Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier

Rapport n° 112 (2007-2008) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 5 décembre 2007

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N° 112

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 décembre 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, portant diverses dispositions d' adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 443 (2006-2007), 11 et T.A . 6 (2007-2008)

Deuxième lecture : 97 (2007-2008)

Assemblée nationale ( 13 ^e législ . ) : 285, 406 et T.A. 52

EXPOSÉ GÉNÉRAL ET EXAMEN DES ARTICLES

Votre commission des finances a examiné en deuxième lecture le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier , tel qu'il résulte des délibérations en première lecture de l'Assemblée nationale, sur le rapport de notre collègue député Franck Riester au nom de la commission des affaires économiques.

Le présent projet de loi prend place à la suite de textes que votre commission des finances a déjà rapportés dans les domaines économique et financier.

Avant de rappeler les modifications apportées par le Sénat en première lecture (I) et de commenter les dispositions restant en discussion (II), deux remarques générales peuvent être faites.

En premier lieu, votre commission précise, à nouveau, que le choix de transposer par voie d'ordonnance un certain nombre de directives communautaires ne doit pas se traduire par un « blanc-seing » donné au gouvernement . Votre commission s'attache à encadrer, dès que nécessaire, l'autorisation parlementaire en fixant certains principes. A ce titre, l'article 5 reste en discussion dans le cadre de la deuxième lecture du présent projet de loi.

En second lieu, votre commission souligne que la grande technicité des articles présentés dans ce projet de loi explique les nombreux amendements de précision ou de correction qui sont à l'origine de six des sept articles restant en discussion.

Toutefois, en dépit de cette technicité, votre commission rappelle que deux articles du projet de loi adoptés conformes et influençant la législation en matière de supervision globale du système bancaire, revêtent une acuité particulière au regard des turbulences financières de cet été.

Il s'agit de l'article 2, qui permet notamment de moderniser le régime des fonds communs de créances pour tenir compte de l'évolution des pratiques en matière de titrisation. Il y a là un enjeu de compétitivité pour la place financière de Paris car il faut éviter que, faute d'une réglementation adaptée, les acteurs du marché financier accentuent la tendance à réaliser leurs opérations sur des marchés moins régulés ou moins transparents.

De même à l'article 7, le paragraphe 4° tend à ratifier l'ordonnance du 19 avril 2007, en cohérence avec la loi n° 2007-212 du 20 février 2007 portant diverses dispositions intéressant la Banque de France. Il s'agit de transposer le nouveau régime prudentiel dit de « Bâle II » en vue de prévenir et de résoudre les difficultés et sinistres potentiels du secteur bancaire. Ces articles ont été adoptés conformes par l'Assemblée nationale.

I. LES DÉLIBÉRATIONS DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Lors de la première lecture du présent projet, le Sénat a souhaité apporter plusieurs modifications.

A. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX MARCHÉS FINANCIERS

S'agissant des dispositions relatives aux marchés financiers , le Sénat a adopté, à l'initiative de votre commission, et avec l'avis favorable du gouvernement :

- à l' article 2, un amendement tendant à préciser l'habilitation conférée au gouvernement afin de garantir une information transparente et sincère des investisseurs. Cet article propose d'habiliter le gouvernement à transposer par ordonnance la directive 2005/68/CE du 16 novembre 2005 relative à la réassurance et, d'autre part, à moderniser le régime juridique des fonds communs de créances ;

- à l'article 7 , un amendement tendant à supprimer la ratification déjà effectuée de l'ordonnance n° 2004-504 du 7 juin 2004 portant transposition de la directive 2001/17/CE du 19 mars 2001 relative à l'assainissement et la liquidation des entreprises d'assurance ;

- un article 8 bis tendant à introduire une nouvelle faculté de récusation d'un membre de la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers.

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX AUTRES MARCHÉS

S'agissant des dispositions relatives aux marchés des biens et services , le Sénat a adopté :

- à l' article 1 ^er , à l'initiative de votre commission et avec un avis favorable du gouvernement, un amendement rédactionnel ;

- à l' article 5 , à l'initiative de votre commission et avec un avis favorable du gouvernement, un amendement tendant à préciser l'habilitation conférée au gouvernement pour transposer par ordonnance la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles ;

- à l' article 10, à l'initiative du gouvernement, un amendement de correction d'erreur matérielle.

Enfin, le Sénat a adopté, à l'initiative de votre commission et avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement à l' article 11 (application à l'outre-mer par voie d'ordonnance) afin d'inclure les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le champ du projet de loi.

L'ensemble de ces modifications a été approuvé par l'Assemblée nationale, sauf en ce qui concerne l'article 5 sur lequel une formulation de compromis est présentée (cf. infra).

II. LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION À L'ISSUE DU VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur les douze articles proposés à l'examen de l'Assemblée nationale, sept articles ont été adoptés conformes et cinq ont été modifiés. En outre, deux nouveaux articles additionnels ont été votés. Au total, sept articles restent donc en discussion.

A. LA NOUVELLE RÉDACTION DE L'ARTICLE 5 TIENT COMPTE DU VOTE DU SÉNAT

1. Votre commission avait souhaité encadrer le travail de transposition par voie d'ordonnance de la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles

La reconnaissance professionnelle des professions réglementées a été couverte ces dernières années, au niveau communautaire, par un ensemble de directives précisant les droits des citoyens dans le domaine des qualifications. Le champ des règles communautaires est vaste puisque l'expression « profession réglementée » concerne toute profession soumise à un élément de qualification professionnelle. Toutefois certaines professions sont, ou peuvent, être exclus du champ de la directive.

Cet ensemble de directives (15 au total) a été remplacé le 20 octobre 2007 par une seule et même directive 2005/36/CE applicable à toutes les professions réglementées. La directive s'organise autour de deux volets :

- la libre prestation de services (titre II), c'est-à-dire le cas où le prestataire étranger intervient de manière temporaire et occasionnelle. La directive met en place un nouveau système en adoptant un principe général de non vérification des qualifications professionnelles . Ce principe peut toutefois faire l'objet de plusieurs corrections ;

- la liberté d'établissement (titre III), c'est-à-dire le cas où le prestataire étranger intervient de manière stable et permanente, ce qui le contraint à faire reconnaître sa qualification. La directive consolide, sur ce point, les textes existants.

L'article 5 du projet de loi propose d'habiliter le gouvernement à transposer par ordonnance cette directive dont l'entrée en vigueur était le au 20 octobre 2007 .

a) Les réserves de votre commission

Votre commission avait fait part de ses réserves lors de la première lecture du texte au Sénat. Elle avait notamment fait valoir que :

- d'une part, le travail de transposition se réalisait dans des conditions non satisfaisantes . En effet, initialement « éclipsée » par les négociations sur la directive « services », la transposition de la directive « qualifications professionnelles » apparaissait accélérée afin de minimiser le retard. En outre, l'appréciation de l'impact des modifications requises profession par profession (plus de 120 professions concernées) était difficile à réaliser ;

- d'autre part, la rédaction générale de l'habilitation ne donnait aucune garantie au Parlement quant aux principes retenus pour la préparation de cette ordonnance, notamment au regard de la concertation avec les professionnels et du choix des options en matière de libre prestation de services.

Or les modifications apportées dans le domaine de la libre prestation de service représentent, selon votre commission, un enjeu certain. En effet, la directive a mis en place un système à géométrie variable, le principe de non vérification des qualifications professionnelles - retenu sur la base de la confiance mutuelle entre les Etats membres - pouvant être l'objet de plusieurs corrections :

- d'une part, pour les professions ayant des implications en matière de santé ou de sécurité publiques , les Etats peuvent décider de vérifier au préalable les qualifications professionnelles . La Commission européenne a d'ores et déjà fait savoir qu'elle ferait une interprétation stricte de la condition posée par la directive à savoir l'empêchement « de dommages graves pour la santé ou la sécurité du bénéficiaire du service ». La liste de ces professions n'est pas définie a priori mais peut varier selon les Etats suivant les conditions d'exercice ;

- d'autre part, sans restriction de secteur, les Etats peuvent décider de lever des options afin d'encadrer la prestation de services par une déclaration préalable, accompagnée ou non de documents complémentaires ou une information des consommateurs.

Votre commission a noté que, si la Commission européenne sera en mesure de contrôler la pertinence des vérifications préalables décidées pour certaines professions, il n'en est pas de même pour l'encadrement administratif des prestations qui restent à l'entière discrétion des Etats membres. Ce dernier point soulevait par conséquent la question de la cohérence de la position française avec les intentions de transposition des autres Etats membres.

b) La proposition de votre commission en première lecture

Compte tenu des réserves ci-dessus rappelées, votre commission avait souhaité en première lecture :

- d'une part, allonger le délai d'habilitation (un an au lieu de six mois) afin de laisser les différents ministères impliqués par le travail de transposition mener les concertations nécessaires avec les milieux professionnels concernés ;

- d'autre part, encadrer la renonciation par les professions à toute levée d'options en matière de libre prestation de service, sur la base des principes de réciprocité et de concertation. Ainsi le gouvernement devait notamment veiller « en concertation avec les professionnels, à ne renoncer à la levée des options en matière de libre prestation de services que lorsque la réciprocité le justifie ».

2. La rédaction de compromis proposée par l'Assemblée nationale

A l'initiative de notre collègue député Franck Riester, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a maintenu l'allongement du délai d'habilitation proposé par le Sénat, mais a adopté une rédaction différente s'agissant des conditions de l'habilitation donnée au gouvernement.

Ainsi, est-il désormais proposé que le gouvernement prenne les dispositions législatives nécessaires à la transposition de ladite directive « en veillant notamment, en concertation avec les professionnels, «  à justifier très précisément toute levée des options en matière de libre prestation des services ».

Cette rédaction propose que soient justifiées les levées d'options, c'est-à-dire la mise en place de certaines garanties évoquées ci-dessus : vérification des compétences professionnelles, déclaration préalable, information du consommateur.

Différent dans l'esprit de la proposition du Sénat qui souhaitait que soient davantage explicitées les renonciations à la levée d'option, il convient de remarquer que cette formulation ne touche, ni à l'allongement du délai de l'habilitation, ni au principe de concertation avec les professionnels, principes essentiels selon votre commission. En outre, elle supprime la référence à la réciprocité : si le mécanisme de la réciprocité est un mode classique de gestion des relations bilatérales , c'est une notion habituellement étrangère aux dispositions des traités européens. Au demeurant, la vérification matérielle de la réciprocité dans les 26 autres Etats membres, pour quelque 120 professions, serait un processus lourd.

Compte tenu de ces observations, votre commission approuve la rédaction de compromis proposée par l'Assemblée nationale.

B. LES AMENDEMENTS DE PRÉCISION, DE COORDINATION OU DE CORRECTION ADOPTÉS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les autres articles restant en discussion ont été modifiés, ou complétés, par des amendements ayant pour objectif de préciser, de coordonner ou de corriger certaines dispositions .

L'ensemble de ces dispositions a été adopté à l'initiative du rapporteur avec l'avis favorable du gouvernement.

Ont ainsi été modifiés :

- l'article 1 ^er , qui tend à transposer la directive communautaire 2005/14/CE du 11 mai 2005 du Parlement européen et du Conseil relative à l'assurance de responsabilité civile des véhicules automobiles ;

- l'article 3 , qui propose d'appliquer à l'itinérance intra-nationale les plafonds de tarif prévus par le règlement n° 717/2007 du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2007 concernant l'itinérance sur les réseaux publics de téléphonie mobile à l'intérieur de la Communauté et modifiant la directive 2002/21/CE ;

- l'article 10 , qui vise à mettre en conformité les dispositions relatives aux pouvoirs reconnus à la DGCCRF (direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes), dans le domaine de la consommation, avec le règlement communautaire n° 2006/2004 du 27 octobre 2004, relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs. A cette fin, le champ d'application des pouvoirs d'enquête de la DGCCRF est étendu et ses pouvoirs d'injonction et de saisine de l'autorité judiciaire sont accrus ;

- l'article 11 , qui habilite le gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi qui permettront l'application, à certaines collectivités ultramarines, des dispositions issues du présent projet de loi.

Dans la même perspective, ont été introduits deux nouveaux articles.

L' article 1 ^er bis (nouveau) , tend à corriger une erreur de référence suite à la réécriture de l'article L. 421-1 du code des assurances proposée par l'article 1 ^er.

L' article 6 bis (nouveau) concerne le régime des sanctions applicables aux infractions aux dispositions proposées par l'article 6 pour l'article
L. 221-35 du code monétaire et financier (CMF), relatif à la rémunération des comptes courants. Il s'agit, en fait, de déplacer , dans de nouveaux articles L. 221-36 et L. 221-327 du CMF, les dispositions déjà en vigueur , mais relevant des articles L. 351-2 et L. 351-3 du CMF. Les dispositions proposées par l'article 6 bis prévoient ainsi :

- à l'article L. 221-36 du CMF, que ces infractions sont constatées, comme en matière de timbre, par les comptables du Trésor et les agents des administrations financières, et que les procès-verbaux sont dressés à la requête du ministre chargé de l'économie ;

- à l'article L. 221-37 du CMF, d'étendre aux inspecteurs de la Banque de France habilités par le gouverneur de la Banque de France, la possibilité de constater ces infractions.

Votre commission approuve l'ensemble de ces modifications qui, d'une part, clarifient le texte du présent projet de loi, et d'autre part, améliorent les conditions d'insertion des différentes dispositions au sein du corpus législatif en vigueur.

***

Sous le bénéfice de ces observations, et eu égard à la large convergence de vues entre les votes du Sénat et ceux de l'Assemblée nationale , votre commission des finances vous demande d'adopter conforme le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunion le mercredi 5 décembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a examiné le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général , en deuxième lecture, sur le projet de loi n° 97 (2007-2008), modifié par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a précisé que 7 articles demeuraient en discussion. L'Assemblée nationale ayant adopté, sur 12 articles figurant dans le projet de loi transmis par le Sénat, 7 articles conformes et 5 articles modifiés (essentiellement sur des précisions et rectifications d'erreurs matérielles), et introduit 2 articles additionnels.

Il a rappelé que l'un des principaux enjeux du texte consistait en la transposition par voie d'ordonnance de la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles de certaines professions réglementées. En effet, cette directive comporte, en particulier, un principe général de non-vérification des qualifications professionnelles lors de l'exercice d'une prestation de service temporaire.

Il a indiqué que la commission, lors de son examen en première lecture, avait exprimé des réserves sur les modalités de transposition de cette directive, et avait notamment fait valoir que, d'une part, le travail de transposition se réalisait dans des conditions non satisfaisantes, et d'autre part, que la rédaction générale de l'habilitation ne donnait aucune garantie au Parlement quant aux principes retenus pour la préparation de cette ordonnance, notamment au regard de la concertation avec les professionnels. Le Sénat avait ainsi modifié l'article 5 du projet de loi, en vue de porter le délai d'habilitation à un an, au lieu de six mois, et d'encadrer la renonciation par les professions à toute levée d'options en matière de libre prestation de service, sur le fondement des principes de réciprocité et de concertation.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a estimé que la formulation de l'encadrement de l'habilitation conférée au gouvernement, telle qu'adoptée par l'Assemblée nationale, était quelque peu différente dans son esprit de la rédaction adoptée par le Sénat, en particulier en ce qu'elle supprimait la référence à la réciprocité. Elle n'en constituait pas moins un compromis acceptable à ses yeux.

A l'issue de cet examen et conformément à la proposition de M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission a adopté sans modification le projet de loi.