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Projet de loi de finances pour 2008 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et compte spécial accords monétaires internationaux

 

5. La poursuite de la rationalisation des opérateurs

a) Cinq opérateurs dont deux dédiés à l'APD

Ce programme s'appuie sur cinq opérateurs (contre huit en 2006), dont trois ne ressortissent pas exclusivement à l'APD : CulturesFrance, l'Association française des volontaires du progrès (AFVP), le groupement d'intérêt public France coopération internationale (FCI), l'agence CampusFrance (groupement d'intérêt public assurant la promotion dans le monde de l'offre française de formation supérieure) et l'association Egide (Centre français pour l'accueil et les échanges internationaux), dans l'attente de son intégration dans CampusFrance.

Seul Egide fait toutefois l'objet d'une présentation détaillée dans le PAP51(*). Cette association est mandatée par le MAEE et ses prestations donnent lieu à une mise à disposition de trésorerie, la rémunération à l'acte d'Egide étant déterminée par un barème révisable annuellement par avenant à la convention de mandat. Le MAEE ne lui verse aucune subvention pour charges de service public, les frais de gestion acquittés par le ministère étant évalués à 9,34 millions d'euros en 2007 sur un budget global de 18,97 millions d'euros.

b) Des réformes organisationnelles et financières indispensables

Plusieurs réformes ont été ou sont en cours de mise en oeuvre afin d'accroître l'efficacité de ces opérateurs, de maîtriser leurs coûts de gestion et d'améliorer la cohérence de leurs actions avec la stratégie d'APD :

- la réorganisation de la DGCID liée à l'entrée en vigueur de la LOLF a notamment abouti à la création d'un bureau dédié au suivi et à la tutelle des opérateurs ;

- la signature de conventions pluriannuelles d'objectifs et de moyens, selon un calendrier qui tend à s'étirer : le 18 décembre 2006 avec l'AFVP52(*), mai 2007 pour CulturesFrance, d'ici fin 2007 pour FCI et Egide ;

- en application de la convention d'objectifs et de moyens, le MAEE ne verse plus de subvention de restructuration à l'AFVP à compter de 2008 ;

- la fusion en septembre 2006 de l'Association française d'action artistique (AFAA) et de l'Association pour le développement de la pensée française (ADPF) au sein de l'association CulturesFrance, opérateur unique de coopération culturelle à l'étranger. Dans la continuité du rapport fondé sur l'enquête demandée à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, la direction de CulturesFrance a entrepris de nombreuses actions de modernisation, dont elle a rendu compte lors de l'audition de suivi du 25 septembre 2007.

On peut ainsi mentionner l'amélioration de la tenue des assemblées générales, l'établissement d'un règlement administratif et financier, la définition des pouvoirs respectifs du conseil d'administration, du bureau et du président, la (difficile) mise en place d'une comptabilité analytique au premier semestre 2007, la mise en conformité des documents budgétaires, la double signature du président et du directeur pour les engagements à portée pluriannuelle, ou la suppression de 10 ETPT.

Le statut de CulturesFrance n'est toutefois pas encore pleinement clarifié, puisque la proposition de loi de notre collègue Louis Duvernois, tendant à faire de CulturesFrance un établissement public, a été adoptée par le Sénat à l'unanimité le 13 février 2007, mais n'a pas encore, à ce jour, été examinée par l'Assemblée nationale.

Il convient enfin de relever les perspectives de rapprochement entre l'INRA, le CEMAGREF et le CIRAD, en application des décisions du CICID de mai 2005. Au cours du premier semestre 2006, les ministres de tutelles du CIRAD et de l'INRA ont demandé aux dirigeants des deux organismes d'élaborer dans les six mois une stratégie commune et « de proposer des évolutions de structures et d'organisation permettant de renforcer l'ensemble du potentiel de recherche français dans ces domaines ». Les organismes et le ministère partagent en effet le constat d'une globalisation des questions sur la recherche agronomique, adossée à la production de biens publics mondiaux.

Le scénario de rapprochement adopté en décembre 2006 comprenait la mise en commun de la programmation de la recherche dans toutes ses composantes, et le développement de synergies dans les domaines de la recherche horticole, forestière et de la santé animale ainsi que dans les fonctions d'appui à la recherche. Le processus de rapprochement s'est concrétisé par la constitution du GIP « Initiative Française pour la Recherche Agronomique Internationale » (IFRAI), créé le 25 avril 2007 pour une période de 5 ans renouvelable. Le GIP représentera notamment l'INRA et le CIRAD au comité mis en place par l'IRD pour organiser une fonction d'agence de coopération scientifique de la recherche académique française avec les pays du Sud.

Il ne s'agit donc pas d'une fusion entre les deux établissements, dont les statuts diffèrent (EPIC pour le CIRAD, EPST pour l'INRA), et votre rapporteur spécial considère la constitution de ce GIP comme une première étape.

c) Les vertus et risques de l'unification au sein de CampusFrance

Le GIP CampusFrance est né en mars 2007 du regroupement de trois opérateurs : Edufrance, Egide et le Cnous. Si chacun d'eux garde son autonomie de fonctionnement durant une période transitoire de 3 ans, le GIP a pour mission de servir de cadre à une stratégie globale et de préfigurer un opérateur intégré, qui pourrait voir le jour au terme de cette période. Votre rapporteur spécial estime que cette intégration doit intervenir au plus tard d'ici 3 ans.

CampusFrance dispose d'un effectif de 38 personnes et d'un budget de 8,52 millions d'euros, subventionné à hauteur de 39 % par le MAEE, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, et le ministère de la culture. Sa mission s'exerce en liaison avec les établissements d'enseignement supérieur (188 établissements adhérents en février 2007) et par un réseau de 82 espaces répartis sur 50 pays et installés au sein du réseau des établissements culturels sous l'autorité des ambassadeurs. Parmi ces espaces, 20 sont aujourd'hui dotés de la procédure dite « CEF » (Centre pour les études en France) qui facilite les démarches d'inscription (inscription en ligne) et d'obtention du visa.

S'agissant des espaces CampusFrance, votre rapporteur spécial partage les appréciations de notre collègue Adrien Gouteyron et insiste sur les aspects suivants :

- l'outil informatique doit achever sa modernisation ;

- bien que les prestations de ces espaces soient au moins en partie facturées auprès des étudiants étrangers, le MAEE octroie une subvention d'un montant non négligeable, dont 763.000 euros imputés sur l'action 2 du programme 209. Ces espaces ont bien vocation à s'autofinancer à moyen terme ;

- le louable souci de simplification et de facilitation par la création d'un guichet unique dans chaque pays peut aussi être perçu comme une bureaucratie centralisatrice, en particulier dans les pays de vastes dimensions (Russie par exemple) ;

- le succès de ces espaces est largement tributaire d'une bonne coordination et communication avec les universités françaises, qui n'ont pas toujours fait preuve d'un état d'esprit coopératif. La dématérialisation des dossiers est un moyen d'améliorer cette coordination.

d) La question de la création d'un programme dédié à la recherche

Le MAEE exerce également, avec le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, la co-tutelle de l'IRD et du CIRAD, dont les subventions pour charges de service public ne relèvent pas de la mission « Aide publique au développement » mais du programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », pour un montant total de 325 millions d'euros en AE comme en CP53(*).

La question de la création d'un nouveau programme dédié à la recherche pour le développement, défendue par votre rapporteur spécial, a été abordée par le CIAP, qui a proposé d'évaluer cette proposition avec le CIRAD, l'IRD et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, malgré la dimension relativement modeste de cet éventuel programme supplémentaire.

* 51 CulturesFrance et CampusFrance sont présentés dans le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

* 52 Cette convention reprend en particulier les 4 objectifs suivants : réduction des coûts de structure de 1,7 million d'euros entre 2005 et 2009 ; obtention par l'AFVP, hors commande du MAEE, de ressources d'un montant estimé à 4,7 millions d'euros ; objectif de 6.000 mois-volontaires en 2009 ; passage à un coût paramétrique de 1.073 euros par mois-volontaire en 2009 (1.990 euros en 2007).

* 53 Soit 196,5 millions d'euros pour l'IRD et 128,5 millions d'euros pour le CIRAD.