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Projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi

 

N° 400

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 juin 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi (urgence déclarée) relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi,

Par M. Dominique LECLERC,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, M. Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.

Voir le numéro :

Sénat :

390 (2007-2008)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Ce projet de loi, qui a pour objet principal de mieux définir la notion d'offre raisonnable d'emploi, s'inscrit, comme l'indique son intitulé, dans une logique de droits et de devoirs, d'engagements réciproques entre le demandeur d'emploi et le service public de l'emploi (SPE).

Il constitue, pour votre commission, une nouvelle étape de la réforme du SPE, qui a déjà accompli, ces dernières années, des progrès importants en matière d'accompagnement des demandeurs d'emploi.

Depuis 2006, l'agence nationale pour l'emploi (ANPE) mène en effet une politique de suivi individualisé des demandeurs d'emploi, s'appuyant sur un diagnostic permettant d'évaluer leur distance à l'emploi, formalisé dans un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE) ; après trois mois d'inscription au chômage, le demandeur d'emploi est pris en charge par un conseiller « référent ». Ce suivi plus individualisé a été rendu possible par une augmentation significative des moyens de l'ANPE, qui compte aujourd'hui plus de 28 000 agents, soit 55 % de plus qu'il y a dix ans, alors que le nombre de demandeurs d'emploi a baissé d'environ un million pendant la même période.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 20051(*), le Gouvernement a également veillé à remédier au caractère trop fragmenté de l'organisation du SPE, qui était source d'inefficacité.

L'Etat, l'ANPE et l'Unedic ont d'abord signé, le 5 mai 2006, une convention pluriannuelle pour définir les modalités de coordination de leurs actions. Cette convention a permis d'améliorer la cohérence entre les offres de services des différents partenaires, afin d'offrir aux demandeurs d'emploi des parcours diversifiés dépendant de leur distance à l'emploi. Elle a conduit à la mise en place de « guichets uniques » réunissant agence locale pour l'emploi et Assedic et à la constitution d'un système informatique commun à l'ANPE et à l'Unedic, géré par un groupement d'intérêt économique.

Sur le plan local, le rapprochement des différents acteurs du SPE s'est matérialisé par la création de maisons de l'emploi, qui participent à l'accompagnement des demandeurs d'emploi, soutiennent la création d'entreprises et exercent des actions en matière de prévision des besoins de main-d'oeuvre et de reconversion des territoires. Environ deux cents maisons de l'emploi sont aujourd'hui en activité.

Une étape supplémentaire a été franchie avec l'adoption de la loi relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi du 13 février 20082(*), qui organise une véritable fusion entre l'ANPE et les Assedic, les partenaires sociaux conservant cependant leurs prérogatives en matière de définition des règles de l'assurance chômage au sein de l'Unedic maintenue.

La fusion, qui devrait être achevée au début de l'année 2009, va permettre de redéployer les moyens du service public de l'emploi et devrait faire baisser le nombre de demandeurs d'emploi suivis par chaque conseiller. A l'heure actuelle, chaque conseiller ANPE suit en effet de 130 à 140 demandeurs d'emploi et l'objectif du Gouvernement est de ramener, à terme, ce ratio à trente demandeurs d'emploi par conseiller3(*).

Le projet de loi propose de moderniser encore le service public de l'emploi en définissant une notion restée jusqu'ici assez floue, celle d'offre raisonnable d'emploi (anciennement dénommée offre « valable » d'emploi), c'est-à-dire l'offre d'emploi qu'un chômeur ne peut refuser, sans motif légitime, parce qu'elle correspond à ses exigences en termes de métier, de salaire ou de localisation.

Depuis la loi de cohésion sociale, les demandeurs d'emploi ont l'obligation d'accomplir des « actes positifs et répétés » de recherche d'emploi, sans plus de précision. La partie réglementaire du code indique seulement que « le caractère réel et sérieux des démarches entreprises par le demandeur d'emploi est apprécié compte tenu de la situation du demandeur et de la situation locale de l'emploi »4(*).

L'absence de critères objectifs conduit à des différences de traitement entre demandeurs d'emploi, la définition de l'offre raisonnable d'emploi étant laissée à l'appréciation de chaque conseiller.

Dans la plupart des pays comparables à la France, des critères précis permettent de déterminer si une offre d'emploi est raisonnable ou non5(*) : sont généralement pris en compte le temps de transport entre le domicile et le lieu de travail, le niveau de salaire et la qualification du demandeur d'emploi. Ces critères sont souvent appréciés de manière évolutive et deviennent plus stricts à mesure que la durée du chômage augmente ; il paraît en effet logique d'élargir le champ de la recherche d'emploi si celle-ci se révèle toujours infructueuse à l'expiration d'un certain délai.

Le projet présenté par le Gouvernement s'inspire de ces exemples étrangers. Il considère comme raisonnable une offre d'emploi compatible avec les qualifications du salarié et rémunérée à hauteur de 95 % de son salaire antérieur après trois mois de chômage, 85 % après six mois et au niveau de son revenu de remplacement au-delà d'un an de chômage. A ce premier critère s'ajoute le fait qu'après six mois de chômage, le demandeur d'emploi ne peut pas en outre refuser une offre d'emploi entraînant un temps de trajet, en transport en commun, égal ou inférieur à une heure ou située à moins de trente kilomètres de son domicile.

Le refus de deux offres d'emploi raisonnables exposerait le demandeur d'emploi à une sanction : la radiation pendant deux mois de la liste des demandeurs d'emploi.

Les organisations syndicales ont exprimé leur opposition à ces dispositions. Elles regrettent que le Gouvernement ne leur ait pas laissé la possibilité de négocier sur ce sujet et estiment que le projet de loi jette une suspicion sur l'ensemble des demandeurs d'emploi, en donnant l'impression que ceux-ci préfèrent rester au chômage, et toucher des allocations, plutôt que d'accepter les offres d'emploi qui leur sont faites. Elles considèrent également que le projet de loi est proposé trop tôt et qu'il eut mieux valu attendre que la fusion soit achevée et que la prochaine convention d'assurance chômage soit entrée en vigueur.

Il convient cependant de rappeler que les partenaires sociaux ont eu, à deux reprises au moins, la possibilité de négocier sur l'offre raisonnable d'emploi. Lors du renouvellement de la convention d'assurance chômage, en 2005, le Mouvement des entreprises de France (Medef) avait proposé à ses interlocuteurs syndicaux de discuter de cette question, sans obtenir gain de cause. Puis, en 2007, le Gouvernement a demandé aux partenaires sociaux de se saisir de ce sujet dans le cadre de la négociation sur la modernisation du marché du travail. Mais l'article 18 de l'accord national interprofessionnel conclu le 11 janvier dernier se contente d'indiquer que la notion d'offre valable d'emploi devra être plus clairement définie à l'avenir6(*).

Dans ces conditions, une intervention du législateur pour traiter enfin cette question apparaît tout à fait légitime. La présentation de ce projet de loi au Parlement a été précédée d'une intense concertation avec les représentants des organisations syndicales et patronales, qui ont rencontré le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, Christine Lagarde, et le secrétaire d'Etat à l'emploi, Laurent Wauquiez, lors d'une série d'entretiens bilatéraux. La définition de l'offre raisonnable d'emploi a ensuite été abordée lors de la réunion de travail tripartite qui s'est tenue à Berçy, le 6 mai 2008, pour débattre de l'indemnisation du chômage. Enfin, le comité supérieur de l'emploi a été officiellement consulté sur le projet de loi le 26 mai.

Pour votre commission, ce projet de loi ne procède pas d'une volonté de « stigmatisation » des chômeurs ; il vise simplement à sanctionner ceux dont le comportement est manifestement abusif, qui ne représentent qu'une petite minorité des demandeurs d'emploi. Ceux qui sont activement à la recherche d'un emploi, et qui acceptent les offres raisonnables qui leur sont faites, ne seront pas affectés par le nouveau dispositif. Dans ces conditions, pourquoi se priver de règles claires qui permettront de sanctionner plus efficacement des excès qui indignent à juste titre nos concitoyens ?

Enfin, il n'est pas justifié de différer davantage l'entrée en vigueur d'une réforme depuis trop longtemps attendue. Une fois l'offre raisonnable d'emploi définie, elle pourra être appliquée par les agents du SPE sans attendre la fin du processus de fusion, et les partenaires sociaux se trouveront en mesure de débattre plus sereinement du renouvellement de la convention d'assurance chômage.

*

* *

Sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous demande donc d'adopter le projet de loi relatif aux droits et devoirs des demandeurs d'emploi.

* 1 Cf. rapport n° 32 (2004-2005) de Louis Souvet et Valérie Létard, fait au nom de la commission des affaires sociales.

* 2 Cf. le rapport n° 154 (2007-2008) de Catherine Procaccia, fait au nom de la commission des affaires sociales.

* 3 Cf. le compte rendu de l'audition de Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, rapport précité, p. 53.

* 4 Article R. 5411-12 du code du travail.

* 5 Cf. le tableau présenté en annexe, p. 40.

* 6 Le texte de l'accord figure en annexe du rapport n° 306 (2007-2008) de Pierre Bernard-Reymond, fait au nom de la commission des affaires sociales, p. 110.