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Proposition de loi tendant à abroger l'article 89 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

 

N° 191

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 31 janvier 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur la proposition de loi présentée par M. Jean-Marc TODESCHINI, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Jean-Pierre MASSERET, Jean-Pierre BEL, Serge LAGAUCHE, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Simon SUTOUR, Bertrand AUBAN, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Yannick BODIN, Mme Claire-Lise CAMPION, MM. Jean-Louis CARRÈRE, Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Jean-Pierre DEMERLIAT, Claude DOMEIZEL, Mme Josette DURRIEU, MM. Bernard DUSSAUT, Jean-Pierre GODEFROY, Alain JOURNET, Yves KRATTINGER, Alain LE VERN, Roger MADEC, Philippe MADRELLE, Jacques MAHÉAS, Marc MASSION, Jean-Luc MÉLENCHON, Gérard MIQUEL, Jean-Marc PASTOR, Bernard PIRAS, Marcel RAINAUD, Daniel RAOUL, Thierry REPENTIN, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, René-Pierre SIGNÉ, Michel TESTON, Robert TROPEANO, Richard YUNG, Bernard FRIMAT, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Claude HAUT, Mme Bariza KHIARI, MM. Jean-Claude PEYRONNET, Jean-Pierre SUEUR, Mme Catherine TASCA, M. Jean-Pierre MICHEL et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés tendant à abroger l'article 89 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales,

Par M. Jean-Claude CARLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Christian Cambon, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Christian Demuynck, Mme Béatrice Descamps, M. Denis Detcheverry, Mme Catherine Dumas, MM. Louis Duvernois, Jean-Paul Émin, Mme Françoise Férat, M. Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, M. Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahadine Ibrahim Ramadani, Alain Journet, Philippe Labeyrie, Pierre Laffitte, Alain Le Vern, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Mélot, M. Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, Jacques Siffre, René-Pierre Signé, Robert Tropéano, André Vallet, Jean-François Voguet.

Voir le numéro :

Sénat : 106 (2007-2008)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Longtemps déchiré par de vives tensions que l'on a parfois même qualifiées de « guerre scolaire », notre pays a enfin trouvé, avec la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 sur les rapports entre l'État et les établissements d'enseignement privés, le véritable point d'équilibre auquel il aspirait. En permettant la conciliation de ces deux principes fondamentaux que sont la liberté de l'enseignement et l'organisation d'un service public de l'éducation gratuit et laïque, la loi dite Debré a permis aux établissements d'enseignement publics et privés de s'engager sur la voie d'une coexistence harmonieuse et pour tout dire républicaine.

Cet équilibre, dont la perfection d'ensemble est reconnue par tous, est néanmoins parfois resté inachevé dans le détail. Il en allait ainsi lorsqu'il fallait répartir entre les communes concernées les charges de fonctionnement des classes élémentaires sous contrat d'association lorsque ces dernières accueillaient des enfants domiciliés dans plusieurs communes.

L'article 89 de la loi n° 2004-809 relative aux libertés et aux responsabilités locales du 13 août 2004 avait pour objet de remédier à l'une de ces imperfections de détail et de rétablir ainsi l'équilibre qui s'en trouvait compromis.

Dès les premières semaines qui ont suivi la promulgation de la loi, ces dispositions ont toutefois suscité de nombreuses inquiétudes, appelant ainsi l'attention non seulement du Gouvernement, mais aussi celle du Sénat qui a pris soin, au cours de l'examen du projet de loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, d'encadrer l'article précité afin de rappeler l'exigence de parité qui doit présider à son application.

Les incertitudes ont toutefois persisté, nourries par l'annulation contentieuse sur un pur motif de forme de la circulaire des ministres de l'intérieur et de l'éducation nationale du 2 décembre 2005.

Depuis lors, trois propositions de loi modifiant ou abrogeant l'article 89 ont été déposées sur le bureau du Sénat :

- la proposition de loi (n° 291, 2005-2006) tendant à abroger l'article 89 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, présentée par Mme Annie David et plusieurs de ses collègues du groupe communiste républicain et citoyen et rattachés ;

- la proposition de loi (n° 284 rectifiée, 2005-2006) visant à encadrer la participation des communes au financement des écoles privées sous contrat d'association, présentée par M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues du groupe de l'Union centriste-UDF ;

- la proposition de loi (n° 106, 2007-2008) tendant à abroger l'article 89 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, présentée par M. Jean-Marc Todeschini et plusieurs de ses collègues du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Notre collègue Annie David, rapporteure des deux premières propositions de loi, a procédé dès l'année dernière à une première série d'auditions, qui ont fait l'objet d'une communication devant notre commission lors de sa séance du 4 juillet 2007.1(*)

Le 3 décembre 2007, la commission m'a désigné comme rapporteur de ces propositions de loi, en remplacement de Mme Annie David qui avait quitté la commission des affaires culturelles, ainsi que sur celle que venait de déposer M. Jean-Marc Todeschini.

Les travaux de la commission sur l'article 89 se poursuivent aujourd'hui avec l'examen de cette dernière proposition de loi, dont le groupe socialiste a demandé l'inscription dans le cadre de l'ordre du jour réservé du Sénat et qui fait l'objet du présent rapport.

Prenant acte des interrogations qui ont pu entourer ces dispositions depuis leur adoption par le Sénat, cette proposition tend à les abroger afin de rétablir l'état du droit antérieur qui seul, aux yeux des auteurs de la proposition de loi, semble être de nature à garantir le respect effectif du principe de parité.

Afin de prendre la mesure des difficultés réellement soulevées par l'application de ce texte, votre rapporteur a procédé à l'audition de l'ensemble des acteurs concernés par un article dont l'indiscutable complexité même paraît de nature à nourrir indéfiniment la polémique.

Toutefois, il ressort de ces auditions que la mise en oeuvre des dispositions de l'article 89 précité se fait désormais le plus souvent dans un climat de relative sérénité, les concertations régulières menées depuis son adoption ayant permis d'aboutir à un compromis satisfaisant pour chacun et reposant sur des bases juridiques solides.

Dès lors, il n'y a pas lieu, aux yeux de votre rapporteur, de venir ébranler ni par une abrogation, ni par une intervention législative intempestive les bases de ces accords qui ont permis de mettre en oeuvre les dispositions de l'article 89 dans un climat d'apaisement. Ce dernier est un bien précieux. Il doit donc être préservé.

I. À L'ORIGINE DE L'ARTICLE 89 DE LA LOI N° 2004-809 DU 13 AOÛT 2004 : LE SOUCI DE METTRE FIN À UN DÉSÉQUILIBRE PRÉOCCUPANT ENTRE ÉCOLES PRIMAIRES SOUS CONTRAT D'ASSOCIATION ET ÉCOLES PRIMAIRES PUBLIQUES

A. LES GRANDS ÉQUILIBRES ISSUS DE LA LOI N° 59-1557 DU 31 DÉCEMBRE 1959, DITE LOI DEBRÉ, ONT PERMIS L'APAISEMENT DES TENSIONS SCOLAIRES DANS LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE

1. Au coeur de la « question scolaire », les questions de financement

La naissance d'un véritable service public de l'éducation au XIXe siècle ne s'est pas faite sans heurts. En effet, à mesure que se construisait une école publique, laïque, gratuite et ouverte à tous, se posait la question du devenir des établissements privés qui avaient jusqu'ici accueilli un nombre important d'enfants et continuaient à le faire : avaient-ils vocation à disparaître ou était-il possible d'imaginer une cohabitation harmonieuse de deux systèmes d'enseignement, l'un privé, l'autre public ?

La prégnance de cette interrogation, que les historiens désignent sous le nom de « question scolaire », explique que le financement des établissements privés et publics ait pu longtemps être un sujet particulièrement délicat. Priver les institutions privées de subsides publics risquait de conduire à la disparition de nombre d'entre elles. Mais autoriser leur financement par les pouvoirs publics pouvait amener à une forme de confusion des établissements publics et privés, avec le double risque d'un affaiblissement des écoles publiques et d'une mise sous tutelle des établissements privés.

La complexité de la question, alliée aux vicissitudes politiques de l'époque, explique que deux régimes distincts aient progressivement émergé :

s'agissant de l'enseignement primaire, l'article 2 de la loi du 30 octobre 1886, dite « loi Goblet », introduisit une distinction radicale entre établissements publics et privés : « les établissements d'enseignement primaire de tout ordre peuvent être publics, c'est-à-dire fondés par l'État, les départements et les communes, ou privés, c'est-à-dire fondés et entretenus par des particuliers ou des associations ». Cette disposition, en précisant que les établissements d'enseignement primaire privés étaient « fondés et entretenus » par des personnes privées ouvrit la voie à une jurisprudence particulièrement restrictive du Conseil d'État, qui en déduisit que les écoles primaires publiques pouvaient seules bénéficier de subsides publics, les écoles primaires privées étant intégralement financées par des fonds privés.2(*) Se trouva ainsi consacré le principe selon lequel : « à école publique, fonds publics, à école privée, fonds privés ».

- s'agissant de l'enseignement secondaire, les dispositions de l'article 69 de la loi du 15 mars 1850 sur l'enseignement, dite « loi Falloux », autorisaient les collectivités publiques à verser des subventions aux établissements d'enseignement secondaire privés, sous la seule réserve que le montant de cette contribution n'excède pas le dizième des dépenses annuelles de l'établissement. Le principe selon lequel « à école publique, fonds publics, à école privée, fonds privés » n'a donc été jamais été applicable qu'aux seuls établissements d'enseignement primaire.

Ce double régime, qui n'a certes pas contribué à clarifier les rapports entre les collectivités publiques et les établissements privés, est demeuré en vigueur jusqu'à l'adoption de la loi n° 59-1557 du 30 décembre 1959 sur les rapports entre l'État et les établissements d'enseignement privé, dite loi Debré.

* 1 Le texte de cette communication figure en annexe au présent rapport.

* 2 Conseil d'État, 20 février 1891, Ville de Muret, Ville de Vitré et Ville de Nantes.