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Projet de loi de finances pour 2008 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et compte spécial accords monétaires internationaux

 

2. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention sont fixées à 339 millions d'euros en AE et 129,6 millions d'euros en CP, et comprennent des transferts aux collectivités territoriales et à d'autres entités.

a) Les bonifications des prêts de l'AFD à l'outre-mer

Les transferts aux collectivités locales consistent en des bonifications pour des projets financés par l'AFD au profit de collectivités publiques et PME outre-mer (dans le respect des règles communautaires), à hauteur de 45 millions d'euros en AE et 22,5 millions d'euros en CP (dont 600.000 euros seulement pour de nouveaux projets, comme en 2007). Ces prêts financent notamment des infrastructures, des projets environnementaux, des équipements scolaires, et dans les collectivités du Pacifique, des investissements dans les secteurs de l'agriculture, de l'élevage et de la pêche.

La JPE a progressé mais demeure perfectible (le CIAP l'a même qualifiée de « totalement insuffisante » dans le PAP de 2007), notamment en ce qu'elle ne permet pas de distinguer ce qui relève de l'APD. Cette part est vraisemblablement minoritaire, dans la mesure où seules les collectivités de Mayotte et Wallis-et-Futuna sont considérées comme éligibles à l'APD par le CAD.

b) Les bonifications des prêts de l'AFD aux Etats étrangers

Des montants de 250 millions d'euros en AE36(*) et de 27,7 millions d'euros en CP (comme en 2007), sont demandés au titre des bonifications d'intérêts versées à l'AFD dans le cadre de ses prêts concessionnels aux Etats étrangers. Les AE tiennent compte de la comptabilisation des risques pays et de contrepartie, induites par le passage aux nouvelles normes comptables IFRS, mais la JPE se révèle encore quelque peu lacunaire.

Les CP demandés correspondent à un besoin de financement de 128,4 millions d'euros, après déduction de 100,7 millions d'euros autofinancés par l'AFD par prélèvement sur son résultat courant avant impôt (soit 22,7 millions d'euros de plus que dans le PAP de 2007).

Rappelons que le principe d'un réinvestissement de la moitié du résultat a été introduit en 2003 et prend désormais un caractère permanent, et a été « exceptionnellement » porté à 100 % en 2007. La bonne santé financière de l'Agence, notamment permise par le développement de son activité de prêts peu concessionnels, facilite ces opérations de débudgétisation et constitue un « ballon d'oxygène » pour un budget d'APD de plus en plus contraint, mais le CIAP a considéré dans son rapport d'audit que cette couverture par l'AFD de dépenses de l'Etat « paraissait contraire aux principes budgétaires ». Votre rapporteur spécial souligne que cette procédure s'apparente en effet à une contraction de recettes et de dépenses.

La JPE expose les grandes lignes de l'élargissement du champ d'intervention de l'AFD et de son nouveau Plan d'orientation stratégique (POS) approuvé par le conseil de surveillance le 18 janvier 2007, mais votre rapporteur spécial juge que ces explications sont encore trop générales.

c) Le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM)

Le FFEM, créé en 1994 pour promouvoir la coopération bilatérale en matière d'environnement, permet à la France de mieux affirmer sa priorité géographique de concentration sur la ZSP, en cohérence avec les objectifs du FEM. Il est géré par l'AFD et n'a bénéficié d'aucun CP de 2003 à 2006, compte tenu du niveau de sa trésorerie. Une nouvelle reconstitution quadriennale pour 2007-2010 a été décidée en 2006 et s'est traduite par l'ouverture de 70 millions d'euros d'AE et 5,2 millions d'euros de CP en 2007.

Votre rapporteur spécial s'était interrogé sur les risques de sous-budgétisation potentielle de cette dotation en CP, qui se voit a posteriori confirmée puisque le montant de CP demandé en 2008 triple pour atteindre 15 millions d'euros.

Le cadre de programmation stratégique pour 2007-2008 n'innove pas fondamentalement et entend approfondir les orientations des conventions internationales dans six secteurs d'intervention : biodiversité (forêts en particulier), climat, eaux internationales, dégradation des terres, polluants chimiques et couche d'ozone. La priorité de l'Afrique et de la Méditerranée est confirmée (65 % des engagements en 2006).

d) L'aide budgétaire aux Etats d'Afrique et de l'Océan Indien

Les besoins afférents à l'aide budgétaire sectorielle à destination des Etats d'Afrique et de l'Océan indien sont estimés pour 2007 à 25 millions d'euros en AE et à 41 millions d'euros en CP, ces derniers s'inscrivant en baisse de 37 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007. Les prévisions pour 2007 portent sur un montant de 59 millions d'euros37(*) d'aides budgétaires, affecté en particulier à l'Union économique et monétaire ouest-africaine - UEMOA (première tranche de 20 millions d'euros au titre d'un engagement triennal), au Mali (10 millions d'euros), au Niger (8,5 millions d'euros) et au Burkina-Faso (6,5 millions d'euros).

En 2008, les aides à l'UEMOA, au Burkina-Faso et au Mali seront poursuivies, et une nouvelle aide sera octroyée au Bénin. Des opérations pourraient également être reportées de 2007 à 2008 (Togo, Guinée-Bissau, Haïti, CEMAC).

Lors de la conférence de Paris du 25 janvier 2007, la France a également annoncé une aide au Liban pour la mise en oeuvre de son programme de réformes économiques, à hauteur de 500 millions d'euros, dans le cadre du programme post-conflit mis en place par le FMI. Ce soutien financier devrait en particulier inclure un prêt d'ajustement structurel de l'AFD (donc ne nécessitant pas de dépense budgétaire) d'un montant de 375 millions d'euros, décaissé en trois tranches.

La JPE précise opportunément la doctrine d'emploi des aides budgétaires globales (ABG), telle qu'elle a été présentée aux membres du conseil de surveillance de l'AFD. Cette doctrine est fondée sur des principes de prévisibilité, de gestion axée sur les résultats et d'alignement, et distingue deux types d'ABG :

- les aides de stabilisation macroéconomique à court terme, qui conformément à la doctrine d'Abidjan, sont conditionnées par l'obtention d'un programme et d'un financement approuvés par le FMI ;

- les aides de réduction de la pauvreté à moyen terme. Les pays demandeurs doivent répondre à trois critères : mettre en oeuvre une politique macroéconomique saine et soutenable, présenter une stratégie nationale de croissance et de réduction de la pauvreté assortie d'un dispositif de suivi et d'évaluation, bénéficier d'une évaluation positive du système de gestion des finances publiques. Votre rapporteur spécial attache une importance particulière à ce dernier critère, qui permet d'apporter des garanties quant à une utilisation des fonds conforme aux objectifs.

e) La coopération technique et l'ingénierie (FASEP et PRCC)

Trois types d'instruments sont financés sur cette action. Les études de faisabilité et prestations d'assistance ou de coopération institutionnelle du FASEP-Etudes requièrent l'ouverture de 19 millions d'euros d'AE et de CP, soit un montant stable depuis plusieurs années.

Comme les années précédentes, les dossiers du FASEP-Etudes n'avaient que peu trait aux pays les moins avancés en 2006 et durant le premier semestre 2007, ce qui en fait un instrument à la marge de l'APD. Sur 50 décisions de financement dans 24 pays, deux concernaient ainsi l'Afghanistan (élaboration d'un système d'adressage dans un district de Kaboul) et le Cambodge (schéma directeur du plan lumière de Phnom Penh), et 11 concernaient d'autres pays de la ZSP (Algérie, Liban, Maroc, Tunisie). L'essentiel était affecté à des pays émergents tels que le Brésil (4 études), la Chine (6 études), la Colombie (3 études), l'Indonésie (5 études) et des pays d'Europe centrale et orientale (Bulgarie, Russie, Ukraine).

Les secteurs privilégiés sur la même période sont l'environnement (26 % des financements), l'eau (25 % des financements) et les transports (24 %), avec une montée en puissance des dossiers en appui des bailleurs multilatéraux et des projets de lutte contre l'effet de serre, ainsi que votre rapporteur spécial a pu le constater en Chine lors de sa mission de contrôle conduite en Asie du sud-est en mars 2007.

Le Programme bilatéral de renforcement des capacités commerciales (PRCC) a été mis en place par la France en 2002 et est cogéré par l'AFD et la DGTPE. Il constitue un élément de la participation française à l'effort global des Etats membres de l'OMC pour porter leur aide au commerce bilatérale à hauteur de 1 milliard d'euros par an à partir de 2010.

Votre rapporteur spécial a eu l'occasion, lors de ses missions de contrôle budgétaire (en particulier en Asie du sud-est), d'en constater l'utilité et l'efficacité. Le premier PRCC triennal (2002-2005), doté de 25 millions d'euros d'AE (dont 10 financés par l'AFD), a permis de conduire des actions couvrant l'amélioration des capacités d'exportation et l'assistance technique institutionnelle. Ses objectifs sont considérés comme atteints.

Un second PRCC a été décidé pour la période 2006-2008, selon les mêmes modalités financières, et a fait l'objet d'une convention entre le MINEFE et l'AFD en avril 2006. La troisième tranche requiert en 2008 des CP à hauteur de 5 millions d'euros. Ce nouveau PRCC vise une efficacité accrue avec une simplification des procédures et du déroulement des projets38(*).

* 36 Ces engagements sont également financés à hauteur de 269 millions d'euros par le programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans les Etats étrangers », soit un coût actuariel global de 519 millions d'euros pour l'Etat.

* 37 Compte tenu du prélèvement d'une réserve de précaution de 5,5 millions d'euros sur les 65 millions d'euros de CP ouverts en loi de finances initiale pour 2007.

* 38 Notamment : extension de la couverture géographique à la ZSP, possibilité de procéder à une approche régionale, appréciation élargie du concept d'appui à l'exportation, délégation accrue aux agences de l'AFD, en liaison avec les missions économiques, possibilité de conclure des partenariats avec des collectivités locales et des entités privées, évaluation de chaque projet exécuté selon les procédures de l'AFD et évaluation a posteriori de l'ensemble du programme en lien avec la DGTPE.