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Projet de loi de finances pour 2008 : Défense

 

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission « Défense ».

A l'issue de la seconde délibération, l'Assemblée nationale a majoré les crédits (AE et CP) de la mission de 10.000 euros afin d'abonder son plafond, à titre non reconductible, et minoré les crédits de la mission (AE et CP) de 14.089.781 euros afin de gager les ouvertures de crédits opérées en première délibération au profit de la dotation « Présidence de la République » de la mission « Pouvoirs publics ».

Le tableau ci-après retrace l'ensemble de ces mouvements de crédits :

Programmes

AE

CP

+

-

+

-

Environnement et prospective de la politique de défense

dont titre 2 Dépenses de personnel

0

0

0

0

0

0

0

0

Préparation et emploi des forces armées

dont titre 2 Dépenses de personnel

0

0

12.818.208

7.828.208

0

0

12.818.208

7.828.208

Soutien de la politique de la défense

dont titre 2 Dépenses de personnel

0

0

836.938

836.938

0

0

836.938

836.938

Équipement des forces

dont titre 2 Dépenses de personnel

0

0

424.635

424.635

0

0

424.635

424.635

 

0

14.079.781

0

14.079.781

SOLDE

-14.079.781

-14.079.781

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 20 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Défense ».

Après avoir rappelé que la mission « Défense » rassemblait 36,8 milliards d'euros de crédits de paiement, et qu'elle constituait le premier budget d'équipement de l'Etat, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de loi de finances pour 2008 correspondait à un budget de transition, quatre décisions majeures étant attendues : premièrement, les propositions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, deuxièmement ; les orientations en matière d'équipement au terme de la loi de programmation militaire ; troisièmement, les conclusions de la révision générale des politiques publiques, s'agissant du fonctionnement des armées et, notamment, la part d'effectifs opérationnels ; quatrièmement, les positions françaises concernant l'Europe de la défense.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, il a présenté, à la commission, des données concernant les comparaisons internationales en matière de défense. S'agissant des dépenses de défense par habitant, il a souligné, d'une part, que le budget de la défense américaine avait augmenté de plus de 50 % depuis 2001 et, d'autre part, que l'effort britannique était supérieur au budget français dont l'évolution n'était positive que depuis 2002.

S'agissant de l'évolution des budgets globalisés de la défense, il a constaté un écart important entre le budget de la défense des Etats-Unis et celui de cinq pays européens (France, Grande Bretagne, Allemagne, Espagne, Italie), alors que le nombre d'habitants est globalement identique entre les Etats-Unis et l'Europe. Il a souligné que cette différence était particulièrement marquée en matière de recherche et développement puisque les Etats-Unis y consacraient l'équivalent de 67 milliards d'euros contre 3 milliards d'euros en France.

Abordant ensuite le projet de budget 2008, il a mis en avant la contrainte exercée par l'exécution passée, à savoir notamment le financement des frégates, les reports de crédits qui n'ont pas été supprimés en 2007 et qui atteindraient 1,7 milliard d'euros en 2008, ainsi que l'exécution de la loi de programmation militaire dans la mesure où il resterait à couvrir, au-delà de 2008, 47 milliards d'euros de crédits de paiement.

Puis M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a présenté le financement des OPEX, en expliquant la répartition du surcoût par théâtre d'opérations, soulignant l'importance de ces opérations en Côte d'Ivoire, au Tchad et en Centre Afrique, ainsi qu'en Afghanistan. Il a également précisé que le surcoût des OPEX consistait, essentiellement, en des surcoûts de rémunération du fait des déploiements des forces à l'étranger.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a complété cette présentation sur les OPEX en soulignant l'insuffisance récurrente du financement de ces opérations. Il a indiqué qu'environ 60 % des crédits étaient budgétés en loi de finances initiale et qu'il restait 40 % à financer en fin d'année, via notamment les annulations de crédits sur le titre 5, ce qui était selon lui préoccupant.

Evoquant l'évolution des personnels au sein de la mission, il a indiqué que le ministère avait respecté les orientations gouvernementales en matière de non-remplacement des départs à la retraite et qu'il n'y avait pas eu de « sanctuarisation ». Il a ainsi précisé qu'à périmètre constant, les autorisations d'engagement augmentaient de 0,43 % et les crédits de paiement de 1,45 %, les dépenses de personnels correspondant à 50,8 % du budget de la mission.

En ce qui concerne la détermination du plafond d'emplois, il a noté qu'il diminuait de 9.295 ETPT, cette diminution s'expliquant notamment, à hauteur de 26 %, par l'application d'un plan d'économies de personnels, et, à hauteur de 68,8 %, par la suppression des postes vacants. Il a estimé que cette diminution ne nuisait pas aux missions des forces militaires. Concernant les mesures de gestion des personnels, il a souligné la poursuite de la mise en oeuvre d'un plan de revalorisation indiciaire et indemnitaire. Il s'est félicité de la stabilité de l'effort en faveur de la réserve, mais il s'est inquiété de la dégradation des rapports démographiques en ce qui concernait les dépenses de pension. S'agissant du service de santé des armées, il a souhaité que la cible, en effectifs, des médecins des armées, puisse être respectée, le recrutement étant toutefois difficile actuellement.

Il a mis en avant l'augmentation des dépenses d'externalisation du ministère qui, en 2006, atteignaient 963 millions d'euros, contre 592 millions d'euros en 2001.

Enfin, il s'est inquiété des orientations qui seront retenues dans la future loi de programmation militaire dans la mesure où, si l'Europe de la défense ne progressait pas, la France ne pourrait pas maintenir les objectifs qu'elle s'était fixés.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a abordé ensuite la question des dépenses d'investissement, en faisant remarquer que la disponibilité du matériel et les délais dans lesquels ils devaient être utilisés étaient une question stratégique, car cela pouvait constituer une variable d'ajustement dans la réalisation de certains équipements.

S'agissant de l'exécution de la loi de programmation militaire entre 1987 et 2001, il a souligné que les crédits alors dépensés avaient été inférieurs aux crédits votés en loi de programmation jusqu'en 2003. Il a expliqué que, depuis 2003, un redressement s'était effectué, et que les crédits de la loi de finances initiale égalaient désormais les crédits de la loi de programmation d'une part, et que, les crédits d'exécution étaient supérieurs aux reports, d'autre part. Il a néanmoins observé que, dans le projet de loi de finances pour 2008, les crédits liés à l'exécution de la loi de programmation avaient été majorés de 0,8 % mais n'avaient pas pris en compte l'impact de l'inflation, ce qui représentait un écart de 250 millions d'euros par rapport à la programmation. Il a précisé que les crédits consacrés à l'exécution de la loi de programmation, soit environ 15 milliards d'euros, concernaient surtout des dépenses de fabrication et d'entretien de matériels, ainsi que des dépenses de recherche, mais que cette ligne était insuffisante.

Il a ensuite évoqué les crédits d'équipement, en estimant qu'il existait des économies à réaliser dans la gestion des stocks stricto sensu. Il s'est toutefois inquiété du montant des restes à payer sur le programme 146 « Equipement des forces armées », soit 35,3 milliards d'euros fin 2008. Il a précisé que cette somme hypothéquait d'autant la future loi de programmation militaire.

Passant en revue les sous-actions du programme « Equipement », M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que les engagements effectués à la fin de l'année 2008 et non couverts par des paiements avant 2007 étaient de l'ordre de 7 milliards d'euros pour le Rafale, de 5,9 milliards d'euros pour l'avion de transport futur (A400M), de 4,5 milliards d'euros pour les frégates européennes multi-missions (FREMM), de 3,1 milliards d'euros pour le deuxième porte-avions, de 3,1 milliards d'euros pour le missile M51 (le nouveau vecteur des têtes nucléaires des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins), de 3 milliards d'euros pour les sous-marins nucléaires d'attaque de nouvelle génération, dits « Barracuda », de 2,1 milliards d'euros pour l'hélicoptère de transport et de lutte anti sous-marine NH 90, et de 1,8 milliard d'euros pour l'hélicoptère de combat Tigre. Il a considéré que le fait que l'hélicoptère de transport et de lutte anti sous-marine NH 90 soit un programme européen ne permettait pas de bénéficier d'un effet de série, du fait des exigences propres à chaque Etat participant.

Après avoir rappelé que l'année 2008 serait la dernière année d'exécution de la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 de programmation militaire pour les années 2003 à 2008, il a envisagé de distinguer, à l'avenir, deux phases de programmation, de trois années chacune, la seconde plus « souple » que la première. Il a estimé que la discussion de la future loi de programmation serait en outre l'occasion de s'interroger sur la pertinence de maintenir l'objectif d'un effort de défense égal à 1,7 point de PIB.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que la situation de la mission « Défense » était préoccupante, d'un point de vue budgétaire et M. Auguste Cazalet a souligné sa perplexité à cet égard.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si le retard de certains programmes, comme celui de l'avion de transport futur (A400M), ne conduisait pas l'Etat à financer la trésorerie des entreprises concernées.

En réponse, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a estimé que cette question devait faire l'objet d'un examen approfondi. Il a précisé que si, au sens du traité de Maastricht, les avances de l'Etat augmentaient sa dette, elles n'avaient actuellement aucun impact sur son solde, cet impact n'étant mesuré que lors de la livraison des matériels concernés. En conséquence, le solde public, qui s'en trouve actuellement amélioré de 0,1 point de PIB environ, tendrait à se dégrader quand les grands programmes passeraient au stade de la fabrication.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la vision actuelle de la menace, dans la stratégie militaire française.

En réponse, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que si certains programmes actuels étaient issus de la « Guerre froide », comme le char Leclerc et l'hélicoptère d'attaque Tigre, la politique d'équipement militaire était désormais davantage orientée vers la projection des forces, même si la dissuasion correspondait encore à environ 20 % des crédits d'équipement.

MM. François Trucy, rapporteur spécial, et Jean Arthuis, président, se sont interrogés sur la pertinence d'un objectif de dépenses militaires exprimé en points de PIB.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a souligné l'importance des dépenses militaires de la Chine, de l'Inde, et, surtout, des Etats-Unis.

M. Christian Gaudin s'est interrogé sur la part des dépenses de recherche et développement « duale » dans les dépenses militaires des Etats-Unis.

En réponse, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que celle-ci était très importante, et qu'il lui communiquerait le chiffre exact.

Au terme de cette présentation, la commission a adopté les trois amendements présentés par les rapporteurs spéciaux Le premier redéploie des crédits au sein des différents programmes de la mission, afin d'améliorer la sincérité en termes de financement des opérations intérieures (OPINT). Les deux autres tendent à insérer des articles additionnels après l'article 41 quater, prévoyant que le gouvernement transmet au Parlement deux rapports, présentant, respectivement, les résultats des expérimentations menées pour la mise en oeuvre du nouveau régime dérogatoire d'avance de trésorerie dite avance « activité des forces », et les besoins de financement dans le domaine de la défense pour les années à venir.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'évolution prévisible de ces besoins, ainsi que, suite à l'audition du ministère de la défense par la commission, sur le nombre et le rôle des imprimeries dépendant du ministère de la défense.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a considéré que la politique d'équipement militaire était un sujet, qui de tout temps, avait suscité de nombreuses et légitimes questions.

La commission a ensuite décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Défense » ainsi modifiés ainsi que les deux amendements portant articles additionnels après l'article 41 quater.

Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.