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Projet de loi de finances rectificative pour 2007 : (rapport, volume 1, articles 1er à 21 decies)

 

N° 127

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 décembre 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances rectificative pour 2007, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

Rapporteur général.

Tome I : Rapport

Volume 1 : Exposé général et examen des articles 1er à 21 decies

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13e législ.): 421, 445 et T.A. 61

Sénat : 119, 128 (2007-2008)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Le présent collectif budgétaire, le premier de la législature, s'analyse, conformément à une tradition bien établie, comme la « session de rattrapage », qui permet de procéder à divers ajustements - tant sur les plans budgétaire que législatif -, tous présentés comme aussi nécessaires qu'urgents.

Un contexte économique incertain qui pourrait affecter les perspectives, plutôt favorables, de l'exécution budgétaire 2007

En dépit de la crise des « subprimes » et du possible ralentissement de la croissance mondiale, le gouvernement n'a pas modifié sa prévision de croissance pour 2007 qui est donc toujours comprise entre 2 % et 2,5 %, même s'il a fait savoir qu'il s'attend à ce que la croissance se situe dans le « bas » de cette fourchette. Comme il est de coutume, le gouvernement est sensiblement plus optimiste que les conjoncturistes, dont le consensus anticipe une croissance de l'ordre de seulement 1,8 %.

Pourtant, à partir du constat que la croissance mondiale est descendue à son plus bas niveau depuis plus de quatre ans, on doit se demander si l'on ne va pas vers une récession aux Etats-Unis avec ses conséquences sur les autres pays ou si l'on peut escompter un rétablissement rapide sous l'effet des politiques accommodantes des banques centrales en matière de taux d'intérêt ? La position du gouvernement peut se soutenir, dès lors, notamment, que les économistes de l'OCDE s'en tiennent à la vision d'un ralentissement assez modéré, suivi par une reprise « douce » en 2009. On relève, toutefois, dans l'autre sens, que la Banque centrale européenne vient d'abaisser sa prévision de croissance pour la zone euro à 2 % pour 2008, alors qu'elle escomptait en septembre 2007 une progression de 2,3 %.

Tout dépend aussi de l'évolution du prix du pétrole. Faut-il considérer que celui-ci s'établira durablement autour de 80 ou de 90 dollars le baril comme le font respectivement les experts de la Commission européenne ou ceux de l'OCDE ? Votre commission des finances ne retient de ces divergences que l'incertitude qui pèse sur la conjoncture économique.

Il n'y a pas là seulement un sujet pour le projet de loi de finances pour 2008 et qui viendrait donc tardivement réouvrir un débat, qui a déjà eu lieu, mais des facteurs qui peuvent encore venir affecter l'exécution a priori plutôt favorable de 2007.

En effet, les réformes récentes intervenues dans le mode de perception de l'impôt sur les sociétés, si elles ont, jusqu'à présent, permis de rapprocher la perception de l'impôt des résultats de l'entreprise et, d'une certaine façon, de toucher par anticipation les dividendes de leur croissance, pourraient conduire à faire ressentir par anticipation aux finances publiques les conséquences sinon d'un retournement du moins d'un infléchissement de l'activité. Le risque qui pèse ainsi sur l'exécution budgétaire, est d'autant plus grand que les plus-values de recettes sur lesquelles repose l'amélioration du solde budgétaire par rapport à la loi de finances initiale, tiennent quasi-exclusivement à l'impôt sur les sociétés.

Il « suffirait » que les banques françaises, a priori largement épargnées par la crise financière de l'été, « découvrent » des risques au sein de leurs filiales pour que s'évaporent tout ou partie des quelque 5 milliards d'euros de plus-values de recettes attendues en matière d'impôt sur les sociétés.

De ce point de vue, la performance qu'il convient de saluer, consistant à faire passer le déficit budgétaire de 42 milliards d'euros à 38,25 milliards d'euros, soit une amélioration de près de 3,75 milliards d'euros, demande encore à être confirmée.

Si tel est le cas, on pourra se féliciter de ce que le gouvernement ait pu, en exécution, ramener le déficit budgétaire au niveau de l'équilibre primaire.

« L'hommage » ainsi rendu à la rigueur de la gestion doit être mis en perspective : s'il repose largement sur le fait que le gouvernement soit parvenu à « tenir » la norme ambitieuse de dépenses, le « - 1 volume » que s'était assignée le dernier gouvernement de la précédente législature, il ne faut pas sous-estimer la part des facteurs exogènes dans cette performance, en l'occurrence, la diminution de près de 1,9 milliard d'euros des prélèvements sur recettes.

En dépit d'avancées appréciables, des progrès restent encore à accomplir en matière de sincérité budgétaire

Votre commission des finances a beaucoup insisté, notamment dans les avis qu'elle a émis sur les décrets d'avance qui lui ont été soumis, sur la nécessité d'éliminer les sous-budgétisations, voire les non-budgétisations, dans un souci de respect du principe de sincérité budgétaire posé par la LOLF.

De ce point de vue, le collectif budgétaire solde les sous-budgétisations passées, même si l'on peut se féliciter que la crainte exprimée par votre commission des finances d'une réouverture des crédits d'équipement annulés pour financer les OPEX en loi de finances rectificative ne se soit pas avérée fondée, contrairement à ce qui s'était déjà produit par le passé.

L'article d'équilibre ne procède ni à l'actualisation du plafond de variation de la dette, ni à celle du tableau de financement, au risque de ne pas tirer les conséquences devant la représentation nationale de reprises de dettes qui affectent substantiellement la situation budgétaire et patrimoniale de l'Etat.

Le présent collectif ne retrace pas de façon satisfaisante un certain nombre d'opérations financières lourdes sur le plan patrimonial : l'apurement de la dette de l'Etat à la sécurité sociale à concurrence de 5 milliards d'euros - qui ne fait l'objet d'aucune inscription en comptabilité budgétaire -, ainsi que deux opérations de reprise de dette concernant l'une le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) à l'article 29 pour répondre à l'injonction des autorités de Bruxelles et l'autre, le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) à l'article 30, dont la situation structurellement déficitaire peut faire craindre qu'une telle opération ne soit pas la dernière.

Pour justifier cette situation, le gouvernement se fonde sur une lecture littérale de l'article 35 de la LOLF, qui veut qu'une telle actualisation n'est pas obligatoire en loi de finances rectificative, dès lors que le gouvernement ne relève pas le plafond de variation annuelle de la dette, ainsi que sur plusieurs décisions du Conseil constitutionnel (cf. infra), qui consacrent une conception extensive de la notion d'opérations de trésorerie.

Votre rapporteur général voit là une nouvelle raison de réformer la LOLF afin que l'on ne puisse pas augmenter « subrepticement » la dette de l'Etat sans passer par la « case » déficit.

La Cour des comptes a critiqué à plusieurs reprises la conception opportuniste du partage entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie et considéré que la reprise de dette d'un organisme tiers par l'Etat devait être comptabilisée comme une charge budgétaire. Une clarification s'impose qui peut s'accompagner dans le respect d'une certaine liberté de manoeuvre laissée au pouvoir exécutif, d'une extension à la certification de la comptabilité budgétaire des compétences de la Haute juridiction financière.

Du bon usage de l'urgence en matière de législation fiscale et financière

Bien qu'il soit persuadé du caractère assez inévitable d'un exercice qui, chaque année, permet de faire aboutir des réformes qui risqueraient de s'enliser dans un cadre moins contraint, votre rapporteur général ne peut prétendre avoir pu recueillir en si peu de jours tous les éléments d'information souhaitables pour juger des mesures proposées au vote du Sénat.

La bonne quarantaine d'articles additionnels introduits en première lecture par l'Assemblée nationale couvre les sujets les plus variés. Ceux-ci concernent d'abord l'aménagement de certaines fiscalités spécifiques comme celle applicable aux services de télévision sur internet ou relative aux nuisances aériennes ou de la reconduction ou de l'aménagement - voire de leur création - des niches fiscales ponctuelles, que votre commission des finances a tendance à refuser lorsqu'elle ne s'appuie pas sur une véritable évaluation. Mais on trouve également dans le présent projet de loi de finances rectificative des mesures substantielles sans que la représentation nationale ait toujours le temps de les étudier de façon aussi approfondie qu'on eût pu le souhaiter. Tel est en particulier le cas de l'instauration d'une « éco-pastille » sur les véhicules des particuliers, de la création d'un taxe sur le poisson ou de l'instauration d'un prélèvement exceptionnel sur les entreprises pétrolières pour assurer le financement de la prime à la cuve destinée à atténuer les effets, pour les ménages, de la hausse du fioul et préserver ainsi leur pouvoir d'achat.

Parmi tous ces points - dont le degré d'urgence est au demeurant variable -, il faut attirer l'attention sur une mesure, l'instauration d'un dégrèvement de 50 % de la redevance pour les personnes âgées à faible ressources, dont le coût non négligeable, 43 millions d'euros, devrait a priori faire l'objet d'une mesure de coordination au sein de l'article d'équilibre du projet de loi de finances pour 2008.

Sous réserve de ces observations et des amendements qu'elle vous propose, votre commission des finances vous demande d'adopter le présent projet de loi de finances rectificative pour 2007.

I. LA CONFIRMATION DES PRÉVISIONS DE RECETTES DU PROJET DE LOI DE FINANCES INITIALE

A. UNE CROISSANCE DU PIB INFÉRIEURE À 2 % EN 2007 ?

1. Des éléments d'analyse de la conjoncture non actualisés

L'article 53 de la LOLF dispose que « sont joints à tout projet de loi de finances rectificative », notamment, « un rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu'il comporte (...) ».

Ce rapport est, comme les deux dernières années, extrêmement succinct, puisqu'il se résume entièrement aux développements suivants : « D'une manière générale, la situation économique et budgétaire à l'automne 2007 est proche de celle décrite au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2008. Ainsi, les modifications apportées tant aux recettes qu'aux dépenses par le présent projet de loi de finances rectificative pour 2007 sont constitutives d'ajustements de fin d'année et ne trouvent pas leur origine dans l'évolution de la situation économique et budgétaire par rapport à celle décrite dans le rapport économique, social et financier associé au PLF pour 2008. On se reportera donc à ce document pour apprécier le contexte économique et budgétaire dans lequel s'inscrit le présent projet de loi ».