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Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord relatif aux services de transport aérien entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Madagascar

 

N° 383

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 juin 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l'accord relatif aux services de transport aérien entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Madagascar,

Par M. André VANTOMME,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, André Boyer, Robert Hue, vice-présidents ; MM. Jacques Peyrat, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, André Trillard, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. Christian Cambon, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, M. André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

574, 788 et T.A. 125

Sénat :

276 (2007-2008)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale le 10 avril dernier, a pour objet d'autoriser l'approbation de l'accord entre la France et Madagascar relatif aux services de transport aérien, signé le 21 juillet 2005 à Antananarivo.

Cet accord se substituera à celui qui régissait depuis 1962 les relations aériennes entre les deux pays. Il supprime les restrictions fondées sur la nationalité des transporteurs aériens, se conformant en cela au droit communautaire. Il incorpore de nouvelles dispositions relatives à la sécurité et à la sûreté du transport aérien. Enfin, il élargit les possibilités de desserte aérienne entre les deux pays.

Votre rapporteur exposera tout d'abord les raisons qui ont conduit à la révision de l'accord aérien bilatéral avant d'évoquer les perspectives ouvertes par la mise à jour du cadre des relations aériennes entre la France et Madagascar.

I. UN NOUVEL ACCORD LIÉ À LA REDÉFINITION DE L'ENSEMBLE DE NOS ACCORDS AÉRIENS BILATÉRAUX

Le nouvel accord relatif aux services de transport aérien signé le 21 juillet 2005 entre la France et Madagascar s'inscrit dans un contexte plus général de redéfinition des accords aériens bilatéraux conclus par la France en vue de les rendre conformes au droit communautaire en matière d'égalité de traitement et de liberté d'établissement, et de tenir compte, de manière plus globale, du nouvel environnement international visant à supprimer certaines entraves au développement du trafic.

A. LA NÉCESSITÉ DE RÉVISER L'ACCORD AÉRIEN BILATÉRAL DE 1962

Le cadre juridique international du transport aérien connaît de profondes transformations du fait de la libéralisation des marchés. Cette tendance se double, pour les pays européens, des implications liées à l'achèvement du marché intérieur qui conduit la Communauté européenne à exercer une compétence externe dans le domaine du transport aérien, comme on l'a vu par exemple avec l'accord de transport aérien conclu le 25 avril 2007 avec les États-Unis.

Les règles de fonctionnement du marché intérieur imposent également la prise en compte du droit communautaire par les États européens dans leurs relations aériennes avec les États tiers. En effet, la plupart des accords bilatéraux contiennent des restrictions fondées sur la nationalité que la Cour de justice des Communautés européennes a jugées contraires au droit communautaire dans ses arrêts dits « ciel ouvert » de novembre 2002, estimant qu'elles contrevenaient au droit des transporteurs communautaires à bénéficier de la liberté d'établissement dans la Communauté, ainsi qu'au droit à un accès non discriminatoire au marché.

La mise en conformité des accords bilatéraux s'effectue par deux voies : soit par l'intermédiaire de la Commission européenne, habilitée à négocier avec certains États au nom de l'ensemble des États membres, soit par les États membres individuellement, mais selon une procédure encadrée par un règlement communautaire.

La Commission européenne a en effet reçu mandat de négocier des « accords horizontaux » permettant, par un seul accord, de modifier l'ensemble des accords bilatéraux conclus par les États membres avec un État tiers, en vue d'éliminer les clauses de nationalité et de les remplacer par une clause de désignation communautaire qui étend les droits ouverts à tous les transporteurs communautaires. Une trentaine d'accords de ce type ont été signés ou paraphés par la Commission avec des pays tels que le Chili, Singapour, la Malaisie, le Liban, la Géorgie ou les Émirats arabes unis.

Par ailleurs, le règlement (CE) n° 847/2004 du 29 avril 2004 concernant la négociation et la mise en oeuvre d'accords relatifs à des services aériens entre les États membres et les États tiers autorise les États membres à négocier des accords avec les pays tiers en vue de mettre leurs accords en conformité avec le droit communautaire, grâce à l'introduction de clauses types qui reflètent la compétence communautaire et assurent la suppression de toutes les discriminations fondées sur la nationalité. La clause de nationalité doit être remplacée par une condition d'établissement : tout État membre pourra alors désigner comme bénéficiaire des stipulations de l'accord bilatéral auquel il est partie un transporteur sous licence de l'Union européenne ayant un établissement sur son territoire.

C'est conformément à la procédure prévue par ce règlement que la France a engagé une redéfinition de plusieurs accords bilatéraux de transport aérien et a signé au cours des derniers mois de nouveaux instruments avec plusieurs pays, dont Madagascar, l'Algérie, le Liban ou encore le Brésil.

L'accord franco-malgache du 21 juillet 2005 est destiné à remplacer l'actuel accord bilatéral conclu le 1er décembre 1962 et qui soulève aujourd'hui deux grandes catégories de difficultés.

D'une part, son article 13 n'est pas conforme au droit communautaire, puisqu'il réserve l'exploitation des liaisons aériennes entre la France et Madagascar aux « entreprises dont une part prépondérante de la propriété appartient à la Partie contractante qui l'a désignée ou à des nationaux de cette dernière ». L'article comporte une exception, afin de permettre au gouvernement malgache de désigner la société Madair qui avait été à l'époque créée par fusion entre la société privée Air Madagascar et le réseau local Air France. Cette « clause de nationalité » contrevient au droit de tous les transporteurs communautaires d'accéder sans discrimination au marché pour les liaisons entre tous les États membres et les pays tiers. De plus, l'article 19 de l'accord préconise explicitement « la fixation des tarifs ... par accord entre les entreprises désignées », cette clause d'entente tarifaire, systématique dans les accords aériens bilatéraux des années soixante, étant elle aussi contraire au droit communautaire.

En dehors de ces deux difficultés au regard du droit communautaire, on peut observer que l'accord du 1er décembre 1962 définit de manière limitative et contraignante les routes aériennes qui peuvent être exploitées entre les deux pays, ce qui n'est guère favorable au développement du trafic.

Le nouvel accord lève ces deux difficultés. Il permet également d'incorporer des dispositions nouvelles particulièrement importantes en matière de sécurité aérienne et de sûreté des vols.