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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2007 : Exposé général et examen des articles

 

ARTICLE 6 - Comptes spéciaux - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter, pour les comptes spéciaux, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagements et des crédits de paiement faisant l'objet d'ajustements dans le cadre de la présente loi de règlement.

Dans cet article figure le détail des ouvertures complémentaires par programme ou par dotation des comptes spéciaux.

Par ailleurs, conformément au 5° de l'article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, « le montant définitif des recettes et des dépenses constatées, des crédits ouverts, ainsi que les modifications de crédits demandés »  font l'objet, en ce qui concerne les comptes spéciaux, de l'annexe explicative jointe à la présente loi.

On relèvera que le programme 952 « Opérations avec le fonds monétaire international »  est doté pour mémoire de découverts complémentaires d'un montant de 11.190.369.494,88 euros correspondant au solde débiteur reprise au 1er janvier 2007 diminué du solde créditeur des opérations de l'exercice 2007.

Il convient de noter que le solde débiteur de 144.799.822,37 euros se compose de 144.047.446,56 euros en capital et de 752.375,81 euros en intérêts. Il correspond aux montants des échéances de l'année 2007 au titre des remises de dettes aux pays étrangers.

Les créances portées directement par le Trésor et ultérieurement annulées font l'objet d'un transport aux découverts du Trésor. Le développement desdites remises de dettes, détaillées par pays, en capital et en intérêts capitalisés, fait l'objet de l'annexe jointe au présent projet de loi et retracée dans le développement des opérations constatées aux comptes spéciaux.

Les remises de dettes sont ventilées comme suit :

(en euros)

Dispositif Toronto

37.451.116,42

Dispositif de Yaoundé

9.827.388,90

Dispositif de contrat de désendettement et de développement

10.376.468,80

Protocole de la dette monétaire malienne

97.144.848,25

Total

144.799.822,37

Enfin, le solde débiteur de 5.816.039,01 euros concernant le compte d'opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change »  n'est pas repris en balance d'entrée 2008, il est soldé au 31 décembre 2007, en application de l'article 20 de la loi n° 49-310 du 8 mars 1949 relative aux comptes spéciaux du Trésor.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7 - Règlement du compte spécial 911 « Constructions navales de la marine militaire »

Commentaire : le présent article prévoit de clore, au 31 décembre 2007, le compte spécial 911 « Constructions navales de la marine militaire », conformément à l'article 115 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, tel qu'amendé par votre commission des finances.

I. LE DROIT ACTUEL

Le compte de commerce 911 (alors n° 904-05) « Constructions navales de la marine militaire » a été créé par l'article 81 de la loi de finances initiale pour 1968 (n° 67-1114 du 21 décembre 1967).

Il s'agissait de doter la Direction des constructions navales (DCN) de règles de gestion financière adaptées à l'exercice d'une activité industrielle.

A. UN COMPTE DE COMMERCE DONT LA DISPARITION EST PROGRAMMÉE DEPUIS 2001

La disparition de ce compte spécial est programmée depuis plusieurs années.

1. La transformation de la direction des constructions navales en entreprise détenue à 100 % par l'Etat, par la loi de finances rectificative pour 2001

L'article 78 de la loi de finances rectificative pour 2001 prévoyait la transformation de la direction des constructions navales (DCN), service à compétence nationale, en entreprise détenue à 100 % par l'Etat.

Au plus tard au terme des deux premières années, soit en janvier 2004, tout ou partie des droits, biens et obligations de l'Etat relatifs au service à compétence nationale DCN devaient être apportés, par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre de la défense, à une entreprise nationale régie par le code de commerce, dont le capital serait détenu en totalité par l'Etat.

Les apports réalisés ne devaient donner lieu à aucune indemnité ou perception de droits ou de taxes ni à aucun versement de salaire ou honoraires au profit des agents de l'Etat. Ceux des biens qui appartenaient au domaine public devaient être déclassés à la date de leur apport. Un contrat d'entreprise pluriannuel devait être conclu entre l'Etat et l'entreprise nationale, pour fixer les relations financières avec l'Etat et les objectifs économiques et sociaux, assignés à l'entreprise en contrepartie d'une garantie d'activité sur la période d'exécution du contrat d'entreprise.

A compter de la date de réalisation des apports, les ouvriers de l'Etat affectés à cette date aux établissements de DCN devaient être mis à la disposition de cette entreprise. A cette même date, les fonctionnaires, les militaires et les agents sous contrat affectés à DCN étaient mis à sa disposition, pour une durée maximale de deux ans.

La DCN est ainsi devenue le 1er juin 2003 une société anonyme, régie par le code de commerce.

Comme prévu, l'apport a été effectué le 1er juin 2003, à l'entreprise publique DCN Développement, société anonyme dont l'intégralité du capital est détenue par l'Etat.

Afin de mener à bien cette opération, la transition entre le compte de commerce et l'entreprise publique a été conduite de la façon suivante :

- il a été décidé que les contrats en cours étaient entièrement apportés à la société, comme stipulé par le traité des apports, les contrats soldés et terminés restant dans le compte de commerce : il a donc été possible de procéder aux opérations d'apurement de créances et de dettes ;

- la trésorerie résultante a fait partie de l'apport à la nouvelle société, diminuée de deux millions d'euros qui ont été affectés au fonctionnement du service à compétence nationale (SCN), redéfini dans des attributions restreintes.

Le décret n° 2003-747 du 1er août 2003 précisait les nouvelles attributions du SCN qui devait exercer les missions suivantes, liées à sa liquidation, jusqu'au 31 décembre 2005 au plus tard :

- réalisation d'opérations financières et comptables relatives à la clôture du compte de commerce (apurement des comptabilités) ;

- gestion des emprises domaniales et des biens destinés à être apportés à l'entreprise nationale DCN, à être transférés à d'autres services de l'Etat ou à être aliénés.

2. Un compte qui, selon la loi de finances rectificative pour 2001, devait être clos le 31 décembre 2005

a) Un déficit inquiétant

La situation financière du SCN-DCN en 2002 était inquiétante puisque, selon les termes de la communication de la Cour des comptes transmise à votre commission des finances en application de l'article 58-2° de la LOLF, et annexée à un rapport d'information20(*) de notre collègue Yves Fréville du 16 juin 2005, le compte de commerce présentait une « une structure bilancielle que l'on pourrait qualifier, optiquement, « de faillite »».

La situation nette négative de 741 millions d'euros restait, de plus, sous-évaluée, en raison de l'existence d'avances de trésorerie par la Marine nationale non affectées à des contrats. De plus, SCN-DCN n'était pas en mesure de suivre ses engagements hors bilan. L'examen du compte de résultat confirmait la fragilité du SCN-DCN, le résultat de 2002 n'étant positif que grâce à des événements non récurrents, dont l'absence aurait généré un résultat négatif de 105 millions d'euros.

Le périmètre de l'accord d'apport a été fixé en tenant compte de la nécessité de ne pas transférer, à la nouvelle société DCN-SA, la totalité de la situation nette du compte de commerce, en déficit de 741 millions d'euros à la fin de l'année 2002. Aux termes de quelques ajustements, le passif s'élevait à 691 millions d'euros avant l'apport et fut comblé à hauteur de 692 millions d'euros (qui se décomposent de la façon suivante : un solde de 340 millions d'euros pour les encours non contractualisés nets, la reprise de provisions de 79 millions d'euros, l'apport de 189 millions d'euros d'un compte bancaire ouvert au nom de l'Etat auprès de l'agence comptable centrale du Trésor et le maintien à hauteur de 84 millions d'euros de passifs au SCN résiduel). De plus, les actifs apportés ont été actualisés, pour un montant global de provisions apportées de 458,3 millions d'euros. Lorsqu'il n'était pas possible de constituer des provisions en raison de l'ampleur des risques ou de l'impossibilité de les évaluer, les obligations afférentes ont été laissées à la charge de l'Etat.

Le compte n° 904-05 n'a plus d'activité industrielle et commerciale. Il assume les conséquences financières de la réforme de la direction des constructions navales. Le compte de commerce a été abondé à hauteur de 138 millions d'euros en 2004 provenant du fonds d'adaptation industrielle (F.A.I.). Pour 2005, ce montant s'est élevé à 122,4 millions d'euros. Ces crédits sont destinés à financer les dépenses de dégagement des cadres du personnel de DCN ayant quitté l'entreprise entre 1997 et 2002 et l'impact du volet social de la réforme DCN en 2005.

b) Une clôture alors prévue pour le 31 décembre 2005

Comme le remarquait notre collègue Yves Fréville en 2004, lors de l'examen du projet de loi relatif à l'ouverture du capital de DCN et à la création par celle-ci de filiales21(*) : « en tout état de cause, le déficit du compte de commerce devait être, à un moment ou un autre, supporté par l'Etat, puisqu'il était assimilable à une dette de celui-ci envers le compte de commerce ».

L'article 78 de la loi de finances rectificative pour 2001 prévoyait que le compte de commerce n° 904 05 « Constructions navales de la marine militaire », ouvert par l'article 81 de la loi de finances pour 1968, devait être clos au 31 décembre de la quatrième année suivant la promulgation de la présente loi, soit le 31 décembre 2005.

B. UN DÉLAI REPOUSSÉ AU 31 DÉCEMBRE 2007 PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2005

Le délai de clôture du compte a été repoussé au 31 décembre 2007 par la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

1. Le texte initial du projet de loi de finances rectificative pour 2005 prévoyait de supprimer toute référence à la date de clôture du compte

Le texte adopté par l'Assemblée nationale, qui résultait d'un amendement du gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, prévoyait la clôture du compte de commerce n° 904-05 « constructions navales de la marine », sans fixer de nouvelle date de clôture.

Le gouvernement a indiqué à l'Assemblée nationale que la durée initialement prévue pour clore le compte de commerce n'était pas suffisante et que son maintien permettrait de faciliter le traitement des droits et obligations conservés par l'Etat lors de la création de la société DCN-SA.

2. A l'initiative de votre commission des finances, la clôture du compte a été fixée au 31 décembre 2007

Votre commission des finances a décidé, dans un premier temps, de réserver sa position sur l'article précité du projet de loi de finances rectificative pour 2005.

Puis elle a adopté un amendement de suppression pure et simple de l'article.

Après avoir entendu les explications du gouvernement, le Sénat a adopté un amendement rectifié de votre commission des finances, prévoyant de repousser le délai, on le rappelle initialement fixer au 31 décembre 2005, au 31 décembre 2007.

L'encadré ci-après reproduit les débats en séance publique.

L'examen, en séance publique, de l'article 115 de la loi de finances rectificative pour 2005

(Séance du 20 décembre 2005)

« La première phrase du premier alinéa de l'article 78 de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276 du 28 décembre 2001) est supprimée.

« M. le président. L'amendement n° 231, présenté par M. Marini, au nom de la commission, est ainsi libellé :

« Supprimer cet article.

« La parole est à M. le rapporteur général.

« M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement de suppression est en même temps un amendement d'appel.

« En effet, mes chers collègues, la commission s'est interrogée sur les justifications que pouvait avoir le maintien du compte de commerce « Constructions navales de la marine militaire » dès lors que sa clôture a été décidée, j'en ai le souvenir précis, dans la loi de finances rectificative pour 2001, dont l'article 78 prévoyait, d'une part, la transformation de la Direction des constructions navales, alors service à compétence nationale, en entreprise détenue à 100 % par l'État et, d'autre part, la clôture du compte de commerce quatre ans plus tard. Ce délai était nécessaire pour régler les modalités d'apport des droits, biens et obligations de l'État à la société DCN-SA.

« Jusqu'ici, j'ai mal compris la nécessité à laquelle répondrait le maintien du compte, surtout sans limite dans le temps : il semble bien qu'il n'y ait plus d'opérations commerciales à proprement parler, si bien que cette formule ne satisfait plus aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances.

« Enfin, pas plus lors du contrôle par la Cour des comptes que, en juin dernier, lorsque notre collègue Yves Fréville a effectué une mission d'information, il n'avait été question de l'intention de proroger le compte de commerce.

« Bref, monsieur le ministre, nous aurions besoin d'informations tout à fait précises sur la nature des opérations, sur la charge potentielle qu'elles représentent pour l'État, sur leur solde potentiel. En d'autres termes : quel est le risque pour l'État, quels sont les engagements pour lui ?

« Par ailleurs, si le maintien du compte vous semble absolument nécessaire, il serait peut-être préférable qu'il soit néanmoins borné dans le temps de façon que l'on ne maintienne pas indéfiniment cette structure.

« M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

« M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je répondrai à toutes vos questions, monsieur le rapporteur général, mais promettez-moi de retirer votre amendement.

« M. Philippe Marini, rapporteur général. Pas avant d'avoir entendu votre réponse, monsieur le ministre.

« M. Jean-François Copé, ministre délégué. Nous avons absolument besoin de ce compte de commerce. Lorsque vous aurez entendu mes explications, monsieur le rapporteur général, vos craintes seront sans doute totalement apaisées.

« Les disponibilités du compte de commerce s'élèvent à 18 millions d'euros, et les produits d'au moins 10 millions d'euros devraient permettre d'assurer la gestion à l'équilibre des droits et obligations courants.

« Pour le Gouvernement, il est clair que le maintien de ce compte se traduira par des économies de gestion, facilitera le traitement des contentieux et rendra possibles des récupérations qui s'avéreraient impossibles par les moyens de droit commun.

« Nous avons examiné toutes les solutions alternatives à la prorogation du compte mais, pour les recettes, il serait nécessaire de créer de nombreux fonds de concours, quant aux dépenses, qui peuvent être de faible montant, leur imputation est compliquée par la diversité de leur nature.

« J'ajoute que le maintien de ce compte ne créera aucun droit ou obligation supplémentaire pour l'État. Il permettra une meilleure gestion de ses droits et obligations par leur gestion concentrée au même endroit.

« Telles sont les raisons pour lesquelles je vous demande, à nouveau, monsieur le rapporteur général, de retirer votre amendement.

« M. le président. Monsieur le rapporteur général, l'amendement n° 231 est-il maintenu ?

« M. Philippe Marini, rapporteur général. Quelques développements supplémentaires eussent été utiles, mais, sur le principe, la réponse de M. le ministre est satisfaisante.

« Nous serons très attentifs à ce sujet, car il faut éviter que des activités non rentables, d'anciens contrats ou des contentieux qui n'en finiraient plus ne restent à la charge de l'État, alors que DCN-SA a pour vocation de reprendre l'ensemble du bloc d'activités de ce domaine.

« Monsieur le ministre, votre réponse est satisfaisante sur le plan de la méthode. Mais accepteriez-vous de borner dans le temps la vie de ce compte de commerce ?

« M. Jean-François Copé, ministre délégué. Oui, pour deux ans !

« M. Philippe Marini, rapporteur général. Dans ces conditions, nous rectifions notre amendement pour que le compte soit prorogé de deux ans.

« M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

« M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je prends l'engagement politique de supprimer ce compte. Nous sommes d'accord sur l'objectif et nous aurons l'occasion d'en reparler l'année prochaine. Peut-être pourrions-nous en rester là pour ce soir.

« M. Philippe Marini, rapporteur général. L'amendement est rédigé, monsieur le ministre.

« M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 231 rectifié, présenté par M. Marini, au nom de la commission, et ainsi libellé :

« Rédiger ainsi cet article :

« La première phrase du premier alinéa de l'article 78 de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276 du 28 décembre 2001) est ainsi rédigée :

« « Le compte de commerce n° 904-05 "Constructions navales de la marine militaire", ouvert par l'article 81 de la loi de finances pour 1968 (n° 67-114 du 21 décembre 1967) est clos au 31 décembre de la sixième année suivant la promulgation de la présente loi. »

« Quel est l'avis du Gouvernement ?

« M. Jean-François Copé, ministre délégué. Favorable

« M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 231 rectifié.

«  (L'amendement est adopté.)

« M. le président. En conséquence, l'article 52 est ainsi rédigé. »

Source : compte-rendu intégral des débats, J.O. Sénat, 20 décembre 2005

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article se borne à tirer les conséquences de l'article 115 de la loi de finances rectificative pour 2005, tel qu'amendé par votre commission des finances.

On rappelle, par ailleurs, que l'article 37 de la LOLF prévoit que « le cas échéant, la loi de règlement (...) arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l'exercice suivant ».

Ainsi, le présent article arrête les résultats du compte spécial 911 « Constructions navales de la marine militaire », au 31 décembre 2007, aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après.

Les résultats 2007 du compte spécial 911 « Constructions navales de la marine militaire »

(en euros)

 

Opérations de l'année

Ajustements de la loi de règlement

Dépenses (en euros)

Recettes (en euros)

Ouvertures de crédits complémentaires (en euros)

Annulations de crédits non consommés et non reportés (en euros)

Majorations du découvert (en euros)

           

911 - Constructions navales de la marine militaire

85 026,45

15 101,59

     

TOTAUX

85 026,45

15 101,59

0

0

0

Par ailleurs, le présent article arrête le solde du compte spécial 911, au 31 décembre 2007, au montant mentionné ci-après.

Le montant auquel est arrêté le solde du compte spécial 911, au 31 décembre 2007

(en euros)

 

Soldes au 31 décembre 2007

Débiteurs

Créditeurs

(en euros)

(en euros)

911 - Constructions navales de la marine militaire

 

14 969 787,76

     

TOTAUX

0

14 969 787,76

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne peut qu'approuver le présent article, qui tire les conséquences d'un amendement, adopté à son initiative, à l'actuel article 115 de la loi de finances rectificative pour 2005.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 7- Information du Parlement sur le coût des grands programmes d'armement

Commentaire : le présent article additionnel, qui résulte d'une initiative de nos collègues Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux de la mission « Défense », tend à améliorer l'information du Parlement sur le coût des grands programmes d'armement.

Dans leur contribution au tome II du présent rapport, consacrée à la mission « Défense », nos collègues Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux, déplorent l'insuffisance des moyens de contrôle par le Parlement des coûts des principaux programmes d'armement.

Ils avaient essayé tenté de s'en prémunir avec l'article 104 de la loi n° 2006 1666 du 21 décembre 2006 de finances initiale pour 2007, inséré par le Sénat à leur initiative. On rappelle que, selon cet article, « lorsque la première tranche d'autorisations d'engagement d'un programme d'armement dont le coût global, unitaire ou non, évalué à au moins un milliard d'euros, est inscrite en loi de finances de l'année, le ministère de la défense informe le Parlement de l'évaluation du coût global du programme d'armement et de l'échéancier prévisionnel de sa réalisation dès qu'ils sont arrêtés ».

Cet article ne porte que sur l'avenir et ne s'applique pas aux principaux programmes en cours.

C'est pourquoi nos collègues Yves Fréville et François Trucy vous proposent un amendement au présent projet de loi de règlement, modifiant l'article 104 de la loi de finances initiale pour 2007, afin de prévoir qu'est communiqué chaque année au Parlement l'échéancier remis à jour des principaux programmes d'armement.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 8 - Constatation d'une perte au titre d'avances consenties

Commentaire : le présent article tend à constater une perte de 69,6 millions d'euros au titre des avances consenties en 2005 et 2006 au Fonds de prévention des aléas de la pêche (FPAP)

I. LES « AVANCES REMBOURSABLES » CONSENTIES AU FPAP

Au printemps 2004, et dans un contexte de forte hausse des prix du gazole, trois avances remboursables d'un montant total de 72 millions d'euros ont été consenties au Fonds de prévention des aléas pêche (FPAP), syndicat professionnel composé de la Coopération maritime et du Comité national des pêches et des élevages marins.

Ces avances ont été accordées par l'Agence France Trésor (AFT), via l'Office interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture (OFIMER) et le Centre national pour l'adaptation des structures des exploitations agricoles (CNASEA). Complétées par les cotisations des adhérents du FPAP et divers produits financiers, elles ont permis au fonds de mettre en place un dispositif assurant aux entreprises de pêche professionnelle adhérentes un plafonnement du prix du gazole. Ce dispositif reposait sur des achats d'options sur les marchés du gazole, jusqu'à ce que le FPAP mette fin à ses activités à la fin de l'année 2006.

Devant l'impossibilité pour le FPAP de rembourser les avances consenties, les ministres chargés de l'agriculture et de l'économie ont demandé à l'OFIMER, par lettre en date du 14 mai 2007, de transformer ces avances en subventions définitives, déduction faite du solde du fonds (2.635.893,56 euros).

La récupération de ce solde a permis à l'OFIMER, le 30 novembre 2007, de rembourser à l'AFT un montant de 2.400.197,50 euros au titre du capital dû et de 235.696.06 euros au titre des intérêts. Le capital restant dû à la AFT représente donc 69.599.802,50 euros, montant dont le présent article vise à constater la perte, assorti des intérêts courus jusqu'à sa date de publication.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le processus qui a conduit à la constatation d'une perte par le présent article appelle les observations suivantes :

1) la transformation d'avances remboursables en subventions définitives sur instruction ministérielle constitue un expédient budgétaire, par ailleurs qualifié de « financement peu orthodoxe » par la Cour des comptes, dans un référé de juin 2007 sur l'exécution budgétaire 2006 au ministère de l'agriculture et de la pêche ;

2) cette transformation pourrait poser un problème de compatibilité desdites subventions avec les règles communautaires relatives aux aides d'Etat.

Sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9 - Reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans une gestion de fait

Commentaire : le présent article vise à reconnaître d'utilité publique certaines dépenses comprises dans une gestion de fait.

La gestion de fait consiste en un maniement irrégulier de deniers publics par des personnes qui ne sont pas comptables publics ou qui n'agissent pas sous le contrôle ou pour le compte de comptables publics. Les comptables de fait doivent rendre compte de leur gestion au juge des comptes dans les mêmes conditions que les comptables de droit.

I. RAPPEL DE LA PROCÉDURE APPLICABLE À LA GESTION DE FAIT

Dans les affaires qui lui sont soumises, la Cour des comptes :

1) détermine les éléments constitutifs de la gestion de fait en identifiant, au sein des masses financières concernées, celles qui ont été affectées à des dépenses à caractère budgétaire en dehors du circuit comptable de l'Etat ;

2) juge les comptes rendus par les personnes déclarées comptables de fait. Elle est ainsi conduite à établir la ligne de compte de la gestion de fait et à enjoindre au comptable de fait de reverser auprès d'un comptable public l'excédent éventuel des recettes sur les dépenses ;

3) rend le comptable de fait responsable sur ses propres deniers de la régularité des opérations auxquelles il a procédé22(*).

Il appartient au Parlement, seul habilité à déterminer la nature, le montant et l'affectation des charges de l'Etat dans le cadre d'une loi de finances, de statuer sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait. Aux termes de l'article 60 de la loi du 23 février 1963, la Cour enjoint donc les comptables de fait « de produire une décision du Parlement, prise en la forme constitutionnellement requise pour le vote des lois de finances, statuant sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait ». Muni de cette décision, le comptable de fait sollicite de la Cour des comptes d'être définitivement déchargé de l'obligation de restituer les sommes correspondantes.

La décision du Parlement s'appuie sur les arrêts de la Cour des comptes qui, après enquête, est en mesure de définir le montant exact des sommes qui, bien que n'ayant pas été manipulées selon les règles de la comptabilité publique, ont le caractère d'utilité publique par leur destination23(*).

II. LA GESTION DE FAIT DE LA « SOCIÉTÉ DE MATHÉMATIQUES APPLIQUÉES ET DE SCIENCES HUMAINES »

Par décisions en date des 11 avril et 6 novembre 1995, deux subventions24(*) de 515.000 francs TTC (soit un total de 1.030.000 francs ou 157.022,19 euros) ont été allouées à la Société de mathématiques appliquées et de sciences humaines (SMASH) sur les crédits du Fonds de la recherche scientifique et technique, au budget du ministère chargé de l'environnement.

Il résulte de l'instruction menée par la Cour des comptes que ces subventions ont été mises en place à l'initiative du ministère chargé de l'environnement et que les fonds sont restés à la disposition de l'administration et ont servi à rémunérer une collaboratrice du cabinet du ministre. Ces subventions avaient donc pour objet de pourvoir à des dépenses de personnel qui auraient dû être prises en charge par l'administration.

Sur ces fondements, la Cour a estimé que les subventions de la SMASH devaient être tenues pour fictives, que les fonds restés à la disposition de l'administration avaient conservé le caractère de deniers publics et avaient été irrégulièrement extraits de la caisse d'un comptable public, et qu'il incombait à ceux qui les avaient maniés sans titre légal de rendre compte de leur emploi.

Par arrêt provisoire du 22 octobre 1997 et arrêt définitif du 18 février 1999, la Cour des comptes a déclaré comptables de fait la société SMASH en la personne de son représentant légal, l'administrateur-trésorier de cette société, ainsi que le chef du service de la recherche et des affaires économiques et le directeur de la direction générale de l'administration et du développement (DGAD) du ministère de l'environnement.

Sous réserve de la reconnaissance d'utilité publique des dépenses par le Parlement, la Cour des comptes a fixé définitivement ligne de compte ainsi qu'il suit :

- Recettes admises : 157.022,49 euros (1.030.000 F) ;

- Dépenses allouées : 157.022,49 euros (1.030.000 F).

Le directeur de la DGAD a été condamné définitivement à une amende de 2.000 euros, la société SMASH et son administrateur-trésorier à une amende de 500 euros chacun.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Traditionnellement, et sauf erreur matérielle, le Parlement adopte sans modification les articles du projet de loi portant règlement des comptes relatifs à la reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises dans des gestions de fait, afin que les découverts du Trésor soient augmentés à due concurrence.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9 - Réduction du délai de transmission au Parlement des référés de la Cour des Comptes

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de faire passer de trois à un mois le délai de transmission au Parlement des référés de la Cour des comptes.

A l'occasion d'une audition organisée le 19 juin 2008 par votre commission des finances sur le suivi du référé de la Cour des comptes sur la fusion ANPE - UNEDIC a été posée la question générale du délai de transmission au Parlement des référés de la Cour des comptes.

En effet, le référé en cause, adressé le 3 octobre 2007 par le Premier président de la Cour des comptes au ministre de l'économie, des finances et de l'emploi n'a fait l'objet d'aucune réponse du ministère destinataire. Il n'a été transmis, dans un délai de trois mois, à votre commission des finances que le 24 janvier 2008, c'est-à-dire après le dépôt et l'examen au Sénat, les 9 et 10 janvier 2008, du projet de loi relatif à la réforme du service public de l'emploi.

Ce délai de trois mois, de nature législative, est précisé par l'article L. 135-5 du code des juridictions financières :

« Les communications de la Cour des comptes aux ministres, autres que celles visées aux articles L. 135-2 et L. 135-3, et les réponses qui leur sont apportées sont transmises aux commissions des finances et, dans leur domaine de compétence, aux commissions chargées des affaires sociales de chacune des assemblées parlementaires à l'expiration d'un délai de réponse de trois mois. Elles sont également communiquées, à leur demande, aux commissions d'enquête de chacune des assemblées parlementaires. En outre, le premier président peut communiquer à ces mêmes destinataires les autres constatations et observations de la Cour des comptes, ainsi que les réponses qui leur ont été apportées ».

On peut regretter la durée de ce délai. Celui-ci est apparu comme une mesure de « protection » des ministres, qui peuvent ainsi se préparer aux conséquences de la diffusion des documents de la Cour des comptes.

L'article additionnel proposé vise à réduire à un mois ce délai qui affecte les pouvoirs du Parlement et tend donc à préciser les dispositifs relatifs à « l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques » conformément à l'article 37-V de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

En outre, il a paru souhaitable de prévoir que le Premier président de la Cour des comptes « communique » et non plus « peut communiquer » les autres constatations et observations définitives de la Cour des comptes, ainsi que les réponses qui leur ont été apportées.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 10 (nouveau) - Création d'une annexe récapitulant les mesures fiscales et relatives aux cotisations sociales adoptées en cours d'année

Commentaire : le présent article introduit à l'initiative de nos collègues députés le président Didier Migaud et le rapporteur général Gilles Carrez, a pour objet de prévoir l'adjonction au projet de loi de finances d'une annexe récapitulant les dispositions relatives aux règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature, adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances de l'année précédente .

Afin de fin de donner au législateur financier « l'information nécessaire à la validation des mesures fiscales et relatives aux cotisations sociales adoptées en cours d'année », le présent article additionnel adopté à l'initiative de nos collègues députés Didier Migaud et Gilles Carrez, respectivement président et rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, crée une annexe au projet de loi de finances et une annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il concrétise ainsi une proposition de la mission d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur les niches fiscales25(*).

Ces deux annexes donneront le détail de l'objet, de la durée d'application et du coût de chacune des mesures en cause.

Une telle initiative va dans le même sens que l'adoption par le Sénat, lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle en cours de discussion, d'un amendement déposé, à titre personnel, par votre président et votre rapporteur général, ainsi que le président de la commission des affaires sociales et le rapporteur pour les grands équilibres des lois de financement de la sécurité sociale, et tendant à faire valider par une loi de finances les dispositifs concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.

Elle pourrait donc venir compléter celle du Sénat dès lors qu'il s'agit bien d'une mesure destinée à permettre la « validation » des mesures fiscales et relatives aux cotisations sociales adoptées en cours d'année et non d'une mesure considérée comme suffisante en elle-même pour assurer le progrès pour notre bonne gouvernance financière.

On note, toutefois, que ce dispositif, s'il ne reposait pas sur un fondement constitutionnel, constitue une variante moins vertueuse en termes de gouvernance et qu'il se heurte à la jurisprudence du Conseil constitutionnel issue de sa décision sur la loi de finances pour 2004, qui protège le domaine des lois organiques26(*).

Pour toute ces raisons, il a paru opportun à votre commission des finances de supprimer, à ce stade, un dispositif actuellement en cours de discussion au niveau constitutionnel et qui, en tout état de cause, se rattache à un débat qui doit prendre place dans le cadre d'une « nécessaire remise » sur le métier de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de supprimer cet article.

* 20 Rapport d'information n° 405 (2004-2005).

* 21 Rapport n° 134 (2004-2005).

* 22 En application du troisième alinéa du XI de l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 qui dispose que « les gestions irrégulières entraînent, pour leurs auteurs, déclarés comptables de fait par la Cour des comptes, les mêmes obligations et responsabilités que les gestions patentes pour les comptables publics ».

* 23 A contrario, les sommes auxquelles la Cour a dénié le caractère d'utilité publique sont soumises à une procédure de recouvrement parallèle qui peut conduire à une procédure contentieuse.

* 24 Ces subventions étaient intitulées « Recherches en environnement-santé » et « Étude de la demande sociale et politique sur la recherche en matière de santé environnement ».

* 25 Rapport d'information n° 946, déposé le 5 juin 2008, de la commission des finances de l'Assemblée nationale, par MM. Didier Migaud, président, Gilles Carrez, rapporteur général, Jean-Pierre Brard, Jérôme Cahuzac, Charles de Courson et Gaël Yanno.

* 26 Cf. les considérants 43 à 45 de la décision n° 2003-489 du 29 décembre 2003 relative à la loi de finances pour 2004 :

« 42. Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article 47 de la Constitution : " Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique " ; qu'il en résulte que seule la loi organique peut définir la nature et le contenu des documents joints aux lois de finances ;

43. Considérant que l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, applicable à compter du 1er janvier 2005, définit le contenu des documents et informations qui sont joints au projet de loi de finances de l'année ; que, parmi ces documents, figure, en application de son 4°, " une annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales " ;

44. Considérant que le I de l'article 81 de la loi déférée dispose que la présentation des dépenses fiscales mentionnée au 4° de l'article 51 précité figurera dans le fascicule " Voies et moyens " annexé au projet de loi de finances, et précise le contenu dudit fascicule ;

45. Considérant que ces dispositions ont empiété sur le domaine réservé par la Constitution à la loi organique ; que, dès lors, le I de l'article 81 n'a pas sa place dans la loi déférée et doit être déclaré contraire à la Constitution ; qu'il en va de même de son III qui en est inséparable ; ».