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Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de transport aérien entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et les Etats-Unis d'Amérique, d'autre part

 

N° 234

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 mars 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification de l'accord de transport aérien entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et les États-Unis d'Amérique, d'autre part ,

Par M. Philippe NOGRIX,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, André Boyer, Robert Hue, vice-présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, André Trillard, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. Christian Cambon, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, M. André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 668682 et T.A. 110

Sénat : 207 (2007-2008)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale le 7 février dernier, a pour objet d'autoriser la ratification de l'accord de transport aérien entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et les Etats-Unis, d'autre part, signé à Bruxelles le 25 avril 2007 et à Washington le 30 avril 2007.

Négocié par la Commission européenne dans le cadre d'un mandat reçu par le Conseil en juin 2003, cet accord doit se substituer aux accords bilatéraux sur le transport aérien conclus entre les Etats-Unis et la plupart des Etats européens, ces accords bilatéraux n'apparaissant pas compatibles avec le droit communautaire, au vu d'une jurisprudence définie en novembre 2002 par la Cour de justice des communautés européennes. Des règles uniformes s'appliqueront désormais aux relations entre l'espace aérien européen dans son ensemble et les Etats-Unis.

L'objectif poursuivi par l'Union européenne est d'établir, à terme, un espace aérien sans frontière et un marché unique des services aériens avec les Etats-Unis. L'accord signé en avril 2007 constitue une première étape dans cette voie. Il permet notamment aux compagnies européennes de mettre en place des liaisons aériennes vers les Etats-Unis à partir de n'importe quelle ville de l'Union européenne. Toutefois, des restrictions subsistent concernant leur capacité à exploiter des vols entre deux villes des Etats-Unis ou à investir dans les compagnies aériennes américaines. Aussi l'accord prévoit-il explicitement le lancement, dans les deux mois suivant son entrée en vigueur, de négociations sur une seconde étape d'ouverture de l'accès aux marchés.

Votre rapporteur rappellera tout d'abord le contexte ayant conduit à la négociation de l'accord euro-américain d'avril 2007, avant d'en présenter les dispositions et les enjeux.

I. LA GENÈSE DE L'ACCORD « CIEL OUVERT » ENTRE L'UNION EUROPÉENNE ET LES ETATS-UNIS

Le droit international consacre la souveraineté des Etats sur leur espace aérien. Aussi les droits d'atterrissage des compagnies aériennes dans un pays étranger sont-ils régis par des accords intergouvernementaux conclus entre les pays concernés. Ces accords d'Etat à Etat désignent les compagnies autorisées à exploiter les lignes aériennes et comportent généralement des dispositions relatives aux destinations desservies, à la fréquence des vols et aux volumes de trafic.

Depuis plus d'une vingtaine d'années s'est engagé un mouvement de libéralisation du trafic aérien, avec la conclusion d'une nouvelle génération d'accords dits « ciel ouvert » qui élargissent considérablement les possibilités de dessertes. Dans ce type d'accords, les routes aériennes et les capacités sont libres, les prix sont déterminés par le marché et toutes les compagnies des Etats signataires opèrent dans des conditions égales et équitables. Les accords « ciel ouvert » ont notamment contribué au développement des liaisons aériennes transatlantiques, mais ils conservent leur nature exclusivement bilatérale.

La Cour de justice des Communautés européennes a considéré qu'en vertu du droit communautaire, les compagnies européennes devaient bénéficier d'une égalité de traitement quant à leurs possibilités d'exploiter des liaisons transatlantiques, cette égalité n'étant pas assurée par la coexistence d'accords bilatéraux différents liant les Etats de l'Union et les Etats tiers. C'est dans ce cadre qu'a été engagée la conclusion d'un accord unique liant l'ensemble des Etats européens et les Etats-Unis.

A. LA REMISE EN CAUSE DU RÉGIME DES ACCORDS BILATÉRAUX

La Commission européenne a engagé en 1998 une procédure en manquement contre huit Etats membres ayant conclu des accords bilatéraux de transport aérien avec les Etats-Unis, au motif que certaines dispositions de ces accords empiétaient sur des compétences externes de la Communauté européenne et créaient une situation discriminatoire à l'encontre de compagnies de pays européens n'ayant pas conclu de tels accords.

Le 5 novembre 2002, la Cour de justice des Communautés européennes déclarait contraires au droit communautaire les accords « ciel ouvert » conclus par le Danemark, la Suède, la Finlande, la Belgique, le Luxembourg, l'Autriche et l'Allemagne dans la mesure où ils méconnaissaient la compétence exclusive externe de la Communauté sur certains aspects relatifs à la fixation de tarifs sur les liaisons intracommunautaires applicables aux transporteurs non communautaires. Par ailleurs, la Cour a considéré que ces sept accords « ciel ouvert » ainsi que l'accord signé en 1977 entre le Royaume-Uni et les Etats-Unis, comportaient des clauses sur la propriété et le contrôle des compagnies aériennes incompatibles avec le droit communautaire, dans la mesure où elles permettaient aux Etats-Unis de refuser des droits de trafic aux compagnies contrôlées par d'autres Etats membres et constituaient de ce fait une discrimination entravant le principe de libre établissement.

La France, pour sa part, n'était pas visée par cet arrêt, mais elle a été concernée peu après par une procédure identique, suite à l'accord aérien passé avec les Etats-Unis le 18 juin 1998.

La jurisprudence de la Cour de justice des Communautés n'interdit pas aux Etats membres de négocier des accords bilatéraux de transport aérien, mais elle restreint considérablement le champ d'application potentiel de ces derniers, compte tenu d'une part de la compétence communautaire exclusive reconnue dans certains domaines et, d'autre part, de la nécessité d'assurer une égalité de traitement entre les compagnies de tous les Etats européens.

Au-delà de la révision des accords visés par la procédure, cette jurisprudence conduisait donc à envisager une refonte totale du cadre actuel des relations aériennes transatlantiques qui repose jusqu'à présent sur des accords bilatéraux liant les Etats-Unis et 22 Etats de l'Union européenne1(*).

Le 5 juin 2003, le Conseil des ministres des transports de l'Union européenne a donné mandat à la commission d'engager avec les Etats-Unis la négociation d'un accord sur les services aériens.

Portant à la fois sur des matières de compétence nationale et de compétence communautaire, cet accord de nature mixte était destiné à être signé tant par la Communauté elle-même que par ses Etats membres, et à se substituer à la vingtaine d'accords bilatéraux existants, dont la conformité au droit communautaire n'était plus assurée.

* 1 Tous les Etats de l'Union européenne à l'exception de Chypre, de l'Estonie, de la Lettonie, de la Lituanie et de la Slovénie.