la concertation et l'harmonisation entre bailleurs.

B. LES DOCUMENTS-CADRE DE PARTENARIAT (DCP) ET STRATÉGIES SECTORIELLES

1. Les DCP : outils structurant ou alibi ?

Validés par la COSP, les DCP constituent, pour chaque pays, l'instrument de cadrage pluriannuel (pour une durée de 5 ans) de l'APD française, et tendent à renforcer la concentration sectorielle de l'aide et la concertation de l'ensemble des acteurs. Signé par les deux parties et rendu public, le DCP est appelé à jouer un rôle de levier de changement et de modernisation de l'aide française, en la rendant plus lisible, prévisible, partenariale et efficace.

Localement, l'ambassadeur organise un rendez-vous annuel de bilan et de suivi du DCP, auquel sont associées les ONG, à l'issue duquel il adresse à la DGCID un rapport sur l'exécution du DCP, comportant notamment un diagnostic sur la situation migratoire, et organise avec le pays partenaire une réunion d'évaluation de la mise en oeuvre du DCP. Une revue à mi-parcours doit permettre de dresser un bilan plus complet et, le cas échéant, d'actualiser le document.

Depuis septembre 2005, 30 DCP ont été signés et 16 autres16(*) sont en cours d'examen. Ces 30 pays concentrent 82 % de l'aide bilatérale programmable pour 2007 dans les pays de la ZSP. En montants agrégés, le secteur des infrastructures représente environ 37 % des actions bilatérales financées par la France dans le cadre des DCP signés, l'appui au développement du secteur productif 11,6 %, la santé et la lutte contre le sida seulement 4,1 %17(*), et les secteurs transversaux non transférés à l'AFD18(*) 19,6 %.

Lors de ses contrôles effectués en Afrique australe et en Asie du sud-est19(*), votre rapporteur spécial a constaté que les DCP examinés étaient plutôt bien conçus et témoignaient d'un effort de réflexion stratégique comme de hiérarchisation des priorités. L'identification systématique de 2 ou 3 secteurs de concentration n'exclut toutefois pas la tentation de l'éparpillement et de la présence dans tous les domaines. La dimension partenariale peut aussi être ambiguë ou servir d'alibi : « shopping list » extensive du pays récipiendaire, objectifs de sélectivité et d'une meilleure acceptabilité d'une diminution des montants d'aide du côté français. En outre, avec 4 secteurs de concentration, le DCP de Madagascar n'est pas conforme aux règles d'élaboration de ces documents, et certaines fourchettes d'engagements sont apparues trop larges (DCP du Mozambique).

Le statut des DCP est hybride et sa portée juridique (en particulier s'agissant des montants d'aide) peut être perçue différemment : à caractère indicatif pour la France, ou « engageant » du point de vue du pays bénéficiaire. Il serait sans doute utile de prévoir deux tranches de crédits, l'une ferme et l'autre conditionnelle, pour préserver une certaine marge de négociation, et de mieux faire apparaître l'ampleur de l'aide française transitant par les canaux multilatéraux (FED, Fonds mondial de lutte contre le sida, Banque mondiale...).

* 16 Afghanistan, Algérie, Guinée équatoriale, Haïti, Mauritanie, Namibie, Nigeria, République centrafricaine, République dominicaine, Rwanda, Sao Tome et Principe, Suriname, Togo.

* 17 L'annexe de programmation du DCP ne rend cependant pas compte des financements par les canaux multilatéraux.

* 18 Soit la gouvernance, la diversité culturelle, la francophonie, la recherche et la coopération universitaire.

* 19 Cf. rapport d'information n° 374 (2006-2007).