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Projet de loi de finances pour 2008 : Développement et régulation économiques

 

4. Objectifs et indicateurs

a) L'intégration des objectifs et indicateurs se rapportant aux nouvelles actions

Les sensibles modifications du périmètre du programme décrites supra ont, bien entendu, eu un impact sur sa stratégie.

En particulier, concernant les actions 9, 10 et 11, ce programme reprend les objectifs et les indicateurs de l'ancien programme n° 127 « Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel » relatifs :

- au renforcement de la capacité des PME à accéder aux technologies productives et organisationnelles et à l'information (activités de développement industriel des DRIRE) ;

- à la gestion optimale des moyens budgétaires et humains transférés du MEDAD pour assurer les missions des DRIRE en matière d'inspection des installations classées pour l'environnement ;

- à la fiabilité des instruments de mesure réglementés (missions régaliennes des DRIRE en matière de métrologie légale) ;

- à l'optimisation de la fonction support des DRIRE.

De plus, concernant l'action n° 12 « Tourisme », quatre objectifs et indicateurs ont été repris dans le présent programme.

b) Une légère redéfinition des indicateurs de l'ancien périmètre

Pour le reste, les anciens objectifs et indicateurs ont été maintenus, à quelques exceptions près.

Ainsi, deux sous-indicateurs ont été supprimés de l'indicateur 1-1 « Ecart entre le taux croissance des entreprises aidées par l'Etat et le taux de croissance des entreprises comparables » de l'objectif « renforcer l'efficacité des aides aux entreprises » du PAP 2007.

Par ailleurs un nouvel indicateur mesurant le « ratio ressources propres / ressources totales des écoles du GEM et du GET » a été transféré depuis le programme 192 « Recherche industrielle ».

5. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Sur le changement de périmètre

Votre rapporteur spécial a déjà regretté, dans son dernier rapport budgétaire, le caractère « excessivement composite » du présent programme, reprenant d'ailleurs une expression employée par le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) dans son avis rendu le 13 septembre 2006.

Or, le changement de périmètre intervenu cette année renforce encore ce caractère « fourre-tout » : il est clair qu'une logique administrative a prévalu sur la logique d'objectifs et de moyens, au détriment de la cohérence et de la lisibilité

Ainsi :

- l'action n° 4 « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information » dont l'objet ne participe pas au programme, y figure toujours, alors même que le ministère, dans sa réponse au questionnaire que lui avait adressé votre rapporteur spécial l'année dernière, avait indiqué qu'elle devait être transférée vers une autre mission. Il en va de même pour l'action n° 5, qui pourrait plus logiquement figurer dans la mission « Recherche et enseignement supérieur », par exemple au sein du programme « Recherche industrielle » ;

- l'action n° 7 a été vidée d'une partie de sa substance du fait du transfert du personnel des missions économiques vers une autre mission afin de regrouper les personnels de cette direction générale sur un seul programme ;

- l'ancien programme 127 (« programme des DRIRE ») a été reversé entièrement sur le présent programme, alors que seule une partie (pour l'essentiel, l'action n° 11) présente un objet de développement industriel. La meilleure illustration de cet « esprit de chapelle » reste l'action n° 10 « Installations classées, énergie et contrôles techniques de sécurité », « action miroir », sans crédit, opérée par les DRIRE sous l'autorité du MEDAD, qui n'a donc rien à faire dans ce programme ;

- enfin, l'introduction de l'action n° 12 « Tourisme », dans le présent programme, paraît également curieuse en termes de cohérence et de clarté.

D'autre part, les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme, s'élèvent, comme indiqué supra, à plus de 12,5 milliards d'euros, soit plus de 13 fois les crédits du programme n° 134. Une telle ampleur montre bien le caractère avant tout fiscal de la politique de soutien public aux entreprises. Mais elle implique que le Parlement dispose d'une information précise quant à l'efficacité des sommes engagées à ce titre au regard des objectifs poursuivis. En outre, il est permis de s'interroger quant à la pertinence de ces dispositifs foisonnants, sources de complexité, alors même que d'autres impôts sont très mal vécus par l'ensemble des professionnels assujettis, en particulier l'imposition forfaitaire annuelle (IFA) et la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), et gagneraient probablement à être réformés.

b) Sur la débudgétisation d'OSEO-Garantie

La forte diminution des crédits d'intervention du programme, et plus particulièrement de son action n° 2 « Développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales », s'explique en grande partie par le débudgétisation des crédits alloués à OSEO Garantie, filiale d'OSEO chargé de garantir des emprunts accordés à des PME (120 millions d'euros de CP en 2007).

Cette débudgétisation est elle-même liée à la dissolution programmée de l'Agence de l'innovation industrielle (AII) et à son intégration au sein du groupe OSEO. L'article 30 bis du présent projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale après le dépôt d'un amendement par le gouvernement, organise le transfert du reliquat de la dotation de l'AII à OSEO et sa filiale OSEO Innovation.

A cette occasion, votre rapporteur spécial tient à exprimer son souhait que les grandes compétences, venues du secteur public comme du secteur privé, qui font fonctionner l'AII ne soient pas perdues. Il ne faudrait pas que la fusion à venir se traduise par une ambition réduite de notre pays en matière d'innovation, clef de l'avenir des économies développées.

De ce point de vue, votre rapporteur spécial tient à exprimer son inquiétude, accrue par la méthode employée par le gouvernement : s'agissant d'un projet aussi structurant, il ne paraît pas raisonnable de procéder au moyen d'un dépôt d'amendement « de dernière minute », signe d'une relative impréparation.

Il est pour le moins nécessaire que lors de la séance publique, le gouvernement fasse très précisément part au Sénat de la stratégie qu'il poursuit en matière d'innovation au travers de la fusion d'OSEO et de l'AII.

c) Sur l'évolution des crédits du FISAC

Comme indiqué supra, les crédits alloués au FISAC restent relativement stables en AE (80 millions d'euros) mais affichent une diminution notable en CP (60 millions d'euros).

Or, votre rapporteur spécial avait bien souligné dans son rapport d'information, s'appuyant notamment sur l'enquête demandée à la Cour des comptes par votre commission, en application des dispositions de l'article 58-2° de la LOLF que, si le FISAC était perfectible, il n'en constituait pas moins un outil très apprécié au niveau local, en milieu rural comme en milieu urbain.

Selon les éléments fournis par le gouvernement, la différence de 20 millions d'euros devrait être financée par la mobilisation d'une partie des excédents financiers du Régime social des indépendants (RSI), les statuts de ce dernier le permettant.

Votre rapporteur spécial apprécie peu ce type de financement, qui manque de transparence et qui ne saurait être pérenne. Il sera attentif à ce que cette opération ne se traduise pas, dans les faits, par un « assèchement » du FISAC.

d) Sur la mise en place du « plan cafés - hôtels - restaurants »

Les mesures du contrat de croissance en faveur de l'emploi et de la modernisation du secteur des hôtels, cafés et restaurants (HCR), signé le 17 mai 2006 entre le gouvernement et les organisations professionnelles et concrétisées notamment par l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2006, sont désormais opérationnelles.

Ces mesures, qui visent à « compenser » en partie la non-adoption d'un taux réduit de TVA dans la restauration, ont permis la conclusion, le 5 février 2007, des accords, étendus par arrêté le 26 mars 2007, relatifs à la durée du temps de travail et à la revalorisation des salaires, qui traduisent une avancée sociale très importante dans ce secteur.

Votre rapporteur spécial suit avec intérêt l'évolution de ce dossier sensible pour des métiers susceptibles de constituer un fort gisement d'emplois.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- Le redécoupage du programme a encore accentué son caractère « composite », que votre rapporteur spécial a déjà dénoncé dans ses précédents rapports budgétaires.

- Le nombre (95) et le montant estimé (12,5 milliards d'euros, soit plus de 13 fois les crédits demandés) des dépenses fiscales rattachées au programme ont encore augmenté, rendant plus que jamais nécessaire une évaluation de leur efficacité.

- La débudgétisation d'OSEO Garantie pose un problème de visibilité et de contrôle du Parlement. En outre, cette opération est la conséquence de la fusion programmée d'OSEO et de l'Agence de l'innovation industrielle (AII). Votre rapporteur spécial veillera à obtenir toutes les informations nécessaires du gouvernement sur cette réforme structurante, l'importance de l'innovation pour l'avenir de l'économie nationale n'étant pas à démontrer.

- Votre rapporteur spécial s'étonne du financement extra-budgétaire de 20 millions d'euros de crédits de paiement à destination du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), par l'intermédiaire du Régime social des indépendants (RSI). Il s'assurera que cette opération n'aboutisse pas à un « assèchement » du FISAC.

- Votre rapporteur spécial suit avec intérêt la mise en place du plan en faveur des hôtels, cafés et restaurants (HCR), signé le 17 mai 2006 entre le gouvernement et les organisations professionnelles et concrétisées notamment par l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2006.