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Proposition de résolution sur les propositions de directives européennes E-3701, E-3702 et E-3703 concernant le secteur des communications électroniques

 

II. OPTIMISER LA GESTION DU SPECTRE RADIOÉLECTRIQUE SANS DOGMATISME

Le spectre radioélectrique est porteur d'enjeux économiques, sociaux et culturels importants et sa rareté doit conduire à en optimiser l'usage, notamment en permettant aux activités innovantes d'y accéder : télévision numérique, télévision numérique, télévision mobile personnelle, internet mobile...

Lors de son audition par le groupe de travail, M. François Rancy, directeur général de l'Agence nationale des fréquences (ANFR), a rappelé les trois impératifs de la gestion du spectre :

- organiser un accès au spectre pour tous les usages en optimisant le bénéfice pour la société (téléphonie mobile, audiovisuel, télécommandes, étiquettes radio, Wifi, espace, défense, aviation civile, intérieur, météo...) ;

- garantir la sécurité juridique des investissements et permettre l'innovation, en termes de réseaux, de terminaux et de services ;

- être en phase avec l'harmonisation internationale, qui se négocie à l'Union internationale des télécommunications (UIT)10(*), et pour le continent européen, à la Conférence européenne des postes et télécommunications (CEPT)11(*).

A. LES PRINCIPES DE NEUTRALITÉ TECHNOLOGIQUE ET DE NEUTRALITÉ DE SERVICES A L'ÉPREUVE DU PRINCIPE DE RÉALITÉ

La Commission ambitionne de bousculer la politique actuelle de gestion du spectre radioélectrique en Europe en proposant de banaliser les autorisations générales, les licences individuelles d'usage du spectre devenant l'exception, et d'ériger en objectifs généraux la neutralité technologique et de services, même si elle y prévoit des exceptions, au nom de l'efficacité spectrale, de l'interopérabilité, des économies d'échelle ou au bénéfice des réseaux de sécurité ou des réseaux de radiodiffusion. Ainsi, deviendraient soumis à régime dérogatoire les principes actuels qui sont ceux d'utilisation efficace du spectre et de protection contre les brouillages.

Sans doute est-il nécessaire d'améliorer la flexibilité dans la gestion du spectre et de réduire les entraves à une gestion dynamique des fréquences en Europe, pour éviter une forme de « sédimentation » au bénéfice exclusif des opérateurs en place. Mais les propositions de la Commission semblent très théoriques.

A toutes fins utiles, votre rapporteur relève la confusion qui entoure la notion de neutralité de services. En effet, le principe de neutralité technologique est posé par la Commission en des termes larges, comme expliqué plus haut. D'une part, il permet que, dans la même bande de fréquence, diverses technologies sans fil (2G, 3G, Wimax, LTE ...) cohabitent, en respectant assurément des garde-fous techniques pour éviter les perturbations, mais sans privilégier telle ou telle technologie pour des causes historiques. Mais, d'autre part, entendu du point de vue des réseaux, ce principe conduit à une forme de neutralité de services : dès lors qu'une bande de fréquences doit pouvoir accueillir tout type de réseau, cela signifie qu'elle peut supporter indifféremment tous les services utilisant ces réseaux. La neutralité technologique, telle que définie dans le texte E-3701, peut donc aisément être confondue avec la neutralité de services, au sens des services définis par le règlement des radiocommunications de l'UIT (les services à l'UIT correspondant à des types de réseaux).

A proprement parler, la neutralité de services, telle que définie par le texte E-3701, signifie qu'une bande de fréquences doit pouvoir accueillir tout type de service de communications électroniques ; or la définition des services de communications électroniques, qui figure à l'article 2 de la directive-cadre, inclut tous les services fournis sur des réseaux de communications électroniques (y compris les services de transmission sur les réseaux utilisés pour la radiodiffusion) mais exclut les services consistant à fournir des contenus. La neutralité de services, entendue par la Commission, pourrait donc viser à ce que, sur un réseau de communications électroniques donné, puisse être offerte la plus large palette de services de communications électroniques possible : voix, internet, vidéo...

Des restrictions à ce principe restent prévues par la Commission, soit pour interdire la fourniture d'un service, soit pour l'imposer.

Si, en matière de télécommunications, l'interdiction de la fourniture d'un service de communications électroniques sur une bande de fréquences n'existe pas, en matière audiovisuelle, pour des raisons liées à la promotion de la diversité culturelle et linguistique et au pluralisme des médias, les interdictions sont bien plus courantes. Ainsi par exemple, les radios (telle que la FM) n'ont pas le droit de fournir des services de télévision ou de données.

Pour ce qui est de la possibilité d'imposer la fourniture de certains services de communications électroniques, certaines spécificités du spectre -notamment sa rareté- peuvent conduire les régulateurs à y recourir pour des motifs d'intérêt général, dont font évidemment partie la diversité culturelle et le pluralisme. Mais, dans les télécommunications aussi, les cahiers des charges imposent la fourniture de certains services associés à des critères de couverture et de qualité de service.

En tout état de cause, et quelle que soit l'interprétation à donner au texte de la Commission, la combinaison des principes de neutralité technologique et de neutralité de services est assurément excessive et soulève de grandes difficultés.

En effet, il est tout aussi indispensable de garantir l'interopérabilité et de promouvoir une approche européenne harmonisée pour le développement de services innovants à l'échelle du continent européen ; cette harmonisation des normes technologiques a notamment fait le succès du GSM. Elle permet des économies d'échelle et une baisse du prix des équipements ; elle assure aussi une meilleure qualité de services ainsi que la continuité des services sur le territoire européen. La Commission elle-même n'en convient-elle pas quand elle prend parti en faveur d'une norme technologique, comme elle vient encore de le faire, en mars 2008, en approuvant l'adoption du DVB-H comme norme officielle de l'Union Européenne dans le domaine de la télévision mobile personnelle ?

Dans son projet de rapport devant la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie du Parlement européen sur le texte E-3701, Mme Catherine Trautmann insiste également sur l'enjeu que représente le maintien de la possibilité d'une approche harmonisée12(*).

Comme le souligne M. Paul Champsaur, président de l'ARCEP13(*), les principes de neutralité technologique et de services ne pourraient s'envisager que dans une Europe fédérale, où n'existerait pas ce risque de fragmentation du marché.

En ce qui concerne les dangers qu'il y aurait à adopter le principe de neutralité de services, on peut aussi redouter que des acteurs majeurs du logiciel ou d'internet en profitent pour concurrencer les opérateurs en place, sans aucune contrepartie ou obligation, au détriment de la qualité de service.

On voit mal enfin comment ces principes pourraient être appliqués au regard des contraintes internationales qui découlent des conférences mondiales des radiocommunications (lesquelles affectent certaines bandes de fréquences à certains usages). C'est pourquoi votre commission rappelle que l'application de ces principes doit être circonscrite aux possibilités offertes par les règlements internationaux de l'UIT ou de la CEPT qui déterminent quels types de services peuvent coexister dans les différentes bandes de fréquences.

En tout état de cause, la mise en oeuvre de la neutralité technologique et de services risque aussi de porter atteinte à la sécurité juridique des acteurs et d'affaiblir la protection contre les brouillages, décourageant l'investissement. Ce risque d'interférences et de dégradation de la qualité de services serait accru par l'attribution d'autorisations générales et non de droits d'usage individuels, comme l'a souligné l'Association française des opérateurs mobiles (AFOM) devant le groupe de travail.

Lors de son audition, M. Michel Boyon, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), a également mis l'accent sur ce danger, faisant à cet égard observer qu'à défaut d'harmonisation, le spectre réellement disponible dans chaque pays pourrait se réduire à cause des bandes de protection qu'il serait nécessaire d'établir entre des services d'usage différent (et de rayonnement différent) pour éviter les brouillages. La libéralisation de l'usage du spectre, facilitée par l'octroi d'autorisations générales et la cession de droits d'usage des fréquences entre acteurs sur un marché secondaire, pourrait effectivement s'avérer contre-productive en matière de capacité spectrale. L'application de la neutralité de services entraînerait donc, pour des raisons techniques, un gâchis absurde de spectre.

Mais il a surtout fait part de son inquiétude quant à la déstabilisation que le principe de neutralité de services entraînerait pour le modèle français de régulation de l'audiovisuel fondé sur l'attribution de fréquences en échange d'obligations qui participent de la réalisation d'objectifs d'intérêt général. En effet, il s'agit de permettre que les fréquences sont attribuées non pour des usages prédéterminés, mais à des opérateurs, qui sont libres ensuite d'en faire l'usage de leur choix -audiovisuel ou télécommunications-. Or il importe de ne pas porter atteinte à la force de l'audiovisuel européen, notamment la variété et la richesse de ses programmes, et de conserver leur valeur aux contenus, dans un contexte de concurrence internationale croissante.

Le CSA déplore donc que le texte E-3701 supprime, à l'article 5 de la directive « autorisation », la possibilité que des critères et des procédures particuliers puissent être adoptés par les Etats membres « pour octroyer le droit d'utilisation des radiofréquences à des fournisseurs de services de contenus de radio ou de télédiffusion en vue de poursuivre des objectifs d'intérêt général conformément au droit communautaire ». Il rappelle en outre que l'article 1.3 de la directive-cadre, sur lequel la Commission ne propose pas de revenir, spécifie : « La présente directive, ainsi que les directives particulières, ne portent pas atteinte aux mesures prises au niveau communautaire ou national, dans le respect du droit communautaire, pour poursuivre des objectifs d'intérêt général, notamment en ce qui concerne la réglementation en matière de contenus et la politique audiovisuelle ».

En outre, et toujours selon M. Michel Boyon, le principe de neutralité de services conduit inévitablement à un mode d'attribution des fréquences par mise aux enchères, puisque aucune indication sur la nature du service et les obligations incombant à celui-ci ne pourrait être prise en compte, ce qui risquerait de défavoriser les acteurs de l'audiovisuel dont la puissance financière est largement inférieure à celle des acteurs des télécommunications.

Or, votre commission considère que les textes de la Commission européenne ne vont pas si loin, dans la mesure où ils prévoient des exceptions au principe de neutralité de services, exceptions motivées par un objectif d'intérêt général, ce qui exigerait d'imposer des obligations aux titulaires de l'autorisation d'usage du spectre. De telles obligations peuvent aussi bien être imposées par le mode actuel d'attribution de fréquences dans l'audiovisuel (gratuité du droit d'usage en échange d'un cahier des charges et de la contribution au financement de la création) que par une procédure de « concours de beauté » (où le prix n'est qu'un critère parmi d'autres pour l'attribution de l'autorisation) ou encore par une procédure d'enchères mais assorties d'un cahier des charges imposé. La mise aux enchères pures n'est donc pas l'horizon unique de la Commission : ce point ne constitue donc pas un motif majeur d'inquiétude pour votre rapporteur.

De même, le développement d'un marché secondaire des fréquences ne signifie pas nécessairement l'impossibilité de maintenir des obligations réglementaires ou conventionnelles associées au droit d'usage des fréquences, dans la mesure où l'on peut plaider pour que le droit d'usage d'une fréquence soit cédé avec les obligations dont il est assorti. D'ailleurs, la Commission elle-même ne remet pas en cause l'existence d'objectifs d'intérêt général, comme la promotion de la diversité culturelle et linguistique, le pluralisme des médias ou la cohésion nationale.

Il reste que les principes de neutralité technologique et de services portent en eux-mêmes les germes d'une révolution dans la gestion du spectre, dont les conséquences n'apparaissent pas pleinement mesurées par la Commission et dont l'application, d'ici seulement cinq ans, aux fréquences déjà attribuées, serait excessivement brutale. Le groupe Canal+ a fait part au groupe de travail de sa très grande inquiétude sur ce point, qui lui paraît porteur d'un effondrement immédiat de la valorisation des groupes détenteurs de droits d'utilisation du spectre.

De surcroît, lors de son audition, l'ANFR a insisté sur le fait que le développement de systèmes radio s'inscrivait dans des cycles longs : il n'est pas rare que dix années s'écoulent entre les premiers développements normatifs et les premiers déploiements commerciaux (ce fut le cas pour le GSM comme pour l'UMTS). L'Association française des opérateurs mobiles (AFOM) a également fait valoir que le retour sur investissements lié au déploiement d'un réseau mobile exigeait une dizaine d'années. Votre commission juge donc que le raccourcissement de la durée des autorisations, que la Commission propose de ramener de dix à cinq ans pour améliorer la flexibilité du spectre et s'assurer régulièrement du respect des obligations assortissant le droit d'usage du spectre, apparaît volontariste et peu en accord avec le rythme de l'évolution technologique dans le domaine des fréquences et la durée d'amortissement des investissements consentis. Par voie de conséquence, ce raccourcissement de la durée des autorisations risque de freiner les investissements des usagers du spectre.

C'est pour ces diverses raisons que votre commission estime que l'assouplissement de la gestion du spectre que la Commission européenne voudrait provoquer présente des risques réels et appelle la prudence. Elle rappelle donc, dans sa proposition de résolution, que l'optimisation de la gestion du spectre radioélectrique est indispensable afin de le rendre plus accessible aux services innovants, mais que cette optimisation n'implique pas d'ériger en principe absolu la neutralité de services, précision que votre commission a tenu à ajouter sur le fondement de l'amendement n° 2 présenté par M. Michel Teston et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. En outre, votre commission précise que cette optimisation ne doit pas porter préjudice à la nécessaire harmonisation communautaire ni fragiliser la sécurité juridique des investissements, et doit tenir compte des objectifs d'intérêt général, en particulier dans le domaine audiovisuel.

Plutôt que de renverser brutalement l'architecture de la gestion du spectre en Europe et de transformer la règle en exception -et inversement-, votre commission plaide finalement pour une évolution mesurée, guidée par deux soucis :

- assurer l'équilibre entre les principes actuels de gestion du spectre et les nouveaux principes de neutralité technologique et de services ;

- prendre en considération, au niveau européen, les contraintes nationales et internationales.

* 10 191 Etats membres.

* 11 48 Etats membres.

* 12 Pourtant, elle propose de supprimer la décision « spectre radioélectrique » de 2002 (décision 676/2002/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002) qui est l'instrument juridique par lequel peuvent s'effectuer des harmonisations communautaires de nature technique et sans lequel la Commission devrait recourir à des directives pour toute harmonisation, qu'elle soit de nature politique ou simplement technique, ce qui serait excessivement lourd et entraînerait sans doute un recul de l'harmonisation dans l'Union européenne.

* 13 In La lettre de l'Autorité, n° 60, mars/avril 2008.