Projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion

Rapports législatifs

Rapport n° 8 (2008-2009), déposé le

Rapport n° 8 (2008-2009) de M. Dominique BRAYE , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 8 octobre 2008

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N° 8

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 8 octobre 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi (urgence déclarée) de mobilisation pour le logement et la lutte contre l' exclusion ,

Par M. Dominique BRAYE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine , président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam , vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau , secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François Fortassin, Alain Fouché, Adrien Giraud, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mme Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

497 (2007-2008), 10, et 11 (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'examen au Sénat du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, adopté en conseil des ministres le lundi 28 juillet dernier, intervient, à bien des égards, dans un contexte pour le moins délicat. Bien qu'élaboré à une période où les risques de contagion de la crise américaine dite des « subprimes » au continent européen semblaient être limités, ce texte entend apporter des éléments de réponse à la crise du logement traversée par le pays et contribuer à inverser une tendance récessive, qui touche au premier rang le secteur de la construction.

Cet objectif est d'autant plus essentiel que la crise économique et financière connaît, depuis la mi-septembre, des développements et des rebondissements quasi-quotidiens, aggravant de ce fait les difficultés rencontrées par bon nombre de ménages pour se loger dans des conditions économiquement accessibles. La crise du crédit rend plus malaisées les opérations d'accession à la propriété, à plus forte raison pour les ménages modestes. La crise économique vient, quant à elle, heurter une dynamique de construction qui avait retrouvé un élan incontestable depuis 2005, l'année 2007 s'étant caractérisée à cet égard par un chiffre de mises en chantier de 435.000 logements neufs. Il semblerait cependant qu'un tel niveau ne puisse être retrouvé en 2008, les professionnels du secteur tablant sur un nombre de mises en chantier aux alentours de 380.000.

Au-delà de ces éléments conjoncturels, dont la gravité n'échappe à personne et qui sont de nature à influencer sensiblement les travaux parlementaires sur le projet de loi, il convient de rappeler que ce texte s'inscrit dans une certaine continuité par rapport aux dernières années qui ont vu se succéder, entre 2003 et 2007, pas moins de six textes consacrés en totalité ou partiellement aux conditions d'exercice de la politique du logement.

Votre commission des affaires économiques avait, pour sa part, eu notamment l'occasion de s'investir plus particulièrement dans la préparation et le suivi du projet de loi portant engagement national pour le logement (ENL), dont la discussion avait été précédée d'un rapport d'information adopté à l'unanimité de ses membres 1 ( * ) . Ce document avait servi de base de travail mais également de source d'inspiration à bon nombre de dispositifs introduits dans ce texte, qui comptait onze articles à l'origine et, à la faveur des enrichissements parlementaires successifs, en dénombrait en définitive cent douze.

Votre rapporteur relève à cet égard que le secteur du logement ne saurait faire l'objet de politiques successives de « stop and go », au risque de fragiliser ses fondamentaux et de favoriser la réalisation d'opérations ne présentant aucun caractère durable. A cet égard, il est patent que notre pays tente, près de quarante ans après sa mise en oeuvre, de panser les plaies de la politique, pourtant nécessaire, de reconstruction menée au lendemain de la deuxième guerre mondiale, avec la mise en place progressive, ambitieuse et délicate d'une stratégie générale de requalification des zones urbaines les plus en difficulté. Votre rapporteur ne peut également que rappeler les réserves que lui avaient inspirées la discussion et l'adoption, dans la précipitation selon lui, du projet de loi instituant le droit au logement opposable (DALO), qui aurait vraisemblablement mérité mieux qu'« une loi de circonstance ».

Un peu plus de deux années après sa promulgation, la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement commence à porter ses premiers résultats, même si certains de ses dispositifs n'ont été mis en oeuvre que très récemment. Ainsi en est-il du nouveau système de surloyer, le supplément de loyer de solidarité, dont le décret d'application est paru à la fin du mois d'août dernier. Ainsi en est-il également des réformes de l'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 de solidarité et de renouvellement urbains, puisque le système de commissions départementales et de commission nationale, mis en place à l'initiative de votre commission, n'est opérationnel que depuis peu.

Ces réflexions ne rendent pas pour autant une nouvelle initiative législative sur le sujet illégitime. D'une part, le projet de loi s'attache à des réformes servant réellement la cause du logement et qui sont de nature à favoriser les conditions de l'émergence d'une offre nouvelle. D'autre part, il offre la possibilité de corriger, amodier ou poursuivre certaines réformes entreprises au cours des dernières années, qu'il s'agisse de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, de la loi ENL ou de la loi DALO.

Enfin, ce texte s'inscrit dans le droit fil de la démarche de révision générale des politiques publiques entreprise, dès son élection, par le Président de la République puisque bon nombre de ses dispositifs traduisent en droit des mesures qui avaient été annoncées lors du conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008. Découlent ainsi directement de ces décisions les articles 1 er (généralisation du conventionnement global et expérimentation du loyer progressif), 2 (création d'un mécanisme de solidarité financière entre les bailleurs sociaux), 3 (réforme de la gouvernance du 1 % logement), 15 (recentrage des aides aux investissements locatifs sur les zones les plus tendues) et 21 (diminution de 10,3 % des plafonds de ressources donnant accès au parc HLM et indexation de ces plafonds sur l'indice de référence des loyers).

Le contexte budgétaire de l'année à venir étant particulièrement contraint, le projet de loi n'offre que très peu de marges de manoeuvre en termes de nouvelles dépenses ou de diminutions incitatives de prélèvements obligatoires . A plus forte raison, cette contrainte a conduit le Gouvernement à entamer des négociations avec les partenaires sociaux, parallèlement à la réforme de la gouvernance du 1 % logement qu'il proposait, pour mobiliser les fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction sur le financement d'actions relevant auparavant des moyens budgétaires.

Votre commission déplore à ce titre les conditions dans lesquelles ont pu se dérouler et continuent à se dérouler, au moment même où débute la phase d'examen parlementaire du projet de loi, ces négociations, dont le Parlement a été simplement exclu. Il s'agit pourtant d'un domaine dans lequel il aurait été pleinement légitime que ce dernier puisse exercer un certain contrôle.

Dans ces conditions, votre commission souligne que le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion tend à agir sur les différents leviers de l'offre, à rendre plus efficients les moyens consacrés chaque année à la politique du logement et à mobiliser l'ensemble des acteurs. Soucieuse elle-aussi de l'équilibre des finances publiques, elle s'est donc astreinte à la même ligne de conduite que le Gouvernement et n'a pas souhaité proposer, sinon de manière marginale, de mesures présentant un coût pour l'Etat ou les collectivités territoriales. Cette exigence ne l'a pas pour autant empêché de réfléchir à d'autres types d'actions incitatives pouvant favoriser la construction de l'offre de logements qui continue à faire défaut dans notre pays.

Avant d'aborder l'examen des articles du projet de loi et des amendements, votre commission vous propose de rappeler les grandes lignes du projet de loi et d'indiquer les principales modifications qu'elle vous suggère.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

Le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion comporte cinq chapitres regroupant 27 articles.

Le chapitre I er relatif à la mobilisation des acteurs :

- transforme les conventions globales de patrimoine en convention d'utilité sociale et en rend obligatoire la conclusion par tout organisme HLM ou SEM de construction et de gestion de logements sociaux avant le 31 décembre 2010 ( article 1 er ) ;

- instaure un système de prélèvement sur les ressources financières des bailleurs sociaux ne construisant pas suffisamment de logements ( article 2 ) ;

- procède à une réforme de la gouvernance du 1 % logement ( article 3 ) ;

- sécurise les conditions dans lesquelles les organismes HLM peuvent recourir au contrat de vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) ( article 4 ) ;

- rend applicable aux copropriétés comprenant des logements locatifs sociaux vendus à leurs occupants l'obligation de constituer des provisions spéciales pour financer les travaux d'amélioration sur les parties communes ( article 5 ) ;

- crée un mécanisme d'alerte dans les copropriétés dans lesquelles les impayés atteignent 25 % du budget des charges courantes ( article 6 ).

Le chapitre II prévoit la création d'un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés ( articles 7 et 8 ).

Le chapitre III , relatif aux mesures en faveur d'une offre nouvelle de logements, comprend des dispositions tendant à :

- renforcer le caractère opérationnel des programmes locaux de l'habitat ( article 9 ) ;

- autoriser un dépassement des règles de construction dans les zones urbaines des communes dotées d'un PLU au terme d'un délai fixé à six mois après l'entrée en vigueur de la loi, sauf si la commune délibère en sens contraire ( article 10 ) ;

- étendre le champ d'application de la déclaration de projet aux opérations de construction et celui de la procédure d'opération d'intérêt national pour la réalisation de logements sur des terrains publics ( article 11 ) ;

- créer une nouvelle procédure partenariale de financement des équipements publics ( article 12 ) ;

- permettre aux maires d'accorder des dérogations aux règles du PLU lorsque des travaux sont nécessaires à l'accessibilité d'un logement existant aux personnes handicapées ( article 13 ) ;

- donner à l'ANRU la possibilité de financer des opérations de construction ou d'acquisition de structures d'hébergement ou de logements de transition ( article 14 ) ;

- procéder à un recentrage des amortissements « Robien » et « Borloo » sur les marchés immobiliers tendus ( article 15 ) ;

- étendre le bénéfice de la TVA à 5,5 % aux logements en accession sociale à la propriété éligibles au dispositif du Pass-Foncier situés dans des immeubles collectifs à usage d'habitation ( article 16 ) ;

- intégrer dans le décompte des logements sociaux pris en compte pour l'application de l'article 55 de la loi SRU, pendant une durée de cinq ans, les logements financés au moyen d'un prêt social de location-accession ou d'un Pass-Foncier ( article 17 ).

Le chapitre IV relatif à la mobilité dans le parc de logements, comporte trois articles tendant à :

- interdire aux personnes morales d'avoir recours au cautionnement pour les logements qu'ils donnent en location ( article 18 ) ;

- ramener de trois à un an les délais que peuvent accorder les juridictions afin de surseoir à l'exécution d'une décision d'expulsion ( article 19 )

- renforcer les dispositifs permettant aux bailleurs sociaux de promouvoir la mobilité de leurs locataires en situation de sous-occupation ou dont les revenus sont au moins deux fois supérieurs aux plafonds de ressources pour l'attribution des logements ( article 20 ) ;

- diminuer de 10,3 % les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux ( article 21 ).

Enfin, le chapitre V relatif à la lutte contre l'exclusion, à l'hébergement et à l'accès au logement :

- comporte des dispositions destinées à améliorer le fonctionnement de l'Agence nationale pour la cohésion sociale en ce qui concerne la représentation de l'Etat au niveau local, la composition du conseil d'administration et les ressources de l'Agence ( article 22 ) ;

- modifie, pour les rendre applicables, les dispositions de l'article 21 de la loi du 21 juillet 1994 telles qu'amendées par la loi instituant le DALO relatives aux obligations des communes en matière de développement de l'offre d'hébergement ( article 23 ) ;

- rend interdépartementale en Ile-de-France la gestion des décisions favorables rendues par la commission de médiation au titre de la mise en oeuvre du droit au logement opposable ( article 24 ) ;

- propose une définition légale de la notion d'habitat indigne qui ne repose aujourd'hui sur aucune base juridique ( article 25 ) ;

- étend les cas dans lesquels les organismes HLM peuvent prendre en gestion ou à bail des logements du parc locatif privé afin de les louer ou de les sous-louer à des ménages éprouvant des difficultés à se loger ( article 26 ) ;

- précise le régime des rapports locatifs dans les logements locatifs conventionnés pris à bail par des organismes publics ou privés en vue de leur sous-location ou de l'hébergement de personnes en difficulté ( article 27 ).

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre commission s'est tout d'abord attaché à conforter la place des collectivités territoriales dans la conduite des politiques de l'habitat . Dans cette perspective, elle propose d'étendre leurs possibilités d'être associées à la définition des conventions d'utilité sociale et de leur donner la possibilité d'orienter la construction de logements par les investisseurs qui, dans certains cas, ne répondent pas à la demande locale. Estimant qu'en retour, ces facultés supposent des obligations, au premier rang desquelles l'élaboration d'un PLH, elle préconise l'élargissement du champ des communes et des EPCI qui sont tenus d'élaborer un tel document.

S'agissant des organismes HLM, votre commission a veillé à ce que les pénalités qui pourront être adressées à leur encontre dans le cas où ils ne respecteraient pas les engagements auxquels ils ont souscrit dans le cadre des conventions d'utilité sociale ne soient effectives qu'à l'issue d'une procédure contradictoire leur permettant de faire valoir leurs observations. Elle a veillé à ce que le mécanisme de mutualisation de leurs ressources financières tienne compte de la spécificité des organismes qui exercent des activités dans le domaine de l'accession sociale à la propriété . Elle a souhaité ouvrir plus largement , sans alourdir leurs contraintes procédurales, la possibilité qui leur est donnée d'acquérir des logements en VEFA . Elle a enfin clarifié les conditions dans lesquelles les acquéreurs d'un logement HLM bénéficiant d'une décote seront tenus de rembourser le montant de l'aide ainsi accordée dans le cas où ils procéderaient à la revente de leur logement.

Prenant acte de la poursuite des négociations entre l'Etat et les partenaires sociaux sur le sujet du 1 % logement, votre commission s'est limitée à proposer des améliorations juridiques et rédactionnelles au texte de l'article 3, à l'exception de deux amendements tendant respectivement à ne pas afficher le fait que la participation des employeurs à l'effort de construction finance la politique de la ville, ce qui ne remet en rien en cause la participation de l'Union d'économie sociale du logement (UESL) au financement du programme national de rénovation urbaine, et à prévoir que le droit de veto des commissaires du Gouvernement au sein du conseil d'administration de l'UESL s'exerce de manière conjointe .

Puis, anticipant les conséquences du changement du mode de financement de l'Agence nationale de l'habitat , elle préconise la modification de la composition de son conseil d'administration afin d'y faire entrer un représentant de l'UESL. Par la même occasion, elle propose que le président de l'agence soit choisi parmi les membres du collège représentant les élus locaux et nationaux.

En matière d'amélioration des règles de fonctionnement des copropriétés et de prévention des difficultés auxquelles certaines d'entre elles peuvent être confrontées, votre commission vous propose tout d'abord de corriger substantiellement les articles 5 et 6 pour étendre aux copropriétés en difficulté la possibilité de bénéficier de l'assistance d'un mandataire ad hoc , procédure qui a fait ses preuves auprès des entreprises en difficulté. Elle préconise ensuite de mettre en place un régime simplifié de recouvrement des créances impayées des charges de copropriété pour limiter les risques de dégradation de ces immeubles qui résultent de l'accumulation des dettes.

En ce qui concerne le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés, votre commission, jugeant intéressante la faculté offerte aux collectivités concernées par le programme de créer des fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé , a souhaité étendre cette possibilité à l'ensemble du territoire.

S'agissant des mesures fiscales proposées par le projet de loi, votre commission vous soumet deux amendements ayant pour but de maintenir les avantages fiscaux accordés aux investissements locatifs réalisés dans les zones de revitalisation rurale et de prolonger d'une année le bénéfice du taux réduit de TVA à 5,5 % pour les opérations d'accession sociale à la propriété réalisées dans le secteur individuel au moyen d'un Pass-Foncier.

S'agissant de la question de l'intégration des logements en accession sociale à la propriété dans l'article 55 de la loi SRU , votre commission vous présente un amendement de suppression de l'article 17, pour les raisons qui sont détaillées dans le commentaire de cet article. Elle vous propose également d'aligner les modalités d'application du dispositif relatif aux obligations des communes en matière d'hébergement sur celui de l'article 55.

Concernant la mobilité des locataires dans le parc social , elle vous propose des améliorations juridiques indispensables pour rendre pleinement opérationnel les dispositifs prévus par l'article 20. Au sujet de la mesure tendant à faire perdre le bénéfice du droit au maintien dans les lieux aux locataires dont les revenus dépassent très substantiellement les plafonds fixés pour l'attribution des logements sociaux, elle vous soumet un amendement tendant à ne rendre automatique l'application de ce dispositif que dans les zones tendues, qui devront être définies par décret en Conseil d'Etat. A cette occasion, elle préconise, par un amendement, de rendre plus opérationnelles les dispositions permettant de faciliter la réalisation des opérations de rénovation urbaine prévoyant des démolitions de logements sociaux. Enfin, moyennant les adaptations nécessaires liées à la spécificité du régime des rapports locatifs dans les logements sociaux qu'elles possèdent, il est proposé d'étendre la plupart des mesures de l'article 20 aux sociétés d'économie mixte.

Votre commission, par quatre amendements portant article additionnel après l'article 25, propose également diverses améliorations des procédures de lutte contre les logements insalubres ou indécents, au premier rang desquelles une modification des modalités d'évaluation, par les juges de l'expropriation, des fonds de commerce des hôtels meublés.

Enfin, s'agissant du volet foncier du texte, force est de constater qu'il est réduit à sa plus simple expression. Or nombre d'acteurs ont fait valoir à votre rapporteur leur étonnement de ce qu'une loi sur le logement ne comprenne pas de mesure sur ce sujet, alors même que la mobilisation du foncier constitue le premier maillon de la chaîne de réalisation de logements. En 2005, votre rapporteur constatait 2 ( * ) : « on observe un phénomène de très forte hausse du prix des terrains à bâtir depuis quelques années qui, loin d'être cantonné à la seule région parisienne et au sud-est, concerne désormais toutes les régions ». La situation du marché foncier a quelque peu évolué depuis, puisqu'on note aujourd'hui l'existence de très fortes tensions dans certains secteurs et de détente dans d'autres. Toutefois, le foncier utilisable pour la construction de logements reste insuffisant. Or l'objectif de 500.000 logements par an ne pourra être atteint qu'à condition de libérer du foncier supplémentaire. Comme le relève un récent rapport 3 ( * ) , la consommation de foncier pour le développement des activités économiques excède de loin la part utilisée pour le logement, certains observateurs avançant le chiffre de 70.000 hectares pour le logement contre 215.000 hectares supplémentaires utilisés chaque année pour l'activité économique .

C'est pourquoi votre rapporteur vous propose, à partir des auditions qu'il a menées sur le sujet, de compléter le volet foncier par un certain nombre de mesures parmi lesquelles :

- la possibilité donnée au préfet d'exercer à la place des maires le droit de préemption urbain sur les terrains, bâtis ou non bâtis, affectés au logement ou destinés à faire l'objet d'une opération dans le cadre d'une convention dans les communes touchées par un arrêté de carence ;

- l'assouplissement du droit de préemption urbain en cas de cessions de parts de sociétés civiles immobilières ;

- la clarification du problème de la superposition de périmètres entre établissements publics fonciers locaux et établissements publics fonciers d'Etat et l'alignement des bases de taxe spéciale d'équipement entre les deux catégories d'établissements ;

- l'extension du droit de priorité reconnu aux communes à des nouveaux établissements publics concernés par le programme national de mobilisation des terrains publics en faveur du logement ;

- la suppression du droit de délaissement institué en contrepartie de la possibilité pour les PLU de prévoir que les programmes de logements réalisés dans certains secteurs devront comprendre un certain pourcentage de logements sociaux ;

- la modification de l'assiette de la taxe sur les cessions de terrains rendus constructibles par un document d'urbanisme, afin de viser non pas le prix de vente mais la plus-value effectivement réalisée par le propriétaire.

Enfin, votre commission vous proposera, à l'article 10 concernant le dépassement des règles de construction, d'inverser la procédure en prévoyant que c'est la commune qui doit délibérer pour permettre ce dépassement.

En définitive, votre commission souscrit globalement aux buts poursuivis par le projet de loi et vous invite à l'adopter, sous réserve des 119 amendements qu'elle vous présente.

EXAMEN DES ARTICLES

Dans sa version initiale, le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion se compose de cinq chapitres regroupant 27 articles. Ces chapitres sont respectivement consacrés :

- à la mobilisation des acteurs ( chapitre I er ) ;

- au programme national de requalification des quartiers anciens dégradés ( chapitre II ) ;

- au développement d'une offre nouvelle de logements ( chapitre III ) ;

- à la mobilité dans le parc de logements ( chapitre IV ) ;

- et, enfin, à la lutte contre l'exclusion, à l'hébergement et à l'accès au logement ( chapitre V ).

CHAPITRE IER - Dispositions relatives à la mobilisation des acteurs

Le chapitre I er , qui traite de la mobilisation des acteurs , regroupe six articles. Ceux-ci traitent de sujets aussi différents que l'instauration d'un système de prélèvement sur les ressources des bailleurs sociaux ne construisant pas suffisamment, la réforme de la gouvernance du 1 % logement, les conditions dans lesquelles les organismes HLM peuvent recourir à la vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) ou la création d'un mécanisme d'alerte dans les copropriétés.

Article 1er (Articles L. 441-12, L. 445-1, L. 445-2, L. 445-3 et L. 445-4 du code de la construction et de l'habitation et article 1388 bis du code général des impôts) - Obligation pour les organismes HLM de conclure une convention d'utilité sociale avant le 31 décembre 2010

Commentaire : cet article transforme les conventions globales de patrimoine en convention d'utilité sociale et en rend obligatoire la conclusion par tout organisme HLM ou SEM de construction et de gestion de logements sociaux avant le 31 décembre 2010.

I. Le droit en vigueur

Créées par l'article 63 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales 4 ( * ) , les conventions globales de patrimoine , dont la conclusion est aujourd'hui laissée à la libre appréciation des organismes d'habitations à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte (SEM), ont pour objet de leur permettre de contractualiser avec l'Etat les grands aspects de leur politique de gestion patrimoniale et d'occupation sociale de leur parc de logements.

A. Le système du conventionnement par programme

Comme indiqué dans le rapport de la commission des lois sur le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales 5 ( * ) , depuis la loi du 3 janvier 1977 portant réforme de l'aide au logement, la réalisation de chaque programme aidé de logement social, quelle que soit la nature du bailleur (public ou privé) ou de l'opération (construction neuve, réhabilitation, acquisition amélioration) donne lieu à la conclusion d'une convention entre le préfet et le bénéficiaire de l'aide. Ce dispositif autorise également le conventionnement de logements sans pour autant effectuer de travaux. Les services déconcentrés de l'Etat sont chargés de la négociation des clauses de la convention avec le bailleur et du contrôle de leur application. La convention permet aux locataires des logements concernés de percevoir l'aide personnalisée au logement (APL) lorsqu'ils y sont éligibles.

Obligatoirement publiée au service des hypothèques, la convention APL prévoit notamment le loyer maximal applicable par le bailleur et le pourcentage de réservation de logements dont dispose l'Etat sur le programme aidé. Sa durée, d'une durée minimale de neuf ans, varie selon les types de financement et correspond en principe à la durée du prêt. La convention est ensuite reconduite tacitement pour des périodes de trois ans, sauf dénonciation préalable du bailleur. Le remboursement du prêt par le propriétaire n'a aucune incidence sur la durée de la convention. La demande de résiliation par le propriétaire ne peut être faite que pour le terme de la convention. En cas de mutation à titre gratuit ou onéreux, la convention est transférée de plein droit au nouveau propriétaire.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le nombre de logements locatifs sociaux conventionnés s'élevait à 4.531.860 au 1 er janvier 2006. Ces logements étaient régis par 261.875 conventions APL, soit une moyenne de 17 logements par convention, relevant à 86 % des organismes HLM (soit 3.897.820 logements), les 14 % restants se répartissant à parts quasi égales entre les SEM, les bailleurs privés et d'autres bailleurs sociaux.

Fondé sur la seule prise en compte des flux de logements neufs ou réhabilités ayant fait l'objet d'une aide de l'Etat, le régime du conventionnement se traduit par un système « stratifié » puisque chaque ensemble de logement couvert par une convention APL est régi par des conditions économiques et sociales qui peuvent différer selon la date de signature de la convention.

Selon les termes de l'article L. 353-2 du code de la construction et de l'habitat (CCH), les conventions, qui doivent respecter les stipulations de conventions types définies par décret, déterminent les obligations des parties et fixent notamment :

- les travaux d'amélioration qui incombent aux bailleurs ;

- les caractéristiques techniques des logements après construction ou amélioration ;

- les conditions et les modalités, le cas échéant, du relogement provisoire pendant la durée des travaux ;

- les conditions d'occupation et de peuplement desdits logements ;

- le nombre de logements réservés à des familles ou à des occupants sortant d'habitats insalubres ou d'immeubles menaçant ruine ;

- la durée minimale des baux et les modalités selon lesquelles ils pourront être résiliés ou reconduits à la volonté du locataire pendant la durée de la convention ;

- le montant maximum des loyers, des cautionnements et avances et les modalités de leur évolution ainsi que les charges dont le remboursement incombe aux locataires ;

- les obligations des bailleurs à l'égard des organismes chargés de la liquidation et du paiement de l'aide personnalisée au logement ;

- les conditions de leur révision ainsi que leur durée, qui ne peut être inférieure à neuf ans ;

- les sanctions encourues pour le non-respect des engagements conventionnels, y compris la résiliation de la convention aux torts du bailleur après mise en demeure.

Outre qu'elle ne présente aucune possibilité d'adaptation au regard de l'évolution du patrimoine, notamment en termes de qualité et d'environnement économique, social et urbain, et de celle de ses occupants, une telle organisation peut être à l'origine de situations anormales au regard de la vocation du parc social, des logements similaires, pourtant situés au sein du même ensemble immobilier, pouvant parfois présenter des niveaux de loyers différents alors même que les revenus des occupants sont identiques. De même, des logements bien situés, de bonne qualité et anciens, peuvent avoir des loyers faibles alors que des programmes neufs et moins bien situés peuvent avoir des loyers élevés.

Le mécanisme de conventionnement en vigueur excluant toute discussion globale avec les bailleurs, une mise en cohérence des loyers avec la valeur du service rendu par les logements était, avant l'entrée en vigueur des dispositions sur le conventionnement global, inenvisageable .

B. Présentation du conventionnement global

Ces inconvénients ont donc conduit le gouvernement et le Parlement, à l'occasion du débat sur le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, à introduire un dispositif tendant à autoriser les organismes HLM et les SEM à conclure avec l'Etat des conventions globales de patrimoine. Cet outil a été élaboré pour permettre aux bailleurs sociaux de procéder à une « remise à plat », dans un cadre contractuel, de leurs politiques en matière de qualité de service aux occupants, d'occupation sociale, de loyers et de surloyers et d'investissement.

Aux termes des articles L. 445-1 à L. 445-7 du CCH, les conventions globales de patrimoine peuvent être conclues pour une durée de six ans, sur la base des plans stratégiques de patrimoine (PSP) et en tenant compte des programmes locaux de l'habitat (PLH).

Comme le souligne la récente circulaire d'application des conventions globales de patrimoine 6 ( * ) , peuvent actuellement conclure une telle convention les organismes HLM, les SEM ainsi que les unions d'économie sociale (UES). Dans le cas d'un organisme HLM, le cahier des charges de gestion sociale porte alors sur l'ensemble des logements sur lesquels il détient un droit réel 7 ( * ) , alors que pour une SEM ou une UES, ce dernier ne concerne que la fraction du patrimoine couvert par une convention APL pour lequel elle détient un tel droit.

Initiés par le comité interministériel des villes du 1 er octobre 2001, les PSP visent à fixer, sur le moyen et long terme, les évolutions du patrimoine des bailleurs sociaux dans le souci d'une meilleure adaptation de l'offre de logements à la demande 8 ( * ) . Ainsi que l'explicite la circulaire du 3 mai 2002, l'élaboration d'un PSP, qui s'appuie sur un diagnostic et une analyse des enjeux, doit se traduire par l'établissement d'un document dégageant, pour l'ensemble du parc détenu par le bailleur, des options claires à cinq et dix ans quant aux différentes évolutions possibles : maintien en l'état, réhabilitation, démolition avec ou sans reconstruction, vente. Ce plan doit ainsi permettre de définir des objectifs d'intervention sur le parc existant en tenant compte des contraintes et des atouts de l'environnement externe du patrimoine ainsi que des contraintes financières de l'organisme.

Ce document revêt donc un caractère essentiel dans la mise en oeuvre des conventions globales de patrimoine puisqu'il en constitue un préalable indispensable . D'après les informations recueillies par votre rapporteur auprès de l'Union sociale pour l'habitat, la quasi-totalité des organismes HLM seraient, à l'heure actuelle, couverts par des PSP, lesquels nécessiteront néanmoins une révision dans la perspective de la mise en place généralisée des conventions d'utilité sociale et des nouvelles contraintes en matière de performance énergétique.

L'article L. 445-1 précise que l' Etat constitue l'interlocuteur principal des bailleurs dans les négociations des conventions puisqu'elles sont signées avec lui. Toutefois, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et départements délégataires des aides à la pierre doivent être obligatoirement consultés sur les dispositions de la convention et peuvent en être signataires s'ils le souhaitent . Les autres EPCI menant une politique du logement ne sont pas pour autant exclus de ces discussions puisque les conventions doivent également tenir compte des PLH.

S'agissant du contenu de la convention, celle-ci comporte :

- un classement des immeubles ou ensembles immobiliers détenus par l'organisme, lequel est établi en fonction du service rendu aux locataires et après concertation avec leurs organisations représentatives. Comme le précise l'article R. 445-4 du CCH, l'appréciation de ce service prend notamment en compte la qualité de la construction et des prestations techniques, la localisation et l'environnement de l'immeuble ;

- l'énoncé de la politique patrimoniale et d'investissement de l'organisme, qui doit en particulier comprendre un plan de mise en vente aux locataires et les orientations retenues pour le réinvestissement des fonds provenant de la vente ;

- les engagements pris par l'organisme sur la qualité du service rendu aux locataires ;

- et, enfin, un cahier des charges de gestion sociale de l'organisme.

Défini à l'article L. 445-2, ce cahier des charges, qui porte sur l'ensemble des logements pour lesquels l'organisme détient un droit réel, récapitule les obligations de l'organisme relatives aux conditions d'occupation et de peuplement des logements ainsi qu'à la détermination des loyers. Il doit être révisé tous les six ans.

Le cahier des charges fixe :

- les plafonds de ressources applicables pour l'attribution des logements ;

- les conditions dans lesquelles l'organisme peut exiger le paiement d'un supplément de loyer de solidarité (SLS) et ses modalités de calcul ;

- le montant maximal total des loyers, exprimé par mètre carré et par mois, qui doit tenir compte du classement des immeubles ou ensembles immobiliers.

Il résulte de ces dispositions que les conventions globales de patrimoine peuvent contenir des stipulations ou engagements sur des aspects de la gestion du patrimoine du bailleur (plafonds de ressources et de loyers notamment) qui peuvent différer de celles et ceux qui sont contenus dans les conventions APL. Aux fins de favoriser une entrée en vigueur progressive de ce dispositif, la loi du 13 août 2004 a ainsi procédé à une distinction entre, d'une part, les conventions APL en vigueur à la date de publication de la convention globale et, d'autre part, celles conclues postérieurement. Pour les premières, les engagements contenus dans conventions globales de patrimoine qui seraient de même nature que ceux des conventions APL se substituent de plein droit à la date de signature de la convention globale. Pour les secondes, cette substitution n'intervient qu'au terme de la douzième année d'application de la convention globale de patrimoine.

En conséquence, au cours de cette période de douze années, le patrimoine d'un organisme qui aurait signé une convention globale de patrimoine sera régi par deux systèmes conventionnels : la convention globale de patrimoine pour les logements antérieurs à la loi du 13 août 2004 et les conventions APL pour les logements mis en service postérieurement à cette date.

La signature d'une telle convention offre à l'organisme des possibilités pour procéder à une mise en cohérence de sa politique des loyers, dans des limites fixées par la loi. En effet, elle l'autorise à fixer le loyer maximal applicable à chaque logement en tenant compte notamment de sa taille et de sa situation dans l'immeuble ou l'ensemble immobilier. L'organisme peut alors fixer librement les loyers applicables aux bénéficiaires des baux ou engagements en cours dans la limite des loyers maximaux. Toutefois, aucune augmentation de loyer ne doit entraîner, d'une année sur l'autre, une hausse qui excède de plus de 5 % le montant maximal résultant de la variation de l'indice de référence des loyers 9 ( * ) , sauf accord des associations représentatives de locataires ou des locataires.

Surtout, la loi a précisé que les modifications des loyers des logements possédés par l'organisme qui résulteraient de la convention globale ne peuvent avoir pour effet de porter le montant maximal de la masse des loyers de l'ensemble des immeubles de l'organisme au-delà du montant maximal résultant, à la date d'établissement du cahier des charges, des conventions APL ou de la réglementation en vigueur . Ce montant peut cependant être augmenté, pendant la durée de la convention et dans des conditions prévues par le cahier des charges, en vue d'assurer l'équilibre financier d'opérations d'amélioration modifiant le classement des immeubles. De même, le cahier des charges peut prévoir si nécessaire, lors de son établissement ou au moment du renouvellement de la convention, un montant maximal plus élevé que celui résultant des dispositions précédentes, à la demande d'un organisme et en vue de préserver ses équilibres financiers, après avis de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Ce montant maximal est actualisé au 1 er juillet de chaque année en fonction de l'évolution de l'indice de référence des loyers.

Le conventionnement global traitant de tous les aspects de la politique des organismes HLM, il doit également s'articuler avec d'autres dispositifs spécifiques élaborés au cours des dernières années . Ainsi, si la convention globale peut contenir des stipulations dérogeant aux règles générales relatives au supplément de loyer de solidarité (SLS), il n'en reste pas moins que cette dérogation doit être effectuée dans le respect des dispositions prévue par la loi portant engagement national pour le logement. En effet, cette dernière a permis aux programmes locaux de l'habitat, lorsque les organismes HLM et les SEM gérant des logements sociaux ont été associés à son élaboration et après avis conforme du préfet, de déterminer les zones géographiques ou les quartiers dans lesquels le SLS ne s'applique pas et de fixer les orientations relatives à sa mise en oeuvre. Ainsi, si les conventions globales de patrimoine peuvent déroger aux règles générales relatives aux SLS, ces dérogations doivent être conformes aux orientations des PLH en la matière si elles existent.

De même, dans le cadre des délégations de gestion des aides à la pierre, les EPCI ou les départements délégataires ont la possibilité, pour des secteurs géographiques déterminés et dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat, d'adapter les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux. L'article L. 445-3 autorise néanmoins la convention globale de patrimoine à déroger à ces plafonds de ressources ayant fait l'objet d'adaptations par ces conventions de délégation.

En ce qui concerne les engagements des bailleurs en matière d' occupation sociale , l'article R. 445-6 précise que le cahier des charges de gestion sociale récapitule les engagements quantifiés d'attribution de logements à des personnes connaissant des difficultés économiques et sociales pris par l'organisme, en particulier ceux pris en application des accords collectifs intercommunaux et départementaux, ainsi que les moyens d'accompagnement prévus par l'organisme pour la mise en oeuvre de ces engagements. En l'absence de tels engagements, le cahier des charges de gestion sociale peut fixer des engagements de même nature pour la durée de la convention.

L'article R. 445-7 dispose quant à lui que le cahier des charges prévoit, pour chaque immeuble ou ensemble immobilier classé dans la meilleure catégorie de service rendu et destiné à des ménages dont les ressources n'excèdent pas les plafonds « PLUS », un pourcentage minimal de logements, qui ne peut être inférieur à 30 %, devant être occupés par des ménages dont les ressources n'excèdent pas 60 % de ces mêmes plafonds (soit le plafond « PLAI »).

La vérification de ces engagements d'occupation sociale est effectuée tous les trois ans au vu des résultats de l'enquête sur l'occupation des logements HLM et son évolution. Les organismes transmettent à cet effet au préfet du département, pour chaque immeuble ou ensemble immobilier classé dans la meilleure catégorie de service rendu, les pourcentages des ménages, parmi l'ensemble des locataires et parmi les locataires ayant emménagé depuis moins de trois ans, dont les ressources déclarées à l'enquête n'excèdent pas, d'une part, les plafonds « PLUS », d'autre part, 60 % de ces mêmes plafonds. Si le préfet constate que cet engagement n'est pas rempli dans un immeuble ou un ensemble immobilier, il notifie à l'organisme que deux tiers des logements attribués dans ces immeubles postérieurement à cette notification devront l'être à des ménages dont les ressources n'excèdent pas 60 % des plafonds « PLUS » jusqu'à ce que l'organisme établisse que l'engagement est à nouveau respecté .

A l'inverse, lorsque les plafonds de ressources applicables à un immeuble ou un ensemble immobilier, lors de l'établissement du cahier des charges, n'excèdent pas ceux prévus au premier alinéa de l'article R. 331-12, le cahier des charges peut, afin de favoriser la mixité sociale, fixer un plafond de ressources supérieur dans la limite de 30 %. Lorsque l'organisme d'habitations à loyer modéré constate que les logements d'un même immeuble ou ensemble immobilier sont occupés à plus de 65 % par des ménages bénéficiant des aides personnelles au logement, il peut être dérogé, pour la durée restant à courir de la convention, à ces plafonds de ressources, sous certaines limites. Cette dérogation est subordonnée à l'accord du représentant de l'Etat dans le département de situation des logements et, le cas échéant, de l'EPCI ou du département délégataire si l'immeuble est situé dans le périmètre de la convention de délégation.

Comme le précise par ailleurs la circulaire d'application du conventionnement global, outre l'accès au logement, le cahier des charges devra également prendre en compte les politiques de l'organisme relatives à la prévention des expulsions et au maintien dans le logement ainsi qu'à la mobilité résidentielle, en prenant en compte l'accession à la propriété ou l'échange de logements locatifs.

Enfin, s'agissant volet « patrimonial » de la convention globale, cette même circulaire rappelle que les besoins identifiés et la programmation de cette politique doivent résulter des réflexions et orientations du PSP, dans le respect des grandes politiques nationales que sont le plan de cohésion sociale, le programme national de rénovation urbaine et, demain, le programme national de rénovation des quartiers anciens dégradés proposé par les articles 7 et 8 du projet de loi, et des politiques locales définies par les PLH. Cet exposé de la politique patrimoniale comporte ainsi des éléments d'analyse sur les besoins en termes d'amélioration et de développement et devra se traduire dans une programmation annuelle territorialisée exprimée en termes physiques et financiers.

II. Le texte du projet de loi

Dans le but d'amplifier cette réforme des relations entre l'Etat et les organismes HLM, l'article 1 er du projet de loi prévoit d'accélérer le mouvement de conventionnement global du parc de logements locatifs sociaux conventionnés, en rendant obligatoire la conclusion d'une convention , rebaptisée convention d'utilité sociale .

* Le paragraphe I tire les conséquences dans plusieurs articles du CCH et du CGI du changement de dénomination de la convention.

* Le paragraphe II modifie l'article L. 445-1 du CCH.

Le 1° supprime le caractère facultatif du conventionnement global et rend obligatoire la conclusion d'une convention d'utilité sociale avant le 31 décembre 2010. La convention d'utilité sociale demeurerait valable pour une durée de six ans renouvelable et serait toujours élaborée sur la base des plans stratégiques de patrimoine des organismes, en tenant compte des PLH.

Le périmètre des bailleurs assujettis aux conventions d'utilité sociale (HLM, SEM et UES) demeurerait inchangé .

Le 2° traite du respect des engagements pris par l'organisme dans le cadre de la convention.

A cet effet, celle-ci comporterait des indicateurs , définis par décret en Conseil d'Etat, permettant de mesurer si les objectifs fixés pour chaque aspect de la politique ont été atteints.

La circulaire d'application du conventionnement global donne, à cet égard, une première indication sur les indicateurs qui pourraient être définis puisqu'elle précise que, pour le suivi des conventions signées, les services de l'Etat devront s'attacher à :

- mesurer les investissements réalisés (réhabilitation et travaux neufs) ;

- suivre l'évolution des ventes de patrimoine ;

- situer d'éventuelles modifications de l'occupation sociale, compte tenu des entrées et sorties du parc ;

- mesurer les efforts consentis en faveur des plus défavorisés (respect des engagements pris dans le cadre des PDALPD et mise en oeuvre du droit au logement opposable) ;

- suivre l'évolution des loyers réels.

S'agissant du suivi de la qualité de service, des indicateurs tels que la fréquence des interventions de vérification, d'entretien et de nettoyage, les effectifs des gardiens et des personnels de proximité ou le nombre de réclamations des locataires et leurs délais de traitement devraient être définis.

Dans le cas où un organisme n'aurait pas adressé au préfet un projet de convention avant le 30 juin 2010, le ministre du logement aurait alors la possibilité de retirer à l'organisme une ou plusieurs de ses compétences pendant une durée maximale de cinq ans. Pour la même durée, le ministre pourrait également procéder à une majoration de sa cotisation due à la CGLLS , à condition que cette majoration n'ait pas pour effet de porter son niveau dû au-delà du quintuple du montant initialement dû.

La cotisation CGLLS, due par les organismes HLM et les SEM, a pour assiette les loyers appelés au cours du dernier exercice. Elle peut être réduite par un certain nombre d'éléments (nombre de bénéficiaires des aides au logement, nombre de logements situés dans des zones franches urbaines, nombre de logements mis en service ou nouvellement conventionnés dans l'année). Son taux, qui ne peut excéder 1,5 %, et les montants des réfactions sont fixés par des arrêtés des ministres chargés du logement, de l'économie et des finances. En moyenne, le montant de la cotisation s'élève actuellement à 1 % de la masse des loyers.

Au cours de la durée d'exécution de la convention d'utilité sociale, un organisme qui aurait manqué, de son fait, à ses engagements serait passible d'une pénalité . Cette dernière, prononcée par le ministre du logement et proportionnée à l'écart constaté entre les objectifs définis par la convention et le degré de leur réalisation, ne pourrait excéder 100 euros par logement sur lequel l'organisme détient un droit réel, augmenté du montant de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dont il a, le cas échéant, bénéficié pour une fraction de son patrimoine au cours du dernier exercice connu.

En application de l'article 1384 A du code général des impôts (CGI), les logements locatifs sociaux bénéficient d'une exonération de TFPB pendant quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement, à condition notamment d'être financés, à hauteur d'au moins 50 %, par un prêt locatif aidé ou réglementé (PLA-I, PLUS, PLS), un prêt accordé par les collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), des subventions de collectivités territoriales ou le concours de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Depuis 1998, en application de l'article 1384 C du CGI, cette exonération est également applicable aux logements locatifs sociaux résultant d'opérations d'acquisition-amélioration. Pour ces opérations, le seuil des 50 % n'entre pas en compte et il suffit que le logement soit acquis avec le concours financier de l'Etat ou avec une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). En outre, depuis le 1 er janvier 2002, les nouvelles constructions de logements sociaux répondant à plusieurs critères de qualité environnementale (définis au I bis de l'article 1384 A) profitent d'une exonération pendant une durée portée à vingt ans.

Depuis la publication de la loi du 18 janvier 2005, les logements sociaux construits en application du plan de cohésion sociale (entre le 1 er juillet 2004 et le 31 décembre 2009) sont exonérés de TFPB pendant une durée qui a été allongée à vingt-cinq ans. Les opérations répondant aux critères de qualité environnementale réalisés pendant la même période ont quant à eux vu cette durée d'exonération portée à trente ans par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

Cette pénalité serait recouvrée au bénéfice de la CGLLS selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.

* Le paragraphe III amende l'article L. 445-2 du CCH pour rendre facultative, pour la première convention d'utilité sociale établie par un organisme, l'insertion dans le cahier des charges de gestion sociale de dispositions relative à la « remise en ordre » des loyers. Il s'agit en pratique de rendre explicite la faculté qu'auront les bailleurs de ne pas procéder immédiatement à la réorganisation de la grille de leurs loyers maxima, à la suite du reclassement des immeubles par niveaux de qualité de service rendu.

* Enfin, le paragraphe IV est relatif à l'instauration d'une possibilité d'expérimenter le système du loyer progressif. A cet effet, il complète l'article L. 445-4 du CCH afin de préciser que la convention d'utilité sociale pourrait prévoir, à titre expérimental et pour sa durée d'application, un dispositif permettant de moduler les loyers en fonction des revenus des locataires, nonobstant les plafonds de loyers fixés par les conventions APL. Ces loyers ne pourraient excéder une part des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer. Le minimum et le maximum de cette part, ainsi que les conditions de détermination des ressources des personnes vivant au foyer, seraient déterminés par décret en Conseil d'Etat.

D'après les travaux menés par l'équipe chargée du « volet logement » dans le cadre de la revue générale des politiques publiques, un tel système s'inspire de la politique des loyers menée par l'association Foncière Logement (AFL). Cette association construit en effet des logements financés à l'aide de prêts locatifs sociaux (PLS) mais elle est tenue, de par les accords conclus entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement, de loger dans chacun de ses programmes au moins un tiers de ménages sous les plafonds de ressources « PLAI » (60 % des plafonds PLUS), avec pour ceux-ci un loyer ne dépassant pas le niveau des loyers « PLUS ». Bien qu'elle soit autorisée à appliquer le loyer afférent à un PLS dès le premier euro de dépassement des plafonds PLAI, l'AFL, pour tenir compte des capacités contributives des locataires, pratique un loyer progressif qui augmente linéairement en fonction du revenu à partir de 65 % et jusqu'à 95 % des plafonds PLUS, valeur pour laquelle le loyer rejoint le niveau PLS. Un tel dispositif permet ainsi d'égaliser le taux d'effort des ménages dont les revenus sont compris dans cette gamme de ressources (65-95). Surtout, le différentiel de loyers induit par cette politique est de nature à autoriser des diminutions de loyers pour les ménages les plus modestes.

Le texte précise enfin qu'un rapport d'évaluation devra être transmis au Parlement par le gouvernement dans l'année suivant la fin des expérimentations engagées en matière de loyer progressif.

III. La position de votre commission

Votre commission relève que la réforme de ces conventions proposée par l'article 1 er est extrêmement ambitieuse et volontariste, au regard de l'absence de conclusion par un organisme HLM d'une convention globale de patrimoine et du caractère récent des textes d'application 10 ( * ) . Aucun retour d'expérience n'est en conséquence disponible à l'occasion de ce projet de loi.

Votre rapporteur a néanmoins constaté, au cours de ses auditions, l'existence d'une volonté partagée entre le Gouvernement et le monde HLM pour mettre en oeuvre, dans des délais assez rapprochés, ce nouveau système de conventionnement, dans le but de moderniser la gestion du parc HLM. Il n'en reste pas moins que la date limite du 31 décembre 2010 suppose une mobilisation de l'ensemble des acteurs puisque la conclusion de ces conventions d'utilité sociale va vraisemblablement nécessiter une révision préalable d'un grand nombre de plans stratégiques de patrimoine. En outre, votre rapporteur souhaite souligner que le montant élevé des sanctions prévues par l'article en cas de non respect des engagements fixés par la convention (100 euros par logement, augmentés du montant de l'exonération de la TFPB) pourrait être de nature à favoriser la conclusion de conventions comportant des engagements peu ambitieux, les bailleurs ne souhaitant pas s'exposer de manière démesurée au risque de sanctions.

Au regard du caractère essentiel du plan stratégique de patrimoine, qui constitue le préalable essentiel à toute conclusion de convention d'utilité sociale, votre commission a tout d'abord jugé indispensable de définir dans la loi la nature de ces plans, dont le contenu n'est actuellement décrit que dans des circulaires ministérielles 11 ( * ) . Dans ces conditions, elle vous présente un amendement , insérant un nouvel article L. 411-9 dans le CCH, qui rend explicitement obligatoire l'élaboration d'un PSP par les organismes HLM afin de définir leur stratégie pour adapter leur offre de logements à la demande sur les différents secteurs géographiques où ils disposent d'un patrimoine, en tenant compte des orientations des PLH. Le plan comprendrait ainsi une analyse du parc de logements existants selon sa qualité, son attractivité et son positionnement sur les marchés locaux de l'habitat, définirait l'évolution à moyen et long terme des différentes composantes de ce parc, ainsi que les choix d'investissement et de gestion qui en résultent, et prévoirait les perspectives de développement du patrimoine de l'organisme.

Votre commission s'est ensuite interrogée sur le périmètre des acteurs devant être signataires de la convention d'utilité sociale, au regard du rôle croissant joué par les collectivités territoriales dans la conduite des politiques locales de l'habitat. Le droit en vigueur prévoit une consultation simple des EPCI et départements délégataires des aides à la pierre sur les stipulations des conventions portant sur les immeubles situés dans leur périmètre et leur permet d'être signataires. Sans aller jusqu'à rendre obligatoire la signature des conventions par ces acteurs, qui aurait impliqué, dans le cas de certains bailleurs disposant d'un patrimoine disséminé sur différents territoires, la signature par un très grand nombre de délégataires, avec en conséquence des risques manifestes de blocages, votre commission a souhaité étendre les modalités de participation des collectivités à ce processus conventionnel ainsi que le champ des collectivités concernées. Pour ces raisons, elle vous soumet un amendement qui, tout en conservant le caractère facultatif de la signature de la convention par les collectivités, prévoit une association à l'élaboration des dispositions de la convention relatives aux immeubles situés sur leur territoire, selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat, et élargit une telle association, ainsi que la possibilité de signer la convention, à l'ensemble des EPCI dotés d'un programme local de l'habitat et des départements.

Votre commission vous propose par ailleurs un amendement tendant à reformuler les dispositions relatives aux sanctions des organismes HLM qui ne respecteraient pas les engagements inscrits au sein des conventions d'utilité sociale. Il lui est notamment apparu nécessaire d'inscrire dans la loi le principe d'une procédure contradictoire entre l'organisme et le représentant de l'Etat signataire de la convention. En conséquence, le préfet aurait d'abord pour obligation, en cas de manquements commis par l'organisme, de mettre ce dernier en demeure de présenter ses observations et de faire des propositions pour y remédier. A l'issue de cet examen contradictoire, le préfet aurait la possibilité de proposer au ministre de prononcer les sanctions financières prévues par le projet de loi.

S'agissant du contenu des conventions d'utilité sociale, votre commission ne vous en soumet, par un amendement , que deux adaptations, tendant respectivement à rappeler dans le texte que les engagements en termes d'occupation sociale des conventions doivent tenir compte des accords collectifs intercommunaux et départementaux, puisque ceux-ci ont un objet similaire, et à réduire de douze à six ans la durée au-delà de laquelle les dispositions des conventions APL disparaissent, pour les logements construits après la promulgation de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, au profit de celles des conventions d'utilité sociale.

Sur le dispositif de loyer progressif, votre commission vous présente deux amendements , l'un de nature rédactionnelle et l'autre tendant à supprimer la référence au rapport sur le bilan des expérimentations engagées puisque, celles-ci pouvant démarrer à des dates différentes, il apparaît difficile de déterminer à quel moment ce rapport devra être remis au Parlement. Au demeurant, le Gouvernement a la possibilité d'adresser des rapports au Parlement sans qu'une disposition législative ne le prévoie explicitement.

Enfin, outre un amendement de coordination, votre commission vous soumet un amendement tendant à étendre à l'année 2010 le bénéfice de l'abattement de 30 % de la base d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les organismes HLM ayant conclu ou renouvelé en 2009 une convention relative à l'entretien et à la gestion du parc, ayant pour but d'améliorer la qualité du service rendu aux locataires. En effet, il est peu probable que toutes les conventions d'utilité sociale, dont la conclusion ouvre également droit à cet avantage fiscal, soient signées au cours de l'année 2010. Dans ces conditions, il convient d'assurer la jonction entre ces deux dispositifs.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 (Articles L. 423-14 [nouveau], L. 452-1, L. 452-3 et L. 481-1-1 du code de la construction et de l'habitation) - Création d'un mécanisme de mutualisation des ressources financières des organismes

Commentaire : cet article propose la création d'un prélèvement sur les ressources financières des organismes HLM et des SEM dont les investissements annuels sont inférieurs à une fraction de leur potentiel financier.

I. Le texte du projet de loi

Afin de mobiliser les moyens des organismes HLM qui n'investiraient pas suffisamment en faveur du développement et de la réhabilitation de leur parc de logements, l'article 2 propose la création d'un prélèvement sur leurs ressources financières dont le produit serait mutualisé en faveur des opérations locatives sociales réalisées par d'autres organismes.

En vertu du droit en vigueur, la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) n'a ni la mission, ni les moyens de procéder à une telle mutualisation des ressources des organismes. Selon l'article L. 452-1, cet établissement public est chargé :

- de contribuer à la prévention des difficultés financières et au redressement des organismes ;

- de favoriser la réorganisation et le regroupement des organismes et de financer des actions de formation ou de soutien technique pour leur permettre de mener des actions ou opérations de renouvellement urbain ;

- de financer l'ANRU ;

- d'assurer un meilleur fonctionnement, une coordination des activités, des investissements pour le développement des actions en faveur du logement social des organismes ;

- de participer au financement des associations nationales de locataires représentatives ;

- d'aider les associations départementales d'information sur le logement (ADIL) à développer l'information en faveur du logement social.

* A cet effet, le paragraphe I insère dans le CCH un nouvel article L. 423-14 régissant les conditions de calcul de ce prélèvement.

Selon son premier alinéa, ce prélèvement sur les ressources financières serait applicable aux bailleurs sociaux dont les investissements annuels moyens des deux derniers exercices comptables seraient restés inférieurs, au cours de la même période, à une fraction de leur potentiel financier annuel moyen.

Comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi, le potentiel financier est un ratio permettant d'apprécier la situation financière d'un organisme. Il se calcule, à l'instar du fonds de roulement net global 12 ( * ) , en déduisant des ressources de long terme du bilan (fonds propres, subventions, emprunts bancaires à long terme), les emplois stables exprimés par les valeurs immobilisées du même bilan (immobilisations corporelles, incorporelles et financières). Il résulte de ce calcul un écart généralement positif qui permet d'apprécier la situation financière de l'organisme et les ressources dont il dispose pour investir au regard de ses engagements de long terme .

L'article dispose que le niveau de cette fraction ne pourra conduire à exiger des bailleurs qu'ils investissent des sommes supérieures à la moitié de leur potentiel financier annuel moyen des deux derniers exercices. Le prélèvement sera quant à lui calculé selon un taux progressif sur le potentiel financier annuel moyen des deux derniers exercices, sans pouvoir excéder le tiers de celui-ci. Il sera recouvré selon les procédures, sûretés, garanties et sanctions applicables en matière de taxes sur le chiffre d'affaires 13 ( * ) .

Le deuxième alinéa crée deux cas de figure de dispense de versement du prélèvement : soit si son produit est inférieur à 10.000 euros, soit si les organismes bénéficient des mesures de prévention ou de redressement de la CGLLS.

Le troisième alinéa indique que les organismes soumis au prélèvement sont tenus de verser à la CGLLS les sommes dont ils sont redevables avant le 30 juin de chaque année.

Enfin, le dernier alinéa rend les organismes qui ne communiqueraient pas les informations nécessaires à l'application de l'article passibles d'une amende de 300 euros par logement locatif dont ils sont propriétaires, ce montant pouvant être doublé en cas de récidive.

* Le paragraphe II complète l'article L. 452-1 du CCH, consacré aux missions de la CGLLS, afin de donner à cette dernière la mission de gérer un fonds recevant le produit des prélèvements et destiné à aider les organismes HLM et les SEM à financer des opérations de construction et d'amélioration de leur parc de logements locatifs sociaux, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

* Le paragraphe III complète la liste des ressources de la CGLLS, définie à l'article L. 452-3, pour y ajouter le produit des pénalités recouvrées en cas d'absence de transmission par les organismes des informations nécessaires à l'application du prélèvement et de celles applicables en cas de manquement des organismes aux objectifs définis par les conventions d'utilité sociale.

* Le paragraphe IV modifie l'article L. 481-1-1 du CCH pour rendre le prélèvement applicable aux sociétés d'économie mixte.

* Enfin, le paragraphe V renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions d'application des dispositions précédentes et de définir notamment les investissements annuels moyens pris en compte pour le calcul du ratio investissements/potentiel financier défini à l'article L. 423-14. Il a été précisé à votre rapporteur qu'à ce stade de la réflexion, il était envisagé de mesurer les investissements à partir de l'augmentation en valeur brute des immobilisations de l'organisme, ainsi que des dépenses en matière d'accession à la propriété.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve pleinement le but poursuivi par cet article. Il considère en effet peu conformes aux missions des bailleurs sociaux les comportements de ceux qui ont opté pour une gestion patrimoniale de leur parc de logements et ne le développent pas suffisamment. Au surplus, l'élan résultant de la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale depuis 2004 a nécessairement conduit à augmenter, en moyenne, les investissements des bailleurs en faveur de la construction de logements sociaux. Dans ces conditions, il n'apparaît pas illégitime d'utiliser les ressources disponibles de ceux des bailleurs qui n'ont pas suffisamment investi pour aider les organismes qui se sont lancés dans des politiques ambitieuses de développement de leur parc.

Selon les informations fournies à votre commission, l'un des scénarios envisagés pour la mise en oeuvre de ce prélèvement, au plan « microéconomique », est décrit dans l'encadré ci-dessous.

Un organisme possédant 1.600 logements ayant investi, en moyenne, 356.100 euros sur la période 2004-2005 pour un potentiel financier moyen sur la même période de 6,8 millions d'euros présente un ratio de 5,3 %. Compte tenu de sa faiblesse, ce ratio de 5,3 % conduirait l'organisme à être taxé à la tranche la plus élevée. A supposer que ce taux soit fixé à 14 % de la moyenne du potentiel financier des deux années, cet organisme serait alors soumis à un prélèvement de 947.000 euros.

Un autre organisme possédant 1.450 logements et ayant investi, en 2004 et 2005, 1,3 million d'euros pour un potentiel financier de 2,7 millions d'euros présenterait quant à lui un ratio élevé d'investissements de 48 %. Il se trouverait, par conséquent, taxé à la dernière tranche ce qui, si le taux était fixé à 5 % du potentiel financier moyen, conduirait à un prélèvement de 136.700 euros.

Sur le plan macroéconomique, selon les critères prévus de calcul du prélèvement, entre 60 et 70 organismes, sur un total de 800, devraient y être assujettis pour un montant total d'environ 60 millions d'euros, ce qui correspond à environ 10 % du potentiel financier global des organismes en cause.

A l'occasion du congrès du monde HLM des 23, 24 et 25 septembre dernier, Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, s'est toutefois engagée à élaborer un dispositif tendant à atténuer le caractère rétroactif du prélèvement. Votre commission examinera en conséquence avec attention les propositions du Gouvernement en la matière, qui devraient prendre la forme d'un amendement au projet de loi.

Pour sa part, votre commission vous soumet un amendement de rédaction globale de cet article. Outre des améliorations rédactionnelles et juridiques, cet amendement a pour but d'exclure du champ du prélèvement les organismes HLM qui n'auraient qu'une activité d'accession à la propriété, dans la mesure où ses modalités de calcul s'adapteraient difficilement à la spécificité de telles activités. Il supprime également les dispositions relatives aux SEM pour les renvoyer à un article additionnel -que votre commission vous propose d'adopter après l'article 27 du projet de loi- rendant applicables à ces sociétés plusieurs dispositifs actuellement en vigueur ou prévus par le projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3 (Articles L. 313-1, L. 313-2 [nouveau], L. 313-3 [nouveau], L. 313-7 à L. 313-16-4, L. 313-19, L. 313-20, L. 313-22, L. 313-23, L. 313-26-1, L. 313-31, L. 313-32-1, L. 313-33 et L. 313-34 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation, article 116 de la loi de finances pour 2002 et article 85 de la loi de finances rectificative pour 2007) - Réforme de la gouvernance du 1 % logement

Commentaire : cet article procède à une profonde réforme de la gouvernance, de la gestion et du contrôle des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction (système dit du 1 % logement).

I. Présentation du 1 % logement

A. Présentation générale

La création de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) remonte au vote de la loi du 11 juillet 1953 14 ( * ) -dont les modalités d'application ont été définies par le décret du 9 août 1953 15 ( * ) -, qui a assujetti les employeurs exerçant une activité industrielle et occupant au minimum dix salariés à une obligation de consacrer des sommes représentant 1 % de leur masse salariale au logement de leurs employés. Une telle initiative répondait au souci du gouvernement de l'époque de généraliser les initiatives prises par certains employeurs, notamment dans le nord de la France, tendant à favoriser l'amélioration des conditions de logement de leurs salariés, sous la forme de prêts à faibles taux ou d'aides à la construction ou à la réhabilitation de logements sociaux, en contrepartie de droits de réservation.

La PEEC a vu par la suite son assiette réduite puisque son taux a été abaissé à 0,45 % de la masse salariale en 1991, la différence servant essentiellement au financement des aides personnelles au logement. En ce qui concerne son champ d'application, sont aujourd'hui assujetties à la PEEC les entreprises ne relevant pas du régime agricole 16 ( * ) et occupant vingt salariés au minimum 17 ( * ) .

B. Organisation du système

Les employeurs ont la possibilité de se libérer de leur obligation soit sous forme de subventions, soit sous forme de prêts sans intérêt d'une durée minimum de vingt ans, cette deuxième forme étant néanmoins assez marginale. Leur contribution peut être versée soit à des collecteurs spécialisés dits « financiers », soit à des collecteurs constructeurs, comme des organismes HLM ou des SEM 18 ( * ) , pour le financement de leurs propres opérations locatives. Les collecteurs financiers, qui doivent être agréés, sont soit des chambres de commerce et d'industrie (CCI) dotées d'un service logement, soit des associations aux statuts réglementés, les comités interprofessionnels du logement (CIL) 19 ( * ) .

Les CIL sont des associations à but non lucratif régies par la loi de 1901, dont l'objet statutaire exclusif est la collecte et l'utilisation de la PEEC. Ils sont administrés par des conseils d'administration composés de représentants des organisations syndicales d'employeurs, de représentants des organisations syndicales de salariés et de représentants des entreprises.

Depuis le début des années 1990, les organismes collecteurs ont engagé un mouvement de regroupement puisque l'on en dénombrait 117 en 2007 (102 CIL et 14 CCI), contre 257 (197 CIL et 60 CCI) en 1990.

Afin de promouvoir une meilleure organisation et une coordination des actions menées par les collecteurs du 1 % logement, la loi du 30 décembre 1996 20 ( * ) a créé l'Union d'économie sociale du logement (UESL), qui a pour mission de représenter les intérêts communs de ses associés collecteurs, notamment auprès des pouvoirs publics.

L'UESL est une société anonyme coopérative à capital variable qui a pour associés :

- les CIL et CCI, dont la participation est obligatoire ;

- les organisations interprofessionnelles et représentatives au plan national de salariés (CFDT, CFTC, CGT, FO, CFE-CGC) et des entreprises assujetties à la PEEC (MEDEF et CGPME).

Elle est administrée par un conseil d'administration de 15 membres représentant, à parts égales, les associés collecteurs, élus par un comité des collecteurs, les organisations syndicales et les organisations patronales. Le président est élu par le conseil. L'Etat est représenté auprès de l'UESL par l'intermédiaire de deux commissaires du Gouvernement, qui assistent aux séances du conseil d'administration et peuvent se faire communiquer tous documents. Ils peuvent également demander conjointement au conseil de procéder à une seconde délibération sur certains avis émis par l'Union et sur les décisions relatives aux contributions apportées par les collecteurs aux fonds gérés par l'UESL. La confirmation de la décision prise par le conseil en première délibération ne peut, dans ces cas, être acquise qu'à la majorité de ses membres.

L'UESL est dotée de plusieurs prérogatives, au nombre desquelles la possibilité de conclure avec l'Etat des conventions définissant des politiques nationales d'emploi des fonds issus de la PEEC. Ces conventions sont adoptées par le conseil d'administration sur proposition du comité paritaire des emplois , instance qui ne regroupe que les représentants des partenaires sociaux. Pour la mise en oeuvre de ces conventions, l'UESL est habilitée à élaborer à l'intention de ses associés collecteurs des recommandations dont le respect s'impose à eux. En outre, elle dispose d'un fonds d'intervention, auquel les associés collecteurs apportent une contribution et dont le montant est fixé par le conseil d'administration. Ce fonds contribue à la bonne adaptation des ressources des associés collecteurs aux besoins locaux, compte tenu des politiques nationales d'emploi. Enfin, l'Union est consultée sur les transformations en subventions ou en titres de créances détenues sur fonds du 1 % logement par ses associés, et sur les acquisitions ou cessions de participations financées par ceux-ci avec les mêmes fonds. A ce titre, elle rend un avis préalable sur ces mouvements financiers.

L'ensemble du système du 1 % logement est supervisé par l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC), établissement public industriel et commercial créé par la loi du 31 décembre 1987 21 ( * ) afin de garantir le bon emploi des fonds du 1 % logement.

L'ANPEEC est administrée par un conseil compétent notamment pour ses activités de contrôle, de réglementation, de programmation des fonds dits du « 1/9 ème » prioritaire 22 ( * ) et de propositions de sanctions à l'égard des organismes collecteurs.

Ce conseil comprend vingt membres répartis en quatre collèges égaux, constitués de représentants :

- des ministres intéressés (logement, affaires sociales, économie, budget) ;

- des syndicats de salariés ;

- des organisations d'employeurs ;

- des organismes collecteurs, désignés par l'UESL.

Les administrateurs des trois derniers collèges sont, ainsi que leurs suppléants, nommés pour une période de trois ans renouvelable par arrêté du ministre du logement. Le président de l'agence est élu pour trois ans par le conseil d'administration parmi les représentants des employeurs. Sa nomination est soumise à l'approbation du ministre du logement.

Chacun des quatre collèges du conseil est représenté au comité permanent de l'agence, instance composée du président de l'Agence, de trois représentants des ministres, d'un représentant des salariés et d'un représentant des organismes collecteurs, qui donne un avis sur :

- le programme annuel de contrôles des organismes collecteurs ;

- les rapports de contrôle après réponse de l'organisme ;

- les suites éventuelles des contrôles (mesures de redressement ou sanctions) ;

- les propositions réglementaires.

L'agence est chargée d'une mission générale d'élaboration des règles régissant les conditions d'activité des organismes collecteurs financiers 23 ( * ) . Ses propositions réglementaires sont rendues applicables par décret. Les collecteurs sont soumis au contrôle sur pièces ou sur place de l'agence. L'ANPEEC contrôle également le respect des conventions passées entre l'Etat et l'UESL et, sur demande de l'union, le respect par les associés collecteurs des recommandations qu'elle a formulées. En outre, l'agence a la possibilité, sur demande du ministre chargé du logement, de contrôler les opérations menées avec des fonds de la PEEC par des organismes non agréés pour les collecter.

Au titre de ses activités de contrôle , l'ANPEEC a la capacité de prononcer des mises en demeure et de prendre, dans un délai déterminé, toute mesure utile si un associé collecteur n'acquitte pas sa contribution au fonds d'intervention de l'Union, ne respecte pas les conventions conclues par celle-ci ou manque de manière grave et répétée à ses recommandations. En cas de carence à l'expiration de ce délai, elle peut proposer au ministre chargé du logement de suspendre un ou plusieurs dirigeants ou le conseil d'administration. S'il prononce cette suspension, le ministre peut charger l'agence de prendre les mesures conservatoires qui s'imposent. L'agence peut également proposer au ministre chargé du logement l'interdiction d'un ou de plusieurs dirigeants, pour une durée de dix ans au maximum, ou le retrait de l'agrément de l'association concernée. Elle peut également proposer de prononcer à l'encontre de l'association une sanction pécuniaire dont le montant est fixé compte tenu de la gravité des faits reprochés ainsi que de la situation financière et de la dimension de l'organisme intéressé.

L'agence exerce par ailleurs diverses activités dans le domaine statistique , notamment sur l'évolution de l'ensemble des sommes investies au titre de la PEEC, et réalise toutes les études nécessaires à une meilleure connaissance du 1 % logement.

Enfin, au titre de l'article 1 er de la convention signée le 14 mai 1997 par l'Etat et l'UESL définissant un plan quinquennal pour les foyers de travailleurs migrants, l'agence est chargée d'établir le programme annuel d'emploi des fonds de cette politique . Au titre de l'article 5 de la même convention, l'agence peut apporter des compléments de financement aux opérations spécifiques menées dans les départements d'outre-mer (DOM). Par ailleurs, elle effectue la programmation annuelle de l'emploi des fonds « 1/9 ème » provenant des organismes constructeurs collecteurs et en assure la redistribution. L'utilisation de ces fonds a été élargie par l'avenant à la convention du 14 mai 1997 signé en octobre 2001 : ainsi, les associations ayant besoin d'une assistance financière sur des opérations difficiles et d'un intérêt social particulier, financées par des prêts antérieurs à octobre 2001, peuvent être refinancées notamment à ce titre.

L'agence gère enfin un fonds de garantie destiné à apporter ou garantir des concours exceptionnels aux collecteurs afin de faciliter la bonne fin des opérations qu'ils ont engagées.

C. Les ressources du 1 % logement

La collecte directe auprès des entreprises, réalisée en fin d'année précédente, ne constitue qu'une part des ressources dont disposent les collecteurs pour mener leurs actions en faveur du logement . L'autre partie provient essentiellement des remboursements du capital des prêts à long terme , accordés antérieurement, qui doivent être réinvestis selon les mêmes règles que la collecte. En outre, une partie du résultat de l'exercice précédent est affecté à la ressource disponible. S'y ajoutent la compensation versée par l'Etat depuis 2006 afin de compenser le « manque à gagner » qu'a représenté le relèvement du seuil d'assujettissement des entreprises de 10 à 20 salariés.

En 2007, la collecte directe auprès des entreprises s'est élevée à 1,594 milliard d'euros , se répartissant entre les différents acteurs chargés d'y procéder de la manière suivante :

Collecte 2007 (millions d'euros)

CIL

Total CIL

CCI

Total CCI

SICF

HLM et SEM (après reversement aux collecteurs)

Total

Collecte directe

Compensation Etat

Versement HLM et SEM

Collecte directe

Compensation Etat

Versement HLM et SEM

1.410

125

6

1.541

26

6

0,3

32,3

16

5

1.594,3

Les retours sur prêts à long terme perçus en 2007 s'élèvent quant à eux à 2,28 milliards d'euros , en hausse de 5 % par rapport à 2006. Ces retours sont constitués à 78 % de retours sur prêts à destination de personnes physiques (1,779 milliard d'euros) et à 22 % à des personnes morales (502 millions d'euros).

Il convient enfin d'ajouter à ces sommes l'affectation d'une partie du résultat des collecteurs, soit 96 millions d'euros en 2007, ainsi qu'une participation volontaire de 6 millions.

Les ressources totales du 1 % logement se sont donc élevées, au total, à 3,892 milliards d'euros en 2007.

D. Les emplois du 1 % logement

1. La politique conventionnelle

Dans le prolongement de la création de l'UESL en 1996, la politique nationale d'emploi des fonds du 1 % logement s'est organisée autour de la signature de plusieurs grandes conventions entre l'Etat et cet organisme.

La première grande convention a été celle du 3 août 1998, qui avait pour but de moderniser la gestion des fonds du 1 % logement et d'élargir la palette des interventions financées à ce titre.

Cette convention a ainsi créé de nouvelles aides (Loca-Pass, Pass-Travaux, Securi-Pass) et prévu la diminution progressive, puis la fin, du financement des prêts à taux zéro (PTZ). En outre, l'objectif de financement du logement social par le 1 % logement a été réaffirmé, les collecteurs s'engageant à financer ce secteur à hauteur de 686 millions d'euros par an, et les aides à l'accession ont fait l'objet de restrictions, compte tenu de la diminution de leur pouvoir solvabilisateur avec la baisse des taux d'intérêt. Enfin, le champ des publics éligibles aux aides du 1 % a été élargi, au-delà des salariés des entreprises assujetties à la PEEC, aux salariés d'entreprises non soumises à la participation, aux jeunes de moins de 30 ans et aux étudiants boursiers (depuis 2001 pour le Loca-Pass). Surtout, toute personne entrant dans les critères d'éligibilité peut désormais bénéficier d'une aide alors qu'auparavant sa distribution était conditionnée à l'accord de l'entreprise, en tenant compte du volume de sa collecte et des prestations déjà octroyées. Ces grandes orientations ont été confirmées par les conventions des 11 octobre et 11 décembre 2001 , qui ont également prévu la participation du 1 % logement à la politique de renouvellement urbain et au développement de la mixité sociale dans les communes soumises à l'article 55 de la loi SRU. A cet effet, ces conventions ont prévu la création de l'association foncière logement (AFL) qui a pour mission la construction de logements économiquement accessibles afin de compléter l'offre des organismes HLM.

Puis, la convention du 10 septembre 2003 a prévu l'engagement du 1 % logement dans la politique de rénovation urbaine initiée par la loi du 1 er août 2003, l'ANRU étant abondée chaque année à hauteur de 457 millions d'euros par le 1 % logement. Les conventions des
15 juillet et 27 octobre 2004 ont, quant à elles, conforté ces orientations et fixé de nouvelles dispositions prévoyant la participation du 1 % logement en faveur du logement des salariés saisonniers et des opérations financées à l'aide d'un prêt social de location-accession (PSLA). Surtout, elles ont prévu l'accompagnement par le 1 % logement du « volet logement » du plan de cohésion sociale avec l'engagement des associés collecteurs à consacrer 210 millions d'euros par an pendant la durée du plan (2005-2009), sous la forme de subventions pour des opérations PLUS et PLAI hors rénovation urbaine.

Cinq conventions ont enfin été signées en 2006. Les deux premières conventions, signées le 22 mai , ont respectivement marqué la volonté conjointe de l'Etat et du 1 % logement d'intensifier les efforts en faveur de la politique de rénovation urbaine relative et d'optimiser les différentes interventions du 1 %. Les trois autres conventions, signées le 20 décembre , ont quant à elles poursuivi les objectifs suivants :

- création du Pass-GRL (dispositif de garantie contre les risques locatifs) ;

- création du Pass-Foncier, dont le but est d'aider les ménages souhaitant accéder pour la première fois à la propriété ;

- redéfinition des modalités de l'obligation pour les associés collecteurs de consacrer 10 % de leurs ressources annuelles aux populations ayant des difficultés d'accès au logement.

Ce rapide résumé des conventions signées au cours des dix dernières années démontre donc le caractère structurant pour l'orientation des fonds de cette politique conventionnelle entre l'Etat et les partenaires sociaux. Le résultat en est une vaste gamme d'interventions en faveur du logement des salariés mais aussi à l'appui des grandes politiques nationales décidées par l'Etat au travers des différentes lois « logement » des cinq dernières années.

2. Les aides aux personnes physiques

Les aides accordés sur fonds du 1 % logement concernent aussi bien les particuliers que les personnes morales.

Les aides du 1 % logement aux particuliers

Le prêt « 1 % » pour l'accession à la propriété

Depuis avril 2002, seuls les salariés des entreprises assujetties à la PEEC accédant pour la première fois à la propriété peuvent bénéficier, après accord de l'entreprise, de ce type de prêt pour accéder à la propriété. A l'exception des acquisitions de logements anciens sans travaux, ces prêts sont accordés sans condition de ressources mais leur montant est plafonné, selon la zone géographique, de 11.200 à 17.600 euros, tout comme leur taux (1,5 %).

Le prêt Pass-Foncier 24 ( * )

Créé par la convention du 20 décembre 2006, il s'agit d'une nouvelle forme d'aide à l'accession à la propriété permettant le portage foncier, sans coût immédiat significatif pour le ménage, durant toute la phase de remboursement des prêts souscrits pour la construction du logement.

Le prêt Pass-Travaux

Il permet de financer les travaux d'aménagement et de rénovation des résidences principale. Destiné aux salariés (locataires ou propriétaires) des entreprises, assujetties ou non à la PEEC, du secteur privé non agricole, il s'élève à 9.600 euros pour les ménages disposant de ressources inférieurs à 60 % des plafonds PTZ et à 8.000 euros pour les autres. Sa durée est de dix ans et son taux de 1,5 % par an. La gamme des travaux finançables est très large (mise aux normes, isolation, etc...). En octobre 2001, un Pass-Travaux renforcé (18.000 euros) a été créé à destination des ménages occupant un logement situé dans une copropriété dégradée.

Les aides Loca-Pass

Ayant pour objet de faciliter l'accès et le maintien dans le logement locatif, elles recouvrent dans les faits deux types d'aide : la garantie et l'avance Loca-Pass.

La garantie Loca-Pass garantit les impayés locatifs pendant une durée de 18 mois, qui peut être portée à 36 mois dans le parc conventionné. Cette aide s'adresse aux salariés des entreprises, assujetties ou non à la PEEC, du secteur privé non agricole, aux jeunes de moins de 30 ans en recherche d'emploi ou en situation d'emploi, et aux étudiants boursiers.

L'avance Loca-Pass finance les dépôts de garantie lors de l'emménagement, sous forme de prêt remboursable sur 36 mois maximum, avec un différé de trois mois suivant l'entrée dans les lieux. Le champ des bénéficiaires de cette aide a été élargi par la convention du 21 décembre 2007 à l'ensemble des locataires du secteur privé et du secteur social.

L'aide Mobili-Pass

Il s'agit d'une aide créée en 2001 pour répondre aux besoins des salariés effectuant une mobilité géographique pour raison professionnelle. Visant à couvrir les frais liés au changement de domicile (doubles charges de logement, frais d'agence, prêts relais, etc.), elle consiste en une subvention, d'un montant maximum de 1.600 euros pouvant être porté à 3.200 euros en cas d'accord de l'entreprise, au bénéfice des salariés des entreprises assujetties à la PEEC qui déménagent à plus de 70 kilomètres de leur résidence principale pour raison professionnelle.

Le prêt Securi-Pass et le refinancement de prêts plus onéreux

Le prêt Securi-Pass est une avance gratuite permettant d'alléger temporairement les mensualités des accédants à la propriété confrontés à un « accident de la vie ». S'adressant aux salariés des entreprises assujetties à la PEEC ou dont le dernier employeur y était assujetti ainsi qu'aux retraités depuis moins de cinq ans d'une telle entreprise, disposant de revenus inférieurs aux plafonds PTZ en zone A, l'aide couvre 100 % des mensualités nettes dans la limite de 850 euros par mois, pour une durée allant jusqu'à six mois, renouvelable une fois. La durée du prêt ainsi accordé est remboursable sur quinze ans.

En outre, des prêts pour refinancement de prêts immobiliers plus onéreux peuvent être accordés dans la limite de 40.000 euros.

Les aides aux propriétaires bailleurs

Des prêts peuvent être accordés aux bailleurs s'engageant dans le cadre du dispositif d'amortissement « Robien » ou « Besson » dans l'ancien.

La garantie des risques locatifs (GRL)

Instaurée par la convention du 20 décembre 2006 et mise en oeuvre à partir du 1 er janvier 2007, la GRL est un nouveau système de garantie contre les impayés locatifs, adossé à un système assurantiel,. Elle s'appuie sur le Pass-GRL qui a pour objectif d'apporter des compensations financières en cas de sinistre locatif aux entreprises d'assurance qui s'engagent à élargir leurs garanties aux locataires exclus par les critères habituels de solvabilité. A cet effet, elle prend en charge le risque d'impayés portant sur le loyer, les charges et les taxes dus par un locataire, dans une limite d'indemnisation de 2.300 euros mensuels. Elle couvre également, en cas d'expulsion, les coûts de remise en état du logement, dans la limite de 7.700 euros et avec une franchise d'un mois de loyer hors charges, ainsi que les éventuels frais de justice.

Les locataires éligibles sont ceux qui ne répondent pas aux critères de solvabilité imposés en général par les assureurs, notamment en termes de taux d'effort, de nature d'activité professionnelle, de contrat de travail, de cautionnement, et dont le taux d'effort n'est manifestement pas disproportionné au regard du niveau du loyer (dans la limite de 50 % des revenus mensuels). Pour la mise en oeuvre du dispositif, les locataires éligibles doivent se procurer un « passeport-GRL » auprès des collecteurs.

Le financement de la GRL est assuré par les bailleurs, les entreprises d'assurance, le 1 % logement et l'Etat. Le bailleur paye une prime d'assurance 25 ( * ) , déductible des revenus fonciers ou ouvrant droit à un crédit d'impôt, et les entreprises d'assurance versent une fraction des primes perçues. La différence entre le montant total des primes et celui des sinistres est prise en charge, selon le type de ménage, par le 1 % logement ou par l'Etat. Sont ainsi couverts par le 1 % les locataires éligibles à la garantie Loca-Pass et les locataires d'un logement privé conventionné (APL ou ANAH). Relèvent de l'Etat les autres locataires éligibles, c'est-à-dire les fonctionnaires, les professions indépendantes, les salariés du secteur agricole, les étudiants non boursiers de l'Etat, les demandeurs d'emploi, les bénéficiaires des minima sociaux et les retraités depuis plus de cinq ans.

Le pilotage de la GRL est assuré par les deux entités que sont GRL Gestion et l'Association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL).

GRL Gestion est une société anonyme simplifiée, filiale à 100 % de l'UESL, en charge de la promotion de la GRL, de son développement et de sa gestion technique. Elle constitue l'interface entre les assureurs et l'APAGL pour les suites à donner aux déclarations de sinistres et aux modalités de recouvrement. Elle assure la gestion technique des sinistres et indemnise le bailleur pendant toute la durée du bail. Elle est aussi responsable de la gestion des flux comptables et des opérations de compensation entre l'UESL et les assureurs.

L'APAGL est quant à elle une association à but non lucratif relevant de la loi 1901 qui a pour mission de garantir la finalité sociale de la GRL et d'en évaluer les conditions d'évolution. Elle est chargée de réaliser une analyse de la situation du locataire en cas de sinistre, de proposer un plan de remboursement ou de l'orienter vers un autre logement. Elle a, à ce titre, en charge d'arrêter, sur saisine de GRL Gestion, les suites à donner à un sinistre sur le plan de l'accompagnement social et des modalités de recouvrement de la dette locative. L'association est gérée par un conseil d'administration regroupant paritairement les représentants des syndicats de salariés et des organisations patronales.

Au total, ce sont 1,775 milliard d'euros d'aides qui ont été attribués aux personnes physiques en 2006 .

3. Les concours aux personnes morales

Le montant des concours (toutes natures de fonds confondues) accordés en 2007 par les collecteurs aux personnes morales s'est élevé à 1,72 milliard d'euros , dont 632 millions de financements directs à long terme, 751 millions à l'association Foncière Logement (AFL) et 334 millions au titre du renouvellement urbain.

Dans ce cadre, les organismes collecteurs octroient aux bailleurs sociaux des concours complémentaires aux financements donnés par l'Etat pour la réalisation des opérations locatives sociales. Ces concours peuvent prendre la forme de subventions, de prêts à long terme à faible taux ou de souscriptions à leur capital. En contrepartie de ces financements, les organismes collecteurs négocient les réservations locatives de logements dont bénéficient les salariés des entreprises assujetties à la PEEC 26 ( * ) . Les organismes HLM et les SEM gérant des logements sociaux sont les premiers bénéficiaires de ces concours, pour un montant de 752 millions d'euros en 2007.

En matière de rénovation urbaine, sur les 334 millions d'euros versés en 2007 par les collecteurs, 34 millions d'euros l'ont été au titre du financement des prêts « 1 % rénovation urbaine ». Les 300 millions restant se sont répartis entre 272 millions au bénéfice de l'ANRU, 15 millions au titre de la bonification des prêts PRU distribués par la Caisse des dépôts et consignations et 10 millions pour le financement des opérations de démolition hors zones prioritaires ou pour le versement de subventions d'équilibre aux opérations PLUS-CD.

Enfin, l'AFL est un acteur relativement jeune de la politique du logement, qui draine une part non négligeable des concours accordés par le 1 % logement aux personnes morales.

La création de l'association Foncière Logement procède de la signature de la convention du 11 décembre 2001 , dont les modalités de mise en oeuvre ont été précisées par l'article 116 de la loi de finances pour 2002. Association régie par la loi de 1901 et gérée paritairement par les partenaires sociaux, elle est financée par le 1 % logement pour des montants compris entre 500 millions et un milliard d'euros par an. Elle a pour objet de faire construire et de faire gérer 27 ( * ) des logements locatifs destinés aux salariés des entreprises assujetties à la PEEC. 40 % de ses investissements doivent être effectués dans les quartiers faisant l'objet d'actions de renouvellement urbain, le reste étant localisé dans des territoires où l'offre locative est insuffisante. S'agissant des investissements dans les quartiers en rénovation urbaine, les opérations sont effectuées sur des terrains reçus par l'association en contrepartie du soutien du 1 % logement aux opérations de renouvellement urbain. Ces logements sont en location « libre » et ne sont soumis ni à plafond de loyer, ni à plafond de ressources. S'agissant des opérations dans les communes souffrant d'une insuffisance de l'offre locative sociale (communes soumises à l'article 55 de la loi SRU en particulier), les logements sont soumis aux plafonds de loyers et de ressources des PLS. Ils bénéficient de la TVA à 5,5 %, mais pas de l'exonération de TFPB et ne viennent pas s'imputer sur les contingents de PLS des DDE. Ces logements entrent dans le décompte de la loi SRU mais ne peuvent pas représenter, commune par commune, plus de 30 % de l'engagement triennal à ce titre.

L'occupation sociale des logements répond à la règle dite des trois tiers en vertu de laquelle un tiers des locataires doit disposer de ressources inférieures à 60 % des plafonds PLUS, un tiers entre 60 et 100 % de ces plafonds et le dernier tiers entre 100 et 130 %. A ce titre, l'association pour l'accès des salariés aux logements de la foncière (APALOF) a été créée en 2002 pour optimiser l'attribution des logements aux salariés éligibles. Également régie par la loi de 1901, l'APALOF gère un système permettant aux salariés des entreprises assujetties à la PEEC de se porter candidats par l'intermédiaire des collecteurs. Ce dispositif d'attribution traite les candidatures au travers de critères prédéterminés et l'analyse des informations portées sur le dossier, fonction de différents paramètres, permet de désigner le candidat.

L'une des spécificités de l'AFL est que les programmes de logements qu'elle finance sont destinés à être transférés, à l'issue d'une période d'au moins quinze ans, aux régimes de retraite complémentaire du secteur privé (ARCCO et AGIRC), de façon à participer aux futurs besoins de financement de ces régimes. Alors que les modalités de ce transfert n'étaient pas évoquées dans les conventions de 2001, une modification des statuts de l'association en 2006 prévoit qu'il interviendra à titre gratuit. Ce transfert à un horizon de quinze ans explique la spécificité des modalités de financement des programmes, qui reposent pour une part importante sur des fonds propres et limitent le recours à l'endettement.

Depuis sa création, l'AFL a engagé près de 4,3 milliards d'euros d'investissements pour l'acquisition de 20.300 logements .

En 2007, l'association a engagé 4.238 logements dans les communes en déficit d'offre locative et 467 logements dans les quartiers en renouvellement urbain, et en a livré 8.200.

Ce panorama des différentes interventions réalisées sur fonds du 1 % logement démontre donc, s'il en était besoin, la contribution majeure qu'elles apportent à l'effort de la Nation en faveur du logement. Afin de donner une vision d'ensemble des poids respectifs de chacune des aides dans le budget total du 1 % logement, le tableau ci-dessous met en évidence, pour les années 2005 à 2007, les grandes masses financières consacrées à chacune d'entre elle.

Décomposition des emplois des collecteurs du 1% logement (Fonds réglementés)

Champ : CIL et CCI

En milliers d'euros

EMPLOIS

2005

2006

2007

Versement à l'UESL pour Association Foncière Logement dont :

453 614

728 049

750 106

Subventions

410 710

719 442

748 460

Prêts

42 904

8 607

1 646

Versement à l'UESL pour Renouvellement Urbain et ANRU dont :

674 449

277 232

371 123

Subventions

605 480

200 719

298 991

Prêts

68 970

76 513

72 132

Emplois court terme (prefin.)

184 129

161 979

137 635

Emplois long terme (A+B) :

2 290 732

2 420 151

2 478 253

(A) Aides aux personnes physiques dont :

1 634 012

1 759 665

1 864 424

-Avances LOCA-PASS

285 390

328 364

366 370

-Mises en jeu Garantie de loyer LOCA-PASS

61 379

74 512

94 833

-Mobili-Pass (subventions)

73 131

86 766

96 146

-Pass-Travaux

788 126

869 061

943 832

-Prêts accession et travaux hors Pass-Travaux

380 705

338 094

286 908

-Securi-Pass

4 222

3 864

5 131

(B) Personnes morales (hors consolidation de préfinancements) dont :

656 720

660 486

613 829

-Subventions

54 217

141 463

177 132

-Souscriptions de titres

51 418

49 880

29 970

-Prêts personnes morales

551 085

469 143

406 727

Total

3 602 924

3 587 411

3 737 117

dont total prêts

2 407 968

2 389 141

2 386 417

dont total subventions

1 143 538

1 148 390

1 320 730

dont total titres

51 418

49 880

29 970

Source-enquête lourde ANPEEC

4. Les interventions en faveur des populations immigrées et des personnes défavorisées

En application de l'article L. 313-1 du CCH et de plusieurs conventions Etat/UESL, les collecteurs ont l'obligation de consacrer 10 % des fonds collectés (collecte et retours de prêts) à la prise en charge des besoins spécifiques de personnes confrontées à des difficultés pour se loger. En 2006, l'obligation annuelle nette des collecteurs s'établissait à 260 millions d'euros mais, dans les faits, les investissements comptabilisés au titre de cette obligation se sont élevés à 327 millions d'euros .

Les différentes conventions ont notamment défini les catégories d'emplois de ces fonds recouvrant notamment :

- un plan de traitement des foyers de travailleurs migrants ;

- le développement de l'offre de logements pour les salariés saisonniers du secteur du tourisme ;

- le versement de compléments de financements pour les opérations locatives sociales dans les départements d'outre-mer (DOM).

II. Le texte du projet de loi

Conformément aux orientations arrêtées par le conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008, l'article 3 du projet de loi propose une réforme d'ampleur de la gouvernance du 1 % logement, dont la caractéristique principale est la suppression du mode de gestion conventionnel et partenarial de l'emploi des fonds, auquel se substitue un mécanisme de détermination des emplois par la loi et le règlement. Concomitamment, il est également proposé une réforme substantielle des modalités de contrôle de l'utilisation de ces fonds, dont la mission incomberait néanmoins toujours à l'ANPEEC.

* Le paragraphe I porte une modification d'un grand nombre d'articles du chapitre III du titre I er du livre III du code de la construction et de l'habitation, consacré à la PEEC (articles L. 313-1 à L. 313-33).

- Le 1° procède à une rédaction globale des articles L. 313-1 à L. 313-3 qui traitent du régime juridique de la PEEC et des grandes catégories d'emplois des fonds qui en sont issus.

- Alors que l'article L. 313-1 , dans sa version actuelle, définit non seulement le niveau de la PEEC, son régime juridique et le champ des entreprises qui y sont assujetties, mais aussi les grandes catégories d'emplois des fonds de la PEEC, il est proposé de renvoyer la définition précise de cette liste à l'article L. 313-3 28 ( * ) et d'y insérer de nouvelles dispositions.

Demeureraient ainsi redevables de la PEEC les mêmes entreprises qu'actuellement et pour un montant restant fixé à 0,45 % des rémunérations versées au cours de l'exercice écoulé. En lieu et place de la définition exhaustive des emplois des fonds, l'article L. 313-1 indiquerait, dans des termes généraux, que ces sommes doivent être consacrées au « financement d'actions dans le domaine du logement, en particulier du logement des salariés, et de la politique de la ville ».

Deux nouveaux alinéas seraient ensuite insérés dans l'article. Le premier d'entre eux précise que le versement de la PEEC doit être effectué au profit d'un organisme agréé par le ministre chargé du logement pour la collecter. Des dispositions similaires sont actuellement prévues à l'article L. 313-7. Le second alinéa dispose qu'un employeur peut se libérer de ses obligations en investissant directement en faveur du logement de ses salariés . Dans les deux cas, il est prévu qu'un décret en Conseil d'Etat vienne préciser les modalités d'application de chaque alinéa.

- L'article L. 313-2 29 ( * ) ne ferait que reprendre les trois derniers alinéas de l'actuel article L. 313-1 fixant les règles applicables aux employeurs qui, en raison de l'accroissement de leur effectif, atteignent ou dépassent le seuil des 20 salariés à partir duquel la PEEC est théoriquement due.

Comme dans le droit en vigueur, les employeurs confrontés à une telle évolution de leurs effectifs resteraient dispensés du paiement de la PEEC pendant trois ans. Le montant de leur participation serait ensuite réduit respectivement de 75 %, 50 % et 25 % les première, deuxième et troisième années suivant la dernière année de dispense. Les employeurs ayant dépassé l'effectif de vingt salariés avant le 1 er septembre 2005 et qui, en 2005, bénéficiaient d'une dispense ou d'une réduction du montant de leur participation, continueraient à bénéficier de cette dispense ou de cette réduction dans les conditions antérieures.

Ces dispositions ne seraient cependant pas applicables lorsque l'accroissement de l'effectif résulte de la reprise ou de l'absorption d'une entreprise ayant employé vingt salariés ou plus au cours de l'une des trois années précédentes. Dans ce cas, la PEEC serait due dans les conditions de droit commun dès l'année au cours de laquelle l'effectif de vingt salariés est atteint ou dépassé.

- L'article L. 313-3 a tout d'abord pour objet la définition des ressources de la PEEC, qui seraient constituées des versements des employeurs et des retours des prêts antérieurement consentis à l'aide de ressources issues de la PEEC, ainsi que de l'affectation du résultat des collecteurs agréés.

Il définit ensuite les grandes catégories d'emplois de ces fonds :

- la mise en oeuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) et du programme national de rénovation urbaine (PNRU), ainsi que le soutien à l'amélioration du parc privé ;

- le soutien à la construction, à la réhabilitation et à l'acquisition de logements locatifs sociaux ainsi qu'à la production de logements locatifs intermédiaires ;

- des interventions à caractère très social dans le domaine du logement, notamment sous la forme d'opérations relatives au logement des personnes défavorisées et de dépenses d'accompagnement social ;

- des aides à des personnes physiques pour leurs projets d'accession à la propriété, de réhabilitation de leur logement, d'accès au logement locatif, de changement de logement ou de maintien dans celui-ci ;

- la participation à des actions de formation, d'information ou de réflexion menées par des associations agréées par l'État ;

- le versement de compensations aux organismes d'assurance proposant des contrats d'assurance contre les impayés de loyer et respectant un cahier des charges fixé par décret en Conseil d'État.

Les fonds pourraient ainsi être utilisés à ces actions sous forme de prêts , de prise en garantie ou de subventions à des personnes physiques ou morales, à des opérateurs de l'Etat ou à des associations agréées par l'Etat.

Le dernier alinéa de l'article renvoie la définition, pour chaque catégorie d'emploi, de la nature des emplois correspondants et de leurs règles générales d'utilisation à un décret en Conseil d'Etat pris après avis des organisations syndicales et patronales représentées à l'UESL . De même, un décret devrait venir préciser tous les ans les enveloppes minimales et maximales des sommes consacrées à chaque emploi.

- Le 2° porte rédaction globale de l'article L. 313-7 relatif au statut et aux missions de l'ANPEEC, établissement public à caractère industriel et commercial chargé notamment du contrôle de l'emploi des fonds de la PEEC.

Alors que l'Agence exerce aujourd'hui une mission générale d'élaboration des règles régissant les conditions d'activité des collecteurs de la PEEC, elle verrait son rôle recentré sur une mission « d'étude, d'évaluation et de contrôle » relative à la PEEC, la compétence relative à la définition des règles sur les collecteurs étant « rendue » au ministre du logement. Dans la mesure où la gouvernance de l'ANPEEC est profondément revue au travers de la modification de son conseil d'administration (prévue au 4° du I de l'article), le Gouvernement n'a pas jugé utile de lui conserver des compétences en matière d'élaboration d'une réglementation arrêtée, in fine , par l'Etat, même si une telle évolution du droit n'interdira en rien des échanges entre l'administration et l'agence à l'occasion de la modification des règles d'agrément, pour s'appuyer sur la compétence technique des services de l'agence.

A cet effet, le projet de loi charge l'Agence des missions suivantes :

- suivi statistique, comptable et financier de la PEEC ;

- contrôle du respect des conditions d'agrément des organismes collecteurs et de suivi de leur performance en termes de gestion ;

- contrôle du respect de la réglementation et des obligations de toute nature incombant :

- aux organismes collecteurs agréés,

- à l'UESL,

- aux filiales des collecteurs ou de l'UESL,

- aux organismes qui bénéficient, directement ou indirectement, de concours financiers des collecteurs ou de l'UESL ;

- contrôle de l'emploi de la PEEC ;

- évaluation de la contribution de la PEEC aux catégories d'emplois visées à l'article L. 313-3.

Dans le droit en vigueur, l'ANPEEC n'avait pas explicitement pour mission de contrôler l'UESL ainsi que les filiales des collecteurs et de cette Union, puisque son rôle en la matière était limité aux seuls collecteurs, au respect des conventions signées entre l'UESL et l'Etat et, sur demande de l'UESL, au respect de ses recommandations à ses associés. Le projet de loi étend donc le champ du contrôle de l'ANPEEC à l'ensemble des acteurs du 1 % logement . Toutefois, les organismes HLM, soumis aux contrôles de la mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS), sont explicitement exclus de son champ d'intervention.

Les cinq alinéas suivants de l'article constituent une reprise du droit en vigueur et concernent les prérogatives données à l'ANPEEC pour s'acquitter de ses missions de contrôle.

Au titre de ses activités, l'ANPEEC se voit ainsi reconnaître les prérogatives suivantes :

- détermination de la liste, du modèle et des délais de transmission des documents et informations qui doivent lui être remis ;

- possibilité de demander tous les renseignements, éclaircissements ou justifications nécessaires à l'exercice de sa mission ;

- possibilité de demander la communication de tous documents comptables ;

- pouvoir de proposer au ministre chargé du logement la désignation de ceux de ses agents habilités à exercer les contrôles nécessaires à l'accomplissement de ses missions. Ces agents sont alors astreints au secret professionnel dans les conditions et sous les peines prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal. Ce secret ne peut leur être opposé, sauf par les auxiliaires de justice.

Le dernier alinéa de l'article, qui est une disposition nouvelle, dispose que le contrôle exercé par l'agence s'effectue sans préjudice des compétences dévolues aux autres organes d'inspection et de contrôle concernés.

- Le 3° propose d'abroger l'article L. 313-9, qui donne à l'ANPEEC compétence pour établir, dans le respect d'orientations définies annuellement par le Gouvernement, le programme d'emploi des fonds dits du 1/9 ème . Une telle compétence serait désormais, sous réserve de certaines adaptations, dévolue à l'UESL, dans le respect de règles d'emplois des fonds définies par décret.

- Le 4° reformule la totalité du libellé de l'article L. 313-11 , qui définit la composition du conseil d'administration de l'ANPEEC. Celui-ci, regroupant actuellement 20 membres, est constitué part quarts de représentants de l'Etat, des organisations patronales, des organisations syndicales et des collecteurs. Aux fins d'opérer une distinction nette entre les activités de gestion et d'utilisation des fonds d'une part, et celles ayant trait au contrôle de ces emplois d'autre part , le projet de loi prévoit d'exclure les représentants des organisations syndicales et patronales et ceux des collecteurs du conseil d'administration de l'ANPEEC, qui ne compterait donc plus en son sein que des représentants de l'Etat , au nombre de cinq, et trois personnalités qualifiées désignées par le ministre du logement.

Par ailleurs, le dernier alinéa de l'article L. 313-11 renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'Agence.

- Le 5° porte rédaction globale de l'article L. 313-12 , qui traite du financement de l'ANPEEC. Les modifications apportées sont uniquement de nature rédactionnelle et l'agence demeurerait financée par un prélèvement opéré sur les sommes versées aux collecteurs, le montant de ce prélèvement restant fixé chaque année par son conseil d'administration, dans la limite d'un plafond fixé par arrêté conjoint des ministres intéressés.

- Le 6° comporte plusieurs aménagements des articles L. 313-13 à L. 313-16, relatifs aux pouvoirs de sanctions de l'ANPEEC.

Outre des ajustements de nature rédactionnelle, le a) porte, à l'article L. 313-13 , de 1,5 million à deux millions d'euros le plafond des sanctions pécuniaires que l'ANPEEC peut proposer au ministre de prononcer à l'encontre d'un collecteur en cas d'irrégularité grave dans l'emploi des fonds, de faute grave dans la gestion, de carence dans la réalisation de l'objet social ou de non-respect des conditions d'agrément.

Les b) , c) et d) portent des modifications rédactionnelles et de coordination respectivement aux articles L. 313-14 , L. 313-15 et L. 313-16 .

- Le 7° change, aux articles L. 313-8 à L. 313-16-4 , l'appellation législative de l'ANPEEC, qui ne serait désormais désignée que par les termes : « l'agence ».

- Le 8° procède à la réécriture de l'article L. 313-19, qui traite des missions de l'UESL.

L'UESL, dont la désignation législative serait : « l'organisme mentionné à l'article L. 313-17 », aurait ainsi pour première mission, comme dans le droit en vigueur, de représenter les intérêts communs de ses associés (1° de l'article L. 313-19).

La principale modification de cet article est de retirer à l'Union la possibilité de conclure avec l'Etat des conventions ayant pour objet de définir « des politiques nationales d'emploi des fonds » issus de la PEEC ou de « favoriser la coopération entre associés, coordonner les tâches de collecte, harmoniser les modalités d'emploi des fonds issus de la [PEEC], contribuer, avec les associations départementales d'information sur le logement (ADIL) qui ont signé une convention avec l'Etat, à l'information sur le logement des salariés et améliorer la gestion des associés collecteurs ». En vertu des dispositions proposées, l'UESL aurait ainsi pour mission d'assurer la mise en oeuvre, directement ou par l'intermédiaire des collecteurs, des politiques nationales d'emploi des ressources de la PEEC, dans le respect des orientations définies par la loi et les décrets (article L. 313-3 dans sa nouvelle version).

L'UESL aurait aussi pour objectif de mobiliser l'ensemble des associés collecteurs pour la mise en oeuvre de la loi instituant le droit au logement opposable , notamment par l'utilisation d'une partie des droits de réservation de logements locatifs sociaux dont disposent les collecteurs en contrepartie de financements accordés aux bailleurs sociaux.

Elle gérerait un fonds d'interventions sociales dont le but serait de mettre en oeuvre les interventions des ressources de la PEEC en faveur d'opérations à caractère très social dans le domaine du logement, notamment sous la forme d'opérations relatives au logement des personnes défavorisées et de dépenses d'accompagnement social.

Elle devrait également, comme le prévoit déjà le droit en vigueur :

- veiller à la bonne application de la politique nationale de l'habitat et de renouvellement urbain exprimée par les conventions conclues entre l'Etat et l'Union sociale pour l'habitat (USH) dans les sociétés anonymes HLM (SA HLM) dont les collecteurs sont actionnaires de référence ;

- permettre le regroupement des actions des SA HLM détenues par les associés collecteurs sans pouvoir organiser de concentration nationale ;

- donner des consignes de vote sur les décisions prises en assemblée des actionnaires ou des administrateurs desdites sociétés lorsqu'elles portent sur des opérations liées à leur capital ;

- et assurer, dans les sociétés dont les associés collecteurs sont actionnaires de référence, le respect des principes déontologiques qu'elle fixe.

L'UESL devrait aussi assurer :

- la coopération entre associés ;

- la coordination des tâches de collecte ;

- l'harmonisation des modalités d'emploi des fonds issus de la PEEC ;

- l'information sur le logement des salariés, en partenariat avec les ADIL ayant signé une convention avec l'Etat ;

- l'amélioration de la gestion des associés collecteurs.

Le projet de loi donne ensuite toujours compétence à l'UESL d'élaborer, dans l'intérêt commun, des recommandations s'imposant aux associés collecteurs et portant sur les compétences mentionnées ci-dessus.

L'UESL se verrait également confier un pouvoir d'avis conforme préalable similaire à celui dont elle dispose aujourd'hui dans un certain nombre de domaines.

Doivent ainsi faire l'objet d'un tel avis conforme préalable les opérations par lesquelles les associés collecteurs :

- constituent, cèdent ou transforment des créances ou accordent des subventions avec les fonds issus de la PEEC dans des conditions qui dérogent aux recommandations de l'UESL ;

- convertissent ou transforment en titres ou subventions des créances constituées avec les fonds de même provenance ;

- prennent ou cèdent des participations financées avec les fonds de même provenance.

Enfin, l'UESL continuerait à assurer, dans les limites fixées par ses statuts, la gestion d'autres intérêts communs de ses associés et à contribuer au développement de leurs activités. De telles opérations devraient être retracées dans une comptabilité distincte.

Les deux derniers alinéas de l'article seraient libellés dans les mêmes termes qu'actuellement en prévoyant, d'une part, que les associés collecteurs sont tenus de communiquer à l'UESL les renseignements nécessaires à l'exercice de sa mission et que, d'autre part, ses statuts sont approuvés par décret.

- Le 9° porte rédaction globale de l'article L. 313-20 , consacré aux différents fonds gérés par l'UESL .

Le premier alinéa indique que l'UESL dispose d'un fonds d'intervention, d'un fonds d'interventions sociales et d'un fonds de garantie universelle des risques locatifs.

Le I , qui précise le champ du fonds d'intervention, dispose que celui-ci contribue « à la bonne adaptation des ressources des associés collecteurs aux besoins locaux et à la bonne exécution » par l'UESL « des politiques nationales et locales d'emploi » de la PEEC.

Le II est relatif au fonds de garantie universelle des risques locatifs 30 ( * ) , dont la vocation est d'assurer le versement de compensations à des organismes d'assurance qui proposent des contrats d'assurance contre les impayés de loyer.

Le fonds peut également verser des garanties de loyer et charges aux bailleurs des secteurs locatifs mentionnés à l'article 41 ter de la loi du 23 décembre 1986 31 ( * ) qui ne souscrivent pas de contrats d'assurance contre le risque de loyers impayés.

Sont visés à ce titre les logements :

- appartenant ou gérés par les organismes d'habitations à loyer modéré ;

- appartenant aux sociétés d'économie mixte, aux sociétés immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations, aux collectivités publiques, aux sociétés filiales d'un organisme collecteur de la contribution des employeurs à l'effort de construction et aux filiales de ces organismes autres que celles mentionnées à l'alinéa ci-dessus ;

- appartenant aux entreprises d'assurance, aux établissements de crédit et aux filiales de ces organismes ainsi qu'aux personnes morales autres que celles mentionnées aux deux alinéas précédents ;

- appartenant aux bailleurs personnes physiques et aux sociétés civiles immobilières constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus.

En dehors des contributions des associés collecteurs et de toutes ressources de l'UESL, le fonds est alimenté par une fraction des primes ou cotisations qui lui sont confiées par les organismes d'assurance qui proposent la souscription de contrats d'assurance contre le risque de loyers impayés respectant le cahier des charges sociales défini par décret en Conseil d'Etat.

L'avant-dernier alinéa du II renvoie à un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de l'UESL, la fixation des règles de gestion et de fonctionnement du fonds « risques locatifs » et du fonds d'interventions sociale, tandis que son dernier alinéa précise que l'UESL garantit l'équilibre du fonds « risques locatifs ».

Le III de l'article traite du financement des différents fonds et de leurs règles comptables. Il est d'abord précisé que chaque associé collecteur apporte sa contribution à chaque fonds et que le conseil d'administration de l'UESL fixe le montant des contributions sous la forme :

- de versements ;

- de transferts de créances constituées avec des fonds issus de la PEEC ;

- ou d'inscriptions, au bilan de ces associés, de dettes dont le paiement à l'UESL est garanti par les actifs des associés issus de cette participation.

Chaque fonds peut toutefois être également alimenté par toutes ressources de l'UESL.

S'agissant des règles comptables, devront être retracées dans une comptabilité distincte, respectivement :

- les opérations de chacun des fonds ;

- au sein du fonds d'intervention, les opérations relatives à chacune des politiques d'emploi des ressources de la PEEC ;

- au sein du fonds « risques locatifs », les opérations relatives au versement de compensation aux compagnies d'assurance d'une part, et celles consacrées au versement de garanties de loyer et de charges aux bailleurs mentionnés dans la loi de 1986 précitée ne souscrivant pas une assurance contre les risques locatifs d'autre part.

- Le 10° remplace le dispositif de l'article L. 313-22 , actuellement consacré à la composition et aux pouvoirs du comité paritaire des emplois, par des dispositions relatives au budget de l'UESL.

Ce comité est aujourd'hui une instance clé du 1 % logement. Composé des représentants permanents des organisations syndicales et patronales à ce conseil d'administration de l'UESL, il a pour mission de présenter au conseil, notamment en vue de la conclusion de conventions avec l'Etat, des propositions de délibération portant sur les politiques d'emploi des fonds de la PEEC. Le projet de loi visant à mettre un terme à cette organisation conventionnelle, il prévoit logiquement la suppression de ce comité paritaire des emplois, dont l'existence ne se justifie plus.

Le 10° substitue donc à cet article des dispositions précisant que le budget et le compte financier annuels de l'UESL sont adoptés par son conseil d'administration. En outre, l'état d'avancement de l'exécution du budget devrait, selon ses nouveaux termes, être présenté trois fois par an au conseil, assorti de propositions de mesures correctrices en cas de décalage important par rapport aux prévisions budgétaires.

- Le 11 procède à la réécriture de l'article L. 313-23 , afin de renforcer substantiellement les prérogatives des commissaires du Gouvernement auprès de l'UESL.

En application du droit en vigueur, deux commissaires représentent actuellement l'Etat auprès de l'Union. A cet effet, ils assistent aux séances du conseil d'administration et peuvent se faire communiquer tous documents. Ils peuvent conjointement demander que l'UESL procède à une seconde délibération sur les avis conformes préalables à certaines opérations réalisées par les collecteurs 32 ( * ) et sur les décisions relatives aux contributions des collecteurs aux différents fonds de l'UESL. En cas d'une telle demande, la confirmation de la décision prise par le conseil d'administration en première délibération ne peut être acquise qu'à la majorité des membres le composant.

Afin de renforcer les prérogatives de l'Etat sur l'UESL, le projet de loi prévoit de porter le nombre de commissaires du Gouvernement à trois 33 ( * ) et de donner à chacun d'entre eux le pouvoir de demander l'inscription d'un ou plusieurs points à l'ordre du jour du conseil et, surtout, un droit de veto sur plusieurs types de délibérations dans le mois suivant leur adoption par le conseil.

Pourraient ainsi faire l'objet d'un tel veto les délibérations ayant un impact sur l' équilibre financier des fonds issus de la PEEC, celles non conformes à la réglementation , celles portant sur le budget et le compte financier de l'UESL et enfin celles relatives aux statuts et à l'organisation de l'UESL .

- Les 12° , 13° et 14° modifient respectivement, pour des raisons rédactionnelles et de coordination, les articles L. 313-26-1 , L. 313-31 et L. 313-32-1 .

- Le 15° remplace les dispositions de l'article L. 313-33 relatives aux modalités d'application du chapitre du CCH sur la PEEC (renvoyées à l'article suivant) par un texte visant à donner une base légale à l'association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL), qui a pour tâche la gestion du dispositif de garantie contre les risques locatifs.

Son premier alinéa prévoit que les statuts de cette association sont approuvés par décret .

Le deuxième alinéa dispose que les commissaires du Gouvernement auprès de l'UESL exercent les mêmes fonctions, avec les mêmes prérogatives, auprès de l'APAGL. Les dispositions sur le budget et la présentation trimestrielle de l'état d'avancement de son exécution sont également rendues applicables à l'association.

Enfin, le dernier alinéa précise que l'objet de l'association, soumise au contrôle de la Cour des comptes et de l'inspection générale des finances (IGF) ainsi qu'aux dispositions du titre II de la loi n° 91-3 du 3 janvier 1991 relative à la transparence et à la régularité des procédures de marchés et soumettant la passation de certains contrats à des règles de publicité et de mise en concurrence 34 ( * ) , est d'organiser le dispositif de garantie des risques locatifs.

- Enfin, le 16° propose la création d'un nouvel article L. 313-34 dont le but est de renvoyer à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application du chapitre du code de la construction et de l'habitation consacré à la PEEC.

* Par coordination avec la suppression des activités de programmation de l'ANPEEC au titre du 1/9 ème , le paragraphe II , qui comporte des dispositions non codifiées, transfère au fonds d'interventions sociales de l'UESL l'ensemble des engagements pris par l'Agence à cet égard.

* Le paragraphe III transforme l'actuel fonds de soutien de l'UESL en une section comptable de son fonds d'intervention. Actuellement, ce fonds de soutien abrite les provisions destinées à financer la sécurisation des prêts d'accession sociale (PAS) émis entre 1999 et 2003. Les sinistres constatés ayant été très inférieurs aux sommes provisionnées, à tel point que ce fonds dégage chaque année des excédents, le Gouvernement n'a pas jugé opportun de maintenir un fonds spécifique pour une action très marginale de l'UESL (moins d'un million d'euros de sinistres annuels), d'où sa transformation en section du fonds d'intervention.

* Le paragraphe IV est consacré à l'association foncière logement (AFL). Suite à la signature de la convention instituant cette association, la loi de finances pour 2002, en son article 116, avait fixé le régime juridique de cette association, chargée de réaliser des programmes de logements sociaux contribuant à la mixité des villes et des quartiers et autorisée à contribuer, par transfert d'actifs, au financement des régimes de retraites complémentaires obligatoires des salariés du secteur privé par répartition.

Abrogeant cet article 116, le paragraphe en reprend le contenu au travers de quatre alinéa.

Le premier d'entre eux renvoie l'approbation des statuts de l'AFL à un décret.

Le deuxième alinéa dispose que les commissaires du Gouvernement auprès de l'UESL exercent les mêmes fonctions, avec les mêmes prérogatives, auprès de l'AFL. Les dispositions sur le budget et la présentation trimestrielle de l'état d'avancement de son exécution sont également rendues applicables à l'association.

Tout en prévoyant la soumission de l'association au contrôle de la Cour des comptes, de l'IGF et aux dispositions de la loi du 3 janvier 1991 précitée sur la publicité et la mise en concurrence, le troisième alinéa précise l'objet de l'association, défini comme la réalisation de programmes de logements contribuant à la mixité des villes et des quartiers, ce qui constitue la reprise du droit en vigueur. Il ajoute cependant que ces programmes doivent concerner, d'une part, la réalisation de logements locatifs libres dans les quartiers faisant l'objet d'opérations de renouvellement urbain et, d'autre part, la réalisation de logements locatifs sociaux dans les agglomérations dont le marché immobilier est tendu.

Le quatrième alinéa reprend, dans les mêmes termes, les dispositions de l'article 116 de la LFI pour 2002 relatives au transfert des actifs au financement des régimes de retraites complémentaires et aux conditions fiscales de ce transfert.

* Enfin, le paragraphe V procède à une modification de coordination à l'article 85 de la loi de finances rectificative pour 2007 35 ( * ) .

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit aux équilibres globaux de la réforme de la gouvernance du 1 % logement proposée par cet article. Certes, elle reconnaît que le système conventionnel a permis, au cours des dix dernières années, la mise en place d'aides apportant une contribution parfois décisive aux grands objectifs de la politique du logement. A cet égard, il est indéniable que la politique de rénovation urbaine instaurée par la loi du 1 er août 2003 n'aurait vraisemblablement pas pu être mise en oeuvre sans les financements du 1 % logement. De même, force est de constater que la création de l'AFL a permis à la fois le développement et la diversification de l'offre locative dans des quartiers en déficit de logements sociaux ou faisant l'objet de rénovation urbaine. Enfin, le 1 % logement a incontestablement su élargir progressivement le champ des publics éligibles à ses aides, au-delà des seuls salariés des entreprises assujetties à la PEEC, permettant ainsi de jouer un rôle déterminant en matière d'accession à la propriété des ménages les plus modestes ou d'accès au logement locatif.

Il n'en reste pas moins qu'au cours de la période récente, le Parlement a été le spectateur des négociations portant sur l'emploi des fonds du 1 % logement, n'étant pas associé aux processus d'élaboration des conventions et, bien souvent, voyant son rôle limité à entériner, sans marge de manoeuvre, les résultats des discussions entre le Gouvernement et les partenaires sociaux pour les traduire sur le plan législatif. De ce point de vue, la définition, dans la loi, des grandes catégories d'emplois redonne au législateur un rôle actif, même si votre commission relève que l'essentiel des décisions d'affectation des fonds seront prises par décret.

Surtout, il convient de souligner que la modification des règles de gouvernance proposée par le projet de loi ne constitue que l'un des volets des négociations actuellement menées par le Gouvernement avec les partenaires sociaux, l'autre aspect ayant trait aux nouvelles règles d'emplois des fonds . Or, l'aspect financier des discussions est, à quelques jours de l'examen en première lecture du projet de loi par le Sénat, encore loin de faire consensus entre les différentes parties prenantes. De même, ces négociations pourraient amener le Gouvernement à amender le texte de son projet de loi sur des aspects importants des nouvelles règles de gouvernance.

S'agissant du volet financier, le 1 % logement serait désormais appelé à financer les aides à la réhabilitation du parc privé distribuées par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), à hauteur d'environ 480 millions d'euros par an. Une telle évolution des modalités de financement est au demeurant actée dans le projet de loi de finances pour 2009, qui n'affecte à l'ANAH aucun crédit budgétaire pour financer ses interventions et ne lui accorde qu'une subvention de fonctionnement. Le 1 % logement serait également appelé à se substituer à l'Etat pour financer l'ANRU en lui versant désormais 800 millions d'euros chaque année. Enfin, la PEEC serait également mobilisée pour le financement du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés pour un montant annuel d'environ 250 millions d'euros, même si le caractère progressif de la montée en charge du programme peut laisser supposer qu'une telle somme ne sera pas atteinte en 2009.

Comme votre rapporteur a pu le constater à l'occasion de ses auditions des partenaires sociaux du 1 % logement, il s'agit bien entendu du point le plus controversé des négociations actuelles. Il est en effet souligné que le financement de ces emplois, auparavant assumé par le budget de l'Etat, qui représente une part non négligeable de la collecte annuelle au titre de la PEEC, ne pourra se faire qu'au détriment d'autres emplois. Or, les ajustements qui résulteront de ces réorientations ne sont pas, pour le moment, définis. Votre commission ne peut que regretter une telle situation dans la mesure où elle exclut le Parlement de toute participation à ces discussions. La « reprise en main » du 1 % logement par l'Etat proposée par le projet de loi aurait pourtant rendu d'autant plus légitime l'exercice d'un contrôle parlementaire strict sur l'emploi des fonds .

S'agissant de la gouvernance, le Gouvernement, selon les résultats de ces négociations, pourrait être amené à proposer plusieurs adaptations de son texte, au nombre desquelles la transformation de l'UESL en une société toujours régie par la loi de 1947 sur le statut coopératif 36 ( * ) mais dirigée par un conseil de surveillance et un directoire, la possibilité pour les partenaires sociaux de faire des propositions en matière d'emplois des fonds 37 ( * ) et la réduction du champ des délibérations pouvant faire l'objet d'un veto des commissaires du Gouvernement auprès de l'UESL.

Ne souhaitant pas rendre encore plus complexes les conditions de la discussion entre l'Etat et les partenaires sociaux, votre commission s'est donc abstenue de proposer des modifications du projet de loi sur ces différents aspects, dans l'attente des propositions d'amendements du Gouvernement qu'elle examinera avec la plus grande attention. Tout en prenant acte de cette « mise sur la touche » provisoire du Parlement dans le cadre de cette réforme, elle a eu néanmoins le souci de contribuer à l'élaboration d'un texte législatif aussi clair qu'efficace sur le plan juridique. Cette exigence de rigueur la conduit donc à vous soumettre 24 amendements sur l'article 3 du projet de loi .

La plus grande partie de ces amendements est commandée par un impératif de coordination ou d'amélioration rédactionnelle dans les nombreux articles du code de la construction et de l'habitation consacrés à la participation des employeurs à l'effort de construction (articles L. 313-1 à L. 313-33) ou de correction d'imprécisions ou d'erreurs juridiques dans le texte du Gouvernement. A titre d'exemple, votre commission vous propose de remplacer systématiquement la référence à « l'organisme mentionné à l'article L. 313-17 » par une référence à l'Union d'économie sociale du logement, qu'elle a jugée plus lisible. Au-delà de ces aspects, trois amendements ont pour but d'améliorer la rédaction des trois articles du CCH relatifs à l'ANPEEC (article L. 313-7), aux missions de l'UESL (article L. 313-19) et aux fonds gérés par l'UESL (article L. 313-20). Dans le même ordre d'idées, votre commission vous propose d'insérer au sein d'un nouvel article du CCH (L. 313-34) les dispositions relatives à l'association foncière logement et de rebâtir totalement l'architecture des dispositifs consacrés aux modalités de sanctions des collecteurs, sous l'autorité de l'ANPEEC (articles L. 313-13 à L. 313-16-4).

S'agissant des amendements plus substantiels, elle vous propose tout d'abord de réintroduire les dispositions autorisant les employeurs qui, au moyen de leurs ressources propres, ont investi au cours d'un exercice une somme supérieure à celle due au titre de la PEEC, à en reporter l'excédent sur les exercices postérieurs.

En ce qui concerne la vocation générale des ressources issues de la PEEC, le projet de loi (article L. 313-1 du CCH) précise que ces fonds ont pour objet le financement d'actions dans le domaine du logement, en particulier du logement des salariés, et de la politique de la ville. Une telle référence à la politique de la ville était jusqu'à présente absente des textes législatifs mais n'avait pas pour autant interdit le financement par le 1 % logement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. Au surplus, il est explicitement prévu d'inscrire parmi les catégories d'emplois de la PEEC le financement du programme national de rénovation urbaine. Dans ces conditions, et dans la mesure où ce n'est qu'au titre de la politique du logement que le 1 % participe au financement de la politique de la ville 38 ( * ) , il est proposé de supprimer une telle référence. Votre commission souhaite en effet rappeler que la participation des employeurs à l'effort de construction a, avant tout, vocation à faciliter le logement des salariés et ne constitue pas un prélèvement obligatoire au sens juridique du terme qui permettrait à l'Etat d'utiliser ces fonds pour le financement des dépenses relevant d'autres secteurs 39 ( * ) .

Dans le droit fil de cette réflexion, votre commission préconise également de reformuler l'ordre des catégories d'emplois des fonds de la PEEC (article L. 313-3), qui met au premier plan le financement du PNRQAD et du PNRU. Pour symbolique que soit une telle modification, votre commission considère nécessaire de mentionner en premier lieu les aides aux personnes physiques pour accéder à la propriété ou pour accéder au logement ainsi que les fonds consacrés au développement du parc de logements.

Par ailleurs, votre commission approuve totalement les grands objectifs de la réforme de l'ANPEEC qui tendent à dissocier clairement les prérogatives relevant du contrôle et de la gestion des fonds du 1 % logement. Pour ces raisons, elle souscrit aussi bien à la réforme du conseil d'administration de l'agence, dont les partenaires sociaux ne seraient plus membres, qu'au transfert de la gestion du 1/9 ème prioritaire de l'agence vers l'UESL.

Dans le domaine de la gouvernance de l'UESL, sans préjuger du résultat des négociations entre l'Etat et les partenaires sociaux, votre commission vous propose néanmoins une adaptation du projet de loi portant sur le pouvoir de veto des commissaires du Gouvernement. Le texte prévoit en effet que ces trois commissaires, qui seront issus pour chacun d'entre eux d'un ministère différent, disposeraient désormais d'un pouvoir de veto pouvant s'exercer individuellement. Votre commission considère que la gestion de l'UESL n'a pas à pâtir des divergences qui pourraient apparaître entre les trois ministères représentés au conseil d'administration à l'occasion de la discussion d'un dossier donné. L'Etat n'ayant pas à exprimer les divergences qui peuvent opposer un ou plusieurs services administratifs et le fonctionnement du Gouvernement donnant, en définitive, un pouvoir d'arbitrage au Premier ministre, il est ainsi proposé de rendre conjoint le pouvoir de veto des trois commissaires . A l'occasion du même amendement, dans un souci d'efficacité des décisions prises par le conseil d'administration de l'UESL, il est également préconisé de ramener d'un mois à quinze jours le délai dans lequel ce pouvoir peut s'exercer , une telle durée apparaissant largement suffisante.

Enfin, compte tenu de l'importance du travail d'élaboration de textes d'application induit par cette réforme du 1 % logement et de la nécessité de disposer de ces textes pour qu'elle soit opérationnelle, votre commission vous soumet un amendement qui conditionne l'entrée en vigueur de l'article 3 du projet de loi au lendemain de la date de publication de son décret d'application et, au plus tard, le 31 décembre 2009.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 3 (Article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation) - Aménagements du statut de l'Agence nationale de l'habitat

Commentaire : cet article propose d'élargir à la marge les compétences de l'ANAH et de modifier la composition de son conseil d'administration.

I. L'évolution de la gouvernance de l'ANAH

L'Agence nationale de l'habitat a été substantiellement réformée en 2006 avec la loi portant engagement national pour le logement, qui a créé une possibilité de conventionner des logements locatifs du parc privé sans y réaliser de travaux d'amélioration de l'habitat 40 ( * ) . Compte tenu du caractère récent de cette réforme, votre commission ne souhaite pas revenir sur les grands équilibres définis lors de la discussion du projet de loi.

Toutefois, plusieurs évolutions récentes nécessitent d'adapter les dispositions législatives encadrant le fonctionnement de l'agence.

II. La position de votre commission

Au regard de la définition, proposée par l'article 25 du projet de loi, de la notion d'habitat indigne et du rôle éminent que l'ANAH va être amenée à jouer dans la mise en oeuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), votre commission préconise tout d'abord d'inscrire de manière explicite, parmi ses missions, la participation à la lute contre l'habitat indigne . Une telle précision relève au demeurant plus d'une clarification des missions de l'agence que d'un élargissement de ses prérogatives 41 ( * ) dans la mesure où la lutte contre l'habitat indigne s'inscrit pleinement dans le cadre des actions menées par l'ANAH dans le domaine de la réhabilitation de l'habitat privé.

Il est ensuite proposé de modifier les règles de composition du conseil d'administration de l'agence , en particulier pour tenir compte de la réforme de son mode de financement et de la mise en oeuvre du PNRQAD.

Selon le I de l'article L. 321-1 du CCH, l'ANAH est administrée par un conseil d'administration qui comprend, outre le président, d'une part, des membres représentant l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale et, d'autre part, un nombre égal de membres comprenant des représentants des propriétaires, des locataires et des professionnels de l'immobilier ainsi que des personnalités qualifiées.

L'amendement substitue à cette composition une organisation en trois collèges composés respectivement :

- de représentants de l'Etat et de ses établissements publics. La référence aux établissements publics permettra de la sorte de prévoir une représentation de l'ANRU au conseil d'administration de l'ANAH, qui en était absente jusqu'à présent, ce qui paraît justifié au regard de la nécessaire collaboration entre ces deux établissements publics pour la mise en oeuvre du PNRQAD 42 ( * ) ;

- de représentants des élus nationaux et locaux, ce qui permettra d'accroître leur poids au sein du conseil dans la perspective de la montée en force du PNRQAD ;

- et de personnalités qualifiées, notamment d'un représentant des propriétaires, des locataires et des professionnels de l'immobilier, ce qui constitue la reprise du droit en vigueur, mais aussi de l'Union d'économie sociale du logement, qui devrait désormais assurer le financement de l'ANAH.

Votre commission préconise à cette occasion de prévoir que le président du conseil d'administration de l'agence appartienne nécessairement au deuxième collège, composé de parlementaires et de représentants des élus locaux, afin d'assurer un pilotage politique clair de ses activités.

Enfin, dans le prolongement des orientations tracées par la révision générale des politiques publiques, votre commission souhaite préciser dans cet amendement que, dans la région, dans le département ou en Corse, le délégué de l'ANAH est respectivement le préfet de région, de département ou de Corse.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 4 (Articles L. 433-2, L. 433-3 et L. 433-4 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Régime juridique des opérations réalisées en VEFA par les organismes HLM

Commentaire : cet article propose d'étendre les possibilités qu'ont actuellement les organismes HLM pour réaliser des opérations de construction ou d'acquisition sur le fondement de la procédure de vente en l'état futur d'achèvement.

I. Le régime juridique de la VEFA

La vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) 43 ( * ) appartient aux différentes catégories de contrats de vente d'immeuble à construire définies par les articles 1601-1 à 1601-4 du code civil, dont certaines dispositions ont été reprises dans le code de la construction et de l'habitation. En application de ces dernières, la VEFA est un contrat, dont les modalités sont déterminées par les articles 1601-3 du code civil et L. 261-3 du CCH 44 ( * ) , par lequel le vendeur transfère immédiatement à l'acquéreur ses droits sur le sol ainsi que la propriété des constructions existantes. Les ouvrages à venir deviennent alors la propriété de l'acquéreur au fur et à mesure de leur exécution et ce dernier est tenu d'en payer le prix à mesure de l'avancement des travaux. Le vendeur conserve néanmoins les pouvoirs de maître de l'ouvrage jusqu'à la réception des travaux.

Le mode d'intervention de droit commun des organismes HLM est celui de la maîtrise d'ouvrage directe, encadrée par des dispositions législatives et réglementaires qui ne sont d'ailleurs pas spécifiques au secteur HLM (notamment, loi relative à la maîtrise d'ouvrage publique 45 ( * ) ). Toutefois, au cours des dernières années, l'intérêt du dispositif dans le cadre d'une production accrue de logements sociaux a régulièrement été mis en avant. Dans ces conditions, plusieurs textes successifs ont facilité le recours à la VEFA par les organismes. La loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 a ainsi levé une difficulté importante en excluant du champ d'application de la loi MOP les ouvrages de bâtiment que les organismes HLM acquièrent par un contrat de VEFA.

Puis, pour favoriser le développement de la mixité sociale dans les quartiers et les ensembles immobiliers, le décret du 8 février 2000 46 ( * ) a permis aux organismes HLM d'acquérir en VEFA des logements financés en PLUS, PLA-I ou PLS. Toutefois, les conditions d'utilisation de la VEFA ont été encadrées par une circulaire de mars 2001 47 ( * ) qui prévoit notamment que les organismes HLM ne peuvent acquérir directement en VEFA qu'un nombre minoritaire de logements dans une même opération. Bien que cette circulaire ne vise formellement que les opérations financées en PLUS ou PLA-I, ces dispositions s'appliquent dans les mêmes conditions aux opérations financées en PLS, que le prêt soit accordé directement aux organismes HLM ou que le prêt leur soit ultérieurement transféré 48 ( * ) .

Ces restrictions introduites par les circulaires s'appuient sur une jurisprudence administrative. En effet, le Conseil d'Etat a estimé que le recours à ce contrat ne pouvait être autorisé lorsque « l'objet de l'opération est la construction même, pour le compte de la collectivité, d'un immeuble entièrement destiné à devenir sa propriété et conçu en fonction de ses besoins propres » 49 ( * ) . Cette jurisprudence n'a toutefois pas trouvé à s'appliquer pour le moment pour l'acquisition de logements par des organismes HLM.

Par ailleurs, l'article 55 de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) a accru les possibilités pour les organismes HLM de recourir à la VEFA puisque, depuis cette date, ils ont le droit de vendre des ouvrages de bâtiment à d'autres organismes et aux sociétés d'économie mixte ou de les acquérir auprès d'eux, par l'intermédiaire d'un contrat de vente d'immeuble à construire prévu aux articles L. 261-1 et suivants du CCH, ce qui inclue notamment le cas de la VEFA.

II. Le texte du projet de loi

Poursuivant l'objectif de sécuriser les conditions du recours à la VEFA par les organismes HLM, dans le respect des principes relatifs aux règles de publicité et de mise en concurrence s'imposant à la commande publique, l'article 4 propose d'en encadrer les modalités. A cet effet, trois nouveaux articles sont insérés dans le chapitre du CCH consacré aux marchés des organismes HLM.

L'article L. 433-2 autorise les organismes HLM à procéder à plusieurs types d'opérations dans le cadre de la VEFA ou de la vente d'immeubles à rénover (VIR) 50 ( * ) . Seraient ainsi concernées les opérations tendant à acquérir :

- des immeubles entiers présentant les caractéristiques de logement-foyer 51 ( * ) ou de résidence hôtelière à vocation sociale 52 ( * ) ;

- des ouvrages de bâtiment auprès d'un autre organisme HLM ou d'une SEM ;

- des logements, dans la limite d'une surface hors oeuvre nette (SHON) 53 ( * ) globale inférieure à la moitié de la SHON totale du programme de construction dans lequel ils sont inclus, à la condition que ce programme ait été établi par un tiers et que les demandes de permis de construire aient déjà été enregistrées.

L'article L. 433-3 autorise quant à lui un organisme HLM ou un groupement constitué entre HLM à acquérir auprès d'un ou plusieurs opérateurs, sur des terrains dont il n'est pas propriétaire, des programmes de logements en VEFA ou en VIR ne répondant pas à la condition de surface mentionnée à l'article précédent, c'est-à-dire représentant plus de la moitié de la SHON totale, après un appel d'offres précisant le nombre, la répartition par catégories et les caractéristiques techniques des logements.

Enfin, l'article L. 433-4 définit les conditions de publicité et de mise en concurrence applicables aux organismes HLM. Il précise que les appels d'offre mentionnés à l'article précédent sont soumis aux règles fixées par le code des marchés publics ou, lorsqu'il s'agit un organisme HLM privé (société anonyme HLM ou société coopérative HLM), aux règles fixées par l'ordonnance du 6 juin 2005 54 ( * ) et les textes pris pour son application. Dans ces deux cas et pour l'application de ces dispositions, le montant estimé des acquisitions serait assimilé au montant estimé des travaux.

III. La position de votre commission

Le présent article doit être analysé à la lumière des annonces faites le 1 er octobre dernier par le Président de la République. Celui-ci a indiqué que les bailleurs sociaux se porteraient acquéreurs auprès des promoteurs, à des prix décotés, de 30.000 logements réalisés en VEFA et dont la réalisation n'avait pas été engagée faute d'un nombre suffisant de logements pré-commercialisés 55 ( * ) . Dans ces conditions, ce mode opératoire est appelé à prendre une place plus importante dans le nombre total de logements locatifs sociaux réalisés dans les prochains mois, alors qu'il ne représente aujourd'hui qu'une part minoritaire des opérations locatives sociales 56 ( * ) .

Ce changement de contexte ne peut qu'accroître les doutes, préexistants, de votre commission sur l'opportunité du dispositif proposé par l'article 4. En effet, elle ne se représente qu'avec difficulté les conditions dans lesquelles les bailleurs sociaux pourraient être appelés à mettre plusieurs opérateurs en concurrence pour l'acquisition de logements sociaux. Dans le cadre de ces opérations VEFA, le promoteur est à la fois le propriétaire du terrain et le titulaire des autorisations de construire et ce n'est qu'en raison de l'intérêt que présente, pour un bailleur, une opération donnée, de par ses caractéristiques et sa localisation, que l'organisme est amené à devenir propriétaire d'une partie de ces logements. A cet égard, le seuil de 50 % de la SHON totale du programme ne répond à aucune exigence de nature juridique ou économique ; il est même susceptible de créer des difficultés dans les communes qui ont fait usage de la possibilité de délimiter des secteurs à l'intérieur desquels les programmes de logement doivent comporter une proportion minimale de logements sociaux 57 ( * ) .

Votre commission s'interroge donc sur les conditions de mise en oeuvre d'un tel dispositif, en particulier quand la servitude ainsi créée impose une proportion de logements sociaux supérieure à 50 % de la surface totale du programme, dans le cas de figure où les bailleurs sociaux auraient à réaliser des appels d'offre. Dans de telles situations, il appartient en effet aux promoteurs, soumis aux exigences liées au respect de la servitude, de rechercher au préalable un bailleur social et de passer un accord avec ce dernier pour, et aux bailleurs sociaux de mettre en concurrence les différents promoteurs.

Ces différentes interrogations conduisent donc votre commission à vous présenter un amendement de rédaction globale de l'article 4 tendant à supprimer toute référence à une condition de surface pour autoriser les acquisitions en VEFA de logements inclus dans un programme de construction. Cet amendement élargit également cette possibilité aux sociétés d'économie mixte, qui avaient été omises par le projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 4 (Article L. 443-12-1 du code de la construction et de l'habitation) - Amélioration de la clause anti-spéculative en cas de vente HLM avec décote

Commentaire : cet article additionnel reformule les conditions dans lesquelles un ménage ayant acquis un logement social moyennant une décote est tenu de rembourser une partie de la plus-value en cas de cession du logement dans les cinq années suivant l'acquisition.

I. Le droit en vigueur

A l'occasion de la discussion du projet de loi portant engagement national pour le logement, l'Assemblée nationale avait introduit un dispositif permettant aux organismes HLM de céder leurs logements locatifs en faisant bénéficier les acquéreurs personnes physiques d'une décote maximale de 35 % par rapport à l'évaluation faite par le service des domaines (article L. 443-12 du CCH). Pour éviter tout risque de spéculation sur ce type d'opération immobilière, le Sénat avait prévu un mécanisme au terme duquel les acquéreurs étaient tenus de rembourser l'éventuelle plus-value réalisée en cas de cession du logement dans les cinq ans suivant son achat.

Selon les termes de ce dispositif (article L. 443-12-1), lorsque l'acquéreur personne physique a acquis son logement à un prix inférieur à l'évaluation faite par le service des domaines et qu'il le vend dans les cinq ans suivant cette acquisition :

- si le prix de revente est supérieur à l'évaluation actualisée, il est tenu de verser à l'organisme d'habitations à loyer modéré une somme égale à la différence entre le prix d'acquisition et l'évaluation faite lors de l'acquisition ;

- si le prix de revente est supérieur au prix d'acquisition, mais inférieur à l'évaluation actualisée, il est tenu de verser à l'organisme d'habitations à loyer modéré une somme représentant la différence entre le prix d'acquisition et le prix de revente.

II. La position de votre commission

Selon l'Union sociale pour l'habitat, les modalités de calcul du montant à rembourser en cas de cession pendant cette période de cinq années définies à l'occasion de l'élaboration de la loi ENL s'avèrent en réalité extrêmement complexes à mettre en oeuvre et inapplicables par les notaires, faute d'une définition claire de la valeur d'origine ou de la valeur actualisée.

Prenant note de cette observation et soucieuse de remédier à cette difficulté, votre commission préconise donc l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 4 afin de rendre ce mécanisme pleinement applicable. Il est proposé de substituer aux modalités de calcul actuelles un dispositif obligeant l'acquéreur, en cas de cession dans les cinq années suivant l'acquisition d'un logement ayant subi une décote, à verser à l'organisme HLM une somme égale à la différence entre le prix de revente et le prix d'acquisition, sans que cette somme ne puisse excéder l'écart constaté entre l'évaluation faite lors de l'acquisition et le prix d'acquisition. En pratique, il s'agit donc de prévoir un remboursement dont le montant ne peut être supérieur à celui de l'aide dont le ménage a bénéficié, sous la forme d'une décote, lors de l'acquisition .

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE IER BIS - Dispositions relatives à l'amélioration du fonctionnement des copropriétés

Avant l'article 5, votre commission préconise l'insertion d'une division additionnelle, sous la forme d'un chapitre I er bis , consacrée à l'amélioration du fonctionnement des copropriétés . Outre les articles 5 et 6 du projet de loi, ce chapitre comporterait trois articles additionnels , que votre commission propose d'ajouter, modifiant les règles de fonctionnement des immeubles soumis à la loi du 10 juillet 1965.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article 5 (Article L. 443-7-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Obligation de constituer des provisions spéciales dans les copropriétés HLM

Commentaire : cet article propose de rendre applicable aux copropriétés constituées de logements sociaux vendus à leurs occupants une obligation de constituer des provisions spéciales pour financer les travaux d'amélioration.

I. Le droit en vigueur

Le code de la construction et de l'habitation prévoit les cas dans lesquels les organismes HLM peuvent mettre en vente les logements qu'ils possèdent, soit à leurs occupants, soit, sous certaines conditions, à toutes personnes physiques ou morales. En vertu de l'article L. 433-7, ne peuvent être mis en vente que les logements construits ou acquis depuis plus de dix ans et répondant à des normes d'habitabilité minimale fixées par décret en Conseil d'Etat. La décision d'aliénation prise par l'organisme ne peut porter sur des logements et immeubles insuffisamment entretenus et ne doit pas avoir pour effet de réduire de manière excessive le parc de logements sociaux locatifs existant sur le territoire de la commune ou de l'agglomération concernée.

Préalablement à la vente, l'organisme HLM doit indiquer par écrit à l'acquéreur personne physique le montant des charges locatives et, le cas échéant, de copropriété des deux dernières années ainsi que la récapitulation des travaux réalisés les cinq dernières années sur les parties communes, et doit aussi fournir, en tant que de besoin, une liste des travaux d'amélioration des parties communes et des éléments d'équipement commun qu'il serait souhaitable d'entreprendre .

L'article L. 443-15 du CCH précise quant à lui qu'en cas de vente de logements sociaux appartenant aux organismes HLM, les fonctions de syndic de la copropriété sont assurées, sauf s'il y renonce, par l'organisme vendeur tant qu'il demeure propriétaire d'au moins un logement. Toutefois, l'assemblée générale des copropriétaires peut désigner un autre syndic dès lors que les copropriétaires autres que l'organisme vendeur détiennent au moins 60 % des voix du syndicat. En outre, les fonctions de syndic de la copropriété comportant des immeubles vendus en application de la présente section peuvent être assurées par l'organisme vendeur conformément aux dispositions de la loi du 10 juillet 1965 58 ( * ) lorsque l'organisme n'est plus propriétaire d'aucun logement.

De manière générale, les immeubles d'habitation sociale au sein desquels la propriété de logements aurait été cédée à une personne physique ou morale autre que l'organisme sont soumis, sauf disposition expresse contraire, à la loi du 10 juillet 1965 qui indique, en son article 1 er , qu'elle « régit tout immeuble bâti ou groupe d'immeubles bâtis dont la propriété est répartie, entre plusieurs personnes, par lots comprenant chacun une partie privative et une quote-part de parties communes ».

A ce titre, l'article 18 de cette loi de 1965 dispose que le syndic de l'immeuble est notamment chargé de soumettre au vote de l'assemblée générale des copropriétaires, lors de sa première désignation et au moins tous les trois ans, la décision de constituer des provisions spéciales en vue de faire face aux travaux d'entretien ou de conservation des parties communes et des éléments d'équipement commun susceptibles d'être nécessaires dans les trois années à échoir et non encore décidés par l'assemblée générale. Cette décision est prise à la majorité mentionnée à l'article 25 de la loi de 65, c'est-à-dire à la majorité des voix des copropriétaires.

II. Le texte du projet de loi

L'article 5 propose d'insérer, dans le CCH, un nouvel article L. 443-7-1 . Afin de garantir la qualité des immeubles de logements sociaux ayant fait l'objet d'une mise en copropriété et d'inciter les copropriétaires à procéder aux travaux essentiels à leur bonne conservation, celui-ci propose de rendre obligatoire la constitution de provisions spéciales, telles que définies à l'article 18 de la loi du 10 juillet 1965, pour les travaux votés en assemblée générale du syndicat des copropriétaires et, en conséquence, mis à la charge de ces derniers.

Ces provisions devront être déposées sur un compte séparé au nom du syndicat avec une rubrique particulière pour chacun des copropriétaires. Le compte et les rubriques ne pourront faire l'objet d'aucune convention de fusion, de compensation ou d'unité de comptes.

III. La position de votre commission

Tout en saluant l'intention exprimée par cet article, qui vise à apporter une réponse à la question des copropriétés dégradées et prévenir les difficultés qui pourraient surgir dans des copropriétés résultant de ventes de logements HLM à leurs locataires par insuffisance d'entretien, votre commission se déclare sceptique sur le caractère opérationnel de la mesure proposée par cet article. En effet, le texte de l'article 5 s'avère contradictoire puisque, tout en rendant les provisions spéciales obligatoires, il renvoie les conditions de leur constitution aux modalités prévues par l'article 18 de la loi du 10 juillet 1965, lesquelles laissent l'assemblée générale des copropriétaires libre de les constituer ou non. Au surplus, le champ d'application de ce dispositif apparaît insuffisamment précis puisqu'il ne précise pas explicitement les types de copropriétés qui pourraient être assujetties à cette obligation.

Dans ces conditions, votre commission vous soumet un amendement de rédaction globale de cet article afin d'en améliorer l'efficacité.

D'une part, elle propose tout d'abord de compléter les dispositions de l'article L. 443-7 consacrées à la transmission à l'acquéreur par l'organisme HLM de la liste des travaux d'amélioration des parties communes et des éléments d'équipement commun qu'il serait souhaitable d'entreprendre, afin que cette liste soit accompagnée d'une évaluation du montant global des travaux mentionnés et de la quote-part imputable à l'acquéreur .

D'autre part, votre commission préconise, dans le nouvel article L. 443-7-1, de rendre obligatoire, dans les copropriétés constituées en partie de logements résultant de ventes HLM, la présentation par le syndic à l'assemblée générale annuelle des copropriétaires de cette liste de travaux qu'il serait souhaitable d'entreprendre. En outre, elle vous propose de ne plus faire référence à la notion de provisions spéciales, afin de résoudre la contradiction évoquée ci-dessus, mais à celle d'avances.

Selon les termes de l'article 45-1 du décret du 17 mars 1967 59 ( * ) , modifié par le décret du 27 mai 2004, sont nommés avances les fonds destinés, par le règlement de copropriété ou une décision de l'assemblée générale, à constituer des réserves, ou qui représentent un emprunt du syndicat auprès des copropriétaires ou de certains d'entre eux.

En conséquence, cet amendement rend obligatoire, selon des modalités définies par l'assemblée générale, la constitution d'avances quand des travaux d'amélioration des parties communes et des éléments d'équipement commun sont votés par le syndicat des copropriétaires. Il dispense à ce titre les organismes HLM d'une telle exigence, au regard des risques de déséquilibre des comptes qu'elle pourrait occasionner. En effet, la vente d'un seul logement dans un immeuble serait de nature à déstabiliser les équilibres comptables du bailleur. Il apparaît en conséquence plus logique que de telles avances soient constituées par le bailleur dans le cadre des procédures comptables qui lui sont propres.

Votre commission estime que la juxtaposition de ces trois dispositifs permettra successivement d' améliorer l a connaissance des acquéreurs sur l'état du bien immobilier préalablement à son acquisition, de débattre de manière régulière au sein des assemblées générales des travaux indispensables à la bonne conservation de l'immeuble et de favoriser la constitution de fonds permettant d'en assurer le financement .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 6 (Articles 29-1 à 29-6 et articles 29-7 et 29-8 [nouveaux] de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) - Création d'une procédure d'alerte dans les copropriétés en difficulté

Commentaire : cet article propose la création d'une procédure d'alerte au sein des copropriétés dans lesquelles les impayés atteignent 25 % du budget des charges courantes.

I. Le droit en vigueur

Ces dernières années, le législateur s'est penché à de nombreuses reprises sur la question des copropriétés dégradées afin de définir des solutions juridiques et économiques de nature à enrayer ce problème et de prévenir de telles difficultés qui, de l'avis général des élus locaux, appartiennent aux situations les plus délicates à gérer. D'après les données disponibles, près de 350.000 logements seraient situés dans des copropriétés dont les difficultés nécessitent l'intervention de la puissance publique.

A ce titre, la loi du 18 janvier 2005 60 ( * ) a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures permettant d'unifier et de simplifier les procédures administratives de lutte contre l'insalubrité et le péril, afin de faciliter la réalisation de travaux, de mieux protéger les occupants de bonne foi, de clarifier les conditions de leur hébergement ou de leur relogement et de traiter les problèmes d'urgence. Cette ordonnance, en date du 15 décembre 2005 61 ( * ) , a été ratifiée par l'article 44 de la loi ENL.

Par ailleurs, en matière de copropriétés dégradées, le préfet peut, à son initiative ou sur proposition du maire, d'associations d'habitants, de propriétaires ou de copropriétaires et de riverains, mettre en oeuvre un plan de sauvegarde. Ce plan peut être institué pour réaliser des travaux de conservation de l'immeuble, rétablir le fonctionnement des instances de la copropriété, assainir sa gestion et sa situation financière, assurer l'information et la formation des occupants de l'immeuble et organiser la mise en place de mesures d'accompagnement économiques, urbaines, ou sociales. En complément de ce dispositif, la loi du 1 er août 2003 a donné aux maires la possibilité de prescrire la remise en état de fonctionnement ou le remplacement des équipements communs d'un immeuble collectif lorsque la sécurité des occupants est menacée ou que leurs conditions d'habitation sont gravement compromises.

Enfin, la loi ENL a prévu que les PLH comportent un repérage des situations d'habitat indigne et des copropriétés dégradées, lequel doit être inclus dans le diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement et de la situation de l'hébergement.

Dans le cas où les difficultés des copropriétés n'auraient pu être prévenues, les articles 29-1 à 29-6 de la loi du 10 juillet 1965 précitée prévoient, si l'équilibre financier du syndicat des copropriétaires est gravement compromis ou si le syndicat est dans l'impossibilité de pourvoir à la conservation de l'immeuble, la désignation d'un administrateur provisoire du syndicat, exerçant les prérogatives du syndic et chargé de prendre les mesures nécessaires au rétablissement du fonctionnement normal de la copropriété . Un tel administrateur doit être nommé, pour une durée déterminée, par le président du tribunal de grande instance (TGI), saisi par des copropriétaires représentant ensemble au moins 15 % des voix du syndicat, par le syndic ou par le procureur de la République.

II. Le texte du projet de loi

Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, l'article 6 a pour objet la création d'une procédure d'alerte préventive afin de traiter les difficultés rencontrées par les copropriétés dès leur survenance et pour en limiter les conséquences. Ses modalités seraient définies dans la loi du 10 juillet 1965.

* Le paragraphe I procède à la renumérotation des articles 29-1 à 29-6 (qui deviendraient les articles 29-3 à 29-8 ) afin de débuter la section 2 du chapitre II de la loi de 1965 par deux articles consacrés à cette procédure d'observation.

* En conséquence, le paragraphe II propose de consacrer l'article 29-1 aux modalités de déclenchement de cette procédure.

Dès que les impayés atteignent 25 % du budget prévisionnel 62 ( * ) , le syndic serait tenu de saisir le président du TGI d'une demande de désignation d'un observateur du syndicat, chargé d'analyser la situation financière de celui-ci et, le cas échéant, l'état de l'immeuble. En l'absence de saisine du syndic, le président du tribunal pourrait être saisi aux mêmes fins par des copropriétaires représentant au moins 15 % des voix du syndicat.

Par ailleurs, le président du TGI pourrait être saisi d'une même demande par les créanciers, lorsque les factures d'abonnement à un service de fourniture d'énergie et d'eau, ainsi que les factures de travaux prévus à l'article 14-2, votés par l'assemblée générale et exécutés, restent impayées par le syndic sur une période de douze mois.

Dans ces différents cas de figure, le maire de la commune où est implanté l'immeuble devrait être informé de la saisine par le ou les demandeurs.

L'article 29- 1 renvoie enfin la détermination de ses modalités d'application à un décret en Conseil d'Etat.

* Le paragraphe III insère un article 29-2 qui arrête les modalités de désignation de l'observateur et le champ de son mandat.

Le président du TGI, statuant comme en matière de référé ou par ordonnance sur requête, désignerait un observateur du syndicat des copropriétaires, aux frais du syndicat en cas de saisine par le syndic, à ceux du syndic en cas de saisine par 15 % au moins des copropriétaires et à ceux des créanciers en cas de saisine par ces derniers.

A l'issue d'un délai de trois mois, renouvelable une fois, l'observateur serait tenu d'adresser au président du tribunal un rapport présentant l'analyse de la situation financière du syndicat et de l'état de l'immeuble , ainsi que les mesures de nature à permettre de redresser cette situation et d'améliorer cet état. Le greffe du tribunal aurait alors pour tâche de transmettre copie du rapport au syndic et au maire, pour information de ce dernier.

Après avoir entendu le conseil syndical, le syndic serait tenu d'inscrire à l'ordre du jour de la prochaine assemblée générale toutes les questions nécessaires à la mise en oeuvre du rapport.

Les modalités d'application de cet article sont elles aussi renvoyées à un décret en Conseil d'État.

* Le paragraphe IV amende le dernier alinéa de l'article 29-3 63 ( * ) de la loi du 10 juillet 1965, relatif à la durée du mandat des administrateurs provisoires nommés en application des articles 29-1 à 29-6. Dans sa rédaction actuelle, ce dispositif renvoie à la décision du président du TGI désignant l'administrateur le soin de fixer la durée de son mandat. Les modifications apportées par le projet de loi visent à préciser que cette durée ne peut être inférieure à douze mois et que si aucun rapport d'un observateur n'a été établi au cours de l'année précédente, l'administrateur rend, au plus tard à l'issue des six premiers mois de sa mission, un rapport intermédiaire présentant les mesures à adopter pour redresser la situation financière du syndicat.

En outre, le texte complète la liste des personnes aujourd'hui habilitées à demander au président du tribunal de prolonger ou de mettre fin à la mission de l'administrateur provisoire 64 ( * ) en y ajoutant le préfet du département.

III. La position de votre commission

Sur cet article, votre commission partage le souci exprimé par le Gouvernement de prévenir en amont les difficultés qui peuvent se poser dans certaines copropriétés. Toutefois, elle doute que la procédure proposée soit de nature à atteindre un tel objectif.

En conséquence, elle vous présente un amendement de rédaction globale de l'article qui, tout en retenant l'esprit général de la mesure, en transforme substantiellement les modalités d'application.

Votre commission considère tout d'abord qu'il n'est pas de bonne législation de procéder à la renumérotation d'articles de textes législatifs puisqu'une telle opération supposerait des coordinations dans toutes les dispositions législatives qui font référence à ces mêmes articles. Au surplus, une telle modification de ces références est de nature à susciter des difficultés d'ordre juridique si des procédures judiciaires sont actuellement engagées, ce qui est plus que probable, sur le fondement des actuels articles 29-1 à 29-6. Dans ces conditions, il est proposé d'insérer les deux nouveaux articles avant l'article 29-1 sous la numérotation 29-1 A et 29-1 B.

Sur le fond, il est préconisé, pour favoriser une prévention efficace des difficultés dans les copropriétés, de s'inspirer des dispositions applicables dans le domaine des entreprises en difficultés avec la procédure du mandataire ad hoc .

Régie par l'article L. 611-3 du code de commerce, cette procédure permet au président du tribunal de commerce ou du TGI de désigner, à la demande du représentant de l'entreprise, un mandataire ad hoc dont il détermine la mission. En pratique, le mandataire est chargé d'assister les entreprises connaissant des difficultés financières et de les aider à mettre en oeuvre des solutions permettant d'assurer leur pérennité. Le mandataire, qui est généralement nommé pour une durée de trois mois renouvelable plusieurs fois, aide donc l'entreprise à analyser la situation et les difficultés rencontrées et à élaborer des solutions de redressement. En accord avec le dirigeant, le mandataire établira ainsi un protocole d'accord à négocier avec les créanciers de l'entreprise en vue d'obtenir un rééchelonnement des dettes ou la mise en place de financements adaptés. Les mandataires sont, en règle générale, des administrateurs judiciaires qui justifient d'une grande expérience en matière de redressement d'entreprises et de négociations avec les créanciers, ce qui leur confère légitimité et force dans les discussions. Ils sont soumis à une obligation de confidentialité pour toutes les opérations de la procédure. L'intérêt de celle-ci est la très grande souplesse qui la caractérise puisque le mandataire ne fait qu'assister le dirigeant de l'entreprise en cause et ne s'y substitue pas, et qu'il peut être mis fin à sa mission sur simple demande du responsable de l'entreprise. Selon des sources citées par le greffe du tribunal de commerce de Paris, le mandat ad hoc , aux côtés des procédures de conciliation, a fait la preuve de son efficacité puisque ces procédures auraient, par exemple, permis de sauver près de 4.300 emplois en 2001 à Paris.

Le recours au mandataire ad hoc se substituerait donc à la procédure d'observation proposée par le projet de loi. Le mandataire serait toujours nommé par le président du TGI sur saisine du syndic après avis du conseil syndical , lequel serait tenu de joindre les justificatifs attestant des mesures prises pour recouvrer les créances, de 15 % des copropriétaires en cas de défaillance de ce dernier ou des créanciers en cas d'impayés pendant une année 65 ( * ) . Le texte de l'amendement conserve également les dispositions proposées par le projet de loi prévoyant que les auteurs de la saisine en informent le maire et y ajoute également le préfet et, le cas échéant, le président de l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière d'habitat.

Le mandataire pourrait en conséquence se voir confier une mission comprenant une analyse de la situation financière du syndicat et de l'état de l'immeuble ainsi que des préconisations pour rétablir l'équilibre financier et, le cas échéant, assurer la sécurité des occupants de l'immeuble. En outre, le mandataire pourrait être chargé d'une mission de médiation ou de négociation avec les parties en cause. Le président du tribunal aurait pour sa part la tâche de préciser, dans son ordonnance, l'imputation des frais entre le syndicat des copropriétaires et le syndic, ou le partage des frais entre eux, quand la saisine intervient à l'initiative de l'une de ces deux parties. En cas de saisine par les créanciers, ils auraient à en supporter les frais.

Dans un délai de trois mois, renouvelable une fois par décision du président du TGI, le mandataire ad hoc devrait adresser à ce dernier un rapport présentant l'analyse de la situation financière du syndicat des copropriétaires et de l'état de l'immeuble, les préconisations faites pour rétablir l'équilibre financier du syndicat et, le cas échéant, assurer la sécurité de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, les résultats de sa mission de médiation ou de négociation.

Le greffe du TGI serait tenu d'adresser le rapport au syndic, au conseil syndical, au maire de la commune où est implanté l'immeuble, le cas échéant, au président de l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière d'habitat, ainsi qu'au représentant de l'Etat dans le département. Le syndic procéderait ensuite à l'inscription de l'examen de ce rapport à l'ordre du jour de la prochaine assemblée générale.

Par coordination avec le dispositif de cet amendement, il convient d'adapter les modifications prévues par l'article 6 pour l'article 29-1 et de prévoir la présentation d'un rapport intermédiaire de l'administrateur provisoire si aucun rapport d'un mandataire ad hoc n'a été établi au cours de l'année précédente.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 6 (Article 68 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution) - Régime simplifié de recouvrement des créances de copropriété

Commentaire : cet article additionnel propose d'élargir aux charges de copropriété impayées le régime de recouvrement simplifié prévu par la loi du 9 juillet 1991 pour les loyers impayés.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article 68 de la loi du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution, les loyers impayés peuvent faire l'objet d'une procédure de recouvrement simplifié. Rapide et simple, cette procédure permet de faire opérer par huissier une saisie conservatoire sans autorisation préalable du juge, celui-ci étant saisi en parallèle pour reconnaître la qualité de titre exécutoire à cette créance et transformer, si nécessaire, la saisie conservatoire en saisie-attribution, par exemple.

II. La position de votre commission

Votre commission préconise, par un amendement portant article additionnel après l'article 6, d' étendre cette procédure de recouvrement simplifié aux charges de copropriété exigibles à la date votée par l'assemblée générale des copropriétaires et restées impayées dans un délai de deux mois après qu'un commandement de payer a été adressé . En effet, les retards, voire l'absence, de paiement des charges de copropriété constituent souvent un élément majeur de dysfonctionnement des copropriétés puisque le déficit cumulé de charges impayées aboutit automatiquement au déséquilibre financier de la copropriété. En l'état actuel du droit en vigueur, les mécanismes d'exécution forcée des créances dont dispose le syndicat de la copropriété sont longs à mettre en oeuvre et peu efficaces pour éviter les « manoeuvres » de certains copropriétaires. Votre commission considère en conséquence plus pertinent de permettre au syndic d'opérer, dans des délais très rapides, une saisie conservatoire sur les avoirs du copropriétaire débiteur, par exemple sur les loyers perçus par celui-ci lorsqu'il est propriétaire d'un ou plusieurs logements locatifs.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 6 (Article L. 132-3 du code de la construction et de l'habitation) - Régime de notification des injonctions de ravalement des façades

Commentaire : cet article additionnel propose de simplifier le régime de communication aux copropriétaires des injonctions délivrées par les autorités municipales d'entretenir les façades des immeubles.

I. Le droit en vigueur

En vertu des articles L. 132-1 à L. 132-5, les façades des immeubles doivent être constamment tenues en bon état de propreté. Dans ce cadre, les travaux nécessaires doivent être effectués au moins une fois tous les dix ans, sur l'injonction faite au propriétaire par l'autorité municipale. De telles dispositions sont applicables à Paris ainsi que dans les communes figurant sur une liste établie par l'autorité préfectorale, sur proposition ou après avis conforme des conseils municipaux.

En outre, si, dans les six mois de l'injonction qui lui est faite, le propriétaire n'a pas entrepris les travaux qu'elle prévoit, le maire peut prendre un arrêté en vue de les prescrire. L'arrêté municipal est alors notifié au propriétaire avec sommation d'avoir à effectuer les travaux dans un délai qu'il détermine et qui ne peut excéder un an.

Il résulte de ces dispositions qu'en cas d'arrêté prescrivant l'exécution des travaux dans les immeubles relevant du statut de la copropriété l'autorité municipale est tenue d'informer individuellement chaque copropriétaire.

II. La position de votre commission

Une telle exigence d'information de chaque copropriétaire pris individuellement apparaissant passablement lourde, il est préconisé d'en simplifier les modalités. Une telle évolution du droit en vigueur paraît d'autant plus justifiée que certains dispositifs de même nature prévoient déjà un régime juridique d'information allégé. Ainsi, dans le cadre de la notification des arrêtés de péril des immeubles menaçant ruine (article L. 511-1-1 du code de la construction et de l'habitation) et des arrêtés d'insalubrité (article L. 1331-28-1 du code de la santé publique), il est prévu que la notification aux copropriétaires est valablement faite au seul syndicat des copropriétaires pris en la personne du syndic, qui doit en informer dans les plus brefs délais l'ensemble des copropriétaires. Dans ces conditions, votre commission vous soumet un amendement , portant article additionnel après l'article 6, soumettant les injonctions municipales sur les ravalements de façades au même régime de communication que ces deux types d'arrêté pour les immeubles soumis au statut de la copropriété.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 6 (Article 49 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965) - Pérennisation du régime simplifié d'adaptation des règlements de copropriété

Commentaire : cet article additionnel propose de rendre pérenne les dispositions de la loi du 10 juillet 1965 autorisant les copropriétés à procéder aux adaptations du règlement de copropriété rendues nécessaires par les modifications législatives dans des conditions de majorité simplifiée.

I. Le droit en vigueur

Avec l'entrée en vigueur de la loi SRU 66 ( * ) , un article 49 a été inséré dans la loi du 10 juillet 1965 pour, pendant une durée déterminée, permettre aux copropriétés de procéder aux adaptations du règlement de copropriété rendues nécessaires par les modifications législatives sur la base de la majorité des présents à l'assemblée générale (majorité simplifiée dite de l'article 24).

A l'origine, cette faculté n'était ouverte que pour une durée de cinq ans à compter de la date de publication de la loi SRU et répondait au souci de faciliter de telles adaptations des règlements de copropriété alors même que cette loi avait procédé à des modifications assez substantielles du droit de la copropriété. Puis, à l'initiative de votre commission, cette durée avait été allongée de trois ans à l'occasion de l'examen du projet de loi portant engagement national pour le logement, dans la mesure où d'autres évolutions du statut de la copropriété étaient intervenues en 2004 et 2005 et justifiaient en conséquence une telle prolongation.

II. La position de votre commission

D'après les analyses présentées à votre rapporteur au cours de ses auditions, certains acteurs, notamment les associations de consommateurs, considèrent en définitive peu pertinente l'instauration d'une date butoir pour une procédure tendant à la mise en conformité du règlement de copropriété, en particulier dans un contexte de réformes législatives régulières. Votre commission, sensible à ces arguments, fait sienne cette analyse et propose, en conséquence, de supprimer le caractère temporaire de cette disposition par la voie d'un amendement portant article additionnel après l'article 6.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE II - Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés

Le chapitre II, qui se compose des articles 7 et 8, est consacré à la mise en place d'un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) qui devrait couvrir la période 2009-2016.

Article 7 - Définition des objectifs du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés

Commentaire : cet article propose la création d'un plan national de requalification des quartiers anciens dégradés et en fixe les objectifs.

I. Les objectifs du PNRQAD

Constatant, parallèlement à la politique de rénovation urbaine mise en oeuvre depuis 2004, « le décrochage de nombreux quartiers anciens dégradés », Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a confié au directeur général de l'ANRU, par lettre de mission en date du 7 février 2008, le soin de préparer le cadre législatif d'un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) dont elle a fixé les grandes orientations, Ce travail a donné lieu à un rapport 67 ( * ) de l'ANRU remis au ministre au cours du mois de juin 2008 et dont les principales propositions et conclusions sont traduites dans les articles 7 et 8 du projet de loi. Bien que le projet de loi soumis à l'examen du Sénat ne présente pas, dans son intitulé, le caractère d'une loi de programme et que les dispositions de ces deux articles ne fixent au demeurant aucune programmation budgétaire, le Conseil économique et social a été saisi de l'article 7 et a rendu son avis 68 ( * ) au cours de sa séance du 9 juillet 2008.

Comme le relève le rapport de l'ANRU, la crise du logement et l'exclusion d'un grand nombre de ménages de l'accès à un logement décent ont entraîné une hausse significative des situations de « mal logement », tout particulièrement dans des quartiers anciens dégradés situés dans des zones où le marché immobilier est tendu. Malgré l'existence de nombreux outils permettant d'intervenir dans ces zones géographiques, au premier rang desquels les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) ou les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI), et d'indéniables réussites, l'ANRU estime que « ces actions n'ont pas toujours réussi à corriger de façon déterminante les situations locales les plus difficiles et à fonder les conditions d'une requalification en profondeur ».

Les outils statistiques mis en place par l'administration laissent en effet apparaître entre 400.000 et 600.000 logements privés très dégradés 69 ( * ) , qui jouent pour la plupart un rôle de « parc social de fait », en particulier dans les grandes agglomérations. Selon l'ANRU, ces quartiers dégradés se caractérisent principalement par une obsolescence du bâti, une population défavorisée et souvent captive, un marché immobilier spécialisé sur les personnes les plus modestes et exerçant un effet d'attraction sur les « marchands de sommeil ».

Prenant appui sur l'expérience acquise par l'ANRU au cours des cinq dernières années avec la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine (PNRU), le Gouvernement souhaite donc instaurer une dynamique de requalification globale de ces quartiers sur les plans de l'habitat, du commerce, des services publics, de la voirie ou des espaces publics, afin de mettre un terme aux situations d'habitat indigne, d'améliorer la qualité de vie des habitants et de renforcer ainsi l'attractivité des quartiers concernés. A l'instar du PNRU, il est donc proposé un dispositif d'ensemble qui s'appuierait sur la mobilisation de tous les acteurs concernés (propriétaires privés, organismes HLM, associations, aménageurs, etc.) et dont l'ANRU assurerait le pilotage général avec l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) en liaison étroite, pour les aspects liés à la rénovation de l'habitat privé, et en partenariat avec les collectivités territoriales et EPCI concernés.

Comme le PNRU, le PNRQAD doit s'inscrire sur le long terme et se fixer un objectif de pérennité des améliorations engagées.

Il s'agit tout particulièrement de traiter les sites au patrimoine le plus dégradé et à occupation sociale, de prévenir l'apparition d'un nouveau cycle de dégradation ou le report des dysfonctionnements constatés vers un site voisin (...). Une attention particulière sera apportée à la lutte contre l'étalement urbain, à l'amélioration des performances énergétiques des bâtiments réhabilités ou construits, au développement de sources d'énergie renouvelables sur le quartier, à la création d'aménagement urbain « vert », et à la mise en place de modes de transport « doux » couplée à une réflexion sur la mobilité au sein de ces quartiers et leur accessibilité au sein de l'agglomération .

Extrait du rapport de l'ANRU

Pour éviter tout phénomène d'éviction, une attention toute particulière devrait par ailleurs être accordée au maintien des personnes défavorisées dans ces quartiers, ce qui suppose la mise en place de procédures très développées d'accompagnement social .

Le « volet habitat » du PNRQAD a vocation à drainer l'essentiel des moyens financiers mobilisés dans ce cadre puisque la présence d'un nombre important de logements dégradés ou indignes figure parmi les critères principaux de sélection des quartiers qui seront concernés par le programme. A cet égard, le présent article fixe des objectifs ambitieux en matière de production d'une offre neuve et réhabilitée de logements privés et sociaux.

II. Le texte du projet de loi

L'article 7, dont les dispositions ne sont pas codifiées, présente tout d'abord les objectifs généraux du PNRQAD. Selon les termes de son premier alinéa, ce programme aurait pour but d'engager les « actions nécessaires à la requalification des quartiers anciens les plus dégradés tout en développant une mixité des habitants et des activités dans ces quartiers et en améliorant significativement la performance énergétique des bâtiments ». Il devrait à ce titre concerner les quartiers présentant « une part élevée d'habitat indigne et une situation économique et sociale des habitants particulièrement difficile ». Le caractère « généraliste » du PNRQAD est donc affirmé dès les premières lignes du texte puisque, tout en mettant l'habitat au coeur de ses objectifs, il met en évidence la nécessité d'une action globale sur les différents aspects du fonctionnement des quartiers sans pour autant préciser la nature des activités ainsi visées.

La liste des quartiers retenus pour l'application du programme devrait, quant à elle, faire l'objet d'un décret. D'après les éléments figurant dans l'exposé des motifs du projet de loi, une liste de 100 à 150 quartiers , pour un maximum de 100 communes ou EPCI, devrait être arrêtée.

Les neuf alinéas suivant du présent article sont consacrés aux actions menées dans le cadre du PNRQAD et en fixent une liste non exhaustive. Elles viseraient tout d'abord à la requalification des îlots d'habitat dégradé à travers l'acquisition du foncier, le relogement des occupants et la revente du foncier, bâti ou non bâti.

L'INSEE indique que l'îlot constitue une unité géographique de base pour la statistique et la diffusion du recensement. En zone bâtie dense, l'îlot représente le plus souvent un pâté de maisons, éventuellement scindé en cas de limite communale ou cantonale traversant le pâté de maisons (ou petit groupe de pâtés de maisons). En zone périphérique, l'îlot est un ensemble limité par des voies (ou autres limites visibles) découpant cette zone en plusieurs morceaux. Les îlots, qui peuvent être vides d'habitants (exemple d'une gare), sont définis par l'INSEE en concertation avec les communes.

Il s'agit d'un des aspects les plus importants du programme puisque les quartiers anciens dégradés présentent comme principale caractéristique la présence, en leur sein, de nombreux immeubles d'habitation vétustes, plus ou moins disséminés. De telles opérations de recyclage foncier supposent de s'appuyer sur des outils de maîtrise foncière, au premier rang desquels les aménageurs concessionnaires, et d'utiliser l'ensemble de la palette des instruments à la disposition des autorités publiques. Ces opérations d'acquisition et de restructuration donneront lieu à l'exercice du droit de préemption urbain et des procédures d'expropriation ou prendront la forme de cessions de gré à gré, dans le cadre d'opérations d'aménagement. Les problématiques liées au relogement et à l'accompagnement social des occupants nécessiteront la mise en oeuvre d'un partenariat étroit entre les différents acteurs locaux (collectivités, organismes HLM, SEM, etc.). Ces actions devront privilégier le maintien des ménages au sein du même quartier requalifié ou, à défaut, dans son environnement proche. Dans le cadre de la convention passée entre l'ANRU et la ou les collectivités 70 ( * ) , laquelle définira avec précision le projet urbain dans lequel s'inscrit l'opération de requalification, les ensembles acquis seraient, après traitement et recyclage des bâtiments, transformés de différentes manières, qu'il s'agisse de logements (sociaux, privés, en accession à la propriété), de commerces ou d'espaces publics.

Dans cette perspective, il est indiqué que le PNRQAD aura également comme objectif de développer et de requalifier l'offre de logement et d'hébergement . Par ailleurs, il contribuera à la réhabilitation du parc privé et à lutte contre l'habitat indigne . C'est principalement à ce titre que les financements de l'ANAH seraient sollicités, pour accorder des aides aux propriétaires privés qui ne seraient pas directement concernés par les actions de recyclage foncier.

Cette intervention s'accompagnera d'actions complémentaires sur le cadre de vie avec l'aménagement des espaces et équipements publics de proximité et la réorganisation ou la création d'activités économiques et commerciales .

Enfin, il est fait mention de toutes les actions qui pourraient contribuer à la réussite du programme, en particulier en matière d'études ou d'ingénierie .

Le dernier alinéa de l'article 7 fixe des objectifs chiffrés en matière d'habitat. Le PNRQAD, dont l'exécution est prévue sur la période 2009-2016, devrait ainsi contribuer à la réhabilitation de 60.000 logements privés et à la production de 50.000 logements locatifs sociaux conventionnés, dont 5.000 places d'hébergement ou logements de transition. En outre, il est indiqué que le PNRQAD « vise à réhabiliter 140.000 logements privés dégradés sur l'ensemble du territoire national sur huit ans ».

Renseignements pris auprès du Gouvernement, ces éléments chiffrés sont trompeurs puisqu'ils se recoupent partiellement. En effet, les objectifs chiffrés du PNRQAD concernent en réalité un total de 90.000 logements.

Le programme prévoit à ce titre :

- la réalisation de 30.000 logements locatifs sociaux des organismes HLM, dont 5.000 places de logements adaptés ou d'hébergement, faisant suite au traitement d'immeubles en recyclage foncier (requalification d'îlots habitat dégradé) portant sur 30.000 logements privés très dégradés. L'intervention vis-à-vis du « parc social de fait » sera compensée par le financement de logements sociaux avec, comme principe directeur, celui du « un pour un » ;

- la réhabilitation de 60.000 logements privés par l'ANAH, dont 20.000 logements locatifs à loyer maîtrisé conventionné, 20.000 logements locatifs à loyer libre et 20.000 logements de propriétaires occupants.

Enfin, il convient de souligner que la mise en oeuvre du PNRQAD pourrait avoir un impact plus large que cet objectif des 90.000 logements puisque les opérations de recyclage foncier pourraient donner lieu, à titre de contrepartie, à 10.000 logements supplémentaires de l'association Foncière logement et contribuer à la remise sur le marché de 15.000 logements vacants. Ces objectifs étant cependant susceptibles de varier, il n'a pas été proposé de les faire figurer dans le texte de la loi.

III. La position de votre commission

Tout en saluant l'initiative prise par le Gouvernement tendant à la création de ce programme, qui vise à apporter une réponse globale à de lourdes difficultés rencontrées par de nombreuses communes pour la gestion de leur bâti situé en centre urbain, votre commission ne manque cependant pas de s'interroger sur de nombreux aspects de ce programme, en ce qui concerne tant sa mise en oeuvre, sa gouvernance et son exécution que son financement, sur lequel le projet de loi n'apporte aucune précision.

Votre commission s'interroge tout d'abord sur les critères qui présideront à la sélection des quartiers retenus dans le décret. Les principes méthodologiques exposés par l'ANRU dans son rapport montrent qu'une première sélection de villes de plus de 10.000 habitants comprenant plus de 1.000 logements dont la construction est antérieure à 1949 pourrait servir de point de départ. Sur ces 779 communes, une première présélection pourrait être effectuée en identifiant celles qui présentent des sections cadastrales dans lesquelles se situent un grand nombre de logements dégradés, tant en valeur absolue qu'en pourcentage, ou celles se caractérisant par des tensions importantes sur leur marché immobilier et présentant des secteurs où le nombre de logements vacants est important. Cette méthode porterait donc le nombre de communes entre 150 et 200 et c'est sur cette base qu'un appel à candidatures pourrait être effectué, à charge pour un comité national présidé par le ministre du logement et de la ville de sélectionner les sites retenus sur la base d'un diagnostic et d'une déclaration d'intérêt. La logique retenue à cet égard par l'ANRU est celle d'un appel à candidatures restreint pour assurer l'intérêt national du programme et permettre une intervention concentrée et massive dans les sites retenus. L'Agence rappelle d'ailleurs que les sites non couverts par le programme pourront continuer à bénéficier des outils de droit commun, notamment des OPAH .

Ces éléments sont de nature à servir de point de départ pour la réflexion mais ne constituent pas la méthode de sélection définitivement arrêtée par le Gouvernement, comme celui-ci l'a précisé à votre commission, ce qui suppose que d'autres choix sont possibles. En effet, il pourrait être tout à fait envisageable de lancer un appel à candidature auprès des collectivités territoriales, le plus ouvert possible, la loi fixant néanmoins un certain nombre de critères de choix afin de donner à ces dernières des indications sur l'opportunité de présenter ou non un dossier.

Votre commission n'a pas de préjugés en la matière. Elle estime en conséquence qu'il appartient à la représentation nationale de clarifier ce point, essentiel, au cours de la discussion du projet de loi, en liaison avec le Gouvernement. Elle entend donc l'interroger à ce sujet lors de l'examen en séance publique.

Contrairement au choix qui avait été effectué en 2003 lors de l'examen de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine 71 ( * ) , le projet de loi ne prévoit aucune disposition programmatique en matière de financement, dont les modalités sont rapidement évoquées dans l'exposé des motifs. Elles font en revanche l'objet de développement plus substantiel dans le rapport de l'ANRU, lequel préconisait d'ailleurs l'inscription des financements dans le texte de la loi.

Se fondant sur l'expérience acquise avec le traitement d'une vingtaine de quartiers anciens dégradés au titre du PNRU, l'ANRU estimait, compte tenu des objectifs du PNRQAD, à 3 milliards d'euros le montant des participations nationales nécessaires pour une intervention sur une centaine de sites. Après prise en compte de l'intervention de multiples acteurs (collectivités, propriétaires privés, bailleurs sociaux, etc.), elle chiffrait à 11 milliards le total des dépenses engagées dans le cadre du programme, avec un retour de TVA compris entre 500 millions et un milliard d'euros.

Au regard du caractère prééminent des interventions sur l'habitat, l'ANRU juge que ce volet du PNRQAD devrait absorber l'essentiel des financements.

Estimation de la répartition des financements du PNRQAD

Nature de l'intervention

Pourcentage du financement

Recyclage foncier, relogement, accompagnement social et ingénierie

30 %

Réhabilitation du parc privé - ANAH

22 %

Logements locatifs sociaux et hébergement

18 %

Ingénierie et actions sociales et de solidarité

11 %

Equipements publics, économiques, commerciaux et associatifs

10 %

Aménagement

8 %

Fonctionnement

1 %

S'écartant du chiffrage de l'ANRU, le Gouvernement indique dans l'exposé des motifs que les concours nationaux accordés au programme pourraient s'élever à 2,5 milliards d'euros sur huit ans, soit 312 millions par an, provenant de l'ANAH et des fonds de la PEEC. Toutefois, dans la mesure où, aux termes du projet de loi de finances pour 2009, l'ANAH pourrait elle-même être désormais financée exclusivement par la PEEC, le financement du PNRQAD devrait en réalité être assuré exclusivement par le 1 % logement . Or, il convient de souligner que l'Etat et les partenaires sociaux poursuivaient leurs négociations sur la réforme du 1 % logement, et notamment sur les aspects financiers, au moment même de la rédaction du présent rapport.

Compte tenu des contraintes de l'article 40 de la Constitution, il est impossible à votre commission de remédier à ce silence de la loi. Elle ne peut cependant que s'étonner de l'affirmation d'une ambition aussi importante pour un aussi grand nombre de quartiers, sans que les financements dédiés à cette politique soient assurés.

Votre commission s'est également interrogée sur l'articulation entre le PNRU et le PNRQAD. Elle a ainsi été amenée à se demander si des sites pourraient être concernés par les deux programmes. Comme cela a été souligné précédemment, une vingtaine de communes présentant à la fois des quartiers anciens dégradés et des quartiers d'habitat social urbanisés plus récemment font d'ores et déjà l'objet d'un projet de rénovation urbaine au titre du PNRU. Par ailleurs, un ou des quartiers anciens dégradés d'une commune ou d'une agglomération pourraient être concernés par le PNRQAD tandis que des quartiers d'habitat social urbanisés dans les années 50, 60 ou 70 de ces mêmes collectivités sont déjà éligibles au PNRU. Le Gouvernement a donc fait valoir qu'il veillerait, par l'intermédiaire de l'ANRU, lors de l'instruction des projets et sur le plan local lors de la préparation du projet de requalification, que les actions engagées soient complémentaires et au service d'une politique de l'habitat et urbaine cohérente. En outre, il a été affirmé à votre commission que les deux programmes présenteraient un caractère pleinement « étanche » sur le plan budgétaire et que le financement du PNRQAD n'aura pas vocation à diminuer le budget du PNRU, lequel fait au demeurant l'objet de décisions de réservation à plus de 90 %. Votre rapporteur entend interroger le ministre sur ce point lors du débat en séance publique afin de se faire confirmer cette affirmation.

Sur la base de ces différentes réflexions, votre commission vous présente quatre amendements à cet article.

Outre un amendement rédactionnel , elle vous soumet tout d'abord un amendement tendant à élargir les critères d'éligibilité des quartiers au programme afin de mentionner également la situation des zones tendues comprenant un grand nombre de logements privés vacants.

Elle souhaite également, par un autre amendement , mettre en avant le fait que le PNRQAD a pour objet de contribuer à la production de logements locatifs sociaux et à la diversification de l'offre immobilière.

Enfin, elle préconise l'adoption d'un dernier amendement relatif aux objectifs chiffrés du programme. En effet, la référence à la production de 50.000 logements locatifs sociaux retenue par le texte de l'article 7 est erronée puisqu'elle recouvre dans les faits les 30.000 logements des organismes HLM et les 20.000 logements locatifs conventionnés par l'ANAH. En outre, contrairement à ce qu'affirme la rédaction de l'article 7, l'objectif de réhabilitation de 140.000 logements privés dégradés sur l'ensemble du territoire national sur huit ans s'inscrirait non pas dans le cadre du PNRQAD mais dans le droit fil des orientations tracées par la circulaire du Premier ministre en date du 22 février 2008. Par conséquent, votre commission souhaite, dans un souci de clarté de la loi, préciser que le programme vise un objectif de réhabilitation de 60.000 logements privés, dont 20.000 devant faire l'objet d'un conventionnement, et un objectif de production de 30.000 logements sociaux, dont 5.000 places d'hébergement ou logements de transition.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 (Article 10 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003, article L. 321-1-2 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation et articles L. 321-1, L. 325-1 et L. 326-1 du code de l'urbanisme) - Mise en oeuvre du PNRQAD

Commentaire : cet article fixe les modalités de mise en oeuvre du PNRQAD et définit les responsabilités des différents acteurs chargés de cette mission.

I. Le texte du projet de loi

* Le paragraphe I complète l'article 10 de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, lequel définit les missions de l'ANRU. Selon les dispositions proposées, l'ANRU serait, en complément de ses missions ayant trait à la conduite du PNRU, chargée de contribuer à la mise en oeuvre du PNRQAD en accordant des concours financiers aux collectivités territoriales, aux EPCI compétents et aux organismes publics ou privés conduisant les opérations concourant à la réalisation du programme. Le même mode opératoire serait retenu que pour le PNRU puisque l'ANRU conclurait, à cet effet, des conventions pluriannuelles avec les destinataires des subventions et son conseil d'administration pourrait fixer, en fonction du montant des subventions ou du coût de l'opération, des seuils au-dessous desquels la conclusion de convention ne serait pas exigée.

Dans le cadre de la mise en oeuvre du PNRU, le préfet, qui est le délégué territorial de l'Agence dans le département, assure l'instruction du projet qui donnera lieu à la signature d'une convention pluriannuelle. Les services de l'Etat instruisent localement le dossier élaboré par la collectivité territoriale porteuse du projet et ses partenaires. Le préfet veille également à la qualité du projet et à l'engagement des partenaires financiers locaux. Le dossier finalisé, il donne alors son avis, qui porte notamment sur la cohérence et la pertinence du projet proposé, les actions d'accompagnement de celui-ci, le plan de financement ou la durabilité de la transformation du quartier. Le dossier doit correspondre à un projet pluriannuel et comporter un descriptif, opération par opération et année après année, de la maîtrise d'ouvrage et des plans de financement prévus. Le dossier est ensuite transmis au comité d'engagement qui, au sein de l'ANRU, est chargé d'examiner les projets et de préparer, par ses avis, les décisions du conseil d'administration, lorsque cela est nécessaire. Le premier critère pris en compte pour définir la participation financière de l'ANRU est celui de l'utilité même du projet pour la rénovation urbaine du quartier. Le montant de cette aide est aussi conditionné à l'effort de la collectivité territoriale et des autres partenaires financiers, et modulé en fonction de la situation financière de ceux-ci.

Source : ANRU

Comme le souligne le rapport de l'ANRU sur le PNRQAD, une fois la liste des sites arrêtée par le Gouvernement, il appartiendra à chaque collectivité de construire une stratégie d'intervention sur le ou les quartiers concernés afin de la soumettre aux partenaires nationaux représentés au sein du comité d'engagement, en vue de la signature de la convention. Un plan d'actions devrait ainsi être proposé, portant sur une période de cinq à sept années, afin d'engager des politiques produisant des effets durables. Comme dans le cadre du PNRU, l'association de l'ensemble des parties prenantes (habitants, propriétaires, usagers du quartier, etc.) constitue une condition sine qua non de la réussite des opérations engagées. Le rapport met à cet égard en exergue la nécessité d'ouvrir cette phase de concertation dès le terme des premières études de faisabilité et de la poursuivre tout au long des différentes phases du projet. Enfin, compte tenu de la complexité des situations à traiter et des risques de dérives potentielles pouvant être induites par une action publique massive (éviction des populations les plus défavorisées, dénaturation de sites ou patrimoines remarquables, etc.), l'ANRU a élaboré un premier cahier des charges à destination des responsables de projet de rénovation de ces quartiers, contenant les éléments essentiels à prendre en compte.

Selon l'analyse de l'ANRU, quatre éléments apparaissent fondamentaux :

- la réalisation d'un diagnostic complet, partagé par l'ensemble des partenaires locaux et s'appuyant sur les données et savoir-faire dont ils disposent ;

- la construction d'une stratégie de requalification durable avec la définition d'un projet urbain, d'un projet social et d'objectifs relatifs à la lutte contre l'habitat indigne et à la production de logements ;

- l'élaboration d'un plan d'actions articulé autour des différentes thématiques (projet urbain, lutte contre l'habitat indigne, actions complémentaires sur l'habitat, actions sociales, gestion urbaine de proximité, etc.) ;

- la définition des modalités de mise en oeuvre, la collectivité territoriale concernée (commune ou EPCI) devant impérativement assurer le portage politique du projet .

* Le paragraphe II , dont les dispositions ne sont pas codifiées, charge également l'Agence nationale de l'habitat de contribuer à la mise en oeuvre du PNRQAD.

* Le paragraphe III renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités dans lesquelles le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) pourrait financer des opérations réalisées dans les quartiers éligibles au PNRQAD.

La mobilisation du FISAC devrait permettre de :

- soutenir les professionnels commerçants présents sur le quartier -non directement concernés- en leur permettant de pouvoir améliorer leurs pratiques (animation, communication, formation) et leurs espaces professionnels (aide pour la rénovation des façades, vitrines) ;

- mettre en oeuvre une stratégie de développement commercial en permettant aux professionnels installés sur le quartier de se maintenir pendant la période de chantier et de pouvoir bénéficier des retombées à terme de la requalification du quartier.

* Le paragraphe IV insère un nouvel article L. 321-1-2 dans le CCH afin de permettre à l'ANAH, aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, ainsi que, le cas échéant, à tout autre partenaire public ou privé, de créer, par voie de convention, des fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé regroupant leurs financements pour conduire les opérations concourant à la réalisation du PNRQAD. Ces fonds seraient gérés par les collectivités territoriales ou les EPCI compétents en matière de politique locale de l'habitat ou par une personne morale de droit public ou privé désignée pour conduire ces opérations.

* Enfin, le paragraphe V modifie le titre II du livre III du code de l'urbanisme.

Le 1° complète l'article L. 321-1, relatif aux missions des établissements publics d'aménagement et aux établissements publics fonciers, afin de permettre à ces deux catégories d'établissements de gérer les fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé dans le cas où ils procéderaient à des opérations de requalification des quartiers anciens dégradés au titre du PNRQAD.

Le 2° amende l'article L. 325-1 consacré à l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA). Outre l'insertion d'une modification de coordination, cette division autorise cet établissement à intervenir dans les quartiers faisant l'objet du PNRQAD.

La redynamisation économique et commerciale constituant l'un des éléments essentiels des projets globaux de requalification des quartiers anciens dégradés, les financements proposés dans le cadre du PNRQAD, notamment celui du portage des commerces et de l'ingénierie nécessaire au montage des opérations, permettront la mise en oeuvre d'une stratégie maîtrisée de développement commercial et d'activité. Selon les informations fournies à votre commission, une fois les opérations de portage effectuées (acquisition et réalisation des travaux), l'intervention d'un investisseur spécialisé tel que l'EPARECA devrait permettre à ces opérations, souvent fragiles les premières années, d'être durablement mises en oeuvre. L'EPARECA conduirait, dans ce contexte, des missions similaires à celles qui lui sont actuellement confiées dans le cadre du PNRU ou des zones urbaines sensibles (ZUS) :

- être un investisseur permettant la réalisation de la stratégie commerciale ou d'activité du projet de requalification du quartier en cas de carence des investisseurs privés classiques ;

- effectuer un accompagnement au cours des premières années d'exploitation lorsque le projet urbain perturbe les conditions d'exploitation et d'attractivité des commerces ;

- accompagner la commune ou l'EPCI dès les étapes de conception, de programmation et de conduite de ces opérations (les collectivités ou les aménageurs n'ayant pas une grande expérience en la matière).

Enfin, le 3° modifie l'article L. 326-1, pour permettre aux établissements publics locaux de rénovation urbaine de conduire des opérations de requalification des quartiers anciens dégradés et, à ce titre, de gérer les fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé.

II. La position de votre commission

Votre commission préconise une réécriture substantielle de cet article et vous présente en conséquence sept amendements .

* Le premier amendement a vocation à reprendre les dispositions consacrées au rôle de l'ANRU pour la mise en oeuvre du PNRQAD et à les insérer au sein d'un article spécifique (10-1) de la loi du 1 er août 2003. En conséquence, il est prévu d'inscrire directement dans cet article les modalités d'intervention de l'agence, qui s'appuieront sur la signature de conventions pluriannuelles, et de ne pas faire une simple référence aux conventions de rénovation urbaine, dans un souci de stricte distinction entre ces deux procédures. A l'occasion de cet amendement, il est préconisé d'adapter la lettre de l'article 11 de la loi de 2003 pour tirer les conséquences des décisions de la RGPP en matière de création de délégués des agences nationales dans les régions, départements et dans la collectivité territoriale de Corse, en la personne du représentant de l'Etat dans chacun de ces échelons territoriaux.

* Le deuxième amendement supprime le paragraphe II dont les dispositions seraient reprises dans le paragraphe IV.

* Un amendement rédactionnel est présenté au paragraphe III pour corriger une erreur de dénomination du FISAC.

* Une nouvelle rédaction est ensuite préconisée pour le paragraphe IV par le biais d'un amendement précisant les conditions d'intervention de l'Agence nationale de l'habitat dans le cadre du PNRQAD.

A cet effet, un nouvel article L. 321-1-2 serait inséré dans le code de la construction et de l'habitation afin de préciser que l'ANAH contribue à la mise en oeuvre des actions relatives à la réhabilitation du parc privé et à la lutte contre l'habitat indigne du PNRQAD. Votre commission considère en effet nécessaire d'indiquer avec précision dans la loi ce qui relèvera du rôle exclusif de l'ANAH en la matière. Il apparaît à cet égard nécessaire de rappeler que l'intervention sur des parcs privés disséminés constitue une mission délicate pour laquelle l'ANAH dispose, compte tenu de son expérience, d'une grande capacité d'expertise,

Un nouvel article L. 321-1-3 serait ensuite introduit dans le CCH pour déterminer les modalités de création des fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé. Votre rapporteur juge très pertinente la possibilité ouverte par le projet de loi de constituer de tels fonds locaux puisque ces outils permettront non seulement de regrouper les financements et d'en accroître l'efficacité, mais aussi de faire évoluer significativement les modes d'action sur le parc privé dégradé et l'implication des collectivités. A ce titre, il ne peut donc que déplorer la restriction introduite par le projet de loi tendant à n'autoriser de telles créations que dans les zones couvertes par le PNRQAD, alors même que la constitution de ces fonds reste facultative et laissée à la libre appréciation des collectivités territoriales et EPCI. Dans ces conditions, votre commission vous propose de supprimer cette limitation et d'autoriser la constitution de fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé sur des territoires qui ne seraient pas nécessairement concernés par le programme.

Par ailleurs, il est préconisé de clarifier les conditions de gestion de ces fonds. En conséquence, l'amendement de votre commission distingue clairement ce qui relève, en la matière, de la décision et de la responsabilité financière et comptable du fonds, cette compétence revenant à la collectivité territoriale ou à l'EPCI désigné par la convention constitutive du fonds, et ce qui relève de la compétence d'instruction et de traitement des demandes, qui pourra être déléguée, contre rémunération, à un opérateur public ou privé.

* Au paragraphe V, par coordination avec les modifications introduites au paragraphe précédent, il est proposé, par deux amendements , de modifier les conditions dans lesquelles les établissements publics d'aménagement ou fonciers et les établissements publics locaux de rénovation urbaine pourront assurer l'instruction et le traitement des aides transitant par l'intermédiaire de ces fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé. Enfin, un troisième amendement à ce paragraphe étend aux établissements publics fonciers locaux la possibilité de se voir déléguer l'instruction et le traitement de ces aides.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III - Mesures en faveur du développement d'une offre nouvelle de logements

Consacré à des mesures en faveur du développement d'une offre nouvelle de logements, le chapitre III regroupe neuf articles. Il comporte des dispositions relatives à la mobilisation de la ressource foncière, aux documents de programmation et d'urbanisme, à la réforme des mécanismes d'amortissement en faveur des investissements locatifs et à la modification de l'article 55 de la loi SRU.

Article 9 (Articles L. 301-5-1, L. 302-1, L. 302-2, L. 302-3, L. 302-4-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation et articles L. 123-1 et L. 123-14 du code de l'urbanisme) - Renforcement du caractère opérationnel des programmes locaux de l'habitat

Commentaire : cet article amende plusieurs articles du CCH et du code de l'urbanisme consacrés aux conventions de délégation des aides à la pierre, aux programmes locaux de l'habitat et aux plans locaux d'urbanisme, notamment pour renforcer le caractère opérationnel des programmes locaux de l'habitat.

I. Le texte du projet de loi

* Le paragraphe I complète l'article L. 301-5-1 du CCH qui définit les conditions dans lesquelles certains établissements publics de coopération intercommunale peuvent signer une convention avec l'Etat pour devenir délégataires de la gestion des aides à la pierre.

Depuis la promulgation de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les syndicats d'agglomération nouvelle et les communautés de communes disposant d'un PLH peuvent, pour la mise en oeuvre de celui-ci, demander à conclure une convention avec l'Etat, par laquelle celui-ci leur délègue la compétence pour décider de l'attribution des certaines aides à la pierre et procéder à leur notification aux bénéficiaires. Sont ainsi visées les aides publiques en faveur de la construction, de l'acquisition, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux, celles en faveur de la rénovation de l'habitat privé, celles en faveur de la location-accession et celles destinées à la création de places d'hébergement ainsi que, dans les départements et régions d'outre-mer, les aides directes en faveur de l'accession sociale à la propriété.

Cette convention, conclue pour une durée de six ans renouvelable, fixe, d'une part, dans la limite des dotations ouvertes en loi de finances, le montant des droits à engagement alloués à l'EPCI et, d'autre part, le montant des crédits que celui-ci affecte sur son propre budget à la réalisation des objectifs de la convention. Elle précise annuellement, au sein des droits à engagement alloués, les parts affectées au logement social ou à l'hébergement d'une part, à l'habitat privé d'autre part. Cette répartition doit tenir compte de l'exécution du plan de cohésion sociale.

La convention peut comporter un certain nombre d'adaptations aux règles nationales pour prendre en compte les spécificités locales des marchés de l'habitat. Pour ce faire, elle peut :

- adapter les conditions d'octroi des aides de l'Etat, selon les secteurs géographiques et en raison des particularités locales et démographiques et de la situation du marché du logement ;

- et adapter, pour des secteurs géographiques déterminés et dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat, les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux.

Les départements se sont également vu reconnaître la possibilité de signer une convention pour les territoires non couverts par un EPCI ayant signé une telle convention de délégation.

Le bilan en 2008 de ce nouveau mode de gestion des subventions de l'Etat laisse apparaître que ce sont désormais 108 EPCI et départements qui sont délégataires , couvrant 42 % de la population française, et qui assurent la gestion de 50 % de l'enveloppe nationale des aides à la pierre.

Sont délégataires :

- 12 communautés urbaines sur 14 ;

- 59 communautés d'agglomération sur 168 ;

- 5 communautés de communes sur 263 comprenant plus de 20.000 habitants ;

- 27 départements.

Source : ADCF

Par coordination avec le paragraphe III, qui renforce les prérogatives du préfet en matière de contrôle du contenu des PLH adoptés par les EPCI, les dispositions proposées par le I donnent à l'Etat des moyens d'intervention par le biais de ces conventions de délégation dans le cas où les observations émises par le préfet sur le programme local d'un EPCI donné ne seraient pas suffisamment prises en compte. La convention de délégation des aides à la pierre pourrait ainsi ne plus être conclue ou renouvelée dès lors que le préfet estimera que ses demandes de modifications du PLH, émises au moment de son élaboration, ou que les observations du comité régional de l'habitat qu'il aura jugées pertinentes, n'ont pas été suffisamment prises en compte par l'EPCI.

De même, par coordination avec le paragraphe IV, lequel instaure la réalisation, par les EPCI, d'un bilan triennal d'exécution du programme local de l'habitat, il est proposé de donner au préfet un pouvoir de dénonciation de la convention de délégation si les résultats de ce bilan sont manifestement insuffisants par rapport aux objectifs fixés par la convention.

* Le 1° du paragraphe II de l'article 9 complète le cinquième alinéa de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation qui prévoit actuellement que le PLH « indique les moyens, notamment fonciers, qui seront mis en oeuvre par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme pour parvenir aux objectifs et principes qu'il a fixés ». Le texte du projet de loi précise que le PLH devra désormais également comprendre des orientations relatives :

- à l'échéancier prévisionnel de réalisation de logements dans chacune des communes concernées et du lancement des opérations d'aménagement de compétence communautaire ;

- à l'institution des servitudes mentionnées au b et au d de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme : il s'agit de la possibilité de délimiter dans le PLU des emplacements réservés à des programmes de logements définis (b) ou des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements locatifs définis dans le respect des objectifs de mixité sociale (d) ;

- à la mise en oeuvre des dispositions de l'article L. 127-1 du même code, c'est-à-dire la faculté offerte aux communes de majorer le COS de 20 % pour la réalisation de logements sociaux.

Le 2° du II de l'article 9 modifie le 14 ème alinéa de l'article L. 302-1, qui prévoit actuellement que « le programme local de l'habitat fait l'objet d'un programme d'actions détaillé par secteurs géographiques ». Le PLH devra désormais faire l'objet d'un programme détaillé par commune et, le cas échéant, par secteur géographique, et être accompagné d'un échéancier de réalisation des actions concernées.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, les PLH actuels définissent des programmes d'action par secteurs dont l'aire géographique est infracommunale , ce qui limiterait leur lisibilité et compliquerait leur mise en cohérence avec les documents d'urbanisme. La nouvelle rédaction vise donc à renforcer la cohérence des actions programmées et des documents d'urbanisme. La possibilité de prévoir des actions spécifiques dans certains quartiers est toutefois maintenue.

* Le paragraphe III modifie l'article L. 302-2 qui détermine la procédure d'adoption du PLH.

Dans sa rédaction actuelle, cet article précise que le préfet porte, dans un délai de trois mois, à la connaissance de l'EPCI toutes informations utiles ainsi que les objectifs locaux à prendre en compte en matière de diversité de l'habitat et de répartition équilibrée des différents types de logements dans l'agglomération concernée . Ce délai de trois mois court à compter de la délibération par laquelle l'EPCI engage la procédure d'élaboration du PLH ou décide de reprendre son PLH existant pour le rendre compatible avec de nouvelles dispositions législatives ou réglementaires.

L'EPCI est tenu d'associer l'Etat à l'élaboration de son PLH et peut y associer toute personne morale qu'il juge utile. Le projet de PLH, arrêté par l'organe délibérant de l'EPCI, est ensuite transmis aux communes et EPCI compétents en matière d'urbanisme, qui disposent d'un délai de deux mois pour faire connaître leur avis. Au vu de ces avis, l'organe délibérant doit à nouveau délibérer sur le projet et le transmettre au préfet, lequel doit lui-même le soumettre pour avis, dans un délai de deux mois, au comité régional de l'habitat. Depuis l'adoption de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, en vertu de l'article L. 364-1 du CCH, un comité régional de l'habitat, chargé de procéder aux concertations permettant de mieux répondre aux besoins en matière d'habitat et de favoriser la cohérence des politiques locales, a été créé, en métropole, auprès de chaque préfet de région. Toutefois, dans les départements et régions d'outre-mer, ces attributions sont exercées par un conseil départemental de l'habitat, présidé par le président du conseil général.

Si le préfet estime que le projet de PLH ne répond pas à l'objectif de répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements, il adresse, dans un délai d'un mois, des demandes motivées de modifications à l'EPCI, qui en délibère. L'EPCI, sans pour autant être tenu de donner suite aux demandes motivées du préfet, adopte ensuite le programme local de l'habitat.

Le paragraphe III apporte plusieurs modifications à cette procédure afin de renforcer les prérogatives de l'Etat aux différents stades de l'élaboration du PLH .

Le 1° prévoit que, dans le délai de trois mois dont il dispose à compter de la décision d'élaboration du PLH, le préfet puisse également communiquer à l'EPCI les objectifs à prendre en compte en matière de renouvellement du parc immobilier et d'accroissement du nombre de logements et de places d'hébergement nécessaires . En outre, la totalité des objectifs locaux à prendre en compte par l'EPCI devront désormais respecter les critères définis par le quatrième alinéa de l'article L. 302-1, c'est-à-dire l'évolution démographique et économique, l'évaluation des besoins des habitants actuels et futurs, la desserte en transports et les options d'aménagement déterminées par le schéma directeur ou le schéma de secteur, lorsqu'ils existent, ainsi que les dispositions du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, l'accord collectif intercommunal en faveur du logement des plus défavorisés et le protocole d'occupation du patrimoine social des communes, quand ils existent.

Le 2 ° modifie les conditions dans lesquelles le préfet peut formuler des demandes motivées de modification du projet de PLH. Dans le cas où il estimerait que ce projet ne répond pas à l'objectif de répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements, mais aussi de renouvellement du parc immobilier et d'accroissement du nombre de logements et de places d'hébergement nécessaires, le préfet aurait ainsi toujours la possibilité d'adresser, dans un délai d'un mois, des demandes motivées de modifications à l'EPCI, qui est alors tenu d'en délibérer.

Enfin, le 3° aménage les conditions dans lesquelles le préfet peut demander à l'EPCI, ou à la commune 72 ( * ) , des modifications du projet de PLH sur le fondement des observations formulées par le comité régional de l'habitat (CRH). En cas d'avis défavorable ou de réserves émises par le CRH, le préfet aurait la possibilité de sélectionner, parmi ces observations, celles qu'il juge pertinentes et d'adresser, sur ce fondement, des demandes motivées de modification du projet de programme.

En outre, une fois le PLH adopté par l'EPCI, ce dernier ne deviendrait exécutoire qu'à l'issue d'un délai de deux mois après sa transmission au préfet . Au cours de ce délai, le préfet aurait la faculté de notifier, par lettre motivée, au président de l'EPCI les demandes de modifications émises par le CRH qu'il juge nécessaire d'apporter au programme. Le PLH ne pourrait alors devenir exécutoire qu'à compter de la publication et de la transmission au préfet de la délibération apportant les modifications demandées .

Une telle procédure s'inspire directement de celle qui est prévue pour les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU). En vertu de l'article L. 122-11 du code de l'urbanisme, la délibération de l'établissement public approuvant le schéma devient exécutoire deux mois après sa transmission au préfet. Dans ce délai, le préfet a la possibilité de notifier à l'établissement chargé de l'élaboration du SCOT les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au schéma, en particulier si ses dispositions ne sont pas compatibles avec les directives territoriales d'aménagement (DTA) ou compromettent gravement un certain nombre de principes. Dans ce cas, le SCOT ne peut devenir exécutoire qu'à compter de la publication et de la transmission au préfet des modifications demandées.

De même, l'article L. 123-12 du code de l'urbanisme dispose que, dans les communes non couvertes par un SCOT, l'acte publié approuvant le PLU devient exécutoire un mois après sa transmission au préfet. Toutefois, dans ce délai, le préfet peut notifier, par lettre motivée, à la commune les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au plan lorsque les dispositions de celui-ci contreviennent à un certain nombre de principes, sont de nature à compromettre la réalisation d'un certain nombre de documents (DTA, schéma de cohérence territoriale, schéma de secteur ou schéma de mise en valeur de la mer en cours d'établissement) ou font apparaître des incompatibilités manifestes avec l'utilisation ou l'affectation des sols des communes voisines. Dans ce cas, le PLU n'est exécutoire qu'à compter de la publication et de la transmission au préfet de la délibération approuvant les modifications demandées.

* Le paragraphe IV amende l'article L. 302-3 qui dispose que l'EPCI délibère au moins une fois par an sur l'état de réalisation du PLH et son adaptation à l'évolution de la situation sociale ou démographique.

L'article serait complété par un alinéa obligeant les EPCI, ainsi que les communes nouvellement soumises à l'obligation d'élaborer un PLH, à communiquer pour avis au préfet et au CRH un bilan sur la réalisation du PLH à l'issue de sa première période triennale et à l'expiration de sa période de validité de six ans.

* Le paragraphe V complète la section du CCH consacrée au PLH par un nouvel article L. 302-4-1 afin de rendre obligatoire l'élaboration d'un PLH dans les communes de plus de 30.000 habitants qui ne sont pas membres d'un EPCI soumis à l'obligation, résultant de la loi ENL, de se doter d'un tel document.

L'article 3 de la loi ENL a rendu obligatoire, dans un délai de trois à compter de sa date de publication, l'élaboration d'un PLH dans les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.

Une telle disposition a notamment vocation à prendre en compte la situation des communes d'une taille importante et confrontées à des enjeux en matière de politique de l'habitat mais qui n'appartiennent à aucune structure intercommunale, ce qui est fréquemment le cas en Île-de-France .

L'article L. 302-4-1 se composerait de deux alinéas. Le premier alinéa rend l'article L. 302-1 applicable aux communes de plus de 30.000 habitants non membres d'un EPCI tenu d'élaborer un PLH aux termes de la loi ENL. Il précise que, dans ces communes, le programme est élaboré par le conseil municipal en association avec l'Etat ainsi qu'avec toute personne morale qu'il juge utile. Au début de cette procédure d'élaboration, l'Etat serait tenu de procéder à un « porter à connaissance » identique à celui applicable aux PLH intercommunaux. Le préfet se verrait également reconnaître la même possibilité de formuler, auprès de la commune, des demandes de modifications du projet de programme. Enfin, un délai de deux ans, à compter de la publication de la loi de mobilisation pour le logement, est laissé aux communes pour remplir cette nouvelle obligation.

Le second alinéa reprend des dispositions similaires à celles des articles L. 302-3 et L. 302-4. Il dispose que le conseil municipal délibère au moins une fois par an sur l'état de réalisation du PLH et son adaptation à l'évolution de la situation sociale ou démographique. Il indique enfin que le programme peut être modifié par le conseil municipal, le projet de modification étant alors transmis pour avis au préfet ainsi qu'aux personnes morales ayant été associées à son élaboration, leur avis étant réputé donné s'il n'est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la transmission du projet.

* Les paragraphes VI et VII modifient les articles L. 123-1 et L. 123-14 du code de l'urbanisme afin de ramener de trois à deux ans le délai dans lequel le PLU doit être rendu compatible avec le programme local de l'habitat (VI) et de modifier par coordination les pouvoirs du préfet (VII).

Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, le PLU doit être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale, du schéma de secteur, du schéma de mise en valeur de la mer et de la charte du parc naturel régional ou du parc national, ainsi que du plan de déplacements urbains et du programme local de l'habitat.

Dans un arrêt de 1999, la cour administrative d'appel de Paris 73 ( * ) avait décidé que la norme inférieure devenait illégale dès l'entrée en vigueur de la norme supérieure modifiée ou créée. En réaction, la loi du 13 décembre 2000 précitée a fixé un délai de mise en compatibilité de trois ans pour les PLU. Le rapport de compatibilité, à la différence du rapport de conformité, implique pour le juge qu'il n'y ait pas de contrariété entre normes supérieure et inférieure, celle-ci ne devant pas empêcher la mise en oeuvre de celle-là. Cette notion laisse donc à l'échelon inférieur une certaine liberté pour préciser la norme supérieure et établir un projet d'aménagement adapté au territoire concerné.

Si, dans les trois ans, la mise en compatibilité n'a pas été effectuée, la procédure, aux termes de l'article L. 123-14, est la suivante :

- le préfet informe la commune qui doit lui faire connaître, dans un délai d' un mois , si elle entend opérer la révision ou la modification nécessaire ;

- dans la négative ou à défaut de réponse dans ce délai, le préfet peut engager et approuver, après avis du conseil municipal et enquête publique, la révision ou la modification du plan ;

- il en est de même si l'intention exprimée de la commune de procéder à la révision ou à la modification n'est pas suivie, dans un délai de six mois à compter de la notification initiale du préfet, d'une délibération approuvant le projet correspondant.

III. La position de votre commission

Votre commission vous soumet sept amendements sur cet article.

* Au paragraphe I , votre commission, qui salue le but poursuivi par cette disposition tendant à pouvoir sanctionner, par l'intermédiaire des conventions de délégation des aides à la pierre, les PLH qui ne seraient pas suffisamment ambitieux, ne vous présente qu'un amendement rédactionnel.

* Elle préconise en revanche une réécriture plus générale du paragraphe II , qui concerne le contenu et les objectifs du PLH.

Le 1° de cet amendement tend à clarifier une ambiguïté rédactionnelle de l'article L. 302-1 afin de préciser que la durée de validité du PLH est de six ans .

Le 2° précise les objectifs et principes devant être pris en compte dans le cadre des PLH. Il est, à ce titre, ajouté une référence plus explicite à la nécessité de lutter contre l'étalement urbain, que le projet de loi proposait d'insérer au cinquième alinéa. Puis, au titre des options d'aménagement à prendre en compte par le PLH, il est proposé de remplacer la référence au schéma directeur par une référence au schéma de cohérence territoriale. En effet, l'article L. 122- 18 du code de l'urbanisme précise que « les schémas directeurs approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains sont soumis au régime juridique des schémas de cohérence territoriale tel qu'il est défini par le présent chapitre ». Enfin, le 2° supprime la référence au protocole d'occupation du patrimoine social, ce dispositif ayant été supprimé par la loi ENL.

Le 3° supprime, par souci de clarification, le 5 ème alinéa de l'article L. 302-1, dont les dispositions sont reprises dans le 5° de l'amendement, qui réécrit le 14 ème alinéa de ce même article.

Dans un souci de bonne organisation du projet de loi, le 4° insère au sein de l'article 9 du projet de loi les modifications proposées par le III de son article 25 relatives à l'habitat insalubre et qui modifiaient l'article L. 302-1.

Le 5° regroupe les dispositions que le PLH indiquera par commune ou secteur (nombre et type de logements à réaliser, moyens fonciers, échéancier de réalisation et orientations relatives à l'application de certaines dispositions du code de l'urbanisme).

Enfin, le 6° élargit le champ des EPCI concernés par l'obligation de se doter d'un PLH . Comme votre rapporteur l'a rappelé ci-dessus, cette obligation porte non seulement sur toutes les communautés d'agglomération et toutes les communautés urbaines mais aussi sur les communautés de communes de plus de 50.000 habitants comprenant une commune de plus de 15.000 habitants. La fixation de ces seuils de population conduit donc à limiter à 12 le nombre de communautés de communes assujetties à cette exigence et à exclure un grand nombre de territoires dans lesquels, compte tenu des enjeux en matière de politique de l'habitat, l'élaboration d'un tel document serait pourtant opportune.

Pour ces raisons, il vous est proposé d'abaisser ces seuils à 30.000 pour le nombre total d'habitants de l'EPCI et à 10.000 pour le nombre d'habitants de la ville centre. En conséquence, 90 communautés de communes supplémentaires se trouveraient concernées par l'obligation de se doter d'un PLH .

* Votre commission vous propose ensuite un amendement portant nouvelle rédaction du paragraphe III qui traite de la procédure d'adoption du programme local de l'habitat.

Le 1° précise que le délai dans lequel le préfet est tenu de porter à la connaissance de l'EPCI un certain nombre d'éléments à prendre en compte dans le projet démarre à compter de la transmission par l'EPCI de la délibération engageant la procédure d'élaboration du PLH.

Le 2° tend à mieux définir le champ des communes et EPCI compétents en matière d'urbanisme consultés par l'EPCI sur le projet de PLH . En conséquence, seraient ainsi nécessairement consultés les communes et EPCI associés aux études préalables au projet de PLH ou associés à l'élaboration du projet.

Enfin, le 3° reformule les conditions dans lesquelles le préfet peut adresser à l'EPCI, de sa propre initiative ou sur la base des observations émises par le conseil régional de l'habitat ou, dans les DOM, du conseil départemental de l'habitat, des demandes motivées de modifications du PLH. Dans les deux cas de figure, l'EPCI serait tenu de délibérer sur ces demandes de modifications. Dans le délai de deux mois suivant l'adoption du programme, le préfet aurait la possibilité de notifier à l'EPCI celles des demandes qu'il estime nécessaire d'apporter au programme et celui-ci ne pourrait devenir exécutoire qu'en cas d'adoption de ces modifications .

* Au paragraphe IV , il est proposé de supprimer, par un amendement , la référence aux communes tenues de se doter d'un PLH afin de renvoyer l'ensemble de la procédure les concernant dans un article spécifique du code de la construction et de l'habitation.

* Votre commission vous soumet ensuite un amendement de rédaction globale du paragraphe V qui rend applicable aux communes de plus de 20.000 habitants les articles du code relatifs au programme local de l'habitat. Elle considère en effet opportun d'abaisser le seuil de population de 30.000 à 20.000 dans la mesure où ces communes sont, elles aussi, confrontées à des enjeux importants en matière de politique locale de l'habitat, nécessitant ainsi de disposer d'un document programmatique.

Le tableau reproduit ci-dessous montre les conséquences d'un passage de ce seuil de 30.000 à 20.000 habitants, qui ferait entrer 31 communes supplémentaires dans le champ du dispositif, dont 20 situées en Ile-de-France .

Département

Nombre communes concernées

Répartition suivant le seuil de population

Entre 20.000 et 30.000 habitants

Plus de 30.000 habitants

Paris

1

0

1

Seine et Marne

3

2

1

Yvelines

8

3

5

Essonne

2

1

1

Hauts de Seine

14

3

11

Seine St Denis

20

3

17

Val de Marne

12

4

8

Val d'Oise

4

4

0

Vosges

1

1

0

Nord

1

1

0

Hautes Alpes

1

0

1

Alpes Maritimes

2

0

2

Vaucluse

1

1

0

Drôme

1

0

1

Haute Savoie

1

1

0

Guadeloupe

8

7

1

Paris

1

0

1

Total

80

31

49

* Votre commission vous propose ensuite d'utiliser les paragraphes VI et VII de l'article 9 pour insérer en leur sein, d'une part, les dispositions transitoires en vigueur de l'article L. 302-1 relatives à l'obligation pour les EPCI de se doter d'un PLH et, d'autre part, celles qui sont proposées par le projet de loi pour les communes. Les dispositions relatives à l'urbanisme contenues dans ces paragraphes sont en effet reprises dans un article additionnel présenté par votre commission après l'article 9 .

Le paragraphe VI reprendrait ainsi le contenu de l'actuel avant-dernier alinéa de l'article L. 302-1 du CCH qui laisse aux EPCI soumis à l'obligation de se doter d'un PLH jusqu'au 13 juillet 2009 pour adopter ce document. En outre, il donnerait un délai de deux ans, à compter de la date de publication de la loi de mobilisation pour le logement, aux nouvelles communautés de communes soumises à cette obligation en vertu de l'amendement de votre commission présenté au paragraphe II.

Le paragraphe VII fixerait un même délai de deux ans aux communes de plus de 20.000 habitants pour adopter un PLH.

* Enfin, un amendement propose de compléter l'article 9 par un paragraphe VIII pour insérer des dispositions transitoires relatives aux conventions de délégation des aides à la pierre conclues par certains EPCI.

Comme votre rapporteur l'a rappelé précédemment, les délégations de compétence définies aux articles L. 301-5-1 du CCH pour les EPCI sont conclues pour une durée de six ans. Néanmoins, alors que la loi a conditionné la possibilité de conclure une convention de délégation à l'adoption d'un PLH, la loi du 13 août 2004 a prévu une disposition transitoire pour les EPCI qui n'en étaient pas dotés. Jusqu'au 31 décembre 2006, ces EPCI avaient ainsi la possibilité de conclure une convention pour une durée limitée de trois ans. Depuis cette date et à l'issue des trois ans, ces établissements ne peuvent conclure une nouvelle convention qu'à la condition d'avoir adopté un programme local de l'habitat .

Il a été indiqué à votre commission que certains EPCI ont pu, au cours de cette période, rencontrer des difficultés pour adopter leur programme local de l'habitat avant le terme de la convention provisoire de trois ans. En particulier, le contexte des élections municipales en 2008 a pu retarder certains EPCI dans leur procédure d'élaboration des PLH en raison du renouvellement des exécutifs communautaires. En conséquence, 34 EPCI délégataires sont concernés en 2008, dont 12 ne devraient pas avoir pu adopter leur PLH dans les délais et 5 pourraient l'être en 2009.

Pour lever cette difficulté et ne pas favoriser l'adoption de PLH dans des délais susceptibles de nuire à la qualité des projets, notamment dans un contexte où le présent projet de loi mobilisation tend à renforcer la portée de ce document, il est proposé de donner à ces EPCI la possibilité de proroger d'un an, par avenant, la durée de la convention conclue au titre de l'article L. 301-5-1 .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 9 (Articles L. 123-1, L. 123-12 et L. 123-14 du code de l'urbanisme) - Mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme avec les programmes locaux de l'habitat

Pour des raisons de clarté, votre commission vous propose, par un amendement , d'insérer un article additionnel après l'article 9 reprenant, en les modifiant, les dispositions des VI et VII de l'article 9 , qui concernent le code de l'urbanisme.

Votre commission partage pleinement les préoccupations qui ont conduit le Gouvernement à proposer de réduire le délai de mise en compatibilité des PLH et des PLU de trois à deux ans. En effet, comme l'a relevé une étude récente 74 ( * ) , « l'exigence (de compatibilité entre documents) n'est en rien respectée aujourd'hui . Elle reste souvent lettre morte et est surtout dénuée de caractère opérationnel ». Elle s'interroge toutefois sur la portée pratique du dispositif prévu. En effet, les incidences du PLH sur le PLU peuvent être très variables d'une situation à l'autre et nécessiter soit une simple modification soit une révision complète. Dans le premier cas, un délai inférieur à deux ans pourrait suffire et s'avérer en conséquence plus opportun, dans le deuxième cas, il peut s'avérer au contraire insuffisant.

En effet, la procédure de révision correspond très largement à celle suivie pour l'élaboration du PLU et peut donc s'avérer longue, alors que la modification peut être sensiblement plus brève. Cette dernière peut être appliquée à un document en cours de révision « normale » ou simplifiée, et les procédures nécessaires à une ou plusieurs modifications peuvent être menées conjointement 75 ( * ) . Elle peut être décidée par le maire et n'a pas à être prescrite par délibération du conseil municipal. Il n'y a alors ni concertation préalable ni élaboration associée du projet, qui est préparé par la commune. Le projet de modification est soumis par le maire à une enquête publique organisée dans les mêmes formes que celle prévue pour l'élaboration du plan. Le projet, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête et des observations ou avis des personnes auxquelles le projet a été communiqué, est approuvé par délibération du conseil municipal.

Cette procédure peut être utilisée lorsque la modification envisagée :

- ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable du PLU, celle de révision s'imposant dans le cas contraire ;

- ne réduit pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ;

- ne comporte pas de graves risques de nuisance.

Pour ces raisons, votre commission vous propose, par un amendement, de maintenir le délai de « droit commun » de mise en compatibilité à trois ans . Elle suggère en revanche, pour des programmes de logements identifiés dans des secteurs précis par le PLH et nécessitant une simple modification du PLU , de réduire à un an le délai dans lequel celui-ci doit permettre leur réalisation. Elle vous propose également, dans cet amendement, de compléter le d) de l'article L. 123-12 du code de l'urbanisme. Celui-ci prévoit à l'heure actuelle que l'acte publié approuvant le plan local d'urbanisme devient exécutoire un mois suivant sa transmission au préfet. Dans ce délai, celui-ci vérifie que les dispositions du PLU ne sont pas de nature à compromettre la réalisation d'une directive territoriale d'aménagement, d'un SCOT, d'un schéma de secteur ou d'un schéma de mise en valeur de la mer en cours d'établissement . Cette disposition a une portée certaine, dans la mesure où, si le préfet constate des incompatibilités, il notifie à la commune les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter, le document ne devenant exécutoire qu'après publication et transmission au préfet de la délibération approuvant les modifications demandées . Votre commission juge en conséquence tout à fait opportun d'inclure dans cette liste les PLH en cours d'élaboration .

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Article L. 123-1 du code de l'urbanisme) - Prescriptions des plans locaux d'urbanisme relatives à la taille des logements

Commentaire : cet article additionnel vise à permettre aux communes de délimiter des secteurs dans les PLU à l'intérieur desquels les opérations de logements doivent comporter un pourcentage défini de logements d'une taille minimale.

Les régimes d'incitation à l'investissement locatif peuvent conduire dans certaines zones, du fait du plafonnement des aides fiscales, à la production de nombreux logements de taille identique sur un même territoire, qui se révèlent inadaptés à la demande locale. Ces logements se retrouvent ensuite vacants alors que des familles sont par ailleurs en quête d'un logement. C'est pourquoi votre rapporteur juge essentiel que les communes soient particulièrement attentives, lorsqu'elles élaborent leurs documents d'urbanisme, à la demande locative spécifique de leur territoire. Pour cela, elles doivent impérativement se doter d'outils d'observation pertinents et prendre en compte les données du programme local de l'habitat.

Dans cette perspective, votre commission propose de donner aux communes un nouvel outil, en leur permettant de délimiter dans les PLU des secteurs à l'intérieur desquels les programmes de logements d'une superficie supérieure à un seuil déterminé devront comporter un certain pourcentage de logements d'une taille minimale définie par le PLU. Cette détermination pourra notamment s'appuyer sur le diagnostic établi dans le programme local de l'habitat et sur les orientations que celui-ci peut donner, aux termes de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, sur l'utilisation de cette faculté. Votre commission vous propose en conséquence d'adopter, par un amendement , un article additionnel ajoutant, dans l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme relatif au contenu des PLU, un paragraphe permettant de délimiter ces secteurs à l'intérieur des zones urbaines et à urbaniser.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Articles L. 123-1, L. 123-2, L. 230-3, L. 230-4 et L. 230-4-1 du code de l'urbanisme) - Prescriptions des plans locaux d'urbanisme relatives aux programmes de logements

Commentaire : cet article additionnel supprime le droit de délaissement institué en contrepartie de la possibilité pour les communes de délimiter des secteurs dans les PLU à l'intérieur desquels les opérations de logements doivent comporter un pourcentage de logements locatifs qu'ils définissent.

I. Le droit en vigueur

L'article 4 de la loi ENL a permis aux communes de délimiter, dans leur PLU, des secteurs à l'intérieur desquels les programmes de logements doivent comporter un certain pourcentage de logements locatifs définis, qui peuvent notamment être des logements sociaux. En contrepartie de cette possibilité, un droit de délaissement a été ouvert aux propriétaires concernés, leur permettant de demander à la commune d'acquérir leur bien, à défaut de quoi l'obligation ne s'applique plus. L'argumentation juridique utilisée par le Gouvernement à l'appui de cette disposition reposait, au moment du débat sur le projet de loi ENL, sur l'idée qu'en l'absence de droit de délaissement, l'obligation de réaliser des logements sociaux dans les programmes de logements ouvrirait aux propriétaires un droit à indemnisation .

La commission des affaires économiques du Sénat 76 ( * ) , de même que la commission des lois 77 ( * ) étaient déjà, à l'époque, réservées sur cette analyse juridique. Elles avaient toutefois jugé opportun, pour sécuriser complètement les maires, de leur laisser le choix d'instituer ou non ce droit de délaissement, la solution finalement retenue en séance ayant été celle de la généralisation du droit de délaissement.

II. Le dispositif proposé par votre commission

Un premier bilan de l'utilisation du d) de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme montre, semble-t-il, que, depuis 2006, cette disposition a été peu utilisée par les communes notamment, d'après les éléments communiqués à votre rapporteur, du fait de l'existence de ce droit de délaissement, qui freine les maires. C'est pourquoi, poursuivant toujours l'objectif de leur donner les outils les plus efficaces possibles, votre commission propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 9, de supprimer le droit de délaissement. Cette suppression aligne , en conséquence, l'obligation de construire des logements sociaux à l'intérieur d'un programme de logements sur les autres dispositions du code de l'urbanisme qui ne prévoient pas de droit de délaissement , par exemple la fixation des coefficients d'occupation des sols 78 ( * ) , alors que ceci peut potentiellement affecter la valeur des terrains de manière plus importante. Dans le cas du d) de l'article L. 123-2, le propriétaire peut en effet toujours, s'il le souhaite, affecter son terrain à une autre destination que le logement. En outre, la construction de logements sociaux peut, le cas échéant, entraîner une majoration du coefficient d'occupation des sols. Votre rapporteur rappelle à cet égard que la Cour européenne des droits de l'homme a, dans l'arrêt Bitouzet du 3 juillet 1998, indiqué que seule une « charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'intérêt général poursuivi » pouvait être sanctionnée. C'est pourquoi il attire l'attention des communes sur la nécessité de proportionner les dispositions qu'elles prendront au but recherché .

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Article L. 211-4 du code de l'urbanisme) - Droit de préemption urbain sur les cessions de parts de société civile immobilière

Commentaire : cet article additionnel vise à étendre le droit de préemption urbain à la cession de la majorité des parts d'une société civile immobilière (SCI).

I. Le droit existant

Afin d'éviter la constitution de SCI dans le but manifeste d'échapper au droit de préemption urbain, votre commission avait proposé, lors de l'examen du projet de loi ENL, un amendement permettant aux communes d'exercer leur droit de préemption sur la cession de la totalité des parts d'une SCI (article 18 de la loi). L'article L. 211-4 du code de l'urbanisme a ainsi étendu à ces cessions l'exercice du droit de préemption urbain renforcé . Celui-ci implique que la commune ne peut se contenter de renvoyer aux motivations générales de la délibération qui a institué le DPU mais est tenue de motiver précisément chaque décision de préemption.

II. Le dispositif proposé par votre commission

Dans son récent rapport sur le droit de préemption urbain 79 ( * ) , le Conseil d'Etat juge nécessaire d'améliorer ce dispositif , l'estimant trop facile à neutraliser, puisqu'il suffit de ne céder que 99 % des parts pour échapper au risque de préemption. Votre commission était consciente, en 2006, d'un tel risque, mais avait émis des réticences à l'idée de rendre des communes co-propriétaires à l'intérieur d'une SCI. Elle juge toutefois aujourd'hui qu'aux termes de l'étude juridique menée par le Conseil d'Etat , un pas supplémentaire peut être franchi pour faciliter le recours à ce droit et propose en conséquence, comme le préconise ce rapport, d'autoriser la préemption lors de la cession d'une proportion majoritaire de parts de SCI. Comme le relève le Conseil d'Etat, une telle modification « ne permettrait pas de faire obstacle à toutes les manoeuvres, notamment en cas de cession « perlée » des parts. Mais elle permettrait d'empêcher au minimum les opérations que les opérateurs souhaitent réaliser rapidement ». Votre commission vous propose en outre, dans l' amendement qu'elle vous soumet, d'exclure explicitement de ce droit de préemption les SCI constituées entre parents jusqu'au 4 ème degré.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Article L. 213-1 du code de l'urbanisme) - Droit de préemption urbain dans les communes pour lesquelles le préfet a prononcé un arrêté de carence

Commentaire : dans les communes faisant l'objet d'un constat de carence, cet article additionnel tend à permettre l'exercice du droit de préemption urbain par le préfet sur toutes les aliénations de terrains bâtis ou non bâtis affectés au logement et sur ceux destinés à être affectés à une opération prévue par la convention conclue entre le préfet et un organisme HLM.

Le code de l'urbanisme 80 ( * ) prévoit actuellement que, pendant la durée d'application d'un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, l'aliénation d'un immeuble ou d'un terrain destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet de la convention prévue au même article n'est pas soumise au droit de préemption de la commune. L'article L. 302-9-1 précise que, lorsqu'il a constaté la carence d'une commune pour non réalisation de ses objectifs de construction de logements sociaux, le préfet peut conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou de l'acquisition des logements sociaux nécessaires à la réalisation de ses objectifs de construction.

Afin de renforcer l'efficacité de l'action du préfet en cas de carence de la commune et dans la lignée des recommandations du rapport de M. Etienne Pinte 81 ( * ) , votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 9, de lui permettre d'exercer le droit de préemption urbain à la place de la commune sur toutes les aliénations de terrains bâtis ou non bâtis affectés au logement et ceux destinés à être affectés à une opération prévue par la convention conclue entre le préfet et l'organisme.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Article 1607 bis du code général des impôts) - Superposition des périmètres d'un établissement public foncier d'Etat et d'un établissement public local

Commentaire : cet article vise à apporter une réponse au problème des conséquences fiscales de la superposition des périmètres d'un établissement public foncier d'Etat et d'un établissement public foncier local.

I. Le droit en vigueur

Les évolutions législatives successives ont entraîné la création de deux régimes d'établissements publics fonciers, d'Etat et locaux . Dans les deux cas, il s'agit d'établissements publics à caractère industriel et commercial compétents pour réaliser, pour leur compte, pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières, ou de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement. Ils peuvent procéder, après information des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, aux acquisitions foncières nécessaires à la protection d'espaces agricoles et naturels périurbains.

* Les établissements publics fonciers d'Etat (EPFE) ont vu leur régime rénové dans la loi de janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale 82 ( * ) , qui a distingué deux catégories d'établissements publics : les établissements fonciers et les établissements d'aménagement 83 ( * ) . Elle a toutefois maintenu dans leur forme du moment les établissements existants, tout en leur permettant de se transformer en l'une ou l'autre des deux catégories d'établissement public. Cette loi a également fixé à 20 € par habitant le plafond de la taxe spéciale d'équipement (TSE) que peuvent percevoir les EPFE 84 ( * ) . Jusque là, le plafond était fixé en loi de finances, pour chaque établissement.

Il existe aujourd'hui douze EPFE . Il s'agit, tout d'abord, des cinq EPF créés avant la loi du 18 janvier 2005 , dont deux ont fait évoluer leurs statuts pour entrer dans le champ d'application de cette loi :

- l'EPF de Normandie créé en 1968 dans une perspective d'aménagement de l'estuaire de la Seine et aujourd'hui compétent sur l'ensemble des régions Haute-Normandie et Basse-Normandie ;

- l'EPF de la Lorraine créé en 1973 et dont le périmètre de compétence a été étendu en décembre 2001 à la totalité de la région ;

- l'EPF Nord-Pas-de-Calais créé en 1990 pour le traitement des friches industrielles de toute la région alors en pleine mutation économique ; il a fait évoluer ses statuts (décret du 9 septembre 2006) et son activité est désormais exclusivement foncière ;

- l'EPF de l'Ouest Rhône-Alpes créé en 1998 sur le territoire de la Loire et de la partie est du Rhône en raison des enjeux de reconversion du département de la Loire, notamment suite à la fermeture des sites de GIAT Industries ; son territoire de pleine compétence a été étendu par le décret du 10 septembre 2007 à certains cantons des départements de l'Ardèche, de la Drôme, de l'Isère et du Rhône ;

- l'EPF Provence-Alpes-Côte-d'Azur créé en décembre 2001 pour aider les politiques urbaines (équilibres entre extensions urbaines et renouvellement urbain) et la construction de logements, notamment sociaux, dans cette région qui a connu une forte croissance démographique.

On trouve ensuite les quatre EPF d'Etat créés sur le fondement du nouvel article L.321-1 b) du code de l'urbanisme en Ile-de-France par les 4 décrets du 13 septembre 2006 : l'EPF du Val-d'Oise , celui d'Ile-de-France , celui des Yvelines et celui des Hauts-de-Seine . Les derniers créés sont l'EPF de Vendée créé par le décret du 5 décembre 2007, celui de Poitou-Charentes créé par le décret du 30 juin 2008, et celui de Languedoc-Roussillon créé par le décret du 2 juillet 2008.

ETABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS D'ETAT

ETABLISSEMENT

PLAFOND DE TSE PAR HABITANT

PRODUIT DE TSE PERÇU EN 2007 (EN M€)

EPF de Normandie

1,4

4,57

EPF de Lorraine

4,9

11,50

EPF du Nord Pas-de-Calais

8

32,25

EPF de l'Ouest Rhône-Alpes

3,1

4,62

EPF Provence Alpes-Côte d'Azur

7,6

34,37

EPF d'Ile-de-France

10

72,40

EPF des Yvelines

10

14,03

EPF des Hauts-de-Seine

6,5

10,03

EPF du Val-d'Oise

10

11,22

EPF de Vendée

Sans objet : EPF créé le 5 décembre 2007

EPF de Languedoc-Roussillon

Sans objet : EPF créé le 30 juin 2008

EPF de Poitou-Charentes

Sans objet : EPF créé le 2 juillet 2008

* Les établissements publics fonciers locaux (EPFL) ont quant à eux été créés par la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991. Constatant leur faible nombre depuis 1991, la loi du 13 décembre 2000 dite « SRU » avait modifié leur régime, notamment en assouplissant leurs conditions de création. L'article 193 de la loi de 2004 relative aux libertés et responsabilités locales 85 ( * ) a ensuite prévu que l'EPFL fixait, avant le 31 décembre, le produit de la TSE pour l'année suivante, dans la limite de 20 € par habitant situé dans son périmètre 86 ( * ) .

Il existe à ce jour treize EPFL , couvrant le territoire de 1.117 communes, pour une population de près de 4,5 millions d'habitants, soit une population moyenne par EPFL d'environ 345.400 habitants. Il convient de relever que depuis la fin de l'année 2005, pas moins de neuf établissements se sont créés, attestant ainsi d'un véritable intérêt des élus locaux pour cet instrument , d'autant que la montée en régime de certains de ces établissements est relativement rapide. Certains ont en effet voté et perçu la taxe spéciale d'équipement au titre de l'année 2006 ou 2007, réalisé leurs premières acquisitions ou adopté leur plan pluriannuel d'intervention (PPI). Le périmètre correspond souvent au bassin de vie de l'agglomération et les acquisitions réalisées sont principalement destinées à la construction de logements, notamment sociaux, au développement économique et au renouvellement urbain. Au cours de l'année 2006, les treize EPFL existants ont perçu 19,22 millions d'euros au titre de la TSE.

ETABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS LOCAUX

ETABLISSEMENT

PLAFOND DE TSE PAR HABITANT

PRODUIT DE TSE PERÇU EN 2007 (EN M€)

EPFL du Syndicat Mixte d'Action Foncière du Puy de Dôme

3,5

2,24

EPFL d'Argenteuil-Bezons

11,9

0,22

EPFL de la Réunion

3,7

3,34

EPFL de la région grenobloise

15,9

6,37

EPFL des collectivités de Côte d'Or

6,7

1,71

EPFL de la Haute-Savoie

7,3

2,32

EPFL des Landes

0

0

EPFL de Savoie

10,2

1,33

EPFL du Pays Basque

4,7

1,13

EPFL du Grand Toulouse

0

0

EPFL Perpignan-Méditerranée

20

0

EPFL de l'Ain

3,6

1,37

EPFL du Doubs

0

0

EPFL de l'Oise

Sans objet : EPFL créé le 21 mai 2007

EPFL du Bas-Rhin

Sans objet : EPFL créé le 10 décembre 2007

II. Le dispositif proposé par votre commission

Les EPF constituent un outil très utile, particulièrement dans le contexte actuel, que les collectivités territoriales doivent mettre à profit pour mener des politiques de réserves foncières stratégiques . Comme l'a fait observer M. Vincent Renard 87 ( * ) à votre rapporteur lors de son audition, on observe souvent, paradoxalement, un affaiblissement de l'action foncière publique dans les périodes de croissance molle, alors que les collectivités territoriales doivent au contraire élaborer des stratégies de portage foncier à court ou moyen terme afin de disposer, en temps utile, des terrains indispensables au développement urbain. Cette stratégie doit pouvoir s'appuyer sur des partenaires, notamment les établissements publics fonciers.

Dans ce contexte, votre commission estime désormais impératif de régler le problème de la superposition des EPF . Aucun texte législatif ou réglementaire n'écarte aujourd'hui la possibilité de superposer sur le périmètre d'un EPF local un EPF d'Etat et de cumuler les deux plafonds de 20 euros. Votre commission ne juge absolument pas opportun que le plafond puisse être ainsi porté théoriquement à 40 euros par habitant . C'est pourquoi, elle vous propose, par un amendement , de prévoir qu'en cas de superposition d'un EPFL et d'un EPFE, le plafond de la TSE perçue par chaque établissement ne puisse pas dépasser 10 euros. Afin de permettre aux acteurs locaux d'ajuster au mieux les politiques respectives menées par chaque établissement, l'amendement propose que les établissements puissent, par convention, fixer un autre partage de la TSE, toujours dans un plafond de 20 euros par habitant.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Article 1607 bis du code général des impôts) - Exonération de taxe spéciale d'équipement pour les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte

Commentaire : cet article vise à aligner les bases de la taxe spéciale d'équipement perçue par les établissements publics fonciers locaux sur celles de la TSE des établissements publics fonciers d'Etat.

I. Le droit en vigueur

La taxe spéciale d'équipement des EPF d'Etat est perçue dans des conditions proches mais non identiques à celles de la TSE que peuvent prélever les EPF locaux. En effet, l'article 97 de la loi de 2005 de programmation pour la cohésion sociale 88 ( * ) a prévu, pour les établissements publics fonciers d'Etat :

- que les organismes HLM et les SEM étaient exonérés de la TSE au titre des locaux d'habitation et dépendances dont ils sont propriétaires et qui sont attribués sous conditions de ressources ;

- que les redevables au nom desquels une cotisation de la taxe d'habitation était établie au titre de ces locaux étaient exonérés de la TSE (article 1607 ter du code général des impôts).

De son côté, l'article 1607 bis du CGI relatif aux EPFL prévoit la même exonération mais « à compter de l'année d'incorporation dans les rôles des résultats de la révision générale des évaluations cadastrales effectuée dans les conditions fixées par la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux ». En conséquence, elle n'est toujours pas entrée en vigueur.

II. Le dispositif proposé par votre commission

Votre commission juge opportun, par souci de cohérence, d'aligner les bases de TSE entre EPFE et EPFL, notamment du fait des risques de superposition sur un même territoire. C'est pourquoi elle vous propose d'adopter un amendement portant article additionnel après l'article 9 afin d'étendre aux EPF locaux l'exonération de TSE applicable par les EPF d'Etat aux organismes HLM, aux sociétés d'économie mixte ainsi qu'à leurs locataires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Articles L. 240-1 et L. 240-2 du code de l'urbanisme) - Droit de priorité sur les établissements publics

Commentaire : cet article vise à compléter la liste des établissements publics soumis au droit de priorité des communes en application de l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

Le programme national de mobilisation du foncier public 2006-2008 notifié le 13 avril 2006 par le Premier ministre prévoyait la réalisation de 30.000 logements sur trois ans. Au 31 décembre 2007, 13.200 logements avaient été mis en chantier, dont près de la moitié à vocation sociale. Avec les mises en chantier prévues en 2008 au titre du nouveau programme 2008-2012 (16.600 logements), cet objectif triennal initial devrait être atteint fin 2008. Le programme national a bénéficié aux régions dans lesquelles la situation du marché du logement est la plus tendue : l'Ile-de-France, avec plus de 7.000 logements mis en chantier et les régions Pays-de-Loire, Aquitaine et Rhône-Alpes avec environ 1.000 logements chacune. Les faibles résultats des régions PACA (600 logements) et Midi-Pyrénées (400) sont toutefois à souligner, alors même que ces régions ont un marché immobilier tendu.

Le Premier ministre a décidé d'amplifier cette politique à travers un nouveau programme plus ambitieux pour 2008-2012 avec un objectif de 15.000 logements mis en chantier annuellement. Le Comité interministériel pour le développement de l'offre de logements du 28 mars 2008 a décidé de retenir 514 sites au titre de cette programmation, suivant la répartition suivante : 270 sites en Ile-de-France (dont une quarantaine dans Paris), 41 sites en Rhône-Alpes et 40 sites en PACA. Ceci représente un potentiel supérieur à 70.000 logements, dont 38 % sociaux, et dont 60 % en Ile-de-France. Ce programme a fait l'objet d'une circulaire d'application le 6 mai 2008.

Lors du débat sur le projet de loi ENL, votre commission avait souhaité, à l'initiative de notre collègue Pierre André, étendre le droit de priorité aux cessions effectuées par la SNCF, RFF et VNF. Le droit de priorité prévoit que le propriétaire public notifie à la commune son intention d'aliéner et indique le prix estimé par le directeur des services fiscaux, la commune disposant de deux mois pour décider d'acquérir le bien 89 ( * ) . Elle avait en effet constaté que le décret prévu par la loi du 13 juillet 1991 pour étendre le droit de priorité à un certain nombre d'établissements publics n'avait pas été pris en quinze ans et jugé en conséquence souhaitable de le prévoir dans la loi pour les établissements ferroviaires, dont le patrimoine est important et dont la cession intéresse souvent au premier chef les collectivités territoriales.

II. Le dispositif proposé par votre commission

Il convient de souligner que la mise en oeuvre du programme national a été largement facilitée par les avancées législatives et réglementaires comme la fusion du droit de priorité et du droit de préemption et l'application d'une décote pour la réalisation de logements sociaux, par la mobilisation renforcée des services déconcentrés de l'Etat, à travers des comités locaux de pilotage du programme sous l'égide du préfet, par une implication accrue des établissements publics, via la signature de conventions d'objectifs avec la SNCF, la RATP, l'AFTRP 90 ( * ) et RFF 91 ( * ) et, enfin, par une meilleure connaissance du patrimoine mutable de l'Etat, notamment par la mise en place de référentiels régionaux du foncier public.

Votre commission constate en outre, comme l'a relevé la Délégation à l'action foncière lors de son audition, que le droit de priorité est désormais très utilisé puisqu'on estime que la majorité des ventes de terrains de l'Etat et de ses établissements publics pour réaliser des logements est faite aux communes .

Or le décret qui, aux termes de l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme, doit permettre l'application complète de ce droit, en fixant la liste des établissements publics, n'a toujours pas été publié. C'est ce qu'a souligné l'étude précitée du Conseil d'Etat sur le droit de préemption, qui rappelle que la responsabilité de l'Etat a pu être engagée en raison de sa carence à édicter ce décret 92 ( * ) . Cette juridiction a en effet jugé, dans une affaire opposant la commune d'Ivry-sur-Seine à l'AP-HP, que « le fait, pour l'Etat de s'être abstenu, pendant une durée de quinze ans, de prendre le décret auquel était subordonné l'exercice par les communes du droit de priorité institué par l'article 30 de la loi du 13 juillet 1991 à l'égard de tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à des établissements publics, est constitutif d'une faute de nature à engager sa responsabilité » . Prenant acte de la carence de l'Etat, et sans prétendre dresser une liste exhaustive dans la loi, votre commission relève qu'il reste deux établissements publics non soumis au droit de priorité -la RATP et l'AP-HP- qui disposent d'emprises relativement importantes, situées en région parisienne et identifiées par le programme national de mobilisation des terrains publics pour le logement.

C'est pourquoi elle vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 9, de procéder à l'extension du droit de priorité à ces établissements.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Article 1529 du code général des impôts) - Taxe sur les cessions de terrains rendus constructibles

Commentaire : cet article additionnel tend à modifier le régime de la taxe de cession sur les terrains rendus constructibles en modifiant son assiette, qui ne serait plus le prix de vente, mais la plus-value effectivement réalisée.

I. Le droit en vigueur

En 1998 93 ( * ) puis en 2005 94 ( * ) , votre commission avait préconisé la restitution aux communes d'une partie de la plus-value engendrée par l'ouverture des terrains agricoles à l'urbanisation. Dans un contexte de très forte hausse des prix du foncier, l'article 26 de la loi ENL a autorisé les communes à instituer une taxe forfaitaire 95 ( * ) sur la première cession à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles du fait de leur classement par un PLU dans une zone urbaine ou à urbaniser ou par une carte communale dans une zone constructible. Adopté à l'initiative de MM. Jacques Valade et Alain Lambert et de Mme Fabienne Keller, l'article 66 de la loi de finances pour 2007 a permis aux EPCI compétents en matière de PLU d'instituer cette taxe à leur profit en lieu et place et avec l'accord des communes qu'ils regroupent. Applicable directement, cet article a été complété par un décret en 2007 96 ( * ) précisant les obligations déclaratives qui incombent aux propriétaires et les mentions devant obligatoirement figurer dans l'acte lorsque la cession est exonérée.

Egale à 6,6 % du prix de vente (soit 10 % des deux tiers du prix de cession ), cette taxe s'applique aux cessions réalisées par les personnes physiques et les sociétés et groupement soumis à l'impôt sur le revenu afférent à la plus-value. Sont exonérés les terrains :

- qui constituent les dépendances immédiates et nécessaires de la résidence principale du cédant, à condition que leur cession intervienne simultanément avec celle desdits immeubles ;

- pour lesquels une déclaration d'utilité publique a été prononcée en vue d'une expropriation, à condition qu'il soit procédé au remploi de l'intégralité de l'indemnité par l'acquisition, la construction, la reconstruction ou l'agrandissement d'un ou de plusieurs immeubles dans un délai de douze mois à compter de la date de perception de l'indemnité ;

- qui sont échangés dans le cadre d'opérations de remembrement ;

- dont le prix de cession est inférieur ou égal à 15 000 euros ;

- qui sont cédés avant le 31 décembre 2009 notamment à un organisme HLM ou à une SEM gérant des logements sociaux ;

- qui sont cédés avant le 31 décembre 2009 à une collectivité territoriale, à un EPCI compétent ou à un établissement public foncier (EPF) en vue de leur cession à l'un des organismes mentionnés à l'alinéa précédent ; en cas de non respect de cette condition dans un délai d'un an à compter de l'acquisition des biens, la collectivité territoriale, l'EPCI ou l'EPF verse à l'Etat le montant dû ;

- les terrains classés constructibles depuis plus de dix-huit ans.

La taxe ne s'applique pas non plus lorsque le prix de cession du terrain est inférieur au prix d'acquisition effectivement acquitté par le cédant et tel qu'il a été stipulé dans l'acte de cession, majoré d'un montant égal à 200 % de ce prix. Autrement dit, elle ne s'applique que si le prix a plus que triplé .

En deux ans, le dispositif a d'ores et déjà rencontré un certain succès auprès des maires, puisqu'au 10 juillet 2008, 3.735 communes avaient institué la taxe. La taille de ces communes est très variable, mais de très nombreuses communes de petite taille sont concernées. La liste des communes ayant institué la taxe, actualisée mensuellement, figure sur le site internet du ministère des finances 97 ( * ) .

II. Le dispositif proposé par votre commission

Votre rapporteur prend acte du succès de la mise en place, par les communes, de la taxe forfaitaire sur le prix des terrains constructibles, qui atteste que celle-ci répondait à une nécessité certaine. Il relève que, depuis l'adoption de la loi ENL, les réflexions sur ce sujet ont évolué , notamment dans le cadre du Grenelle de l'environnement, qui a débouché sur des réflexions relatives à la taxation de la valorisation immobilière liée à la réalisation d'infrastructures de transports. De même, la mission d'information sur le financement des infrastructures de transports constituée en octobre 2007 au sein de la commission des affaires économiques du Sénat avait proposé de « capter la rente foncière des activités privées au sens large qui se développent le long des lignes ferroviaires ou routières et aux abords des gares, dans le but soit de financer de nouveaux investissements, soit de rembourser les infrastructures utilisées » 98 ( * ) .

Dans ce contexte, et l'expérience montrant que les maires n'ont pas hésité à se saisir de ce nouvel outil, il apparaît nécessaire de rendre cette taxe la plus juste et incontestable possible, ce qui implique de l'asseoir sur la plus-value effectivement réalisée et non sur le prix de vente. En effet, avec une assiette sur le prix de vente, plus la plus-value est forte, moins elle est taxée relativement, et inversement. C'est pourquoi votre commission vous propose d'insérer, par un amendement , un article additionnel tendant à asseoir la taxe de cession visée à l'article 1529 du code général des impôts sur la différence entre le prix d'acquisition et le prix de cession. Elle précise par ailleurs qu'est maintenue l'exonération actuelle des « petites » plus-values, inférieures à un triplement du prix initial .

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 10 (Articles L. 123-1-1, L. 127-1, L. 127-2 et L. 123-1-4 (nouveau) du code de l'urbanisme) - Majoration des règles de construction dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme (PLU)

Commentaire : cet article vise à assouplir les règles de construction afin de favoriser la densité urbaine. Il prévoit que, pendant trois ans, les règles relatives à la hauteur, au gabarit, à l'emprise au sol et au coefficient d'occupation des sols, seront majorées automatiquement six mois après l'entrée en vigueur de la loi dans toutes les zones urbaines des PLU (I). Il permet également aux communes, sur simple délibération, de majorer le COS jusqu'à 50 % pour des opérations de logements comportant des logements sociaux (II).

I. Le droit en vigueur

Les règles d'occupation du sol 99 ( * ) que peut fixer le PLU concernent :

- la nature de l'occupation des sols : le règlement peut déterminer des occupations du sol interdites et d'autres soumises à des conditions particulières ;

- les conditions d'occupation des sols : relatives au terrain (taille du terrain, accès et voirie, dessertes par les réseaux) et au projet ( prospect, emprise au sol, hauteur, aspect extérieur des constructions ) ;

- les possibilités maximales d'occupation des sols : coefficients d'occupation des sols (COS).

S'agissant des règles relatives au projet, on distingue :

- les conditions d'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques, par rapport aux limites séparatives des propriétés voisines et par rapport aux autres constructions implantées sur le même terrain : ces règles de prospect lient en général la hauteur de la construction et sa distance par rapport aux voies, aux limites séparatives et éventuellement aux autres constructions implantées sur le même terrain (l'édiction des deux premières est obligatoire 100 ( * ) ) ;

- l'emprise au sol des constructions, dont l'établissement est facultatif 101 ( * ) : les règles de zone peuvent fixer des coefficients d'emprise au sol qui déterminent le pourcentage maximum de la surface du terrain qui pourra être occupé par la construction ;

- la hauteur des constructions 102 ( * ) : la hauteur maximale peut être exprimée en mètres, en niveau (R+1, R+2...), par rapport aux cotes rapportées au nivellement général de la France ou par rapport à la hauteur des bâtiments voisins ;

- l' aspect extérieur des constructions et l'aménagement de leurs abords 103 ( * ) : normes relatives à leur formes (toiture, ouvertures...), aux matériaux utilisés, couleurs, clôtures, etc...

On relèvera que le « gabarit » d'un immeuble correspond à la hauteur autorisée en fonction de la largeur de la rue . Cette notion, applicable en zone urbaine dense, diffère de celle de la hauteur, qui concerne toutes les zones et se définit en valeur absolue ou en nombre de niveaux et de celle de l'emprise au sol.

Par ailleurs, le PLU peut fixer, dans les zones urbaines ou à urbaniser, « un ou des coefficients d'occupation des sols qui déterminent la densité de construction admise » 104 ( * ) . Cette disposition est facultative. Aux termes de l'article R. 123-10 du code de l'urbanisme, le COS est « le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de plancher hors oeuvre nette ou le nombre de mètres cubes susceptibles d'être construits par mètre carré de sol », c'est-à-dire le rapport entre la surface de plancher ou le volume de la construction et la surface du terrain sur lequel elle doit être édifiée. Le COS n'est qu'un plafond qui pourra ne pas être atteint si les autres règles d'occupation du sol (prospect, emprise au sol, hauteur) limitent à une valeur inférieure les droits à construire effectifs . Dans les zones urbaines ou à urbaniser ou dans des parties de ces zones, il peut être fixé des coefficients différents suivant la destination des constructions.

Les articles L. 127-1 et L. 127-2 du code précité, issus de la loi du 13 décembre 2000, prévoient que le conseil municipal peut autoriser un dépassement de COS de 20 % à deux conditions :

- que la partie de la construction en dépassement soit destinée à des logements sociaux ;

- que le coût foncier imputé à ces logements sociaux n'excède pas un montant fixé par décret en Conseil d'Etat selon les zones géographiques 105 ( * ) .

La complexité de ce dispositif et la condition de vérification a priori du financement public du logement social 106 ( * ) ont limité son utilisation par les communes. Constatant cette faible utilisation, le Gouvernement a proposé, dans la loi ENL, de le simplifier en permettant aux communes, par une simple délibération, de majorer le COS dans certains secteurs jusqu'à 50 % (article 4). Cette disposition était toutefois restreinte dans le temps (jusqu'au 1 er janvier 2010), dans son champ d'application (communes de plus de 20.000 habitants et celles de plus de 1.500 habitants appartenant à un EPCI de plus de 50.000 habitants compétent en matière d'habitat) et dans son objet (seules étaient concernées les opérations comprenant au moins 50 % de logements sociaux).

II. Le texte du projet de loi

Le I de l'article 10 prévoit que, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, dans les zones urbaines des PLU et des POS, un dépassement des règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l'emprise au sol et au COS est autorisé dans la limite de 20 % pour chacune des règles concernées afin de « permettre exclusivement l'agrandissement de logements ». Cette disposition s'applique pendant trois ans . Elle est automatique sauf dans des secteurs délimités par le conseil municipal, celui-ci devant motiver cette délimitation par « la protection du patrimoine bâti ou non bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines » 107 ( * ) . Elle ne s'applique pas non plus dans les zones A, B et C des plans d'exposition au bruit 108 ( * ) ni dans les zones délimitées par les plans de prévention des risques naturels prévisibles 109 ( * ) . Il est prévu que le plafond de 20 % s'applique à chaque règle : une majoration de 20 % de la hauteur pourra donc être cumulée avec une majoration de l'emprise au sol de 20 % à condition qu'au final le COS ou la surface habitable ne soit pas majoré de plus de 20 %.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, une telle disposition tend à répondre au problème de la disponibilité du foncier en augmentant la constructibilité des terrains déjà bâtis et en maîtrisant l'étalement urbain. Elle devrait permettre en théorie, pour les maisons individuelles, d'ajouter une pièce supplémentaire et, pour les immeubles collectifs, de créer un étage supplémentaire.

Le II de l'article 10 étend l'article 4 de la loi ENL et le codifie à l'article L. 127-1 du code de l'urbanisme en supprimant les restrictions relatives à l'application dans le temps et au champ d'application. En outre, les programmes de logements qui pourront bénéficier de la majoration ne devront plus obligatoirement comporter 50 % de logements sociaux. Il est toutefois précisé que, pour chaque opération, la majoration ne pourra être supérieure au taux des logements sociaux du programme, qui est égal au rapport entre le nombre de logements sociaux et le nombre total des logements de l'opération. Votre commission souligne que la formulation retenue par l'article doit être comprise comme permettant d'utiliser la majoration pour réaliser non seulement des programmes mixtes mais aussi des programmes comportant, le cas échéant, uniquement des logements sociaux (toujours dans la limite d'une majoration de 50 %) Enfin il est précisé que la partie de la construction en dépassement n'est pas assujettie au versement résultant du dépassement du plafond légal de densité.

Le III de l'article 10 est une disposition de coordination visant à supprimer l'ancien dispositif de majoration de COS des articles L. 127-1 et L. 128-1.

Le IV précise que les communes ne peuvent utiliser qu'une seule des différentes possibilités de majoration prévues par le code de l'urbanisme à l'exclusion des autres. Ces dispositions sont les suivantes :

- article L. 123-1-1 : majoration automatique de 20 % sur les constructions existantes sauf si la commune a délibéré pour l'interdire ;

- article L. 127-1 : possibilité pour les communes de prendre une délibération autorisant dans certains secteurs pour les programmes de logements comprenant des logements sociaux, un dépassement de COS jusqu'à 50 % ;

- article L. 128-1 : possibilité pour les communes d'autoriser un dépassement du COS dans la limite de 20 %, pour les constructions remplissant des critères de performance énergétique ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable.

Cette dernière disposition a été introduite par la loi de 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique 110 ( * ) afin de favoriser les constructions à haute performance énergétique et les équipements d'énergies renouvelables dans l'habitat. Elle a été rendue applicable en 2007 par le décret qui a précisé les critères de performance et les équipements pris en compte 111 ( * ) . Celui-ci a ainsi précisé que pouvaient bénéficier de la mesure les constructions respectant les critères de performance énergétique définis par le label « haute performance énergétique » mentionné à l'article R. 111-20 du code de la construction et de l'habitation et celles pour lesquelles le pétitionnaire s'engage à installer des équipements de production d'énergie renouvelable de nature à couvrir une part minimale de la consommation conventionnelle d'énergie du bâtiment au sens du même article. Les équipements pris en compte sont ceux qui utilisent les sources d'énergie renouvelable mentionnées à l'article 29 de la loi du 13 juillet 2005 112 ( * ) .

III. La position de votre commission

La nécessité de favoriser l'optimisation du foncier découle d'au moins deux constats : d'une part le prix et la disponibilité du foncier constructible et, d'autre part, les préoccupations liées au Grenelle de l'environnement tendant à limiter l'étalement urbain. Votre commission partage donc totalement l'objectif qui sous-tend l'article 10. Elle rappelle à cet égard que, d'après une étude récente 113 ( * ) , le terrain effectivement utilisé pour construire a connu une hausse sensible ces dernières années, puisqu'entre 2000 et 2006, la quantité de foncier effectivement consommé a augmenté de 20 %. Le nombre de logements réalisés en « individuel pur » a augmenté de manière significative depuis 2006, la hausse de ces logements s'accompagnant d'une utilisation accrue de foncier : « on a construit en France, sur la fin de période, plus de maisons individuelles, lesquelles ont consommé en moyenne une surface foncière plus importante. Cette augmentation des surfaces de foncier utilisées par le logement individuel pur s'explique par l'utilisation de parcelles de plus en plus éloignées des centres urbains, principalement en secteur diffus, hors opérations d'aménagement (ZAC ou lotissement) » A l'heure où les trajets sont renchéris du fait de la hausse du prix du carburant, l'inversion de cette tendance doit être recherchée.

Toutefois, votre commission s'interroge fortement sur l'opportunité d'une majoration automatique des règles de construction dans toutes les communes dotées d'un PLU. Le champ d'application de cette disposition est en effet potentiellement très large, puisqu'au 1 er janvier 2008, le nombre de communes couvertes par un POS ou un PLU approuvé, en cours de révision ou non, était de 16.557 pour une population d'environ 57,14 millions d'habitants, soit 89,62 % de la population totale, estimée en 2008 à 63,75 millions d'habitants. Votre rapporteur juge en effet paradoxal d'inciter les communes à se doter de documents d'urbanisme pour déterminer les meilleures règles d'aménagement du tissu urbain, ce qui implique de réaliser des études dont le coût n'est pas négligeable, et de prévoir ensuite des dispositions s'imposant à tous les maires quelque soient les spécificités de leurs territoires et modifiant en profondeur l'équilibre des documents qu'ils ont élaborés. Certes ces derniers pourront délibérer pour exclure l'application de la mesure, mais les 16.000 maires concernés seront-ils informés de l'existence de la mesure dans les six mois suivant la promulgation de la loi ? De surcroît, cette disposition va conduire à une majoration automatique des règles six mois après la promulgation de la loi puis, si la commune le décide, à un retour aux règles actuelles : est-il souhaitable, du point de vue de la stabilité juridique, qu'une règle soit modifiée trois fois de suite dans un délai aussi bref ? Enfin, votre rapporteur relève que la majoration des limites de hauteur ou de gabarit pourrait être potentiellement source de nombreux contentieux.

C'est pourquoi votre commission souhaite, tout en conservant l'esprit du texte, inverser la procédure , en permettant aux communes, sur délibération, de délimiter des secteurs dans lesquels les règles de construction pourront être majorées et ainsi conserver aux collectivités le rôle qui est le leur en matière de planification urbaine. En outre, la rédaction actuelle, qui limite la majoration à l'agrandissement de logements, ne permet pas d'ajouter d'étage supplémentaire dans les immeubles collectifs, sauf à construire des appartements en duplex.

C'est la raison pour laquelle l' amendement qui vous est proposé ajoute que les règles pourront être majorées pour l'agrandissement des bâtiments à usage d'habitation, ce qui inclut également les maisons, étant rappelé qu'en tout état de cause, la surface habitable nouvelle ne pourra pas être supérieure de 20 % à la surface existante.

S'agissant du II, votre commission souscrit également à l'objectif, tout en soulignant qu'un important travail de sensibilisation des maires à ce nouvel outil devra être effectué, le bilan d'application de la disposition similaire prévue par la loi ENL étant semble-t-il pour l'heure assez mince. En outre, il apparaît nécessaire de préciser que les délibérations déjà adoptées par les communes sur le fondement de l'actuel article L. 127-1 restent valables, et votre commission vous propose un amendement en ce sens ainsi qu'un amendement rédactionnel.

Enfin, votre commission juge peu opportun d'interdire aux communes de cumuler les majorations de COS relatives à la performance énergétique et au logement social. Elle rappelle en effet que l'article 5 du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement prévoit que « L'État se fixe comme objectif la rénovation de l'ensemble du parc de logements sociaux. Pour commencer, dès avant 2020, les travaux sur les 800.000 logements sociaux dont la consommation annuelle d'énergie est supérieure à 230 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré ramèneront leur consommation annuelle d'énergie à des valeurs inférieures à 150 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré ». Tel qu'il est rédigé, le IV de l'article 10 interdit de différencier entre du logement social « vertueux » sur le plan énergétique et énergétivore. En outre, il favorise la rénovation énergétique des logements privés au détriment des logements sociaux.

C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement précisant que les communes peuvent utiliser les majorations prévues par les articles L. 127-1 et L. 128-1 mais uniquement dans la limite de 50 % fixée par l'article L. 127-1.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 (Articles 1er de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et L. 300-6 du code de l'urbanisme) - Réalisation de logements sur des terrains publics ayant valeur d'opérations d'intérêt national

Commentaire : cet article étend le champ d'application de la disposition permettant à l'Etat de recourir à la procédure d'opération d'intérêt national (OIN) pour la réalisation de logements sur des terrains publics.

I. Le droit existant

Le I de l'article 11 modifie l'article 1 er de la loi ENL, qui a prévu que des décrets pouvaient, jusqu'au 1 er janvier 2010, délimiter des périmètres dans lesquels la réalisation de logements sur des biens appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics présentait un caractère d'intérêt national. Cette qualification entraîne des conséquences juridiques certaines :

- les permis de construire délivrés pour la réalisation de logements le sont au nom de l'Etat ;

- celui-ci peut se prononcer, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement dans les conditions prévues à l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme (voir ci-après) ;

- l'aliénation par l'Etat ou ses établissements publics de terrains situés dans ces périmètres en vue de la réalisation de logements est exclue du droit de préemption urbain.

Le II de l'article 11 modifie l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme. Celui-ci prévoit que l'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les établissements publics d'aménagement d'Etat peuvent, après enquête publique, se prononcer, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement. Si cette déclaration ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable du schéma de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, du plan local d'urbanisme, elle emporte immédiatement modification du plan local d'urbanisme (PLU).

II. Le texte du projet de loi

Le I de l'article 11 étend le statut d'opération d'intérêt national à la réalisation de logements sur des terrains appartenant à des sociétés dont le capital est détenu majoritairement par l'Etat ou cédés par elles. En outre, il précise que les périmètres peuvent comprendre des immeubles appartenant à d'autres personnes publiques ou privées lorsqu'ils sont indispensables à la réalisation de l'opération.

Le II de l'article 11 lève une ambiguïté de l'actuel article L. 300-6 en précisant explicitement que la déclaration de projet peut être utilisée non seulement pour des actions ou opérations d'aménagement mais aussi pour des opérations de construction .

III. La position de votre commission

Aucun décret n'a, pour l'heure, été pris sur le fondement de l'article 1 er de la loi ENL depuis le 13 juillet 2006. Dans les quelques endroits où une telle opération était envisagée, des discussions avec les élus locaux se sont déroulées afin de l'éviter. La pratique a donc donné raison à votre rapporteur qui estimait dans son rapport de 2005 sur le projet de loi que « la création d'un périmètre soumis au régime juridique des OIN en vue de réaliser des opérations de logements ne doit constituer qu'un ultime recours de l'Etat, à n'utiliser qu'après une concertation étroite avec les collectivités concernées » 114 ( * ) . L'extension de cette disposition vise donc une hypothèse théorique dans laquelle une opération serait bloquée du fait que l'Etat n'est pas propriétaire de tous les terrains. D'après les informations fournies à votre rapporteur, aucune opération n'est actuellement envisagée et, si tel devait être le cas d'ici le 1 er janvier 2010, il s'agirait de terrains relevant du programme national de mobilisation des terrains publics susmentionné et situés dans des communes faisant l'objet de constats de carence liés à l'application de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation. Votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel ainsi qu'un amendement de coordination à l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme.

S'agissant du II de l'article 11, il évite le recours aux procédures habituelles de mise en révision ou de modification du plan local d'urbanisme, lorsque celui-ci ne permet pas la réalisation d'une opération. Il permet ainsi d'écourter de manière significative les délais de réalisation de programmes de logements. Votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel supprimant, à l'article L. 300-6 du code précité, la référence aux « établissements publics d'aménagement créés en application de l'article L. 321-1 », puisque ceux-ci sont déjà compris dans l'expression « l'Etat et ses établissement publics ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 12 (Articles L. 332-9, L. 332-10 et L. 332-11 du code de l'urbanisme) - Convention de projet urbain partenarial

Commentaire : cet article vise à remplacer le programme d'aménagement d'ensemble (PAE) par une procédure contractuelle dénommée convention de projet urbain partenarial (PUP).

I. Le droit en vigueur

A. Les participations exigées des constructeurs

Pour le financement des équipements liés aux constructions, on distingue :

- les participations cumulables avec la taxe locale d'équipement (TLE) : fiscales (taxe départementale des espaces naturels sensibles, taxe pour le financement des dépenses des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnemental, etc.) et non fiscales (participation pour raccordement à l'égout, participation pour voirie et réseaux, etc.) ;

- les participations alternatives à la taxe locale d'équipement.

Le régime de ces dernières doit permettre de déterminer le montant de la contribution des constructeurs sur des bases différentes de celles de la TLE, afin de mieux prendre en compte le coût réel des équipements à réaliser dans une zone ou un secteur de la commune à aménager. L'un des régimes est applicable dans les secteurs de la commune où un programme d'aménagement d'ensemble (PAE) est mis en oeuvre, l'autre est constitué par le régime des participations négociées dans les zones d'aménagement concerté (ZAC).

Jusqu'à la loi du 18 juillet 1985, les communes ne disposaient que de la procédure des ZAC, qui nécessite l'acquisition préalable de la plus grande partie des terrains à aménager et n'est pas adaptée aux opérations d'ampleur modeste. L'article L. 332-9 du code de l'urbanisme a créé une procédure beaucoup plus souple de financement de l'aménagement qui permet, comme la ZAC, de faire supporter le coût réel des équipements publics en tout ou partie par les principaux bénéficiaires de l'opération.

B. Le programme d'aménagement d'ensemble

Un programme d'aménagement d'ensemble (PAE) vise à ouvrir une zone bien identifiée à l'urbanisation ou à procéder à sa rénovation ou, plus largement, à changer le parti d'aménagement préexistant. Cette opération d'aménagement se caractérise par l'importance des travaux d'équipement correspondants, sa complexité et ses incidences sur l'agencement du tissu urbain nécessitant et justifiant l'intervention de la collectivité publique. Du parti pris d'aménagement retenu dans le programme d'aménagement d'ensemble découle la définition d'un programme d'équipements publics.

Il ne s'agit donc pas d'une simple opération de construction , aussi importante soit-elle 115 ( * ) , de vaste lotissement 116 ( * ) ou d'un outil de financement d'équipements publics non induits par une opération d'aménagement 117 ( * ) . Pour mémoire, l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme précise que les « actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

La commune ou l'EPCI peut instaurer la participation au PAE à condition d'avoir un véritable plan d'aménagement du secteur. La délibération doit comprendre :

- le périmètre du secteur d'aménagement, qui ne peut être localisé que dans les zones susceptibles d'être équipées en vue de leur aménagement, notamment les zones urbaines et à urbaniser des PLU, les secteurs constructibles délimités par les cartes communales et, en l'absence de document d'urbanisme, les parties actuellement urbanisées de la commune ;

- le programme des équipements publics : il peut s'agir d'équipements d'infrastructure (voirie et réseaux) ou de superstructure (locaux scolaires, sportifs, sociaux, culturels, etc.) : ils peuvent être situés à l'extérieur du PAE à condition de correspondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le secteur concerné ;

- le coût prévisionnel du programme d'équipements publics ;

- le délai de réalisation du programme des équipements publics : il doit être fixé en mois ou en années et ne peut être constitué par « l'achèvement de l'urbanisation attendue » 118 ( * ) . En cas de non-respect, les constructeurs qui ont acquitté la participation peuvent exercer leur droit de restitution et dans les communes où la TLE existe, le remboursement est limité à la part excédant le montant de la taxe qui aurait dû normalement être payé 119 ( * ) ;

- la part du coût du programme mis à la charge des constructeurs : la commune peut décider de prendre à sa charge une partie du coût et, si la capacité des équipements programmés excède les besoins du secteur, « seule la fraction du coût proportionnelle à ces besoins peut être mise à la charge des constructeurs » ;

- les critères de répartition de cette part entre les différentes catégories de construction : le plus souvent, les communes répartissent la part sur la base des surfaces hors oeuvre nette autorisées, les critères pouvant aussi prendre en compte la destination des constructions (logements, locaux d'activités, etc.).

La délibération doit être affichée en mairie pendant un mois et il doit en être fait mention dans deux journaux régionaux ou locaux. L'absence de publicité prive de base légale la participation et le redevable peut réclamer le remboursement de la totalité des sommes qu'il a versées.

Le fait générateur de la participation est constitué par la délivrance du permis de construire ou de la déclaration de travaux . Son montant, résultant de l'application des critères de répartition fixés par la délibération, fait l'objet d'une prescription expresse dans l'arrêté d'autorisation. Elle est généralement exigée sous forme de contribution financière mais peut, avec l'accord du redevable, prendre la forme d'exécution de travaux ou de cession de terrains. Les délais de recouvrement de la participation ne peuvent être décomptés qu'à partir du commencement des travaux de l'opération autorisée . Aucun versement ne peut être exigé avant cette date.

C. Les difficultés engendrées par la procédure du PAE

Bien qu'il permette de financer tout type d'équipements publics d'infrastructure, le PAE est resté peu utilisé. En décembre 2006, d'après les données communiquées par le ministère, 57 PAE seulement avaient été mis en place. En outre, ces programmes, situés en majorité dans des petites communes (71 % dans des communes de moins de 5.000 habitants), étaient très concentrés géographiquement, puisqu'on en comptait 21 en Rhône-Alpes, 8 en Languedoc-Roussillon et 4 en région PACA. L'Ile-de-France n'en comptait que 5. Enfin, 94 % des communes ayant institué un PAE étaient dotées d'un POS ou d'un PLU (67 % l'ayant institué en zone à urbaniser) et 6 % d'une carte communale. 53 % s'étendaient sur moins de 5 hectares et 66 % sur moins de 10 hectares.

Plusieurs raisons peuvent expliquer ce faible succès. En premier lieu, le PAE nécessite en principe le préfinancement de tout ou partie des équipements par la collectivité. Dans un secteur d'aménagement, la commune doit commencer, de sa propre initiative, à réaliser les équipements publics prévus, ou du moins ceux qui sont indispensables à une première viabilisation des terrains. Ces réalisations doivent attirer les constructeurs, qui viennent rembourser le coût des équipements grâce à la participation mise à leur charge. Seules des circonstances très favorables (construction très rapide du secteur et utilisation de la totalité de la surface hors oeuvre nette résultant du COS) permettent de l'éviter. En conséquence, le recours au PAE n'allège pas, en principe, les budgets des maîtres d'ouvrages publics .

Au demeurant, l'utilisation de fait de la participation financière des constructeurs comme moyen de préfinancement des équipements publics est illégale , même en cas d'accord du constructeur 120 ( * ) . L'article L. 332-10 du code de l'urbanisme précise en effet que la mise en recouvrement de la participation concernée ne peut intervenir qu'à compter du début des travaux autorisés , ce qui renforce l'insécurité financière pesant sur les collectivités territoriales.

Dans certains cas, les communes sont tentées d'utiliser la participation comme moyen de préfinancement et attendent donc que des constructeurs paient leur participation pour réaliser, grâce au financement ainsi dégagé, les équipements prévus. Or une telle pratique est dangereuse car la commune risque d'être prise de vitesse et peut être amenée à réaliser en bloc l'ensemble des équipements au dernier moment, avec l'obligation de devoir rembourser les sommes perçues si le programme n'a pas été réalisé avant l'échéance fixée par la délibération. En effet, une appréciation insuffisante par les services communaux des aléas économiques, techniques et financiers de l'opération entreprise ne peut justifier une prorogation du délai de réalisation des équipements publics 121 ( * ) . En pratique, sur 50 PAE étudiés en 2006, les délais de réalisation des équipements étaient supérieurs à 5 ans dans 38 % des cas et supérieurs à 10 ans dans 44 % des cas.

En deuxième lieu, la détermination des équipements à faire financer par le PAE s'avère difficile dans la mesure où ces derniers profitent à la fois aux constructions situées à l'intérieur et à l'extérieur du périmètre. Or les équipements mis à la charge des constructeurs doivent correspondre aux besoins des futurs habitants ou usagers de ce périmètre, ce qui exclut des équipements qui ne peuvent être considérés comme directement ou uniquement induits par les besoins du secteur : stade, local des pompiers, cimetière, etc 122 ( * ) ... Dans le cas où certains équipements sont susceptibles d'être utilisés par des habitants extérieurs au secteur d'aménagement, la légalité du PAE est subordonnée au calcul d'un exact prorata des besoins du secteur 123 ( * ) , ce qui nécessite notamment une estimation correcte de l'importance du nombre des habitants attendus dans le périmètre du PAE 124 ( * ) .

En troisième lieu, le conseil municipal doit indiquer avec une précision suffisante tant le coût et les conditions de réalisation du programme d'équipements publics que la part de ce coût destinée à être supportée par les constructeurs et, hormis dans l'hypothèse où l'urbanisation ne serait effectuée que par un seul constructeur, les critères permettant de déterminer le montant de la participation exigée de chacun d'eux. L'omission ou l'imprécision de l'un de ces éléments entache d'illégalité la délibération instituant le PAE et entraîne la décharge de participation des constructeurs 125 ( * ) .

Or la fixation du critère de répartition du coût des équipements publics entre les différentes catégories de constructions est souvent hasardeuse car la commune n'a pas l'assurance qu'à long terme les constructions surtaxées financeront les constructions sous-taxées, et le PAE risque alors de se retrouver déficitaire. Ce principe de péréquation du coût du programme des équipements publics, exclusivement défini en fonction des caractéristiques des seules constructions autorisées, ne garantit pas en pratique aux communes le bénéfice d'une ressource ajustée au coût des équipements.

En outre, la commune doit respecter un certain nombre de principes. Il résulte en effet de la jurisprudence administrative que la participation PAE ne doit pas être sans lien avec l'importance des constructions autorisées . Ainsi, dès lors que la surface hors oeuvre nette (SHON) a été retenue comme critère de calcul de la participation, l'assiette de cette participation sur la SHON potentielle de l'unité foncière d'assiette des constructions et non pas sur la seule SHON des constructions autorisées a été sanctionnée à de multiples reprises par le juge administratif 126 ( * ) .

Enfin, les conditions de publicité sont strictement définies par la jurisprudence. En cas de défaut de publication régulière d'un programme d'aménagement d'ensemble, les sommes versées par les constructeurs doivent leur être remboursées intégralement 127 ( * ) . Les modifications substantielles du PAE doivent faire l'objet des mêmes mesures de publicité. A défaut, le PAE modifié est inopposable aux constructeurs et la participation illégale indûment perçue doit leur être restituée 128 ( * ) .

Ainsi, on constate un déséquilibre entre les obligations et les engagements respectifs des communes et des constructeurs, inhérent en particulier au fait que la collectivité doit s'engager à réaliser les équipements publics dans un délai déterminé (sans pouvoir conditionner ce délai à l'urbanisation effective du secteur concerné) alors qu'à l'inverse, les constructeurs ne sont tenus à aucun délai quant à la réalisation des travaux qui leur incombent.

En conséquence, il n'existe pas actuellement de procédure satisfaisante pour permettre à un aménageur privé de réaliser une opération d'aménagement complexe qui dépasse le cadre du lotissement. En dehors des ZAC qui ne peuvent être créées qu'à l'initiative d'une personne publique, aucun système contractuel n'est admis et le programme d'aménagement d'ensemble (PAE) est le seul mécanisme de financement. Or, le PAE apparaît extrêmement complexe dans sa mise en oeuvre et source d'une grande insécurité juridique tant pour les aménageurs que pour les communes .

S'agissant des exemples européens, une récente étude de l'Association des études foncières 129 ( * ) a mis en évidence trois types de processus d'urbanisation des terres agricoles ou naturelles :

- en Grande-Bretagne et en Belgique, l'initiative privée joue un rôle essentiel : les propriétaires fonciers ou des aménageurs privés prennent en charge l'urbanisation des terrains dans des zones définies par les autorités publiques ;

- en Espagne et en Suisse, l'initiative privée est utilisée mais structurée : les propriétaires fonciers sont organisés en assemblée et réalisent l'urbanisation de leurs terrains mis en commun, ce qui permet une urbanisation plus structurée du fait du remembrement des terrains ;

- aux Pays-Bas, en Allemagne et en France, la puissance publique est un acteur essentiel du processus d'urbanisation, qu'elle réalise et organise seule l'urbanisation des terres ou que des investisseurs privés définissent les projets d'urbanisation, la collectivité territoriale conservant le pouvoir d'initiative, de contrôle et d'approbation.

II. Le texte du projet de loi

Le I de l'article 12 modifie les articles L. 332-9 et L. 332-10 du code de l'urbanisme afin d'instituer un dispositif contractuel calqué sur les ZAC pour développer l'urbanisme opérationnel d'initiative privée. Ce faisant, il supprime le régime du PAE, prévu par ces articles .

L'article L. 332-9 crée la nouvelle procédure, qui s'appliquera dans les zones urbaines ou à urbaniser des PLU ou des documents d'urbanisme en tenant lieu 130 ( * ) . Une convention de « projet urbain partenarial » (PUP) pourra prévoir le financement des équipements rendus nécessaires par une ou plusieurs opérations d'aménagement ou de construction. Elle pourra être passée entre le ou les propriétaires de terrains, le ou les aménageurs, le ou les constructeurs et la commune ou l'EPCI compétent.

Les équipements propres mentionnés à l'article L. 332-15 sont exclus. La loi du 18 juillet 1985 a distingué les équipements publics des équipements propres, privés, qui appartiennent au maître d'ouvrage de l'opération et sont affectés aux besoins exclusifs de celle-ci 131 ( * ) . En conséquence, le maître d'ouvrage contribue totalement à leur réalisation ou leur financement. Aux termes de l'article L. 332-1, ces équipements concernent les « travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne la voirie, l'alimentation en eau, gaz et électricité, les réseaux de télécommunication, l'évacuation et le traitement des eaux et matières usées, l'éclairage, les aires de stationnement, les espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés ».

Les deuxième et troisième alinéas du I précisent, comme pour le PAE, que :

- la convention ne pourra concerner que les équipements publics réalisés pour les besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre fixé par la convention ;

- lorsque la capacité des équipements programmés excède ces besoins, seule la fraction du coût proportionnelle à ces besoins peut être prise en charge par la convention ;

- la convention fixe les délais de paiement, la participation pouvant être acquittée sous forme de contribution financière ou d'apports de terrains.

L'article L. 332-10 prévoit que l'application de la convention exclut celle de la taxe locale de l'équipement, pendant un délai fixé par la convention qui ne peut excéder 10 ans.

Le II de l'article 12 abroge, par coordination, l'article L. 332-11, puisque celui-ci concerne le régime du programme d'aménagement d'ensemble, qui est supprimé.

III. La position de votre commission

Votre commission ne peut que se féliciter de la création d'un nouvel outil destiné à relancer l'urbanisme opérationnel. En effet, d'après le Conseil national de l'habitat, on constate depuis 2001 un blocage des opérations « organisées » dans les secteurs périurbains, accompagné d'une explosion de la construction diffuse : sur les 108.000 maisons construites en 2003, plus de 152.000 l'ont été en secteur diffus et 46.000 en lotissements. Les incertitudes juridiques qui entourent la réforme des concessions d'aménagement et la complexité d'utilisation des PAE entraînent aujourd'hui une certaine faillite de l'urbanisme opérationnel, attesté par le fait que 16 % des constructions de maisons individuelles seulement se font dans le cadre d'opérations groupées.

Le système contractuel proposé devrait, en pratique, assouplir les contraintes des communes en matière de délai et les inciter à recourir à cet outil. Votre commission juge à cet égard souhaitable que la commune conserve l'initiative dans cette procédure, conformément à son rôle en matière de planification urbaine. Elle regrette toutefois que l'utilisation du PUP soit limité aux communes dotées d'un PLU, alors même que le PAE pouvait être réalisé y compris dans les communes non dotées de document d'urbanisme.

C'est pourquoi elle vous propose un amendement étendant le champ d'application de l'article aux zones constructibles des cartes communales et aux secteurs actuellement urbanisés des communes, en l'absence de document d'urbanisme. Pour mémoire, 3.469 communes disposaient, au 1 er janvier 2008, d'une carte communale, pour une population de 1,3 millions d'habitants. 90 ont engagé une procédure d'élaboration d'un PLU et 2.874 autres cartes communales sont en cours d'élaboration. L'élaboration de celles-ci concerne pour l'essentiel des communes de moins de 1.000 habitants.

Outre deux amendements rédactionnels, votre commission vous propose par ailleurs de maintenir, par un amendement , la possibilité pour les communes qui le souhaiteraient de recourir au PAE. Une telle disposition permet non seulement d'assurer le maintien des PAE existants mais aussi de ne pas priver les communes d'un outil qui, utilisé à bon escient, peut s'avérer efficace dans certains cas.

Par ailleurs, votre commission vous propose un amendement permettant d'acquitter la participation qui sera demandée dans le cadre du projet urbain partenarial par un apport de terrains y compris bâtis.

Enfin, votre rapporteur attire l'attention sur le rôle des associations foncières urbaines, que l'ordre des géomètres-experts a souligné lors de son audition. Celles-ci sont en effet soumises aujourd'hui à un régime complexe, notamment s'agissant de leur création, alors même qu'elles pourraient constituer un bon outil pour relancer les opérations d'aménagement.

Cette question dépasse toutefois, par son ampleur, le cadre de ce projet de loi, mais votre rapporteur souhaite qu'une réflexion s'engage sur ce sujet afin d'élaborer, le cas échéant, des propositions de modification.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 (Article L. 123-5 du code de l'urbanisme) - Adaptation des règles d'urbanisme pour améliorer l'accessibilité des logements existants aux personnes handicapées

Commentaire : cet article autorise l'autorité compétente en matière de permis de construire à déroger aux dispositions du PLU lorsque des travaux sont nécessaires à l'accessibilité d'un logement existant aux personnes handicapées.

I. Le droit existant

L'article 50 de la loi du 13 décembre 2000, codifié à l'article L. 112-1 du code de l'urbanisme a prévu que des décrets fixent les conditions dans lesquelles sont déduites les surfaces de planchers supplémentaires nécessaires à l'aménagement et à l'amélioration de l'habitabilité des logements destinés à l'hébergement des personnes handicapées. Six ans après, en 2006, un décret 132 ( * ) a prévu, dans son article 10, de compléter les déductions de surface prévues par l'article R. 112-2 du code de l'urbanisme, en précisant que la surface hors oeuvre nette d'une construction est égale à la surface hors oeuvre brute de cette construction après déduction, notamment, d'une surface forfaitaire de cinq mètres carrés par logement respectant les règles relatives à l'accessibilité intérieure des logements aux personnes handicapées. L'article 13 de ce décret a prévu que l'article 10 s'appliquerait à compter du 1 er janvier 2007.

II. Le texte du projet de loi

L'article 12 permet au maire de déroger à une ou plusieurs règles du PLU pour autoriser des travaux nécessaires à l'accessibilité d'un logement existant aux personnes handicapées. Cette disposition devrait permettre d'accorder des autorisations de construire dépassant par exemple le coefficient d'occupation des sols ou la hauteur, qui seraient illégales au regard des règles du PLU. L'exposé des motifs précise que le décret en Conseil d'Etat prévoira que le maire recueille l'avis de la commission d'accessibilité pour vérifier que la dérogation est indispensable pour améliorer l'accessibilité aux personnes handicapées. D'après les informations fournies à votre rapporteur, ce décret donnera également des précisions concernant la procédure à suivre par les demandeurs, qui sera dérogatoire par rapport au droit commun : pièces à fournir en complément de la demande de dérogation, possibilité pour le maire de demander des pièces supplémentaires, non-délivrance d'un permis tacite, etc.

Le décret du 8 mars 1995 133 ( * ) a prévu la création par arrêté préfectoral, dans chaque département, d'une commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité . Celle-ci, qui a vu ses modalités de fonctionnement modifiées en 2006 134 ( * ) est compétente pour donner des avis à l'autorité investie du pouvoir de police administrative relatifs à la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public et les immeubles de grande hauteur, à l'accessibilité aux personnes handicapées, aux dérogations à certaines règles de prévention d'incendie et d'évacuation des lieux de travail, à l'homologation des enceintes destinées à recevoir certaines manifestations sportives, etc. De manière générale, ces avis ne lient pas l'autorité de police sauf dans le cas où des dispositions réglementaires prévoient un avis conforme. Dans le cas présent, le décret prévoira un avis simple, le maire conservant sa compétence décisionnelle pour délivrer ou non le permis de construire.

III. La position de votre commission

Votre commission se félicite de cette disposition, dans la mesure où il est fréquent que les personnes handicapées aient besoin d'aménagements ou d'une surface supplémentaire que les PLU n'autorisent pas nécessairement. Cette disposition devrait donc simplifier la vie quotidienne des personnes handicapées et les protéger notamment de contentieux potentiellement lourds sur les plans psychologique et financier.

Votre rapporteur tient ensuite à préciser que la notion d'accessibilité inclut celle d'habitabilité , puisqu'aux termes de l'article R. 111-18-6 du code de la construction et de l'habitation, « Est considéré comme accessible aux personnes handicapées tout bâtiment ou aménagement permettant à un habitant ou à un visiteur handicapé, avec la plus grande autonomie possible, de circuler, d'accéder aux locaux et équipements, d'utiliser les équipements , de se repérer et de communiquer ».

Votre commission vous propose un amendement tendant à préciser que les dérogations pourront être accordées aux règles d'un PLU mais aussi de tout « document d'urbanisme en tenant lieu », ce qui inclut les plans d'occupation des sols, les plans d'aménagement de zone et les plans de sauvegarde et de mise en valeur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 14 (Article 14 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003) - Extension des interventions de l'ANRU aux structures d'hébergement et de transition

Commentaire : cet article donne à l'ANRU la possibilité de financer des opérations de construction ou d'acquisition de structures d'hébergement ou de logements de transition.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article 14 de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, l'ANRU a la possibilité d'accorder des subventions pour financer la construction ou l'acquisition, suivie ou non de travaux d'amélioration, de logements locatifs sociaux mais aussi pour procéder à des opérations de réhabilitation de logements sociaux existants. Dans ce cadre, ces subventions sont soumises aux mêmes conditions que les aides de l'Etat, même si l'agence a la possibilité, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, de les majorer, d'en modifier l'assiette ou les conditions de versement.

II. Le texte du projet de loi

Afin d'étendre les missions de l'ANRU au financement d'opérations dans lesquelles sont insérées des structures d'hébergement ou de transition, dans le cadre d'opérations de rénovation urbaine, l'article 14 propose de lui ouvrir la possibilité de financer des structures d'hébergement, des établissements ou logements de transition, des logements-foyers ou des résidences hôtelières à vocation sociale. L'exposé des motifs du projet de loi précise que de telles interventions présenteraient un caractère ponctuel.

III. La position de votre commission

Votre commission vous présente un amendement rédactionnel sur cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 15 (Article 31 du code général des impôts) - Recentrage des mécanismes d'amortissement fiscal en faveur des investissements locatifs sur les marchés immobiliers tendus

Commentaire : cet article procède à un recentrage des amortissements « Robien » et « Borloo » sur les marchés immobiliers présentant des tensions locatives.

I. Bilan des régimes « Robien » et « Borloo »

A. Présentation des dispositions fiscales

Instauré par la loi du 2 juillet 2003 « urbanisme et habitat » 135 ( * ) , le régime d'amortissement « Robien » 136 ( * ) est un dispositif de promotion des investissements locatifs dont la création répondait, à l'époque, à la nécessité de relancer un mouvement de production de logements locatifs privés à une période où l'offre neuve de tels logements s'était affaiblie. Ses modalités fiscales ont été revues à l'occasion de la discussion de la loi ENL, qui a, dans le même temps, créé un nouveau régime, dit « Borloo populaire », pour encourager la production de logements privés à destination des ménages sous plafonds de ressources.

L'amortissement « Robien recentré »

Depuis l'entrée en vigueur de la loi ENL, l'amortissement « Robien » continue à concerner tout logement acquis neuf ou en l'état futur d'achèvement, tout logement acquis ainsi que tout logement ancien ne satisfaisant pas aux caractéristiques de décence et faisant l'objet de travaux de réhabilitation permettant au logement d'acquérir des performances techniques voisines de celles d'un logement neuf. Depuis cette date, il permet au contribuable d'amortir désormais 6 % du prix d'acquisition du logement pour les sept premières années et 4 % de ce prix pour les deux années suivantes 137 ( * ) . Pour les opérations de réhabilitation de logements anciens, la déduction au titre de l'amortissement est calculée sur le prix d'acquisition des locaux augmenté du montant des travaux de transformation.

Le bénéfice de l'amortissement est subordonné à une option qui doit être exercée lors du dépôt de la déclaration des revenus de l'année d'achèvement de l'immeuble ou de son acquisition si elle est postérieure. Cette option est irrévocable pour le logement considéré et comporte l'engagement du propriétaire de louer le logement nu pendant au moins neuf ans à usage d'habitation principale à une personne autre qu'un membre de son foyer fiscal. Cette location doit prendre effet dans les douze mois qui suivent la date d'achèvement de l'immeuble ou de son acquisition. Cet engagement prévoit, en outre, que le loyer ne doit pas excéder un plafond fixé par décret.

Le « Borloo populaire »

Ce régime consiste en une déduction forfaitaire fixée à 30 % des revenus fonciers, associée au dispositif d'amortissement « Robien » avec les mêmes taux d'amortissement au cours de la période de neuf ans. Contrairement au régime Robien, les locataires du logement faisant l'objet de ce régime doivent disposer de revenus inférieurs à des plafonds 138 ( * ) fixés par décret et révisés chaque année au 1 er janvier, en fonction de l'évolution annuelle du salaire minimum de croissance.

Plafonds (€) applicables aux baux signés en 2008

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

Composition du foyer locataire

Personne seule

42 396

31 491

28 867

28 672

Couple

63 362

46 245

42 392

38 538

Personne seule ou couple ayant 1 personne à charge

76 165

55 363

50 750

46 136

Personne seule ou couple ayant 2 personnes à charge

91 234

67 002

61 419

55 835

Personne seule ou couple ayant 3 personnes à charge

108 003

78 640

72 087

65 533

Personne seule ou couple ayant 4 personnes à charge

121 533

88 706

81 314

73 922

Majoration par personne à charge supplémentaire
à partir de la cinquième

+ 13 545

+ 10 075

+ 9 235

+ 8 395

Contrairement à l'amortissement Robien, l'engagement de location dans ce cadre peut être suspendu, à l'issue d'une période de location d'au moins trois ans, pour mettre le logement à la disposition d'un ascendant ou descendant du contribuable. Pendant la période de mise à disposition du logement, le contribuable ne bénéficie pas de la déduction au titre de l'amortissement. Cette période de mise à disposition du logement, qui ne peut excéder neuf ans, n'est pas prise en compte pour la durée de location minimale de neuf ans. En outre, les plafonds de loyers du « Borloo » sont inférieurs de 20 % à ceux du « Robien » . A l'issue de la période de neuf ans, le contribuable a la possibilité de prolonger son engagement sur deux périodes triennales et à un taux d'amortissement fixé à 2,5 %, lui permettant ainsi d'amortir jusqu'à 65 % de la valeur du bien.

Le zonage géographique

A la suite du vote de la loi « urbanisme et habitat », l'arrêté du 19 décembre 2003 a procédé au classement des communes françaises en trois zones (A, B et C), en fonction des tensions locatives observées sur les marchés de l'habitat. Les plafonds de loyer dépendent alors de la localisation de l'investissement locatif au regard de ces trois zones, puisqu'ils sont plus élevés dans les zones tendues. Schématiquement, la zone A regroupe l'agglomération parisienne, la Côte-d'Azur et le Genevois français, la zone B les agglomérations de plus de 50.000 habitants et la zone C le reste du territoire. A l'occasion des modifications introduites par la loi ENL et la création du « Borloo populaire », l'arrêté du 10 août 2006 a procédé à la division de la zone B en deux zones distinctes, B1 et B2, afin de mieux prendre en compte la réalité des différents marchés de l'habitat. De manière schématique, la zone B1 regroupe 23 agglomérations de plus de 250.000 habitants, la « grande couronne » parisienne, quelques agglomérations où le marché est tendu (Annecy, Bayonne, etc.), le pourtour de la Côte-d'Azur, les départements d'outre-mer et la Corse. La zone B2 inclut quant à elle les autres agglomérations de plus de 50.000 habitants, les autres zones frontalières ou littorales tendues et les limites de l'Île-de-France. Pour les baux conclus en 2008, les plafonds s'établissent comme indiqués dans le tableau ci-dessous.

€ /m²

Zone B

Zone B1

Zone B2

Zone C

Robien classique

21,02

14,61

14,61

10,51

Robien recentré

21,02

14,61

11,95

8,76

Borloo populaire

16,83

11,69

9,56

7,01

Ces plafonds sont relevés chaque année au 1 er janvier, dans la même proportion que la variation de l'indice de référence des loyers publié par l'INSEE.

L'avantage fiscal accordé à l'investisseur

Dans le cadre de ces régimes fiscaux, l'amortissement se cumule aux charges réelles du logement. Cet ensemble vient en déduction des loyers perçus, ce qui permet au contribuable de ne pas générer d'impôts au titre des revenus tirés de la location. Le « Borloo populaire » offre au surplus un avantage supplémentaire de 30 % d'abattement forfaitaire sur les revenus bruts. Le « déficit foncier » ainsi produit est alors déductible du revenu imposable, dans la limite de 10.700 euros par an. Le contribuable bénéficie, par diminution de son revenu net imposable, d'une réduction d'impôt, proportionnelle au montant de l'investissement et au taux d'imposition du contribuable. Selon les évaluations faites par les professionnels du secteur, pour une acquisition effectuée à 100 % par endettement et pour un contribuable ne disposant pas d'autres revenus fonciers, les contribuables imposés au taux marginal d'imposition (TMI) de 5,5 % pourront, au maximum, réduire leur impôt sur le revenu de 589 euros par an, de 1.498 euros s'ils se situent au TMI de 14 %, de 3.210 euros pour un TMI de 30 % et de 4.280 euros pour un TMI de 40 %. Au total, le dispositif permet donc d'amortir 50 % de la valeur du bien immobilier sur la période de neuf ans pour le Robien recentré et entre 50 et 65 % pour le « Borloo populaire ».

Compte tenu des paramètres de calcul de l'avantage fiscal, ces régimes favorisent donc la construction de logements dont la taille ne répond pas nécessairement aux besoins des marchés locaux de l'habitat dans lesquels ils sont implantés mais à une logique d'optimisation fiscale, en fonction du taux d'imposition du contribuable. Au surplus, la limitation à 10.700 euros du déficit foncier ne favorise pas non plus la construction de « grands logements ».

B. Les effets de ces dispositifs sur les marchés de l'habitat

A plusieurs reprises, les parlementaires ont demandé à pouvoir bénéficier d'une évaluation et d'un bilan des effets de ces dispositifs sur les marchés locaux de l'habitat, compte tenu du nombre important de logements faisant l'objet de ces régimes d'amortissement et de la dépense fiscale engagée. En effet, très rapidement, il a été mis en évidence que le « Robien », bien qu'ayant permis de relancer une dynamique de construction de logements locatifs, ne favorisait pas le développement d'une offre locative adaptée aux besoins réels des différents marchés de l'habitat, saturant même certains marchés au-delà de ces besoins avec pour conséquence une vacance de ces logements.

En vertu de la loi de finances pour 1999, le Gouvernement était tenu de fournir un rapport d'évaluation sur les régimes d'amortissement au plus tard le 15 septembre 2004, délai repoussé au 15 septembre 2006 avec le vote de la loi « urbanisme et habitat » puis au 15 septembre 2007 avec celui de la loi ENL. Ce rapport a en définitive été transmis au Parlement en février 2008.

Les grands enseignements du bilan fait par le Gouvernement

Centré sur les effets des dispositifs entrés en vigueur avant l'application de la loi ENL, ce rapport se focalise plus particulièrement sur les régimes de promotion des logements neufs, qui concentrent la plus grande part des logements aidés et donc de la dépense fiscale.

D'après la Fédération des promoteurs-constructeurs, de 1998 à 2005, environ 471.000 logements ont été vendus par les promoteurs sous le bénéfice d'un régime d'avantage fiscal, soit 48 % des ventes totales. Toujours selon la même source, 54.000 logements, dédiés au « Robien », auraient été vendus en 2003, 62.000 en 2004 et 68.600 en 2005.

Le rapport met notamment en évidence le coût élevé pour les finances publiques de ces dispositifs puisque la dépense fiscale par logement évolue dans une fourchette comprise entre 16.900 et 25.000 euros en Île-de-France et entre 15.700 et 23.000 euros en province (selon la durée de l'engagement). Au total, d'après les évaluations fournies par le Gouvernement lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2008, le coût total pour les finances de l'ensemble des régimes d'aide aux investissements locatifs se serait élevé, cette année, à 836 millions d'euros, en progression de 26 % par rapport à l'année 2007.

Sur le plan géographique, la plus grande partie des investissements locatifs sont orientés vers les régions Île-de-France, Pays-de-la-Loire et Rhône-Alpes. A elles trois, ces régions ont ainsi drainé plus de 40 % des investissements en 2005. S'agissant de la taille des logements construits sous ces régimes, il est fait valoir que ceux-ci comprennent en moyenne trois pièces. Les studios représentent 8 % des logements, les deux pièces 32 %, les trois pièces 26 %, les quatre pièces 20 % et les cinq pièces et plus 14 %. A ce titre, le rapport met néanmoins en évidence qu'en moyenne les logements acquis par les investisseurs présentent une surface inférieure à celle des logements des accédants à la propriété 139 ( * ) . Enfin, le rapport met également l'accent sur le fait que les investissements locatifs sont moins concentrés dans les zones où la tension du marché est forte que les logements acquis par les accédants.

Les résultats de ce bilan et les observations faites par de nombreux élus locaux, qui voient se construire sur le territoire de leur commune des logements ne répondant pas nécessairement aux besoins locaux, militent donc en faveur d'un recentrage des systèmes d'amortissement sur les zones géographiques connaissant les tensions immobilières les plus importantes.

II. Le texte du projet de loi

* En conséquence de ces observations, le paragraphe I modifie les régimes d'amortissement « Robien » et « Borloo » et amende, à cet effet, le h du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts.

Ces dispositions prévoient qu'à compter du lendemain de la publication du nouveau classement des communes françaises par zone, lequel sera défini par arrêté ministériel, seuls les logements acquis ou construits dans des communes situées dans des zones du territoire, définies par décret, dans lesquelles le marché présente des tensions immobilières, pourront bénéficier de ces deux régimes d'amortissement fiscal. Au surplus, ce classement , établi par arrêté conjoint des ministres du budget et du logement, devra être révisé au moins tous les trois ans afin de tenir compte des évolutions locales des différents marchés immobiliers , évolution du droit dont votre commission se félicite.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, le décret devrait définir pour sa part quelles sont les zones qui se caractérisent par des tensions immobilières. Il devrait s'agit des zones A, B1 et B2. Pour des raisons juridiques tenant à l'utilisation de la zone C dans d'autres dispositifs, il n'est pas proposé de supprimer cette zone mais de supprimer le bénéfice de l'amortissement fiscal pour les logements construits ou acquis dans cette zone. Selon les premiers éléments d'information disponibles, certaines agglomérations devraient être déclassées, en totalité, de la zone B2 à la zone C, notamment celles qui présentent à la fois un faible niveau de tension du marché immobilier et un excès d'offre locative privée neuve.

La faiblesse du niveau de tension du marché immobilier est identifiée à partir de plusieurs indicateurs statistiques : niveau des prix de l'ancien, niveau des loyers privés de marché lorsqu'ils sont disponibles, niveau des prix des appartements neufs, taux de mobilité dans le parc social, part des ménages avec un taux d'effort élevé. L'excès d'offre locative privée est analysé à partir, d'une part, des résultats des expertises réalisées par les différents réseaux professionnels, d'autre part, de l'évolution de la production et des prix des appartements neufs depuis 2000.

Entre 20 et 40 agglomérations devraient être concernées. Certaines agglomérations de zone B1 pourraient également être partiellement ou totalement déclassées en zone B2 .

Dans les bassins d'emploi présentant un niveau de tension du marché immobilier élevé, défini selon les mêmes critères, certaines communes -en bordure d'agglomérations situées en zone A ou B1 ou en zone littorale et frontalière- seront reclassées de la zone C à la zone B2. Il s'agit notamment de communes rurales de l'arrière-pays méditerranéen, dont les niveaux de prix sont très élevés et qui étaient jusqu'à présent en zone C, et d'autres communes dans des situations analogues sur le reste du territoire et en particulier en zone littorale.

* Le paragraphe II supprime quant à lui, à compter du lendemain de la publication du nouveau classement des communes par zone, le régime d'amortissement fiscal spécifique pour les logements construits en zone de revitalisation rurale (ZRR).

Créé par l'article 100 de la loi « DTR » 140 ( * ) , ce régime permet à un investisseur de bénéficier des dispositions du « Robien » et d'une déduction forfaitaire de ses revenus locatifs majorée à 26 %. Ce dispositif, intégré dans le projet de loi dès son adoption en conseil des ministres, poursuivait un objectif de redynamisation de l'offre locative dans ces zones, souvent dépourvues de parc locatif privé.

Une telle suppression répond, selon les arguments exposés par le Gouvernement, à une logique de recentrage des régimes d'incitation aux investissements locatifs sur les marchés immobiliers présentant des tensions. Or, de telles tensions sont, par définition, absentes dans les ZRR.

III. La position de votre commission

Votre commission partage totalement l'objectif de recentrage des régimes d'aide aux investissements locatifs sur les marchés de l'habitat les plus tendus. De même, elle se félicite de la clause de révision triennale du zonage qui sera de nature à en permettre une évolution adaptée à la réalité des tensions locatives. Pour ces raisons, elle ne vous présente, sur le paragraphe I , qu'un amendement de nature rédactionnelle .

En revanche, votre commission est plus réservée sur la suppression de l'avantage fiscal supplémentaire accordé aux investisseurs qui acquièrent ou font construire des logements locatifs dans les zones de revitalisation rurale. Au regard du caractère récent de ce mécanisme et de son coût limité pour les finances publiques, votre commission estime que ce dispositif constitue l'un des rares outils incitatifs pour favoriser la production de logements dans les ZRR. Au surplus, dans la mesure où l'adoption du paragraphe I se traduira par la suppression des avantages fiscaux accordés aux investissements locatifs réalisés en zone C, ce régime de majoration de la déduction forfaitaire ne trouverait à s'appliquer que dans les ZRR situées en zone B1 ou B2, ce qui limite d'autant le coût pour le budget de l'Etat. Dans ces conditions, votre commission vous soumet un amendement de suppression du paragraphe II .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 16 (Articles 278 sexies et 284 du code général des impôts) - Extension des avantages fiscaux du « Pass-Foncier » aux logements collectifs

Commentaire : cet article propose d'étendre le bénéfice de la TVA à 5,5 % aux logements en accession sociale à la propriété éligibles au dispositif du Pass-Foncier situés dans des immeubles collectifs à usage d'habitation.

I. Le droit en vigueur

Le Pass-Foncier a été créé par une convention signée entre l'Etat et l'UESL le 20 décembre 2006 141 ( * ) . Ce dispositif permet le portage foncier, sans coût immédiat significatif pour les ménages, durant toute la phase de remboursement des prêts souscrits pour la construction du logement, dans la limite de 25 ans . Les ménages se voient offrir la possibilité d'acquérir leur logement en deux temps en différant l'acquisition du foncier après celle du bâti. Pour les opérations de construction individuelles, le mécanisme repose sur un système de bail à construction puisque le collecteur financier du 1 % logement instruisant le dossier du ménage (CIL ou CCI) se rend acquéreur du terrain et conclut, au bénéfice des accédants, un bail à construction assorti d'une promesse de cession du terrain au plus tard avant la date d'expiration du bail. La durée minimale du bail est de 18 ans et ne peut être inférieur à la durée du prêt le plus long souscrit pour le financement du bâti.

Limitée dans un premier temps aux seules opérations de construction individuelles, la convention du 27 septembre 2007 a ensuite élargi les prêts Pass-Foncier aux opérations de logements collectifs. Pour de telles acquisitions, en raison de l'impossibilité de distinguer, pour chaque copropriétaire, la part du foncier attachée à son lot, l e collecteur se porte acquéreur de la nue-propriété du lot de copropriété , l'usufruit étant acquis par l'accédant, celui-ci bénéficiant en outre d'une option d'achat sur la nue-propriété à toute date de sa convenance.

Deux types d'opérations ont été visés par la convention Etat/UESL du 20 décembre 2006 :

- les opérations dites « accédants » , qui ont vocation à représenter la majoration des constructions bénéficiant du Pass-Foncier, pour lesquelles la décision d'octroi est prise par le collecteur du 1 % et qui concernent toute opération d'acquisition ou de construction d'un logement individuel collectif ou neuf ;

- les opérations dites « fléchées » , financées à l'aide d'un prêt social de location-accession (PSLA), ayant fait l'objet d'un agrément par un comité regroupant des représentants de l'Etat, de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de l'UESL, après avis de la direction régionale de la CDC. Ce comité signe avec l'organisme promoteur un bail à construction par parcelle avec une promesse de cession du foncier au terme du bail à construction sous condition suspensive du paiement du prix afférent au terrain. A la levée d'option du locataire-accédant, les droits réels sur le bâti sont cédés à l'accédant qui devient aussi le bénéficiaire de la promesse de cession du terrain.

Au titre de la même convention, un engagement annuel de distribution de prêts Pass-Foncier a été fixé, dans le respect d'un plafond de 20.000 logements par an sur une durée de quatre ans 142 ( * ) et le montant maximum des opérations prises en charge varie, en fonction des zones du territoire concernées, de 30.000 à 50.000 euros pour les opérations « accédants », et de 20.000 à 30.000 euros pour les opérations fléchées.

Peut bénéficier du Pass-Foncier tout ménage , quelle que soit sa situation sociale ou professionnelle, salarié d'une entreprise assujettie ou non à la PEEC, répondant à un certain nombre de critères . Il doit tout d'abord être primo-accédant de sa résidence principale, au sens des dispositions du code général des impôts prévues pour le prêt à taux zéro, c'est-à-dire n'avoir pas été propriétaire de sa résidence principale au cours des deux dernières années.

En outre, l'opération , pour être éligible, doit faire l'objet d'une aide à l'accession sociale à la propriété, sous forme de subvention ou de bonification de prêt, attribuée par une ou plusieurs collectivités territoriales, ou par un groupement de collectivités territoriales , du lieu d'implantation du logement.

Montant par logement

Zone A

Zone B

Zone C

Aide de la collectivité locale

Minimum pour 3 personnes et moins



Minimum pour 4 personnes et plus

4000 €




5000 €

3000 €




4000 €

3000 €




4000 €

Pass-Foncier

Maximum
( opérations accédants )

50 000 €

40 000 €

30 000 €

Enfin, les ménages doivent disposer de revenus fiscaux 143 ( * ) inférieurs aux plafonds d'éligibilité au PSLA, dont les montants, à partir du 1 er avril 2007, ont été fixés par l'arrêté du 27 mars 2007 144 ( * ) .

Nombre de personnes destinées à occuper le logement

Zone A

Zones B et C

1

27 638 €

23 688 €

2

35 525 €

31 588 €

3

40 488 €

36 538 €

4

44 425 €

40 488 €

5 et plus

48 363 €

44 425 €

L'instruction des dossiers des demandeurs éligibles fait l'objet d'une analyse de recevabilité juridique et financière, notamment par l'Agence départementale d'information pour le logement (ADIL). L'opération fait, pour sa part, l'objet d'une évaluation du prix du foncier et des coûts de construction par un expert indépendant, dont les frais, inclus dans le montant du Pass-Foncier, sont pris en charge par le collecteur instruisant le dossier.

S'agissant des opérations dans le secteur individuel, une fois remboursé le prêt principal souscrit pour la construction de la maison, le ménage a la possibilité de décider de devenir pleinement propriétaire du terrain en payant le prix convenu dans le bail à construction 145 ( * ) , ou de demander la prolongation du bail à construction sur une durée maximale de quinze ans, moyennant le paiement d'un loyer 146 ( * ) permettant de payer le prix du terrain. Au terme de cette prolongation, le ménage devient le propriétaire du terrain.

S'agissant des opérations dans le secteur collectif, l'accédant usufruitier peut, à l'issue du portage lever l'option d'achat de la nue-propriété du lot de copropriété avec paiement comptant. Le prix de vente de la nue-propriété est alors indexé dans les mêmes conditions que pour le bail à construction. Il peut également acquérir la nue-propriété avec paiement fractionné du prix de vente, sur une durée maximale de quinze ans. Au cours de cette période, l'accédant a toutefois la possibilité de verser à tout moment la totalité du prix de vente.

Tout au long de la phase d'acquisition du bâti , les ménages bénéficiaires d'un Pass-Foncier dans le cadre d'une « opération accédant » se voient proposer une garantie de rachat de leur logement ainsi qu'une garantie de relogement en cas d'impayés de plus de trois mensualités de remboursement du prêt principal souscrit pour la construction . Dans le cadre des opérations « fléchées », les ménages titulaires d'un Pass-Foncier bénéficient de la sécurisation associée au PSLA 147 ( * ) .

A la suite de la signature de la convention du 20 décembre 2006, deux modifications successives de la législation ont été nécessaire pour rendre ce dispositif totalement opérationnel. D'une part, la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (DALO) 148 ( * ) a inséré un article L. 313-26-1 dans le CCH disposant qu'en cas de cession du logement pendant la phase de portage foncier, le bail à construction ne peut être cédé qu'en totalité et qu'avec l'accord du titulaire du bail, cet accord étant de droit si le nouveau propriétaire répond aux critères d'éligibilité du Pass-Foncier. A défaut, l'accord du titulaire du bail n'est accordé que si l'acquéreur s'acquitte d'un loyer périodique fixé par le contrat de bail ou lève l'option de la promesse de vente afférente au terrain, dans les conditions prévues par le bail à construction et dans un délai maximal de trois mois à compter de la date de cession.

Puis, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances rectificatif (PLFR) pour 2007, le Gouvernement a proposé d'accorder au Pass-Foncier des avantages fiscaux permettant d'en dynamiser la distribution. Dans la version du projet de loi initial, il était ainsi proposé de donner à ces opérations le bénéfice du taux réduit de TVA à 5,5 % et d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant quinze ans. Ces avantages fiscaux trouvaient à s'appliquer , dans le projet de loi initial, aux opérations individuelles et collectives .

Toutefois, au cours de la discussion dans les deux assemblées, des critiques ont été émises sur la complexité du dispositif 149 ( * ) , sur sa lisibilité pour les bénéficiaires potentiels et sur l'opportunité de conférer des avantages fiscaux à ces opérations. En définitive, le législateur a décidé de limiter ces avantages au seul bénéfice du taux réduit de TVA , supprimant en conséquence l'exonération temporaire de TFPB, d'en réduire le champ aux opérations d'accession individuelles 150 ( * ) et enfin de limiter l'application de la mesure aux opérations « engagées » jusqu'au 31 décembre 2009, une évaluation devant être réalisée avant cette date pour juger de l'opportunité de prolonger cette incitation fiscale.

Dans le prolongement de la promulgation de la loi de finances rectificative pour 2007, un décret 151 ( * ) et une instruction fiscale 152 ( * ) ont précisé les conditions d'application du taux réduit de TVA pour les opérations d'accession bénéficiant du Pass-Foncier.

II. Le texte du projet de loi

Afin de rétablir une égalité de traitement fiscal entre les opérations individuelles et collectives, l'article 16 du projet de loi propose d'élargir le bénéfice de la TVA à 5,5 % aux logements collectifs acquis au moyen d'un Pass-Foncier.

* Le paragraphe I complète le 3 octies du I de l'article 278 sexies du code général des impôts qui définit le champ des opérations immobilières bénéficiant du taux réduit de TVA à 5,5 %. La disposition proposée prévoit d'étendre le bénéfice du taux réduit aux ventes de logements neufs destinés à être affectées à l'habitation de personnes physiques répondant aux critères du Pass-Foncier (primo-accession, aide d'une collectivité et plafonds de ressources PSLA) et si ces personnes bénéficient d'un prêt à remboursement différé octroyé par un associé collecteur de l'UESL.

Prenant en compte les remarques émises par les parlementaires au cours de la discussion du PLFR pour 2007, le dispositif proposé par le Gouvernement ne s'appuierait désormais plus , pour les opérations collectives , sur une dissociation de l'usufruit et de la nue-propriété mais sur un mécanisme de prêt à remboursement différé . En pratique, un ménage souhaitant accéder à la propriété souscrirait un prêt principal auprès d'un établissement de crédit couvrant une part, majoritaire, de son besoin total de financement et bénéficierait, au titre du Pass-Foncier, d'un prêt complémentaire avec un différé de remboursement, dans les mêmes conditions juridiques et économiques que le bail à construction 153 ( * ) . Le prêt complémentaire ne pourrait représenter plus d'un certain pourcentage du montant total de l'opération. En outre, des plafonds de montant de prêt, fonction des zones géographiques, devraient être fixés en valeur absolue à des niveaux qui pourraient être légèrement supérieurs à ceux applicables aux opérations individuelles pour favoriser la construction de logements collectifs.

Votre commission relève que cette disposition , dans la rédaction du projet de loi, ne s'applique cependant pas qu'aux logements collectifs puisqu'elle vise les « ventes de logements neufs » . Théoriquement, cet avantage fiscal trouverait donc à s'appliquer aux opérations individuelles s'appuyant sur un différé de remboursement et pas nécessairement à celles reposant sur le mécanisme du bail à construction. Toutefois, si un tel mécanisme était mis en oeuvre, ce qui n'est pas actuellement envisagé au regard du caractère récent du système « bail à construction » et des efforts faits par les différents partenaires pour en favoriser la diffusion au sein du grand public, il ne trouverait à s'appliquer qu'aux opérations d'acquisition et non aux opérations de constructions neuves suivies d'une livraison à soi-même 154 ( * ) .

* Le paragraphe II insère une disposition de coordination avec le paragraphe précédent dans l'article 284 du CGI.

* Le paragraphe III introduit une disposition tendant au plafonnement du prix de vente de logements bénéficiant de la TVA à taux réduit dans le cadre de certaines opérations d'accession sociale à la propriété.

En application de la législation applicable aux opérations de location-accession, le prix de vente des logements faisant l'objet d'un PSLA ne doit pas dépasser un plafond, exprimé en mètre carré de surface utile, qui diffère selon les zones géographiques .

La surface utile est égale à la surface habitable du logement, augmentée de la moitié de la surface des annexes définies par l'arrêté du 9 mai 1995 modifié par l'arrêté du 10 mai 1996. Selon ces textes, les surfaces annexes sont les surfaces réservées à l'usage exclusif de l'occupant du logement et dont la hauteur sous plafond est au moins égale à 1,80 mètre. Elles comprennent les caves, les sous-sols, les remises, les ateliers, les séchoirs et celliers extérieurs au logement, les resserres, les combles et greniers aménageables, les balcons, les loggias et les vérandas et dans la limite de 9 mètres carrés les parties de terrasses accessibles en étage ou aménagées sur ouvrage enterré ou à moitié. La surface utile peut être augmentée, dans la limite de 6m², de la moitié de la surface du garage ou emplacement réservé au stationnement des véhicules, annexé au logement en faisant l'objet d'une jouissance exclusive par l'accédant.

Depuis le 1 er janvier 2008, les prix plafonds du PSLA ont été fixés selon le barème indiqué dans le tableau ci-dessous.

Zone géographique

Accession

TVA à 5,5 %

Accession

TVA à 19,6 %

Zone A

3.667 €

4.157 €

Zone B

2.111 €

2.393 €

Zone C

1.866 €

2.115 €

Il convient de noter que les plafonds de prix du PSLA ne tiennent pas encore compte de la division de la zone B en deux zones B1 et B2, qui nécessite la prise d'un nouvel arrêté.

L'instauration d'un tel plafonnement répond à une logique de maîtrise des coûts des opérations d'accession sociale à la propriété bénéficiant d'un ou de plusieurs avantages fiscaux . Toutefois, jusqu'à présent seules les opérations réalisées à l'aide d'un PSLA étaient soumises à une telle règle, contrairement à celles s'inscrivant dans le cadre du Pass-Foncier ou des opérations d'accession sociale à la propriété dans les quartiers faisant l'objet d'une convention de rénovation signée avec l'ANRU ou dans les quartiers situés à moins de 500 mètres de ces quartiers 155 ( * ) .

Le projet de loi prévoit donc d'assujettir ces deux types d'opérations d'accession sociale à la propriété à la même règle de plafonnement dans la mesure où elles présentent des caractéristiques similaires et font l'objet, dans les mêmes conditions, du taux réduit de TVA 156 ( * ) .

* Le paragraphe IV prévoit que l'avantage fiscal octroyé par le paragraphe I aux opérations réalisées en Pass-Foncier à l'aide d'un prêt à remboursement différé s'applique jusqu'au 31 décembre 2010.

III. La position de votre commission

Votre commission relève tout d'abord que la convention du 20 décembre 2006 avait prévu un plafond annuel de Pass-Foncier de 20.000 logements, soient 80.000 logements au total sur la période 2007-2011. Toutefois, très peu d'opérations ont, dans les faits, été réalisées en 2007, les avantages fiscaux ayant été octroyés aux opérations engagées 157 ( * ) à partir du 1 er janvier 2008. D'après les premières estimations fournies par le Gouvernement, environ 3.000 prêts Pass-Foncier devraient être distribués entre le 1 er janvier 2008 et la fin mars 2009. Toutefois, ce produit est appelé à se diffuser plus amplement à la suite des récentes annonces faites par le Président de la République 158 ( * ) qui a souhaité que le nombre de Pass-Foncier distribué chaque année passe à 30.000. Une telle décision devrait ainsi accroître les montants consacrés par l'UESL au financement de ce dispositif, donnée qu'il convient de prendre en compte dans le cadre des négociations Etat/UESL sur la réallocation des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction.

Votre commission vous propose de reformuler, par un amendement , les dispositions relatives aux prix plafonds applicables aux logements « Pass-Foncier » et « zones ANRU » bénéficiant de la TVA à 5,5 %. Afin de ne pas déstabiliser l'équilibre économique des opérations de construction engagées avant que le Gouvernement ne fasse part de ses intentions d'instaurer un tel système de plafonnement, il est proposé de ne rendre applicable ces dispositions que pour les logements ayant fait l'objet d'un dépôt de demande de permis de construire à compter de la date de publication de la loi de mobilisation pour le logement.

Votre commission souhaite également attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de définir, dans ce cadre, des standards de prix qui soient raisonnables et qui tiennent compte des conditions économiques particulières des différents territoires.

Or, selon les informations fournies par les représentants des promoteurs à votre rapporteur au cours de ses auditions, il semblerait que les prix plafonds du PSLA soient trop bas, en particulier en zone B2 159 ( * ) et en zone C, ce qui serait de nature à introduire une contrainte très importante sur les opérations réalisées à l'aide de ces différents dispositifs, voire nuire au succès de la diffusion du Pass-Foncier. Dans ces conditions, votre rapporteur entend interroger le Gouvernement sur ce point lors de la discussion en séance publique et obtenir de sa part des garanties sur la fixation de ces plafonds à des niveaux réalistes. En l'absence de telles garanties, votre commission pourrait être amenée à revoir sa position sur ce dispositif.

Celle-ci vous soumet un second amendement tendant à étendre à l'année 2010 le bénéfice de la TVA à taux réduit pour les opérations individuelles réalisées en Pass-Foncier, puisque sa durée d'application avait été ramenée au 31 décembre 2009 par la loi de finances rectificative pour 2007. Le projet de loi conférant le bénéfice de la TVA à 5,5 % pour les opérations collectives jusqu'au 31 décembre 2010, votre commission n'estime pas justifiée une telle différence de traitement et considère plus opportun d'étendre d'une année l'application de cet avantage fiscal, compte tenu du démarrage récent et progressif du mécanisme du Pass-Foncier.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 17 (Article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation) - Intégration temporaire de certains logements en accession sociale à la propriété dans le décompte des logements pris en compte pour l'application de l'article 55 de la loi SRU

Commentaire : cet article propose d'intégrer dans le décompte des logements sociaux pris en compte pour l'application de l'article 55 de la loi SRU, pendant une durée de cinq ans, les logements financés au moyen d'un prêt social de location-accession ou du Pass-Foncier.

I. L'article 55 de la loi SRU

A. Présentation du dispositif

Votre rapporteur souhaite tout d'abord rappeler les grandes lignes du fonctionnement du mécanisme de l'article 55 dans l'encadré ci-dessous.

L'article 55 s'applique aux communes dont la population est au moins égale à 1.500 habitants en Île-de-France et 3.500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1 er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales.

Avec le vote de la loi du 5 mars 2007 instituant le DALO, les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, dont la population est au moins égale à 1.500 habitants en Île-de-France et à 3.500 habitants dans les autres régions et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1 er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales, sont également soumises, depuis le 1 er janvier 2008, à l'article 55, à l'exception des dispositions relatives au prélèvement qui ne leur seront applicables qu'à partir du 1 er janvier 2014.

Ne sont pas soumises à ces dispositions, les communes comprises dans une agglomération dont le nombre d'habitants a décru entre les deux derniers recensements de la population et qui appartiennent à une communauté urbaine, une communauté d'agglomération ou une communauté de communes compétentes en matière de programme local de l'habitat, dès lors que celui-ci a été approuvé. Sont également exemptées les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d'une zone A, B ou C d'un plan d'exposition au bruit approuvé ou d'une servitude de protection instituée en application des articles L. 515-8 à L. 515-11 du code de l'environnement. Enfin, les communes qui touchent la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et qui disposent de plus de 15 % de logements sociaux sont exemptées du prélèvement.

Les communes qui ne satisfont pas à l'obligation des 20 % et qui n'ont pas suffisamment investi, dans l'année, en faveur du logement social (la liste des dépenses déductibles du prélèvement est définie à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation), se voient alors appliquer un prélèvement sur leurs ressources égal au nombre de logements sociaux manquants multiplié par 20 % de leur potentiel fiscal. Le montant du prélèvement ne peut être supérieur à 5 % des dépenses de fonctionnement de la commune et il n'est pas effectué si son montant est inférieur à 3.811,23 euros. Les sommes ainsi collectées sont reversées, quand la commune est membre d'un EPCI compétent pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux et doté d'un programme local de l'habitat, à cet établissement pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements sociaux et, notamment dans les quartiers inscrits en contrat de ville ou dans des zones urbaines sensibles, des opérations de renouvellement et de requalification urbains. Si la commune n'est pas membre d'un tel établissement, les sommes sont reversées à un établissement public foncier local si la commune en est membre ou, à défaut, à un fonds d'aménagement urbain régional destiné aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.

Pour le décompte des 20 %, sont pris en compte un certain nombre de catégories de logements sociaux définies à l'article L. 302-5.

Il s'agit :

- des logements locatifs sociaux conventionnés ;

- des logements appartenant aux sociétés d'économie mixte des départements d'outre-mer, des logements appartenant à l'Entreprise minière et chimique et aux sociétés à participation majoritaire de cette entreprise, des logements appartenant aux houillères de bassin, aux sociétés à participation majoritaire des houillères de bassin ainsi qu'aux sociétés à participation majoritaire des Charbonnages de France et à l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais ;

- des logements ou des lits des logements-foyers de personnes âgées, de personnes handicapées, de jeunes travailleurs, de travailleurs migrants et des logements-foyers conventionnés (dénommés résidences sociales) ainsi que des places des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Les lits des logements-foyers et les places des CHRS sont pris en compte dans des conditions fixées par décret. Dans les foyers d'hébergement et les foyers de vie destinés aux personnes handicapées mentales, les chambres occupées par ces personnes sont comptabilisées comme autant de logements locatifs sociaux dès lors qu'elles disposent d'un élément de vie indépendante défini par décret ;

- depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, des logements financés par l'Etat ou les collectivités locales occupés à titre gratuit, à l'exception des logements de fonction, ou donnés à leur occupant ou acquis par d'anciens supplétifs de l'armée française en Algérie ou assimilés, grâce à une subvention accordée par l'Etat au titre des lois d'indemnisation les concernant ;

- depuis l'entrée en vigueur de la loi ENL et pour une durée de cinq ans, des logements dont la convention est venue à expiration ainsi que des logements HLM vendus à partir du 1 er janvier 2006 à leurs locataires.

Conformément à la vocation originelle du dispositif, qui tend à favoriser le développement de l'offre locative sociale sur le territoire de certaines communes connaissant un déficit de logements sociaux, l'article 55 de la loi SRU concerne donc essentiellement les logements locatifs sociaux et ne prend en compte, dans le calcul des 20 %, les logements en accession à la propriété que de façon marginale , puisque seuls sont comptabilisés à ce titre les logements possédés par les anciens supplétifs de l'armée française en Algérie et, de façon temporaire, les ventes de logements HLM.

B. Le dernier bilan du mécanisme

Pour l'année 2008, sur les 1.409 communes (métropole et DOM) répondant aux critères de population fixés par l'article 55 de la loi SRU et situées dans des agglomérations au sens de l'INSEE, 773 n'atteignaient pas le taux de 20 % de logements locatifs sociaux. 61 communes ayant été exonérées du prélèvement -12 au titre des risques ou inconstructibilités et 49 au titre de la décroissance démographique-, ce sont 712 communes qui ont été soumises au prélèvement. 201 d'entre elles ayant effectué des dépenses déductibles du prélèvement à un niveau supérieur à son montant et 57 disposant de plus de 15 % de logements locatifs sociaux sur leur territoire et exonérées au titre de la dotation de solidarité urbaine et de la cohésion sociale, ce sont 454 communes qui ont effectivement été soumises au prélèvement en 2008 . Les prélèvements effectués sur l'année 2008 se sont élevés à plus de 29,59 millions d'euros , 17 millions transitant par les EPCI compétents en matière de réserves foncières, 0,12 million par les établissements publics fonciers locaux et 12,26 millions par les fonds régionaux d'aménagement urbain.

Au début du mois de juillet 2008, Mme Christine Boutin, ministre du logement, dans la présentation des résultats de la deuxième période triennale d'application de l'article 55 (2005-2007), a également indiqué que sur les 730 communes soumises à une obligation de rattrapage, 401 communes avaient atteint, voire dépassé, leur objectif triennal et 329 n'avaient pas respecté la totalité de leur objectif . Sur ces 329 communes, 288 sont soumises à une intention d'engagement de la procédure de constat de carence. Toutefois, certains comités régionaux de l'habitat n'ayant pas pu se tenir avant l'été et donc être consultés sur les constats de carence envisagés, tous les arrêtés de carence n'ont pas encore été pris.

Au total, le ministère du logement et de la ville fait valoir que ce bilan s'avère positif puisque les objectifs de construction de logements sociaux sur cette période s'élevaient à 63.000. Or, en définitive, le nombre de logements réellement construits s'est élevé à 93.000, grâce aux efforts des 401 communes ayant construit un nombre de logements supérieur à leur objectif .

Votre commission partage bien entendu ce constat positif même si les efforts supplémentaires réalisés par certaines communes ne doit pas masquer le fait qu'un nombre important de communes soumises à l'article 55 persistent à ne pas respecter leurs obligations. A cet égard, votre rapporteur ne peut que se féliciter de la mise en oeuvre des dispositions qu'il avait proposées lors du débat en deuxième lecture sur le projet de loi « ENL » à savoir la création de commissions départementales et d'une commission nationale chargées d'examiner les difficultés rencontrées par les communes pour atteindre leurs objectifs de construction de logements sociaux. Ces commissions ont la possibilité, pour les premières, de recommander un alourdissement de la majoration du prélèvement résultant d'un constat de carence et, pour la seconde, d'aménager les obligations des communes rencontrant des difficultés objectives. Ce dispositif devrait en effet permettre d'opérer un tri entre les communes faisant preuve de mauvaise volonté dans le non-respect de leurs obligations et celles qui rencontrent des réelles difficultés objectives pour y satisfaire.

II. Le texte du projet de loi

L'article 17 du projet de loi propose de modifier la liste des logements sociaux éligibles en intégrant deux catégories de logements en accession sociale à la propriété dans le calcul des 20 %.

Ainsi, à compter de 2009, seraient considérés comme des logements sociaux comptant pour l'application de ce dispositif, pendant une durée de cinq ans, les logements neufs destinés à être affectés à l'habitation principale de personnes physiques et répondant aux conditions d'octroi du Pass-Foncier.

Pour être ainsi intégrés les logements devront répondre à quatre conditions cumulatives :

- que leurs occupants accèdent pour la première fois à la propriété au sens du I de l'article 244 quater J du CGI, c'est-à-dire qu'ils n'aient pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années ;

- qu'ils acquièrent le terrain de manière différée ou qu'ils bénéficient d'un prêt à remboursement différé octroyé par un organisme collecteur associé de l'UESL ;

- qu'ils bénéficient d'une aide à l'accession sociale à la propriété attribuée par une ou plusieurs collectivités territoriales ou un groupement de collectivités territoriales du lieu d'implantation du logement ;

- et que leurs revenus ne dépassent pas les plafonds de ressources prévus pour le bénéfice du PSLA.

De même, seraient provisoirement comptabilisés au titre de l'article 55 les logements occupés par des titulaires de contrats de location-accession dans les conditions prévues par la loi du 12 juillet 1984 160 ( * ) , lorsque ces logements ont été construits, améliorés ou acquis et améliorés au moyen de formes spécifiques d'aides de l'Etat ou de prêts aidés de l'Etat.

Le mécanisme de location-accession permet à des ménages dépourvus d'apport personnel d'acquérir un logement avec un statut de locataires. Les opérations réalisées dans le cadre de ce dispositif comportent deux phases. Au cours de la première, le logement est financé, comme dans le cas d'une opération locative classique, par un opérateur. Le ménage qui occupe le logement acquitte une redevance composée d'une indemnité d'occupation, des frais de gestion et d'une épargne (la « part acquisitive »). A l'issue de cette première phase, dont la durée peut être variable, le ménage a la possibilité d'opter pour le statut d'accédant à la propriété. Cette formule juridique, créée par la loi de 1984, n'ayant pas rencontré le succès escompté, elle a été relancée en 2004, afin de la rendre plus attractive pour des ménages disposant de ressources modestes, avec la création du prêt social de location-accession (PSLA), nouvelle catégorie de prêt conventionné dédié à ce type d'opérations sociales dans le neuf. Ce produit présente les mêmes avantages fiscaux que les prêts locatifs sociaux (PLS) avec une TVA à taux réduit de 5,5 % et une exonération de TFPB pendant quinze ans 161 ( * ) . Pour en bénéficier, les opérateurs doivent conclure une convention avec l'Etat, par laquelle ils s'engagent à respecter les caractéristiques sociales définissant le PSLA. Pour l'année 2007, un plafond de 10.000 PSLA a été fixé .

Le PSLA s'adresse à des ménages bénéficiant de ressources modestes et ne disposant pas d'apport personnel pour entreprendre leur opération d'accession. Ces plafonds de ressources ont été fixés par un arrêté en date du 2 décembre 2005, modifié le 27 mars 2007 162 ( * ) .

Pendant toute la durée de la première phase de l'opération, le logement est la propriété de l'opérateur. Le locataire-accédant verse une redevance constituée d'une indemnité d'occupation, des charges et d'une part assimilable à une épargne et imputable sur le prix du logement. Le ménage bénéficie de l'« APL accession », calculée sur la base de la redevance. Au cours de cette phase, le ménage peut, quand il le souhaite, selon les termes du contrat de location-accession, soit se porter acquéreur de son logement, soit informer l'opérateur de son souhait de ne pas lever l'option. Dans ce dernier cas, et seulement si l'opérateur lui en laisse la possibilité, il peut bénéficier d'un maintien dans les lieux avec le statut de locataire.

Durant la phase locative, l'indemnité d'occupation de la redevance est plafonnée en référence à des plafonds, exprimés par mètre carré de surface utile, compris entre 7,09 euros en zone C et 10,4 euros en zone A.

Lorsque le ménage le souhaite, et selon les dispositions prévues par le contrat, il peut lever l'option. L'opérateur doit disposer de l'engagement d'un établissement de crédit de proposer à l'accédant un ou plusieurs prêts conventionnés qui permettent de financer le transfert de propriété et dont la charge totale de remboursement n'excède pas, au moment de la levée d'option, le montant de la redevance versée au titre du mois précédant le transfert de propriété. En cas de cession, le prix du logement correspond au prix fixé dans le contrat minoré, à chaque date anniversaire du contrat, d'au moins 1,5 %. Si le ménage n'est pas en mesure de lever l'option au terme du contrat et si ses ressources sont inférieures aux plafonds PLUS, l'opérateur, s'il s'agit d'un organisme HLM, doit lui proposer trois offres successives de relogement dans le parc locatif social. En cas d'acceptation, le ménage est dispensé de la procédure d'attribution en vigueur dans le parc HLM.

L'une des forces de ce dispositif est qu'il s'accompagne de mécanismes de sécurisation de l'accédant . Les opérateurs (ou les personnes morales avec qui ils auront conclu une convention à cet effet) sont tenus de proposer les dispositifs ordinaires de sécurisation HLM au moment de la levée d'option. Cette sécurisation doit figurer dans les contrats de location-accession et les contrats de vente. Sous réserve que le logement soit toujours occupé à titre de résidence principale, le ménage peut, par lettre recommandée, mettre en jeu la garantie de rachat dans les 15 ans à compter de la levée d'option dans un délai d'un an suivant la survenance d'un des faits générateurs suivants :

- décès ;

- décès d'un descendant direct faisant partie du ménage ;

- mobilité professionnelle impliquant un trajet de plus de 70 kilomètres entre le nouveau lieu de travail et le logement financé ;

- chômage d'une durée supérieure à un an attestée par l'inscription à l'Agence nationale pour l'emploi ;

- invalidité reconnue soit par la carte d'invalidité, soit par la décision de la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ;

- divorce ;

- dissolution d'un pacte civil de solidarité.

En cas de mise en jeu, l'opérateur s'oblige à racheter le logement dans les conditions suivantes :

- dans les cinq premières années à compter de la date de levée d'option, le prix est égal au prix de vente du logement à la levée d'option ;

- de la sixième à la quinzième année à compter de la date de levée d'option, le prix est égal au prix de vente du logement à la levée d'option, minoré de 2,5 % par année écoulée.

Ce prix est minoré, le cas échéant, des frais de réparation nécessaires à une nouvelle occupation et justifiés par la production des factures correspondantes.

La garantie de relogement est mise en oeuvre dans les mêmes conditions dès lors que le ménage dispose de ressources inférieures aux plafonds HLM. La garantie de relogement consiste à proposer au ménage trois offres de relogement correspondant à ses besoins et ses possibilités, dans un délai de six mois à compter de la demande de mise en jeu de ladite garantie, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Le ménage dispose d'un délai d'un mois à compter de la dernière offre pour l'accepter. A l'expiration de ce délai, si le ménage n'a pas accepté l'une des trois offres, la garantie cesse de s'appliquer.

Selon le texte proposé, cette comptabilisation des logements financés au moyen d'un PSLA serait effective à compter de la signature par le ménage du contrat de location-accession et jusqu'à la fin de la cinquième année civile suivant la levée d'option si elle est effectuée .

III. La position de votre commission

Votre commission se déclare hautement réservée sur l'opportunité de relancer, à l'occasion de la discussion de ce projet de loi, un débat portant sur les conditions d'application de l'article 55 de la loi SRU . Tout en reconnaissant la contribution importante apportée par ce dispositif à la politique du logement social, il n'en saurait pour autant en constituer l'alpha et l'oméga. Or, telle est la tentation récurrente du législateur à l'occasion de chaque débat portant sur la politique du logement. Votre commission tient, à cet égard, à rappeler que le Parlement a déjà consacré de très nombreuses heures de débat à cette question, se chiffrant vraisemblablement par dizaines, à l'occasion de la discussion des projets de loi « SRU », « cohésion sociale », « ENL » et « DALO ». Jugeant satisfaisant l'équilibre trouvé par les deux assemblées lors de l'élaboration de la loi portant engagement national pour le logement, elle incline à penser que le Gouvernement aurait dû s'abstenir de toute initiative sur ce sujet. Au-delà de ces raisons d'affichage et de forme, qui vont très certainement susciter, à nouveau, de nombreux et long débats sur des aspects de l'article 55 maintes fois débattus et systématiquement rejetés par le Parlement (définition de l'assiette des logements, modalités de calcul et montant du prélèvement, etc.), votre commission considère également que l'intégration, dans le calcul du quota de 20 %, des logements en accession sociale à la propriété constitue, sinon une dénaturation, à tout le moins un changement préjudiciable à la logique du dispositif.

Comme votre rapporteur l'a rappelé ci-dessus, l'objectif poursuivi par l'article 55 tend à favoriser une répartition spatiale équilibrée des logements locatifs sociaux sur le territoire des communes en déficit à cet égard et connaissant des tensions immobilières importantes. Il s'attache donc au développement du logement locatif social et c'est en fonction de cette logique qu'un taux de 20 % a été retenu. Élargir successivement l'assiette des logements comptabilisés, comme l'a fait le législateur au cours des dernières années, ne peut donc conduire qu'à reposer la question du niveau de ce taux, au risque de vider totalement l'article 55 de sa substance.

S'agissant des deux catégories de logements qu'il est proposé d'ajouter dans le décompte, il n'est pas douteux, pour votre rapporteur, qu'une stricte analyse en termes d'occupation sociale conduit à considérer que les logements financés à l'aide d'un PSLA ou d'un Pass-Foncier s'adressent effectivement à des ménages disposant de revenus modestes 163 ( * ) . Toutefois, l'article 55 conservant, en définitive, une stricte vocation de développement du parc locatif social, votre commission considère qu'une telle mesure n'apporte une réponse temporaire, puisque les logements sont comptabilisés pour une durée de cinq ans, dans les communes soumises aux obligations de construction. Ce caractère provisoire pourrait même, à l'usage, être de nature à détourner de manière temporaire l'attention des élus locaux de la finalité même de l'article 55 (disposer, d'ici 2020, d'un minimum de 20 % de logements locatifs sociaux), au risque d'induire des difficultés encore plus grandes à l'issue de la période quinquennale de comptabilisation.

En outre, au regard du caractère hautement sensible et médiatique de cette question, votre commission ne peut s'empêcher de considérer qu'une telle réforme constituera, pour certains, une occasion supplémentaire de mettre à l'index les élus locaux et nationaux, dont la plupart, sans être opposés à la réalisation de logements sociaux sur leur territoire, ont, soit hérité d'une situation dont ils n'étaient pas responsables, soit éprouvé des difficultés techniques et financières pour s'affranchir de leurs obligations. Dans un contexte de crise économique et financière aiguë, doublée d'une crise généralisée de l'accès au logement, votre commission ne souhaite donc pas favoriser la tenue de « procès d'intention » alors qu'elle a eu pleinement à coeur, avec l'examen de ce projet de loi, de contribuer à bâtir des solutions permettant d'apporter des réponses concrètes aux difficultés rencontrées par les ménages les plus modestes pour se loger.

Enfin, votre commission s'interroge, en définitive, sur la portée réelle de l'article 17 et ses effets concrets sur le calcul des obligations des communes en identifiant un double risque. En effet, selon les données communiquées par le ministère du logement, 2.197 agréments PSLA auraient été délivrés en 2007 par l'Etat et les collectivités délégatrices des aides à la pierre. 995 agréments avaient, pour leur part, été accordés en 2005 et 1.476 en 2006, soit un total, sur cette période triennale, de 4.668 PSLA, à rapporter aux 90.000 logements locatifs sociaux construits sur la même période et comptabilisés à ce titre dans le décompte de l'article 55. S'agissant des Pass-Foncier, votre commission a rappelé précédemment que, bien que le contingent annuel puisse atteindre 20.000 agréments chaque année, porté à 30.000 selon les annonces du Président de la République, ce type de logements ne concernerait que 3.000 opérations en 2008-2009. Votre commission se demande donc s'il est bien opportun de relancer un débat de fond sur l'article 55 pour des ordres de grandeur aussi modestes.

En définitive, l'ensemble de ces raisons , de forme et de fond, a conduit votre commission à vous présenter un amendement de suppression de l'article 17 .

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

CHAPITRE IV - Dispositions relatives à la mobilité dans le parc de logements

Le chapitre IV du projet de loi, consacré à la mobilité dans le parc de logements, se compose de quatre articles . Il aborde la question du cautionnement dans les logements locatifs, des délais accordés par les juridictions en cas de procédure d'expulsion locative, de la lutte contre la sous-occupation dans le parc HLM, du droit au maintien dans les lieux pour les personnes dont les revenus dépassent substantiellement les plafonds d'accès aux logements locatifs sociaux et le niveau de ces plafonds de ressources.

Article 18 (Article 22-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) - Interdiction pour les bailleurs personnes morales de recourir au cautionnement

Commentaire : cet article interdit aux personnes morales d'avoir recours au cautionnement pour les logements qu'ils donnent en location. Il interdit tout cautionnement, quelque soit la qualité du bailleur, si ce dernier a souscrit une assurance contre les risques d'impayés de loyers.

I. Le droit en vigueur

Dans sa rédaction actuelle, l'article 22-1 de la loi du 6 juillet 1989 précitée encadre les conditions de recours des bailleurs à un cautionnement pour garantir le paiement des sommes dont le locataire pourrait être débiteur. Son premier alinéa dispose que le bailleur ne peut refuser la caution présentée au motif qu'elle ne posséderait pas la nationalité française ou, depuis l'entrée en vigueur de la loi ENL 164 ( * ) , qu'elle ne résiderait pas sur le territoire métropolitain. Ces dispositions trouvent cependant à s'appliquer à tous les types de bailleurs et n'évoquent pas les cas dans lesquels ces derniers auraient souscrit une assurance garantissant les obligations locatives du locataire.

II. Le texte du projet de loi

L'article 18 insère deux nouveaux alinéas au début de l'article 22-1 de la loi de 1989.

Le premier alinéa limite le recours au cautionnement aux seuls bailleurs personnes physiques et aux sociétés civiles immobilières constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré . En pratique, la mesure interdit aux bailleurs personnes morales, en particulier les investisseurs dits institutionnels (compagnies d'assurance, sociétés foncières, etc.) et les organismes propriétaires de logements sociaux (HLM et SEM) d'avoir recours au cautionnement.

Le deuxième alinéa interdit le recours au cautionnement, pour tous les types de bailleurs, dès lors qu'une assurance garantissant les obligations locatives du locataire a été souscrite .

III. La position de votre commission

La mesure proposée par cet article s'inscrit dans le droit fil des orientations tracées par le Président de la République dans son discours du 11 décembre 2007.

« Je souhaite que soit mise en oeuvre une assurance contre les risques d'impayés de loyers qui concerne l'ensemble des propriétaires et des locataires. En mutualisant les risques pour tous, on en réduira le coût pour chacun. La caution pourra disparaître. Elle n'aura plus de raison d'être . »

Nicolas Sarkozy - 11/12/07 - Discours de Vandoeuvre-lès-Nancy

Dans le prolongement de cette annonce, les ministres de l'économie et du logement ont confié à Mme Sabine Baïetto-Beysson, directrice générale de l'ANAH, et à M. Bernard Beguin, directeur « Equité » de Generali France, une mission de réflexion sur les dispositions susceptibles de conforter la confiance entre bailleurs et locataires , en traitant notamment de la définition du système assurantiel le mieux adapté pour assurer la réforme du dépôt de garantie et de la caution, et d'améliorer la prévention et les modalités de traitement et de récupération des impayés.

Ce rapport 165 ( * ) , remis aux ministres le 9 avril dernier, préconisait ainsi, entre autres pistes, de supprimer la caution pour les bailleurs personnes morales , en maintenant toutefois la possibilité d'une caution à vocation sociale (Loca-Pass et garanties accordées par les fonds de solidarité pour le logement notamment) et en créant un régime particulier pour les étudiants, de favoriser une large diffusion des produits assurantiels auprès des bailleurs personnes physiques et de réduire les délais accordés par le juge dans le cadre des procédures d'expulsion , laquelle proposition constitue d'ailleurs l'objet de l'article 19 du projet de loi.

Le rapport rappelle que le parc locatif privé, environ 5,8 millions de logements, accueille environ 22 % des ménages . Sur ce total, 92 % sont possédés par des personnes physiques, 3 % par des membres de la famille du locataire et 5 % par des personnes morales . Avec un nombre de bailleurs privés personnes physiques de l'ordre de 2,2 millions, ces statistiques laissent apparaître une moyenne de 2,13 logements par propriétaire privé , 60 % d'entre eux ne possédant même qu'un seul logement 166 ( * ) .

Dans un contexte de renchérissement du poste « logement » dans le budget des ménages, augmentant ainsi le nombre de situations d'impayés locatifs et au regard de la longueur des procédures judiciaires, les délais pouvant atteindre plus de trois ans avant qu'un bailleur ne retrouve la jouissance de son bien en cas de contentieux, la pratique du cautionnement a ainsi observé une nette tendance à la hausse . Le rapport, citant une enquête de l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL), relève que le recours à une caution « personne physique », concernant donc essentiellement le parc locatif privé, s'est généralisé au cours des dernières années, le taux passant de 25 % en 1996 à 50 % en 2003. Une telle pratique est cependant moins répandue en zone peu tendue , puisqu'exigée dans moins d'un tiers des cas dans les communes de moins de 5.000 habitants, qu'en agglomération où elle concernerait près deux tiers des baux . Elle est en revanche quasiment généralisée dans le cas des étudiants sans revenus, les parents se portant en ce cas caution, puisqu'elle permet alors aux étudiants de bénéficier des aides personnelles au logement 167 ( * ) .

Au-delà de ce type de cautionnement, il existe différents systèmes de caution accordés, parfois sous conditions, par des divers organismes. Ainsi, le Loca-Pass , mécanisme proposé et géré par les partenaires sociaux dans le cadre du 1 % logement, consiste notamment en une garantie des loyers et charges en cas d'impayés 168 ( * ) , couvrant une période allant de 18 à 36 mois pour le parc conventionné. Avec la création de la GRL, la garantie du Loca-Pass a cependant vocation à être recentré exclusivement sur le parc conventionné -ce qui représente cependant 40 % des garanties accordées en 2007-, la garantie universelle des risques locatifs se substituant à ce dispositif pour le parc privé libre. De même, les fonds de solidarité pour le logement (FSL) peuvent, sous certaines conditions et de manière limitée, apporter leur garantie pour faciliter l'accès au logement locatif social de ménages très fragiles. Il a par ailleurs été indiqué à votre rapporteur que d'autres organismes, à l'instar de certaines caisses de retraite, apportaient dans certains cas une garantie locative à certains de ses bénéficiaires.

Les mesures proposées par l'article 18 du projet de loi reposent en conséquence sur un raisonnement lié à la taille des patrimoines des bailleurs , les conséquences financières résultant d'un impayé locatif différant selon le nombre de logements possédés. De fait, quand un bailleur personne physique met en location l'unique bien qu'il possède, le défaut de paiement du loyer, lorsqu'il advient, le prive de la totalité de son revenu locatif, ce qui induit des conséquences économiques relativement importantes. Le rapport précité estime à cet égard qu'un quart du total des bailleurs personnes physiques sont tributaires, pour leurs revenus, des ressources locatives procurées par leur bien immobilier .

A l'inverse, un bailleur professionnel, personne morale, possède en règle générale plusieurs dizaines de logements, voire plusieurs centaines de logements, et n'est privé, en cas de défaut de paiement du loyer, que d'une partie de son revenu. En outre, ce type de bailleur a, le plus souvent, une meilleure connaissance des procédures lui permettant d'assurer le recouvrement des impayés.

Votre rapporteur souscrit globalement aux grands principes de cette analyse. A l'instar des auteurs du rapport, il estime également que la caution , quand elle est apportée par une personne physique, joue un rôle plus dissuasif que réel . D'après une étude du Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC), elle joue, dans les faits, peu souvent mais elle est souvent perçue comme « responsabilisante » pour le locataire qui connaît personnellement la caution et redoute de la voir activée. Au surplus, il semblerait que, sur le plan juridique, la caution présente un certain nombre de faiblesses, notamment en raison de l'absence de vérification des cautions multiples.

S'agissant des bailleurs personnes physiques, la généralisation d'un système assurantiel , qui pourrait se mettre en place progressivement avec le déploiement de la GRL du 1 % logement apparaît , à cet égard, plus satisfaisante et de nature à rétablir des relations de confiance entre bailleurs et locataires . Toutefois, sans négliger les difficultés liées à l'instauration d'une assurance obligatoire généralisée, qui pourrait être mal ressentie par les petits propriétaires et occasionner des phénomènes de « déresponsabilisation » des locataires, il juge douteux que , dans un contexte de pénurie de logements locatifs, le système assurantiel , qui absorbe malgré tout une part des revenus locatifs des propriétaires, puisse réellement permettre aux locataires modestes d'avoir accès au logement locatif privé dans les mêmes conditions que les locataires disposant de ressources plus stables . Dans l'immédiat, la solution retenue par le texte, à savoir interdire le recours à la caution en cas de souscription d'une assurance, apparaît, aux yeux de votre commission, la mesure la plus réaliste au regard des conditions actuelles du marché du logement, même si elle se demande comment, dans les faits, une telle interdiction pourra être sanctionnée en cas de non respect.

En ce qui concerne les bailleurs personnes morales qui ne pourraient plus recourir à la caution, une telle mesure est susceptible d'affecter en premier lieu les investisseurs institutionnels (compagnies d'assurance, sociétés foncières, etc.) qui ont par ailleurs peu recours aux systèmes assurantiels. Toutefois, les difficultés liées à la mise en oeuvre de la caution en cas de défaillance du locataire laissent à penser qu'une telle mesure n'est pas de nature à modifier sensiblement l'équilibre de la relation locative.

En revanche, la mise en oeuvre de cette interdiction paraît plus problématique pour le parc social et pour les étudiants dépourvus de ressources. A cet égard, votre commission relève que le libellé du texte de l'article 18 s'écarte sensiblement des recommandations du rapport de Mme Baïetto-Beysson et M. Beguin puisque ce dernier préconisait de maintenir la possibilité pour les bailleurs personnes morales d'avoir recours à une caution à vocation sociale de type Loca-Pass ou FSL. Or, dans la rédaction proposée par le projet de loi, un tel recours serait également interdit. Cette interdiction pourrait avoir des conséquences importantes puisqu'entre 33 % et 50 % des logements attribués à des ménages dans le parc social sont assortis d'une garantie du Loca-Pass, ce chiffre s'élevant à 10 % pour la garantie FSL. Elle pourrait également pénaliser les étudiants, par exemple, ceux d'entre eux qui sont logés dans des logements gérés par les Centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS), qui ne pourraient plus avoir recours à la caution parentale.

Dans ces conditions, votre commission vous propose un amendement de rédaction globale de l'article 18 pour lever ces deux types de difficulté. Il prévoit ainsi qu'un bailleur personne morale autre qu'une société civile constituée exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus, ne peut demander le cautionnement que dans les deux cas suivants :

- s'il est apporté par un des organismes dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, ce qui couvrira le cas des FSL et du Loca-Pass ;

- ou si le logement est loué à un étudiant ne bénéficiant pas d'une bourse de l'enseignement supérieur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 19 (Articles L. 613-1 et L. 613-2 du code de la construction et de l'habitation) - Réduction des délais accordés par les juridictions dans le cadre des procédures d'expulsion

Commentaire : cet article propose de ramener de trois à un an le délai maximum que peuvent accorder les juridictions afin de sursoir à l'exécution d'une décision d'expulsion.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 613-1 du CCH autorise le juge des référés ou le juge de l'exécution, selon le cas, à accorder des délais renouvelables excédant une année aux occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel, dont l'expulsion aura été ordonnée judiciairement, chaque fois que le relogement des intéressés ne peut avoir lieu dans des conditions normales. Ce délai peut être accordé sans que lesdits occupants aient à justifier d'un titre à l'origine de l'occupation. Le juge qui ordonne l'expulsion peut, même d'office, accorder les mêmes délais, dans les mêmes conditions.

Cette disposition n'est pas applicable au propriétaire qui souhaite reprendre son logement pour l'habiter lui-même ou le faire habiter par son conjoint, ses ascendants, ses descendants ou par ceux de son conjoint et qui justifie que le bénéficiaire de la reprise ne dispose pas d'une habitation correspondant à ses besoins normaux et à ceux des membres de sa famille vivant habituellement ou domiciliés avec lui . Il en va de même si le locataire n'a pas, conformément à l'article 7 de la loi du 6 juillet 1989, usé « paisiblement des locaux loués suivant la destination qui leur a été donnée par le contrat de location » ou si l'offre de relogement faite par le bailleur n'est pas suivie d'effet du fait du locataire.

L'article L. 613-2 dispose pour sa part que la durée de ces délais ne peut, en aucun cas, être inférieure à trois mois ni supérieure à trois ans . Pour la fixation de ces délais, le juge doit tenir compte de « la bonne ou mauvaise volonté manifestée par l'occupant dans l'exécution de ses obligations, des situations respectives du propriétaire et de l'occupant, notamment en ce qui concerne l'âge, l'état de santé, la qualité de sinistré par faits de guerre, la situation de famille ou de fortune de chacun d'eux, les circonstances atmosphériques, ainsi que des diligences que l'occupant justifie avoir faites en vue de son relogement ».

II. Le texte du projet de loi

Afin de réduire les durées des procédures d'expulsion locative, l'article 19 propose de réduire les délais supplémentaires accordés par les juridictions en application des articles L. 613-1 et L. 613-2 du CCH.

* Le paragraphe I amende l'article L. 613-1.

Le 1° supprime la mention en vertu de laquelle les délais ne peuvent être inférieurs à une année.

Le 2° ajoute une référence au relogement dans les critères d'appréciation du juge. Dès lors, celui-ci sera conduit à examiner les possibilités, offertes à l'occupant, d'avoir recours à une solution d'hébergement, ce qui pourrait être de nature à limiter les cas dans lesquels il accordera des délais supplémentaires.

* Le paragraphe II modifie quant à lui l'article L. 613-2.

Son 1 ° ramène de trois à un an le délai maximal de sursis à exécution du jugement d'expulsion qui peut être accordé dans par le juge.

Son 2° procède à la même modification que le 2° du paragraphe I, et intègre les possibilités d'hébergement dans les critères que doit prendre en compte le juge pour la fixation des délais.

III. La position de votre commission

Comme le souligne le rapport de Mme Baïetto-Beysson et M. Beguin, le sujet des expulsions locatives constitue une question particulièrement sensible , tant en raison du traumatisme qu'elles sont susceptibles d'occasionner pour les locataires que pour les bailleurs qui déplorent bien souvent la longueur des procédures judiciaires pour retrouver la jouissance de leur bien immobilier.

Pleinement conscient de ces difficultés, le législateur s'est attaché à définir, dans un contexte de crise du logement toujours plus aiguë, les contours d'une politique de prévention des expulsions, en particulier avec les lois du 29 juillet 1998 169 ( * ) , du 18 janvier 2005 170 ( * ) , du 13 juillet 2006 171 ( * ) et du 5 mars 2007 172 ( * ) .

Le volet « prévention des expulsions » de la loi du 29 juillet 1998 avait pour objectif de permettre un traitement social, le plus en amont possible, des situations d'impayés locatifs afin de limiter le recours à la phase contentieuse et à l'expulsion locative pour dettes de loyer aux seuls locataires de mauvaise foi .

Les principales modifications introduites par cette loi ont été :

- la mise en place d'une procédure pré-contentieuse spécifique avant le recours au juge, s'appuyant sur la saisine obligatoire des organismes payeurs des aides au logement de manière à mieux mobiliser les procédures de prévention et de règlement des impayés et par l'instauration d'un délai de deux mois entre l'assignation et l'audience afin de permettre aux services sociaux du département de mettre en place toute solution adaptée ;

- dans le parc social, l'instauration d'une démarche de prévention placée sous la responsabilité du préfet durant la phase contentieuse pour tous les locataires ;

- l'octroi de pouvoirs nouveaux au juge lui permettant notamment d'accorder des délais de paiement de la dette d'un maximum de deux années ;

- l'obligation de réaliser, dans chaque département, une charte de prévention des expulsions afin que l'ensemble des partenaires se mobilisent pour réduire sensiblement le nombre des expulsions.

La mise en oeuvre de ce dispositif n'ayant pas produit tous les résultats escomptés, la loi du 18 janvier 2005 a franchi une étape supplémentaire en permettant, dans le parc social, la signature entre bailleurs et locataires d'un protocole d'apurement des dettes locatives permettant le maintien du ménage dans les lieux et le rétablissement de l'aide personnelle au logement, même après résiliation par décision de justice du bail, sous réserve du respect par le locataire de ses engagements (reprise du paiement régulier du loyer et des charges, ou versement de l'indemnité d'occupation lorsque le bail a déjà été résilié, début d'apurement de l'arriéré locatif). La signature du protocole, conclu pour une durée maximale de deux ans pouvant être prolongée de trois années supplémentaires en cas de modification du plan d'apurement, conduit le bailleur à renoncer à poursuivre la procédure d'expulsion et, au terme du protocole, à conclure un nouveau bail avec l'occupant, dès lors que ce dernier respecte ses engagements.

L'article 60 de la loi du 13 juillet 2006 a fait quant à elle de la prévention des expulsions locatives l'un des volets obligatoires de tous les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). En particulier, le comité responsable du plan doit fixer des objectifs précis en matière de réduction du nombre de commandements de quitter les lieux et du nombre d'expulsions locatives, permettant ainsi un véritable suivi et une évaluation des actions, mobilisant l'ensemble des outils de droit commun, dont le FSL et les procédures d'attribution prioritaire de logements sociaux, en lien étroit avec les chartes de prévention des expulsions. Ce même article dispose en outre, que le comité responsable du plan peut instaurer une commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives ayant pour mission de délivrer des avis aux instances décisionnelles en matière d'aides personnelles au logement, d'attribution d'aides financières sous forme de prêts ou de subventions et d'accompagnement social lié au logement, en faveur des personnes en situation d'impayés. Lorsque cette commission est créée, les compétences de la commission départementale des aides publiques au logement (CDAPL) sont exercées par les organismes-payeurs de l'aide personnalisée au logement.

Enfin, la loi du 5 mars 2007 a rendu les personnes de bonne foi menacées d'expulsion, susceptibles d'être reconnues, par les commissions de médiation, éligibles à une attribution prioritaire d'un logement ou d'un hébergement au titre du DALO.

Cette disposition, qui intervient plus en aval, en cas d'échec des actions de prévention des expulsions prévues par le plan, peut s'avérer néanmoins particulièrement utile pour les cas les plus difficiles, nécessitant par exemple, en cas de difficulté structurelle non résolue, l'attribution d'un logement social moins onéreux ou encore, en cas d'expulsion, d'un hébergement provisoire en attendant de trouver un logement correspondant mieux aux capacités financières du ménage.

Votre commission relève donc que des efforts importants ont été faits au cours des dernières années pour créer des dispositifs innovants et mobiliser les acteurs sur cette question de la prévention des expulsions, même si un bilan en demi-teinte peut être tiré de ces différentes actions, au regard de la hausse du nombre d'expulsions depuis 2005.

Du point de vue des bailleurs, la question des expulsions est d'autant plus sensible que les ressources du propriétaire sont bien souvent tributaires des revenus locatifs qui y sont attachés. Tous les acteurs admettent, à ce titre, que les procédures d'expulsion présentent, dans bien des cas, une durée excessive, compte tenu des nombreux délais accordés tout au long de la procédure.

Dès la survenance d'un impayé de loyer, le bailleur est en droit, dans le secteur privé ou social, d'engager une procédure en vue de la résiliation du bail. Pour le parc privé, l'assignation peut intervenir dans un délai de deux mois suivant l'envoi d'un commandement de payer resté infructueux. Dans le secteur social, le traitement à l'amiable de des impayés impose la saisine obligatoire de la commission départementale des aides publiques au logement (CDAPL) quand le locataire perçoit l'APL ou de l'organisme payeur de l'allocation logement (caisse d'allocation familiale ou caisse de mutualité sociale agricole) sous peine d'irrecevabilité de la requête du bailleur. En outre, l'assignation ne peut intervenir qu'à l'issue d'un délai de trois mois.

Le commandement de payer est un acte délivré par un huissier de justice qui informe le locataire d'une procédure engagée contre lui pour le recouvrement du loyer. Le locataire qui ne s'acquitte pas de sa dette est alors convoqué à comparaître devant le juge du tribunal d'instance par une assignation en résiliation du bail. La loi du 29 juillet 1998 a obligé les huissiers à notifier au préfet, à peine d'irrecevabilité de la demande, l'assignation aux fins de constat de la résiliation du bail. Cette notification se fait par lettre recommandée avec accusé de réception.

Dès l'information du préfet, ce dernier doit mettre à profit le délai de deux mois imposé entre son information et l'audience pour saisir les organismes sociaux compétents pour mener une enquête sociale afin de mobiliser les aides susceptibles d'être octroyées, notamment celles du FSL. La circulaire du 9 février 1999 prévoit la transmission au juge, avant l'audience, des informations qui lui permettent d'être éclairé et de se prononcer en connaissance de l'ensemble des éléments.

Le juge a ensuite le pouvoir d'accorder des délais de paiement pour reporter ou échelonner le paiement des sommes dues, dans les conditions prévues aux articles 1244-1 et suivants de code civil, en considérant la situation du débiteur et les besoins des créanciers, pour une durée qui ne peut excéder deux ans. Si la demande de résiliation est fondée sur la mise en jeu de la clause résolutoire du bail, le locataire n'a plus l'obligation d'en faire la demande dans un délai de deux mois à compter du commandement de payer.

En effet, depuis la loi de 1998, le juge peut accorder, à tout moment, des délais au locataire en situation de régler sa dette locative. Si les délais sont respectés par le locataire, la clause résolutoire est réputée ne pas avoir joué et le bail se poursuit. Au contraire, s'il y a défaut de paiement, la clause résolutoire reprend son plein effet. Si la demande est fondée sur le non respect des obligations du locataire, le juge du fond peut accorder des délais dans les mêmes conditions.

Si le juge a prononcé la résiliation du bail et ordonné l'expulsion, le bailleur est alors muni d'un titre exécutoire et peut engager la procédure d'expulsion proprement dite. Le jugement rendu fait l'objet d'une signification par huissier, lequel informe la partie adverse de la décision. La signification marque le point de départ des voies de recours ouvertes aux parties. Le délai d'appel est d'un mois pour les jugements et de quinze jours pour les ordonnances de référé. Si la décision est assortie de l'exécution provisoire elle peut être appliquée immédiatement, même en cas d'appel.

L'expulsion ne peut, quant à elle, être poursuivie qu'après signification d'un commandement de quitter les lieux par huissier à l'occupant. Il peut être signifié en même temps que le jugement ordonnant l'expulsion. Elle ne peut intervenir qu'à l'expiration d'un délai de deux mois suivant le commandement. L'huissier doit communiquer au préfet par recommandé avec accusé de réception, copie du commandement dès sa signification, afin de lui permettre d'organiser le relogement de la personne dans le cadre des dispositifs mis en place par le PDALPD.

L'occupant peut demander un délai pour se reloger dès lors que son relogement ne peut intervenir dans des conditions satisfaisantes, alors même que le bail est résilié et l'expulsion ordonnée, en saisissant le juge compétent :

- avant le commandement, la demande est adressée au juge des référés ou au juge de l'exécution ;

- après le commandement, la demande est alors adressée au juge de l'exécution.

Le juge qui ordonne l'expulsion peut même accorder d'office les mêmes délais. Ce délai varie de 3 mois minimum à 3 ans maximum et le juge doit tenir compte des situations respectives du propriétaire et de l'occupant.

Enfin, l'expulsion, si elle est ordonnée, ne peut intervenir entre le 1 er novembre et le 15 mars de l'année suivante (trêve hivernale) sauf si le relogement des intéressés est assuré dans des conditions suffisantes ou si l'occupant est en situation de squat. L'expulsion ne peut avoir lieu entre 21 heures et 6 heures les jours ouvrables, les dimanches et les jours fériés.

C'est l'huissier seul qui a le monopole pour procéder à l'expulsion :

- si l'occupant est présent et accepte de libérer les lieux, l'huissier dresse un procès-verbal d'expulsion ;

- si l'occupant est absent ou refuse l'expulsion, l'huissier ne peut pénétrer dans le logement. Il dresse alors un procès-verbal de tentative d'expulsion et doit solliciter le concours de la force publique.

En effet, aux termes de l'article 16 de la loi du 9 juillet 1991, l'Etat est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de prêter son concours ouvre droit à réparation. C'est l'huissier qui adresse la réquisition du concours au préfet. Elle doit contenir une copie du titre exécutoire ainsi que le compte-rendu des diligences accomplies et les difficultés d'exécution. L'administration a un délai de deux mois pour répondre. Ce délai de réflexion accordé au préfet est mis à profit pour examiner l'opportunité d'une aide au relogement si cela n'a pas été fait dans les phases précédentes.

Si le préfet accorde le concours de la force publique, l'expulsion a lieu en présence de l'huissier assisté des forces de l'ordre. Si le préfet estime que l'expulsion est de nature à causer un trouble à l'ordre public, il peut surseoir à la décision d'accorder le concours de la force publique, en motivant son refus. Le défaut de réponse dans ce délai de deux mois est, à ce titre, considéré comme un refus.

L'huissier de justice porte ce refus à la connaissance du créancier et du procureur de la République. Il appartient alors au bailleur d'adresser lui-même ou par l'intermédiaire d'une personne habilitée à le représenter (avocat notamment), une demande d'indemnisation auprès du préfet en réparation du préjudice causé. La décision de rejet, explicite ou implicite de cette demande peut être déférée ensuite au juge par une saisine du tribunal administratif.

En moyenne, sur 130.000 contentieux assortis d'une demande de commandement de quitter les lieux 173 ( * ) , environ 53.000 se soldent par une délivrance d'un tel commandement, dont 40.000 avec une demande du concours de la force publique. Cette demande est accordée dans près de la moitié des cas et seule une autre moitié est suivie d'une intervention effective, soit environ 10.000 cas par an . Au total, les indemnités versées par l'Etat aux bailleurs pour refus d'intervention varient d'une année sur l'autre et tournent autour de 50 millions d'euros 174 ( * ) .

Il résulte de ces différentes étapes qu'une décision d'obtention du concours de la force publique demande, en moyenne, une durée de deux années si le locataire refuse de quitter les lieux et une moyenne de 31 mois avant d'obtenir une indemnisation de l'Etat si un tel concours n'a pas été accordé . Les bailleurs considèrent que ces procédures constituent bien souvent un véritable « parcours du combattant », avant de pouvoir retrouver la jouissance de leur bien, les privant ainsi de revenus locatifs pendant de nombreux mois. Tout en soulignant que l'acte d'expulsion est un acte hautement traumatisant pour les personnes qui la subissent, il n'en reste pas moins que la loi protège aussi bien les locataires confrontés à de réelles difficultés que les locataires de mauvaise foi.

Votre commission estime que ces éléments juridiques et statistiques plaident en faveur de la mesure proposée par cet article du projet de loi. En effet, elle ne peut que déplorer, pour reprendre une expression utilisée par le rapport précité, une certaine forme de « réquisition de fait » que constitue le maintien dans les lieux de locataires sans indemnisation rapide des bailleurs. Tout en étant parfaitement consciente des situations extrêmement délicates que peuvent rencontrer des locataires confrontés à des accidents de la vie ou des impossibilités de s'acquitter de leurs obligations locatives, elle considère que de nombreux efforts ont été faits au cours des dernières années pour organiser une politique de prévention des expulsions plus efficace, de nature à permettre la mobilisation des dispositifs d'aide social, l'aménagement des dettes locatives et l'organisation, au bénéfice des occupants, d'un relogement plus en phase avec leurs capacités financières.

Dans ces conditions, elle soutient résolument la réduction de trois à un an du délai de sursis à exécution des jugements d'expulsion que peuvent accorder les juridictions, étant entendu que cet aménagement des règles législatives ne concerne qu'une étape, tardive, de la procédure qui continuerait à ménager aux juges de nombreuses possibilités d'octroyer des délais aux locataires pour éviter d'aboutir à la délivrance d'un commandement de quitter les lieux.

En ce qui concerne la question des indemnisations de l'Etat, votre rapporteur s'interroge sur les conséquences pour les bailleurs sociaux d'une circulaire du ministère de l'intérieur du 17 octobre 2005 qui préconise l'application d'un abattement de 20 à 30 % au titre du règlement amiable des demandes indemnitaires liées au refus d'octroi du concours de la force publique. A l'instar de M. Jean-Pierre Schosteck, président de la Fédération des SEM, il estime totalement « anormale et injustifiée » une telle règle et juge également « pour le moins paradoxal d'exiger des locataires en difficulté le paiement de la totalité de leur dette et d'admettre que l'État n'en règle que 70 à 80 % ». Il entend ainsi, à cet égard, interroger le Gouvernement sur ce point précis à l'occasion de la discussion du projet de loi en séance publique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 20 (Articles L. 442-4, L. 442-4-1, L. 442-4-2, L. 442-4-3 [nouveau], L. 442-4-4 [nouveau], L. 442-5-1 [nouveau], L. 442-8-1 du code de la construction et de l'habitation, article 10 de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 et article 40 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) - Dispositions relatives à la mobilité dans le parc HLM

Commentaire : cet article propose de renforcer les dispositifs permettant aux bailleurs sociaux de promouvoir la mobilité de leurs locataires en situation de sous-occupation ou dont les revenus sont au moins deux fois supérieurs aux plafonds de ressources pour l'attribution des logements.

I. Le principe du droit au maintien dans les lieux

Instauré par la loi du 1 er septembre 1948 175 ( * ) , le droit au maintien dans les lieux constitue l'un des piliers des rapports locatifs, dans le parc de logements sociaux. Le locataire qui en bénéficie peut, sous réserve de remplir ses obligations locatives, se maintenir dans son logement sans limitation de durée, quelque soit l'évolution de sa situation familiale ou de ses revenus.

Une analyse stricte de ce principe conduit néanmoins à distinguer son application en fonction du propriétaire du logement . Ainsi, le parc de logements locatifs privés est désormais soumis, pour sa quasi-totalité, aux dispositions de la loi du 6 juillet 1989 précitée. Sans reprendre le concept de droit au maintien dans les lieux, ses dispositions assurent néanmoins la protection des occupants respectant leurs obligations locatives, tout en conciliant cette nécessaire protection avec le droit du propriétaire de disposer de son bien, en donnant congé, dans un nombre de cas énumérés limitativement.

Dans ces logements, le congé donné par le propriétaire au locataire doit être justifié soit par sa décision de reprendre ou de vendre le logement, soit par un motif légitime et sérieux, notamment l'inexécution par le locataire de l'une des obligations lui incombant. Le droit de reprise ne peut être exercé qu'au profit du bailleur lui-même, de son conjoint ou du partenaire auquel il est lié par un pacte civil de solidarité, de son concubin notoire depuis au moins un an, de ses ascendants, de ses descendants ou de ceux de son conjoint, de son partenaire ou de son concubin notoire. En outre, un tel congé ne peut être adressé à un locataire âgé de plus de 70 ans ayant des ressources annuelles inférieures à une fois et demie le montant annuel du SMIC brut que si le bailleur lui propose un logement de remplacement correspondant à ses besoins et à ses possibilités réelles et se trouvant à proximité du logement précédemment occupé. Cette restriction est toutefois levée si le propriétaire qui délivre ce congé est lui-même âgé de plus de soixante ans à la date de l'expiration du bail, ou si ses ressources sont inférieures à une fois et demie le montant du SMIC.

Certains logements locatifs privés voient leur bail encore directement soumis aux dispositions de la loi du 1 er septembre 1948, même si ce parc est en voie d'extinction progressive 176 ( * ) . Pour une partie d'entre eux, la loi du 23 décembre 1986 177 ( * ) a organisé une sortie progressive de ce mécanisme afin de les faire entrer dans le régime de droit commun de la loi de 1989. Toutefois, une part des locataires de ce parc bénéficie encore pleinement de la protection instaurée par la loi de 1948 et, dans ces logements, le propriétaire ne peut pas donner congé dans les conditions prévues par la loi de 1989, le locataire bénéficiant, jusqu'à son décès, du droit au maintien dans les lieux.

Les logements locatifs sociaux possédés par les organismes HLM sont, quant à eux, assujettis à ce principe, en vertu des articles L. 353-15 et L. 442-6 du code de la construction et de l'habitation. En conséquence, les locataires du parc HLM bénéficient pleinement du droit au maintien dans les lieux.

Le bénéfice du droit au maintien dans les lieux est reconnu au locataire ou à l'occupant de bonne foi . Ainsi, en cas d'abandon du domicile ou de décès du locataire, le contrat de location est résilié de plein droit, même en l'absence de délivrance d'un congé au locataire. Toutefois, dans ces deux cas, le droit au maintien dans les lieux est alors transféré :

- au conjoint ou au partenaire lié à lui par un pacte civil de solidarité ;

- aux enfants mineurs jusqu'à leur majorité ;

- aux ascendants et aux personnes handicapées vivant de façon effective avec le locataire ou l'occupant depuis plus d'un an.

Enfin, les logements locatifs conventionnés possédés par les sociétés d'économie mixte sont dans une situation juridique « intermédiaire » puisque, sans être soumis à la loi du 1 er septembre 1948, ils ne se voient appliquer que partiellement le régime de la loi du 6 juillet 1989 pour les rapports locatifs 178 ( * ) . Ainsi, conformément aux conventions types passées entre l'Etat et les SEM 179 ( * ) , le contrat de location est, pour ces logements, conclu pour une durée de trois ans. Pendant la durée de la convention, le contrat de location est reconduit tacitement pour des périodes de trois ans si le locataire se conforme à ses obligations locatives et le bailleur ne peut alors délivrer congé. Il s'agit donc également d'un régime de maintien dans les lieux qui produit les mêmes effets pour les occupants sans s'appuyer sur la loi du 1 er septembre 1948.

Ces dispositions sont donc extrêmement protectrices pour les locataires, ce qui apparaît légitime compte tenu de la vocation sociale du parc de logements conventionnés. Elles peuvent néanmoins constituer un facteur de rigidités dans la gestion de la mobilité des locataires, notamment dans un certain nombre de cas. Il est ainsi fréquent que des locataires se soient vu attribuer un logement social correspondant pleinement à leurs besoins à un instant donné mais qu'au fur et à mesure de l'évolution de la cellule familiale (départ des enfants, décès du conjoint ou des ascendants), ce dernier puisse être surdimensionné par rapport à leurs besoins, occasionnant des phénomènes dits de sous-occupation.

Dans le contexte de crise du logement traversé par notre pays, il apparaît nécessaire de favoriser une certaine fluidité dans le parc HLM puisqu'il est fréquemment rappelé par les différents acteurs qu'un point supplémentaire de rotation des logements sociaux correspond, en termes d'attributions, à une année entière d'accroissement du parc locatif social. Or, le droit en vigueur en matière de mobilisation des logements en situation de sous-occupation reste, encore aujourd'hui, particulièrement « lâche » puisque l'article L. 442-4 du CCH ne fait que préciser qu'en de tels cas il peut être attribué au locataire un nouveau logement correspondant à ses besoins, nonobstant les plafonds de ressources prévus pour l'attribution des logements sociaux. Par ailleurs, l'article L. 442-8-1 permet aux locataires du parc HLM de sous-louer, sous certaines conditions, une partie de leur logement à des personnes âgées ou des personnes handicapées adultes, ce qui constitue une option certes intéressante mais dont le champ apparaît relativement restreint.

En outre, l'application du droit au maintien dans les lieux peut également être un facteur de rigidité en ce qu'il ne prend pas en considération l'évolution des revenus des locataires. Ainsi, de nombreux locataires qui répondaient, au moment de l'attribution de leur logement social, aux conditions réglementaires relatives aux plafonds de ressources, peuvent avoir vu leur revenu évoluer à des niveaux qui ne permettraient plus une telle attribution. A cet égard, la crise du logement à laquelle notre pays est confronté doit conduire à s'interroger sur la vocation sociale du parc HLM , même s'il n'apparaît pas évidemment souhaitable, pour des raisons tenant à la nécessité de promouvoir la mixité sociale, de spécialiser le parc HLM au bénéfice des ménages les moins fortunés. De ce point de vue, la création, en 1958, du système du surloyer 180 ( * ) répond à cette préoccupation puisqu'elle permet, dans un souci de péréquation et de justice sociale, d'augmenter le loyer payé par les locataires dont les revenus dépassent, à partir d'un certain niveau, les plafonds réglementaires d'attribution.

II. Le texte du projet de loi

L'article 20 du projet de loi tente en conséquence de concilier ces différents impératifs afin de ne pas bouleverser l'équilibre des relations locatives prévalant dans le parc social, tout en favorisant une certaine forme de mobilité en son sein.

* Le paragraphe I modifie plusieurs articles du chapitre II du titre IV du livre IV du code de la construction et de l'habitation.

- Le 1° procède à une renumérotation des articles L. 442-4-1 et L. 442-4-2 qui deviendraient respectivement les articles L. 442-4-3 et L. 442-4-4.

- Le 2° porte rédaction globale de l'article L. 442-4 consacré à la sous-occupation des logements HLM. Le nouveau libellé rend le dispositif de lutte contre la sous-occupation plus efficient puisqu'en de telles situations, le bailleur serait désormais tenu de proposer au locataire un nouveau logement correspondant à ses besoins , nonobstant les plafonds de ressources prévus pour l'attribution des logements sociaux 181 ( * ) . La définition de la sous-occupation est renvoyée à celle qui est posée par l'article L. 621-2, lequel fais lui-même référence à un décret.

Selon les termes de l'article R. 641-4 du CCH, sont considérés comme insuffisamment occupés les locaux comportant un nombre de pièces habitables, non compris la cuisine, supérieur de plus de deux au nombre de personnes qui y ont effectivement leur résidence principale.

Ne sont toutefois pas considérées comme pièces habitables pour l'application de ce dispositif les pièces effectivement utilisées pour l'exercice d'une fonction publique élective ou d'une profession et indispensables à l'exercice de cette fonction ou profession.

En outre, pour la détermination de ces conditions d'occupation, peuvent seuls être compris au nombre des personnes ayant effectivement leur résidence principale dans le local considéré :

- l'occupant et son conjoint ;

- leurs parents et alliés ;

- les personnes à leur charge ;

- les personnes à leur service et affiliées de ce fait à une caisse d'assurances sociales et de compensation d'allocations familiales ;

- les personnes titulaires d'un contrat de sous-location.

Le projet de loi précise par ailleurs que le loyer principal du nouveau logement ne peut toutefois être supérieur à celui du logement d'origine.

Afin de ne pas pénaliser , sur le plan matériel, les locataires du parc social concernés par cette mesure, il est prévu la création d'une aide à la mobilité , prise en charge par le bailleur, dont les conditions seront définies par décret.

D'après les renseignements fournis par le ministère du logement, une concertation entre les bailleurs et les organisations représentatives de locataires devrait être mise en place au sein de la commission nationale de conciliation prévue à l'article 41 ter de la loi du 23 décembre 1986. Cette concertation pourrait porter sur la nature des dépenses faisant l'objet d'une aide (frais de déménagements ou liés à l'ouverture de compteurs d'énergie, de gaz ou d'eau, etc.) et sur leurs montants. L'accord ainsi conclu , qui ne s'appliquerait qu'aux seuls signataires, pourrait ensuite être étendu par décret à tous les logements du secteur locatif concerné .

Enfin, il est proposé une atténuation au principe du droit au maintien dans les lieux pour rendre effectif ce dispositif de lutte contre la sous-occupation. Dans les territoires définis au 7° de l'article 10 de la loi du 1 er septembre 1948 182 ( * ) , lesquels correspondent peu ou prou aux marchés tendus, le bailleur serait ainsi tenu de donner congé au locataire ayant refusé trois offres de relogement respectant les conditions prévues à l'article 13 bis de la même loi.

Par effet de ce renvoi à l'article 13 bis , les logements proposés doivent être en bon état d'habitation, remplir les conditions d'hygiène normales et correspondre aux besoins personnels ou familiaux et, le cas échéant, professionnels, et aux possibilités du ou des locataires. Ils doivent en outre être situés :

- dans le même arrondissement ou les arrondissements limitrophes ou les communes limitrophes de l'arrondissement où se trouve leur actuel logement, si celui-ci est situé dans une commune divisée en arrondissements ;

- dans le même canton ou dans les cantons limitrophes de ce canton inclus dans la même commune ou dans les communes limitrophes de ce canton si la commune est divisée en cantons ;

- dans les autres cas sur le territoire de la même commune ou d'une commune limitrophe, sans pouvoir être éloigné de plus de cinq kilomètres.

En cas d'application de ce dispositif, le délai de préavis serait de six mois et, à l'expiration de ce dernier, le locataire serait déchu de tout titre d'occupation des locaux loués.

Ces dispositions ne trouveraient cependant à s'appliquer ni aux locataires âgés de plus de soixante-dix ans, ni lorsque le locataire est une personne handicapée à mobilité réduite ou a, à sa charge, une personne handicapée à mobilité réduite.

- Le 3° substitue aux dispositions de l'article L. 442-4-1 183 ( * ) un dispositif relatif aux logements accessibles aux personnes handicapées. Il dispose que le contrat de location passé entre un bailleur et un locataire d'un logement adapté aux personnes handicapées au sens de l'article L. 114 du code de l'action sociale et des familles comporte une clause de résiliation du bail , qui peut être mise en oeuvre si les occupants du logement ne présentent plus un tel handicap.

Selon le code de l'action sociale et des familles, constitue un handicap toute limitation d'activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d'une altération substantielle, durable ou définitive d'une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d'un polyhandicap ou d'un trouble de santé invalidant.

Cette clause ne pourrait être utilisée par le bailleur qu'après avoir adressé au locataire trois offres de relogement, conformément aux dispositions de l'article 13 bis de la loi de 1948, décrites ci-dessus. Un préavis de six mois serait exigé et les trois offres de relogement pourraient également s'affranchir des règles relatives aux plafonds de ressources fixés pour l'attribution des logements sociaux. Enfin, comme dans les situations de sous-occupation, le nouveau loyer ne pourrait être supérieur à celui du logement actuellement occupé par le locataire et ce dernier pourrait être bénéficiaire d'une aide à la mobilité.

Votre commission relève que ces dispositions sont d'application plus souple que celles relatives à la sous-occupation puisque le bailleur ne se verrait reconnaître qu'une faculté de faire jouer cette clause résolutoire.

- Le 4° remplace les dispositions de l'article L. 442-4-2, transférées à l'article L. 442-4-4, et propose l'instauration d'un dispositif relatif à certains locataires dont les revenus dépassent substantiellement les plafonds de ressources pour l'attribution d'un logement social. Son analyse doit toutefois être effectuée conjointement avec celle du 2° du paragraphe II du présent article , lequel complète l'article 10 de la loi du 1 er septembre 1948 pour ajouter une catégorie de locataires ne bénéficiant pas du droit au maintien dans les lieux. Il résulte, d'une lecture croisée de ces deux textes, que ne bénéficieraient plus du droit au maintien dans les lieux les personnes qui occupent des locaux appartenant aux organismes HLM et dont les ressources , selon l'enquête annuelle sur les revenus des locataires à laquelle doit procéder chaque organisme tous les ans en application de l'article L. 441-9, sont au moins deux fois supérieures aux plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux.

Pour ces personnes, le contrat de ces locataires serait requalifié en contrat de location de trois ans non renouvelable au premier janvier de l'année suivant les résultats de l'enquête annuelle précitée.

En vertu de l'article L. 441-9, chaque organisme HLM est tenu de demander annuellement à chaque locataire communication des avis d'imposition ou de non-imposition à l'impôt sur le revenu et des renseignements concernant l'ensemble des personnes vivant au foyer permettant de calculer l'importance du dépassement éventuel du plafond de ressources et de déterminer si le locataire est redevable du supplément de loyer. Le locataire est tenu de répondre à cette demande dans un délai d'un mois. L'organisme n'est cependant tenu de présenter cette demande ni aux locataires bénéficiant de l'aide personnalisée au logement, de l'allocation de logement familiale ou de l'allocation de logement sociale. A défaut et après mise en demeure restée infructueuse pendant quinze jours, l'organisme HLM liquide provisoirement le supplément de loyer. Pour cette liquidation, il fait application d'un coefficient de dépassement du plafond de ressources égal à la valeur maximale prévue par les textes d'application du SLS.

Six mois avant l'échéance du bail, le bailleur devrait notifier au locataire par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou signifier par acte d'huissier la date d'expiration de son contrat . Au terme du contrat, le locataire serait déchu de tout titre d'occupation.

Comme pour le dispositif relatif à la sous-occupation, ces dispositions ne seraient pas applicables aux locataires atteignant plus de soixante-dix ans dans l'année suivant l'enquête sur les revenus, ni aux locataires handicapés à mobilité réduite ou ayant à leur charge un handicapé à mobilité réduite.

- Le 5° insère un nouvel article L. 442-5-1 dans le CCH qui indique si l'enquête annuelle sur les revenus fait apparaître qu'un locataire est assujetti au SLS ou si le locataire est dans une situation de sous-occupation, l'organisme procède avec lui à un examen de sa situation et des possibilités d'évolution de son parcours résidentiel . Il doit également l'informer des différentes possibilités d'accession à la propriété auxquelles il peut prétendre.

- Le 6° complète l'article L. 442-8-1 qui fixe la liste des cas dans lesquels il est possible de déroger à l'interdiction générale de procéder à une sous-location d'un logement locatif social .

A ce titre, les locataires des organismes HLM pourraient , après en avoir informé le bailleur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, sous-louer temporairement, pour une durée maximale d'un an renouvelable , une partie de leur logement à des personnes jeunes répondant aux conditions d'âges définies par décret en Conseil d'État . Les sous-locataires ne bénéficieraient pas du droit au maintien dans les lieux et le prix du loyer de la ou des pièces principales sous-louées serait calculé au prorata du loyer total rapporté à la surface habitable du logement. D'après les éléments transmis à votre commission par le Gouvernement, ce décret devrait fixer à 30 ans l'âge maximal pour bénéficier de cette faculté.

* Le paragraphe II modifie l'article 10 de la loi du 1 er septembre 1948.

- Son 1° amende le 7° de cet article qui traite des conditions dans lesquelles il peut être mis fin au droit au maintien dans les lieux en cas de sous-occupation. Dans la rédaction actuelle de cet article, de telles dispositions sont applicables à Paris, dans un rayon de 50 kilomètres de l'emplacement des anciennes fortifications de Paris et dans les communes dont la population municipale est égale ou supérieure à 10.000 habitants.

Afin que le nouveau mécanisme de lutte contre la sous-occupation dans les logements sociaux prévu au 2° du paragraphe I soit effectif dans les communes où la situation du logement est la plus tendue, il est proposé de viser désormais les agglomérations de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, ainsi que les communes de plus de 20.000 habitants .

- Son 2° complète, comme indiqué dans le commentaire du 4° du paragraphe précédent, l'article 10 de la loi de 1948 afin d'exclure du bénéficie du droit au maintien dans les lieux les locataires dont les revenus sont au moins deux fois supérieurs aux plafonds prévus pour l'attribution d'un logement locatif social.

* Le paragraphe III propose une modification de l'article 40 de la loi du 6 juillet 1989 afin de préciser les modalités selon lesquelles le droit au maintien dans les lieux peut, dans les logements locatifs sociaux, continuer ou être transféré à certaines personnes en cas d'abandon du logement ou de décès du locataire.

Aux termes de l'article 14, en cas d'abandon ou de décès du locataire, le contrat de location, et donc le bénéfice du droit au maintien dans les lieux, le cas échéant continue ou est transféré au profit de :

- du conjoint ;

- des descendants qui vivaient avec lui depuis au moins un an ;

- du partenaire lié au locataire par un pacte civil de solidarité (PACS) ;

- des ascendants, du concubin notoire ou des personnes à charge, qui vivaient avec lui depuis au moins un an.

En cas de demandes multiples, le juge se prononce en fonction des intérêts en présence. A défaut de personnes remplissant les conditions ci-dessus, le contrat de location est résilié de plein droit par le décès ou par l'abandon du domicile par le locataire.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 40 de la loi de 1989 ne rend ces dispositions applicables aux logements appartenant aux organismes HLM qu'à la condition que le bénéficiaire du transfert ou de la continuation du contrat remplisse les conditions d'attribution du logement, notamment en matière de respect des plafonds de ressources. Le projet de loi propose d'ajouter une condition supplémentaire pour bénéficier d'une telle faculté en prévoyant que le logement doit également être adapté à la taille du ménage , par coordination avec le nouveau dispositif relatif à la sous-occupation.

Toutefois, il atténue la portée de ces deux conditions cumulatives en prévoyant qu'elles ne sont pas requises envers le conjoint ou le partenaire liée au locataire par un PACS ainsi qu'envers les ascendants et les personnes handicapées quand ils vivaient effectivement avec lui depuis plus d'un an.

Une telle atténuation a pour objectif de faire entrer en vigueur les dispositions sur la sous-occupation de manière progressive. Ainsi, en cas de décès du locataire ou d'abandon du logement, les personnes mentionnées ci-dessus pourraient se maintenir dans le logement dans un premier temps, même si la taille de ce dernier ne correspond pas nécessairement à leurs besoins. Dans un second temps, après réalisation de l'enquête annuelle sur les revenus qui permet également de déterminer le nombre de personnes vivant dans le logement, les dispositions relatives à la sous-occupation pourraient être mises en oeuvre.

* Le paragraphe IV rend les différents dispositifs décrits ci-dessus applicables aux contrats de location en cours . En outre, il précise que tout contrat conclu à compter de la date de publication de la loi devra comporter une clause prévoyant l'application desdits dispositifs.

D'après les renseignements fournis par le Gouvernement, il n'est pas envisagé d'obliger les bailleurs à communiquer à tous les locataires en place un avenant à leur contrat de location, compte tenu des lourdeurs qui pourraient résulter d'une telle procédure. En revanche, le ministère du logement entend adresser des recommandations aux organismes HLM afin que ces derniers procèdent à une information de leurs locataires sur ces dispositifs.

* Le paragraphe V renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les modalités d'application de l'article.

III. La position de votre commission

Votre commission vous soumet dix amendements sur cet article, dont deux sont de nature rédactionnelle. Tout en souscrivant aux orientations globales des dispositifs proposés par l'article 20, elle souhaite d'abord souligner la nécessité d'en prévoir une application souple afin de prendre en compte la diversité des situations qui peuvent se présenter au sein d'un parc de près de 3,9 millions de logements conventionnés. A cet égard, il convient impérativement de prendre en compte l'histoire des locataires, leur situation familiale et les motifs d'ordre personnel qui peuvent les conduire à occuper un logement qui n'est plus adapté à leurs besoins. De même, les divers degrés de tensions rencontrées sur les marchés de l'habitat imposent également l'adoption par les bailleurs et l'Etat d'une approche pragmatique pour ne pas exclure du parc de logements sociaux des locataires, alors même que la demande ne justifierait pas de telles mesures. Ce n'est donc qu'avec circonspection et prudence qu'il convient de modifier les conditions du droit au maintien dans les lieux .

Dans leur rédaction actuelle, les dispositifs de l'article 20 ne trouveraient à s'appliquer qu'aux logements locatifs sociaux des organismes HLM et pas à ceux des sociétés d'économie mixte. Or, s'agissant de logements présentant les mêmes caractéristiques sociales (attribution sous plafond, mêmes règles d'occupation et même droit de l'occupant à bénéficier de l'APL), il apparaît pourtant totalement légitime de les soumettre au même régime. Les spécificités des régimes locatifs prévalant dans les HLM d'une part, et dans les SEM d'autre part, commande cependant une différence d'approche. En effet, ces spécificités conduisent votre commission à rappeler que la rupture d'une relation contractuelle ne peut s'appréhender de la même manière dans le parc de logements locatifs sociaux conventionnés des organismes HLM, et dans le parc social des sociétés d'économie mixte, comme votre rapporteur l'a expliqué au début de son commentaire de cet article. Ces différences amèneront donc votre commission à vous présenter, après l'article 20, un amendement portant article additionnel tendant à rendre applicables les principales mesures de cet article aux logements locatifs sociaux des SEM, assorties des adaptations tenant compte des spécificités de leur régime de rapports locatifs.

Par ailleurs, l'article 20, dont les dispositions sont applicables aux locataires en place , prévoit, pour chaque situation auquel il entend apporter une réponse -sous-occupation, logements adaptés aux personnes handicapés qui ne sont plus occupés par des personnes présentant un tel handicap et ménages en situation de dépassement de plafond-, trois solutions juridiques différentes. Or, votre commission a jugé peu satisfaisantes ces trois solutions et peu conformes à l'économie générale de la relation locative dans le parc HLM . Ainsi, il est prévu, pour la sous-occupation, que le bailleur donne congé 184 ( * ) au locataire. Pour les logements adaptés aux besoins des personnes handicapées, le texte dispose que le texte comporte une clause de résiliation du bail dès lors que les occupants ne présentent plus un handicap 185 ( * ) . Enfin, les personnes dont les revenus dépassent d'au moins deux fois les plafonds voient leur bail requalifié en contrat d'une durée de trois ans.

Votre commission a, en conséquence, rejeté ces diverses solutions et prévu d'articuler les dispositifs de cet article autour de la notion de droit au maintien dans les lieux, auquel il pourrait être mis fin sous certaines conditions. En effet, elle estime que le législateur est en droit, pour des motifs qu'il lui appartient de déterminer, d'aménager les conditions de ce droit au maintien dans les lieux, puisque celui-ci est en définitive un régime institué légalement au bénéfice des occupants du parc de logements HLM.

En conséquence, elle vous soumet tout d'abord un amendement tendant à la réécriture des 1°, 2° et 3° du I de l'article 20 pour redéfinir les conditions d'application des dispositifs relatifs à la lutte contre la sous-occupation et aux logements adaptés aux besoins des personnes handicapées. Ainsi, ce n'est qu'à l'issue d'un délai de six mois à compter de la notification de la troisième offre de relogement que le locataire se verrait déchu de tout titre d'occupation des lieux. Votre commission vous propose également d'élargir, pour la disposition relative à la sous-occupation, à toutes les personnes handicapées , et non aux seules personnes à mobilité réduite, le bénéfice de l'exonération de ce dispositif.

S'agissant des la question des locataires dont les revenus sont au moins deux fois supérieures aux plafonds d'attribution des logements sociaux, votre commission souligne tout d'abord que cette mesure doit être appréhendée en ayant à l'esprit le fait que l'article 21 du projet de loi prévoit par ailleurs une diminution de 10,3 % de ces plafonds de ressources. Dès lors, la mise en oeuvre conjointe de ces dispositions a pour effet de concerner un plus grand nombre de locataires, comme le montre le tableau reproduit ci-dessous.

Nombre de logements occupés par un locataire disposant de revenus égaux ou supérieurs à 100% des plafonds de ressources
(estimation réalisée sur la base des plafonds de ressources en vigueur)

Zone 1 bis

1.289

11 %

Zone 1

1.882

16 %

Zone 2

177

1 %

Total Île-de-France

3.348

28 %

Zone 2

7 369

61 %

Zone 3

1.419

11 %

Total province

8.788

72 %

Total métropole

12.136

100 %

12 136 logements soit 0,4 % du parc locatif social

Nombre de logements occupés par un locataire disposant de revenus égaux ou supérieurs à 100% des plafonds de ressources (estimation réalisée sur la base d'une diminution de 10,3 % des plafonds de ressources en vigueur)

Zone 1 bis

2.182

9 %

Zone 1

3.260

14 %

Zone 2

387

2 %

Total Île-de-France

5.829

24 %

Zone 2

15.672

66 %

Zone 3

2.376

10 %

Total province

18.048

76 %

Total métropole

23.877

100 %

23 877 logements soit 0,9 % du parc locatif social

Votre commission tire plusieurs enseignements de ces statistiques. Tout d'abord, l'effet conjoint de ces deux mesures a pour effet de doubler le nombre de logements concernés. Dans les deux cas de figure (avant et après application de la diminution de 10,3 % des plafonds), il n'en reste pas moins qu'il s'agit de situations qui restent marginales à l'échelle de l'ensemble du parc locatif social (0,4 % ou 0,9 %).

Cela n'en pose pas moins une interrogation de fond sur la vocation du parc HLM dans la mesure où une analyse des revenus des locataires concernés laisse apparaître qu'ils n'appartiennent pas aux catégories les plus défavorisées de la population. Dans le contexte de la mise en oeuvre du droit au logement opposable à partir du 1 er décembre 2008, il serait pour le moins paradoxal que l'Etat soit condamné à payer des astreintes s'il ne parvenait pas à loger les ménages prioritaires tout en maintenant dans le parc public de logements sociaux des ménages dont les revenus leur permettent de se loger dans le secteur libre, comme le montrent les exemples présentés ci-dessous.

Ménages dont les revenus sont égaux à deux fois les plafonds de ressources d'attribution d'un logement social (revenu fiscal de référence de l'année N-2)

(prise en compte d'une baisse de 10.3 % des plafonds de ressource)

Exemples de ménages

1. Zone 1 bis :

Paris et les communes limitrophes (St Cloud, Puteaux, Neuilly, Levallois-Perret, Clichy, St Ouen, St Denis, Aubervilliers, Pantin, Les Lilas, Le Pré-St-Gervais, Bagnolet, Montreuil, Vincennes, Ivry, Montrouge, Malakoff, Issy-les-Moulineaux, Boulogne Billancourt )


• Une personne seule, à Paris, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 3 520 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 3 910€ (3,8 SMIC mensuel net).


• Un couple sans enfant, à Paris, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 5 260 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 5 850€ (5,6 SMIC mensuel net).


• Un couple avec un enfant, à Paris, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 6 899 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 7 665€ (7,4 SMIC mensuel net).


• Un couple avec deux enfants, à Paris, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 8 236 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 9 150€ (8,8 SMIC mensuel net).

2. Zone 1 :

( Dans les départements d'Ile de France autre que Paris et à l'exclusion, les communes limitrophes mentionnées ci-dessus )


• Une personne seule, à Melun, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 3 520 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 3 910€ (3,8 SMIC mensuel net).


• Un couple sans enfant, à Evry, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 5 260 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 5 850€ (5,6 SMIC mensuel net).


• Un couple avec un enfant, à Créteil dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 6 326 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 7 030€ (6,8 SMIC mensuel net).


• Un couple avec deux enfants, à Cergy Pontoise, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 7 577 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 8 420€ (8,1 SMIC mensuel net).

3. En province (zone 2 et 3) :


• Une personne seule, à Nice, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 3 061 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 3 400 € (3.3 SMIC mensuel net).


• Un couple sans enfant, à Lille, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 4 088 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 4 540€ (4,4 SMIC mensuel net).


• Un couple avec un enfant, à Lyon dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 4 916 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 5 460€ (5,3 SMIC mensuel net).


• Un couple avec deux enfants, à Bordeaux, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 5 935 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 6 595 € (6.4 SMIC mensuel net).

Le revenu mensuel net est calculé à partir du revenu mensuel imposable
avec l'application d'un abattement de 10%.

En outre, il convient de rappeler que le nouveau barème du surloyer 186 ( * ) , entré en vigueur depuis le 21 août dernier 187 ( * ) , est désormais réellement dissuasif et apporte également des éléments de réponse aux situations que l'article 20 entend traiter.

A titre d'exemple, le niveau du supplément de loyer de solidarité, pour un logement de 60 mètres carrés situé à Paris, s'élevait, avant l'entrée en vigueur de la réforme, à 182 euros pour un ménage dont les revenus se situent entre 100 et 109 % des plafonds. En ajoutant le montant du loyer principal (370 euros pour un logement PLUS), le loyer total s'élevait donc à 552 euros. Avec le nouveau barème, le niveau du SLS passera à 884 euros, soit un loyer total de 1.254 euros . Il est d'ailleurs à noter que les paramètres de calcul ont été élaborés afin que le montant du SLS soit proportionnellement plus élevé pour les ménages les plus « fortunés ». A ce titre, dans le même cas de figure, le montant du SLS se situe à 1.487 euros pour les ménages dont les revenus dépassent de 150 % les plafonds.

Sensible aux remarques formulées par plusieurs sénateurs ayant fait remarquer que les nouveaux paramètres de calcul pouvaient pénaliser fortement des ménages appartenant aux classes moyennes, votre commission souligne, en réponse, que le droit en vigueur prévoit que le montant cumulé du loyer principal et du surloyer ne peut conduire à un taux d'effort supérieur à 25 % des revenus du ménages 188 ( * ) .

En définitive, l'ensemble de ces éléments conduit votre commission à vous présenter des adaptations à ce dispositif, à travers deux amendements , afin de tenir compte des spécificités des territoires et des locataires. Dans la mesure où les difficultés liées à la mise en oeuvre du droit au logement opposable sont les plus aiguës en Île-de-France, à Paris plus spécifiquement, elle considère que le dispositif de l'article 20 doit concerner avant tout les marchés locatifs tendus. Il serait pour le moins paradoxal que la mise en oeuvre de ces dispositions conduise à « chasser » des locataires de leur logement social dans des immeubles situés dans des zones où de nombreux logements sont vacants. Or, de telles situations peuvent fréquemment survenir dans certains endroits du territoire.

Pour ces raisons, il vous est proposé tout d'abord de ne rendre ce dispositif automatique que dans les logements sociaux des organismes HLM situés dans des zones géographiques, définies par décret en Conseil d'Etat, se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements. Hors de ces zones tendues, les organismes HLM se verraient reconnaître la possibilité d'appliquer ces dispositions par délibération de leur conseil d'administration.

Puis, pour tenir compte des fluctuations des revenus des occupants, ou de la possibilité pour des locataires de percevoir, une année donnée, des revenus exceptionnels et non reconductibles, votre commission préconise de ne mettre en oeuvre ces dispositions que dans les cas où les revenus des occupants dépassent, pendant deux années consécutives, au moins deux fois les plafonds de ressources. Enfin, il est proposé de permettre au locataire de bénéficier à nouveau du droit au maintien dans les lieux si, au cours de la période de trois ans, il démontre que ces revenus sont repassés sous le seuil de dépassement de 100 %.

En complément, votre commission vous soumet ensuite un amendement tendant à apporter une réponse aux cas de blocages qui peuvent survenir dans la mise en oeuvre de certaines opérations de rénovation urbaine. L'amendement prévoit ainsi, en cas d'autorisation de démolir accordée par le préfet ou de démolition prévue dans une convention de rénovation urbaine signée avec l'ANRU, que le locataire est obligé d'accepter une des trois propositions de relogement que le bailleur est tenu de lui faire, laquelle doit respecter les conditions de l'article 13 bis de la loi du 1 er septembre 1948. A l'expiration d'un délai de six mois à compter de la notification de la troisième offre de relogement, le locataire perdrait le bénéfice du droit au maintien dans les lieux. Votre commission considère que cette obligation permettra de résorber les situations de blocage de certaines opérations de rénovation urbaine qui résultent du refus, souvent répété et injustifié, par des locataires des solutions de relogement qui leur sont proposées.

Elle préconise ensuite de clarifier, par l'adoption d'un amendement , les conditions dans lesquelles les bailleurs HLM peuvent louer, meublés ou non, des logements à des associations, des centres régionaux des oeuvres universitaires, des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale ou à des personnes de droit public, lesquels sous-louent ensuite ces logements à des publics identifiés par la loi et correspondant à l'objet de leurs activités habituelles. Il clarifie également les dispositions proposées par le projet de loi qui étendent les possibilités pour les locataires du parc HLM de sous-louer une partie de leur logement à des personnes jeunes. Votre commission ne considère pas nécessaire d'attendre la publication d'un décret en Conseil d'Etat pour fixer l'âge de ces personnes et préconise de retenir un âge limite de trente ans . En outre, contrairement à la solution retenue par le texte du Gouvernement, elle souhaite préciser que cette possibilité de sous-location est conditionnée à l'accord du bailleur , pour prévenir tout risque de dérives.

Puis, votre commission vous présente un amendement tendant à déterminer une définition unique et précise de la notion de personnes vivant au foyer et de rendre cette dernière applicable par les bailleurs pour l'attribution des logements locatifs sociaux, pour la mise en oeuvre du supplément de loyer de solidarité et pour le dispositif de loyer progressif prévu par l'article 2 du projet de loi.

Elle vous propose également de procéder à une actualisation de certains concepts juridiques obsolètes utilisés par la loi du 1 er septembre 1948. En effet, les articles 19 et 20 de cette loi, qui traitent tous deux du droit de reprise par le propriétaire de son logement, font référence aux usages locaux.

Les articles 19 et 20 disposent que le propriétaire qui veut bénéficier du droit de reprise doit prévenir, suivant les usages locaux et au moins six mois à l'avance, par acte extrajudiciaire, le locataire ou l'occupant dont il se propose de reprendre le local.

Comme l'ont mis en évidence nos collègues rapporteurs du projet de loi de modernisation de l'économie, la référence, dans un texte législatif, à ces usages locaux conduit les juridictions à se prononcer, en cas de contentieux, d'une manière pouvant différer en fonction du lieu de l'instance.

Il est ainsi précisé dans le rapport 189 ( * ) de nos collègues qu'en matière de baux commerciaux, dont la législation faisait, jusqu'à la publication de la loi de modernisation de l'économie 190 ( * ) , référence aux usages locaux, il résultait de la jurisprudence de la Cour de cassation que certaines dispositions pouvaient être appliqués de manière différente, et donc pour des échéances différentes, selon que le bail commercial avait été conclu à Marseille, Paris ou à Nancy. Ainsi, dans un cas examiné par la juridiction suprême en 1994, le litige opposait un bailleur et un preneur localisés à Marseille pour un bail dont le congé avait été délivré sans respecter les usages locaux. Or, ceux-ci recommandent, dans cette ville, que le congé soit donné avant Pâques et pour la Saint-Michel (29 septembre).

Votre commission considère de telles dispositions d'autant plus obsolètes qu'un délai de six mois pour exercer son droit de reprise paraît en lui-même suffisamment protecteur pour ne pas subordonner une telle échéance à des considérations tenant à des usages pouvant remonter, pour certains d'entre eux, au Moyen-âge. Dans ces conditions, il est proposé de supprimer cette référence dans les articles 19 et 20. En outre, il convient également de remplacer, à l'article 13 bis , la référence à un « bon état d'habitation et aux conditions d'hygiène normales » par une référence au logement décent, qui constitue désormais le critère utilisé dans la quasi-totalité des textes juridiques pour définir un niveau minimum de qualité d'un logement.

Enfin, s'agissant des conditions dans lesquelles le contrat de location peut être transféré ou continué au profit d'un certain nombre de personnes vivant avec le locataire en cas de décès de ce dernier ou d'abandon par ce dernier du logement, votre commission vous soumet un amendement tendant à étendre au concubin notoire et aux personnes de plus de 70 ans vivant avec le locataire le fait de bénéficier de ce transfert ou de cette continuation, y compris si le logement ne correspond pas aux besoins du bénéficiaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 20 (Articles L. 472-1-2, L. 472-1-8 [nouveau] et titre VIII du livre IV du code de la construction et de l'habitation) - Extension aux sociétés d'économie mixte de plusieurs dispositifs du projet de loi

Commentaire : cet article propose d'étendre, avec les adaptations nécessaires, aux SEM gérant des logements locatifs sociaux certaines dispositions prévues par le projet de loi, en particulier celles de l'article 20.

Votre commission vous soumet un amendement portant article additionnel après l'article 20 afin de procéder, sous réserve des adaptations rendues nécessaires par leurs spécificités, à l' extension aux SEM de plusieurs dispositifs du projet de loi . Cet amendement se compose de trois paragraphes.

Le 1° procède à une coordination au sein de l'article L. 472-1-2 du code de la construction et de l'habitation.

Le 2° apporte, dans le chapitre consacré aux départements d'outre-mer, les mêmes modifications que celles qui sont proposées par votre commission à l'article 20 pour faciliter la réalisation des opérations de rénovation urbaine.

Le 3° porte rédaction globale du titre VIII du livre IV du code de la construction et de l'habitation qui regroupe les dispositions spécifiques aux SEM. Il est proposé une nouvelle organisation de ce titre, qui se composerait de deux chapitres.

Le chapitre I er , consacré à des dispositions générales, regrouperait la totalité des actuels articles du titre VIII (articles L. 481-1-1, L. 481-3, L. 481-4, L. 481-5 et L. 481-6), en réorganisant leur numérotation et leur positionnement. Par coordination avec les articles 1 er et 2 du projet de loi, cet amendement rend obligatoire l'élaboration par les SEM d'un plan stratégique de patrimoine 191 ( * ) et reprend le contenu du paragraphe IV de l'article 2 qui les assujettit au prélèvement sur les bailleurs n'investissant pas suffisamment. Il insère également dans ce chapitre un article étendant aux SEM métropolitaines les dispositions facilitant la réalisation des opérations de rénovation urbaine.

L'amendement propose également la création d'un chapitre II 192 ( * ) dans le titre VIII, composé des articles L. 482-1 à L. 482-4.

L'article L. 482-1 reprend les dispositions de l'article 20 sur la sous-occupation, après prise en compte des observations et modifications de votre commission, pour les étendre aux SEM.

L'article L. 482-2 est consacré aux logements accessibles aux personnes handicapées dès lors que les locataires présentant un handicap ne l'occupent plus.

Dans ces deux cas, afin de prendre en compte la spécificité de la relation locative dans les SEM 193 ( * ) , il est proposé que le bailleur puisse, quand les conditions sont réunies 194 ( * ) , donner congé pour le terme du bail de trois ans . Selon l'analyse de votre commission, il apparaissait en effet délicat de rompre, en cours d'exécution du bail, une relation contractuelle, sans s'exposer à un risque de porter une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle. Dès lors, il semblait impossible de prévoir un unique délai de préavis de six mois à compter de la notification de la troisième offre de relogement.

Cette spécificité des baux triennaux dans les SEM emporte des conséquences sur la rédaction de l'article L. 482-3 , consacré aux locataires dont les revenus sont au moins deux fois supérieurs aux plafonds de ressource, et ce pendant deux années consécutives selon la position défendue par votre commission à l'article 20. S'inspirant de la solution juridique retenue lors de l'élaboration de la loi du 13 juin 2006 195 ( * ) , il est en conséquence proposer de prévoir une prorogation du bail afin de permettre au locataire de disposer du logement qu'il occupe pour une durée de trois ans. Une telle formulation permet en effet de tenir compte de la situation des locataires concernés, quelle que soit la date d'échéance de leur bail.

Enfin, l'article L. 482-4 permet aux SEM d'appliquer, sur délibération de leur conseil d'administration, les dispositions aux locataires dont les revenus dépassent les plafonds occupant des logements qui ne sont pas situées dans les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 21 (Article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation) - Diminution des plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux

Commentaire : cet article propose de diminuer de 10,3 % les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation fixe les conditions d'attribution des logements locatifs sociaux. Il en renvoie les conditions d'application à un décret devant notamment tenir compte du « patrimoine, de la composition, du niveau de ressources et des conditions de logement actuelles du ménage, de l'éloignement des lieux de travail et de la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs ».

L'article R. 441 fait, pour sa part, référence à un arrêté conjoint du ministre chargé du logement, du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé de la santé fixant, pour les demandeurs d'un logement social, les limites de ressources que l'ensemble des personnes vivant au foyer, compte tenu des personnes à charge, ne doivent pas excéder.

Sur la base de ces règles juridiques, l'arrêté du 29 juillet 1987 196 ( * ) , révisé au moins une fois par an, détermine les modalités de fixation de ces plafonds de ressources, compte tenu du nombre de personnes composant le ménage. Son article 2 identifie ainsi six catégories de ménages.

Catégorie de ménage

1

2

3

4

5

6

Une personne seule.

Deux personnes ne comportant aucune personne à charge, à l'exclusion des jeunes ménages 197 ( * ) .

Trois personnes,

- ou une personne seule avec une personne à charge ;

- ou jeune ménage sans personne à charge

Quatre personnes,

- ou une personne seule avec deux personnes à charge.

Cinq personnes,

- ou une personne seule avec trois personnes à charge.

Six personnes,

- ou une personne seule avec quatre personnes à charge.

Les ressources prises en compte correspondent quant à elles à la somme des revenus fiscaux de référence au sens du 1° du IV de l'article 1417 du code général des impôts.

L'annexe I de ce même arrêté fixe, en conséquence, les plafonds applicables aux logements locatifs sociaux de droit commun 198 ( * ) . Alors que l'annexe II de l'arrêté définit, dans un tableau similaire à celui-ci, les plafonds applicables aux ménages pouvant prétendre à un logement « très social » 199 ( * ) , son article 1 er dispose que les plafonds des logements sociaux « intermédiaires » 200 ( * ) sont majorés de 30 % par rapport aux plafonds PLUS.

Au 1 er janvier de l'année 2008, les plafonds 201 ( * ) s'établissaient ainsi aux niveaux définis dans le tableau reproduit ci-dessous.

Revenus fiscaux de référence (euros)

Catégorie de ménages

Paris et communes limitrophes

Reste de l'Île-de-France

Autres régions

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

1

12 956

23 553

30 619

12 956

23 553

30 619

11 261

20 477

26 620

2

21 120

35 200

45 760

21 120

35 200

45 760

16 407

27 345

35 549

3

27 686

46 144

59 987

25 388

42 314

55 008

19 730

32 885

42 751

4

30 303

55 093

71 621

27 875

50 683

65 888

21 955

39 698

51 607

5

36 050

65 548

85 212

33 001

60 000

78 000

25 686

46 701

60 711

6

40 568

73 759

95 887

37 135

67 517

87 772

28 947

52 630

68 419

Pers. Suppl.

4 521

8 218

10 683

4 138

7 523

9 780

3 228

5 871

7 632

Le second tableau reprend les mêmes valeurs mais les exprime en ressources nettes mensuelles 202 ( * ) .

Revenus nets mensuels (euros)

Catégorie de ménages

Paris et communes limitrophes

Reste de l'Ile-de-France

Autres régions

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

1

1 200

2 180

2 835

1 200

2 181

2 835

1 043

1 896

2 465

2

1 956

3 259

4 237

1 956

3 259

4 237

1 519

2 532

3 292

3

2 564

4 273

5 554

2 351

3 918

5 093

1 827

3 045

3 958

4

2 806

5 101

6 632

2 581

4 693

6 101

2 033

3 676

4 778

5

3 338

6 069

7 890

3 056

5 556

7 222

2 378

4 324

5 621

6

3 756

6 830

8 878

3 438

6 252

8 127

2 680

4 873

6 335

Pers. Suppl.

419

761

989

383

697

906

299

544

707

II. Le texte du projet de loi

Conformément aux décisions rendues à l'occasion du conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril dernier, l'article 21 du projet de loi procède à la diminution des plafonds de ressources pour l'attribution des logements sociaux et réforme leur mécanisme d'indexation.

* Le paragraphe I dispose que les plafonds de ressources visés à l'article L. 441-1 sont minorés de 10,3 % à compter de la date de publication de la loi de mobilisation pour le logement. Outre, la diminution du nombre de ménages éligibles au parc HLM qu'une telle mesure occasionnera, elle a également pour conséquence d'augmenter, à terme, le nombre de locataires assujettis au supplément de loyer de solidarité, en particulier l'ensemble des locataires dont les ressources sont comprises entre 110 et 120 % des plafonds de ressources puisque le SLS n'est aujourd'hui applicable que pour les dépassements de 20 % des plafonds.

* Le paragraphe II modifie les conditions d'indexation de ces plafonds telles qu'elles sont actuellement fixées par l'article L. 441-1 . Dans sa version actuelle, le dernier alinéa de cet article prévoit que les plafonds sont révisés annuellement en fonction de l'évolution du salaire minimum de croissance (SMIC). Le projet de loi substitue à cette référence d'indexation l'indice de référence des loyers (IRL), qui correspond actuellement à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l'évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers 203 ( * ) .

Dans la mesure où un tel indice est, sur longue période, moins dynamique que la variation du SMIC, cette disposition devrait favoriser une réduction progressive du nombre de ménages éligibles au logement social.

III. La position de votre commission

La diminution de 10,3 % des plafonds de ressources répond à la volonté du Gouvernement de neutraliser les effets liés à l'augmentation importante du SMIC intervenue au cours des dernières années en raison de la réduction de la durée légale du temps de travail hebdomadaire à 35 heures. En effet, alors que le SMIC horaire brut s'établissait à un peu plus de 6,1 euros en juillet 1998, son niveau s'élevait à 8,71 euros au 1 er juillet 2008, soit une hausse de plus de 40 %. Une telle augmentation du SMIC, particulièrement notable entre les mois de juillet 2002 et 2005, est liée aux règles définis par la loi du 17 janvier 2003 204 ( * ) , dite loi Fillon, en matière de convergence du SMIC et des garanties mensuelles de rémunérations (GMR) programmées entre 2003 et 2005. De par l'indexation des plafonds de ressources HLM sur le SMIC horaire, il en est mécaniquement résulté une hausse de la population éligible au logement social.

En effet, l'augmentation des plafonds de ressources pour l'accès au logement locatif social résulte, de manière purement mécanique, de la hausse rapide du SMIC horaire à la suite de la mise en place des 35 heures. L'indexation des plafonds de ressources a été faite sur la base de l'évolution du SMIC horaire, seul niveau communiqué par l'INSEE, tandis que le nombre d'heures pris en compte pour le calcul du SMIC mensuel a diminué à raison du passage de 39 à 35 heures hebdomadaires. Ainsi, l'évolution qui a servi de référence pour les plafonds de ressources ne correspond plus à l'évolution réelle des salariés payés au SMIC mais la surestime sensiblement. Pendant la phase transitoire entre un SMIC mensuel à 39 heures et un SMIC mensuel à 35 heures, entre 1998 et 2005, ont été mises en place des garanties mensuelles de rémunération (GMR) différentes en fonction de la date du passage de l'entreprise aux 35 heures. Le rattrapage des différentes garanties mensuelles de rémunération sur un seul niveau de SMIC horaire s'est opéré entre 2002 et 2005. Pendant cette période, le SMIC horaire a progressé de 17,6 % tandis que le SMIC mensuel (sur une base 39 heures en 2002, 35 heures en 2005) n'a progressé que de 5,5 %.

Alors que 61,2 % des ménages étaient éligibles à un logement social 205 ( * ) en 1998 , l'évolution du SMIC a porté cette part à 70 % en 2007 . Pour les logements financés par un PLS, la part des ménages éligibles est passée quant à elle de 75 % en 1999 à 83,8 % en 2007. La neutralisation stricte du changement de la durée de travail hebdomadaire suppose donc de réduire le niveau des plafonds de ressources de 10,3 % , soit la différence entre les deux évolutions rapportée au niveau actuel des plafonds de ressources 206 ( * ) . L'entrée en vigueur de cette mesure ramènerait donc le pourcentage de la population éligible à 63,5 %.

Les deux tableaux suivants reprennent donc les données présentées ci-dessus en leur appliquant une diminution de 10,3 %.

Plafonds exprimés en revenus fiscaux de référence (euros)

Catégorie de ménages

Paris et communes limitrophes

Reste de l'Ile-de-France

Autres régions

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

1

11 622

21 127

27 465

11 622

21 127

27 465

10 101

18 368

23 878

2

18 945

31 574

41 047

18 945

31 574

41 047

14 717

24 528

31 887

3

24 834

41 391

53 808

22 773

37 956

49 342

17 698

29 498

38 348

4

27 182

49 418

64 244

25 004

45 463

59 702

19 694

35 609

46 291

5

32 337

58 797

76 435

29 602

53 820

69 966

23 040

41 891

54 458

6

36 389

66 162

86 001

33 310

60 563

78 731

25 965

47 209

61 379

Pers. Suppl.

4 055

7 372

9 583

3 712

6 748

8 773

2 896

5 266

6 846

Plafonds exprimés en revenus nets mensuels (euros)

Catégorie de ménages

Paris et communes limitrophes

Reste de l'Ile-de-France

Autres régions

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

1

1 076

1 956

2 543

1 076

1 956

2 543

935

1 701

2 211

2

1 754

2 924

3 801

1 754

2 924

3 801

1 363

2 271

2 953

3

2 299

3 833

4 982

2 109

3 514

4 569

1 639

2 731

3 551

4

2 517

4 576

5 949

2 315

4 210

5 472

1 823

3 297

4 286

5

2 994

5 444

7 077

2 741

4 983

6 478

2 133

3 879

5 042

6

3 369

6 126

7 964

3 084

5 608

7 290

2 404

4 371

5 683

Pers. Suppl.

375

683

887

344

625

812

268

488

634

Il convient de souligner que cette mesure aura deux effets indirects, puisqu'elle va accroître le nombre de locataires faisant l'objet du dispositif de mobilité dans le parc HLM prévu à l'article 20 et augmenter le nombre de locataires assujettis au supplément de loyer de solidarité 207 ( * ) . Selon les résultats de la dernière enquête nationale sur l'application du supplément de loyer de solidarité 208 ( * ) , 47.441 logements sociaux étaient occupés par des ménages dont le dépassement des plafonds de ressources se situait entre 10 et 20 %. Il est donc possible d'affirmer qu'il s'agit à peu près du nombre de ménages supplémentaire qui devrait se retrouver assujetti au SLS après l'entrée en vigueur de la réforme. Suite à la baisse de 10,3 % des plafonds de ressources, la progression estimée de l'effectif des logements occupés par un locataire assujetti est donc de plus de 50%, le nombre de logements occupés par ces locataires passant de 92.000 à près de 140.000, ce qui est loin d'être négligeable.

Ce résultat brut nécessite d'être pondéré à la baisse par la prise en compte de données socio-économiques liées notamment à un effet générationnel. Ainsi, outre les conséquences naturelles liées aux décès des locataires les plus âgés, pouvant être redevables du supplément de loyer de solidarité, et qui seront remplacés par des jeunes avec des ressources sous les nouveaux plafonds, il semble également nécessaire d'intégrer également les conséquences des départs à la retraite massifs de la génération du « baby-boom » qui occasionnera une baisse de revenus pour un nombre important de locataires qui de ce fait ne seront plus assujettis au SLS.

L'ensemble des locataires « glissant » d'une catégorie de dépassement à une autre, la baisse des plafonds de ressources va donc avoir pour effet mécanique d'augmenter le montant du surloyer dont ils sont redevables, en vertu, en outre, des nouveaux barèmes prévus par le décret du 21 août 2008. Selon les estimations fournies, de telles évolutions vont entraîner des recettes de loyers supplémentaires conséquentes pour les bailleurs sociaux, évaluées entre 374 et 390 millions d'euros.

Votre commission approuve les motivations de cette réforme qui vise à une stricte neutralisation de l'effet 35 heures et qui permet à une part encore importante de la population d'avoir accès au logement locatif social. S'agissant de la modification de la référence d'indexation des plafonds, à savoir l'indice de référence des loyers, elle relève qu'en pratique ceci revient à rétablir le dispositif d'actualisation en vigueur antérieurement au 1 er janvier 1999 209 ( * ) .

Sur cet article, votre commission vous soumet un amendement qui tend à décaler au premier jour du cinquième mois suivant la publication de la loi, l'entrée en vigueur de cette réduction. En effet, pour ne pas déstabiliser l'examen par les commissions d'attribution des dossiers en cours, il convient en effet d'éviter une application brutale de cette mesure au lendemain de la publication de la loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE V - Dispositions relatives à la lutte contre l'exclusion, à l'hébergement et à l'accès au logement

Regroupant plusieurs dispositions consacrées à la lutte contre l'exclusion, à l'hébergement et à l'accès au logement, le chapitre V se compose de six articles qui abordent le fonctionnement de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), les obligations des collectivités territoriales en matière de développement de places d'hébergement, la mise en oeuvre du droit au logement opposable en Île-de-France ou la question de l'habitat indigne.

Article 22 (Articles L. 121-15 et L. 121-17 du code de l'action sociale) - Modalités de fonctionnement de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances

Commentaire : cet article comporte des dispositions destinées à améliorer le fonctionnement de l'Agence nationale pour la cohésion sociale en ce qui concerne la représentation de l'Etat au niveau local, la composition du conseil d'administration et les ressources de l'agence.

I. Le droit en vigueur

A. Les missions de l'Agence nationale pour la cohésion sociale

Créée en 2006 210 ( * ) à la suite des émeutes urbaines de l'automne 2005, l'Agence nationale pour la cohésion sociale (ACSé) est un établissement public à caractère administratif qui a tenu son premier conseil d'administration le 19 octobre 2006. Son action tend à renforcer l'efficacité de l'action de l'Etat en faveur des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville, de l'intégration des personnes immigrées et issues de l'immigration et de la lutte contre les discriminations.

A ces trois missions principales s'ajoutent la responsabilité du service civil volontaire, qui permet à des jeunes de s'engager au service d'une mission d'intérêt général, la lutte contre l'illettrisme, et la gestion du fonds interministériel de prévention de la délinquance créé par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. L'agence peut mener directement des actions ou accorder des concours financiers aux collectivités territoriales, EPCI et organismes publics et privés, notamment associatifs, qui interviennent dans le champ de ses missions. L'article L. 121-7 du code de l'action sociale et des familles, qui fixe ses ressources, prévoit qu'outre des subventions de l'Etat, des concours de la Communauté européenne, des subventions de la Caisse des dépôts et consignations et des produits divers, elle peut recevoir, dans le cadre de conventions, des contributions d'organismes nationaux ou locaux des régimes de sécurité sociale ou de la mutualité sociale agricole ou d'établissements publics.

Le préfet de département est le délégué de l'agence, pour le compte de laquelle il signe des conventions et concourt à leur mise en oeuvre, à leur évaluation et à leur suivi. L'agence compte aussi 22 directions régionales.

Le programme d'intervention pour 2008, adopté en décembre 2007, concerne sept domaines :

- l'intégration des personnes immigrées, en complément des actions de l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) : financement de stages de formation à la langue française, transformation des foyers de travailleurs migrants, développement du parrainage, financement de permanences juridiques ;

- les actions en faveur des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville par la participation au financement des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) ;

- la prévention des discriminations liées à l'origine (plans territoriaux de lutte contre les discriminations et prévention de la discrimination dans l'accès au logement) ;

- l'amélioration de l'accès à la culture pour les habitants des quartiers sensibles et la promotion de la diversité comme part de la culture commune (valorisation des mémoires et information du grand public) ;

- la promotion de l'engagement civil et le soutien à la vie associative (mise en oeuvre du service civil volontaire et augmentation des conventions pluriannuelles d'objectifs pour la conduite des projets associatifs) ;

- la lutte contre l'illettrisme (contribution à l'élaboration et à la mise en oeuvre des programmes régionaux de lutte contre l'illettrisme) ;

- la prévention de la délinquance (gestion des crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance).

Le budget d'intervention de l'agence s'élève à plus de 500 millions d'euros , dont 350 pour la politique de la ville, 90 pour les actions d'intégration et de promotion de l'égalité des chances, 40 millions pour la prévention de la délinquance et 24 millions pour le service civil volontaire.

B. Les évolutions décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques

Dans un souci de simplification du paysage institutionnel de la politique de la ville, le périmètre des missions de l'agence a fait l'objet d'une réflexion dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Le Comité de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 a notamment mis en lumière les doublons entre l'ANAEM et l'ACSé, s'agissant de la formation linguistique des primo-arrivants. Il a donc été décidé de créer, sur la base de l'ANAEM, un nouvel opérateur financé par des ressources liées à l'immigration, qui reprendra les missions de l'ACSé relatives à l'accueil des primo-arrivants, l'ACSé devant se recentrer sur la mise en oeuvre du Plan espoir banlieues. Dans ce nouveau schéma, la Délégation interministérielle à la ville devrait se recentrer sur le secrétariat général du conseil interministériel des villes, l'ACSé reprenant les missions de gestion exercées par la DIV.

II. Le texte du projet de loi

Le I de l'article 22 modifie l'article L. 121-15 du code précité sur deux points. Tout d'abord, il réforme la composition du conseil d'administration. En effet, la rédaction actuelle a conduit, en pratique, à un conseil d'administration composé de 48 membres 211 ( * ) , ce qui induit un fonctionnement très lourd. Aux termes de l'article L. 121-15, le conseil d'administration de l'Agence est composé « pour moitié de représentants de l'Etat et pour moitié de représentants des organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives au plan national, de représentants du Parlement, de représentants des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale compétents, des départements, des régions, des caisses nationales de sécurité sociale, des organismes régis par le code de la mutualité, des associations et des chambres consulaires ainsi que de personnalités qualifiées ». L'article 22 propose, en conséquence, de remplacer cette énumération par une simple mention des « représentants de l'Etat, d'élus nationaux et locaux et de personnalités qualifiées », la parité entre représentants de l'Etat et les autres s'effectuant désormais en nombre de voix et non plus en nombre de représentants . D'après les informations fournies à votre rapporteur, le nombre de représentants de l'Etat, actuellement de 24, pourrait être réduit à une dizaine, chacun disposant de 2 voix, et le nombre de membres du conseil pourrait en conséquence passer à une trentaine de membres .

En outre, ce même paragraphe précise que le préfet de région est le délégué de l'agence en région. Cet ajout vise à permettre à l'agence de s'appuyer sur le niveau régional pour l'animation et la coordination, notamment pour la programmation budgétaire, le suivi des orientations nationales et l'évaluation des programmes. De plus, il est nécessaire de pouvoir déléguer des crédits en propre au préfet de région pour des financements liés à ses missions.

Le II de l'article 22 concerne les ressources de l'agence et ouvre aux collectivités territoriales la possibilité de lui apporter des financements. Cette faculté vise à faciliter les cofinancements de projets et le rôle de l'agence en matière de mutualisation de crédits pour les opérations menées en commun.

III. La position de votre commission

Si votre commission souscrit à l'objectif de simplification poursuivi par le présent article, elle juge excessif de ne plus mentionner que les élus et les personnalités qualifiées au sein du conseil d'administration, en omettant totalement la présence des représentants des organisations syndicales d'employeurs et de salariés. Actuellement au nombre de huit, ceux-ci y jouent un rôle très important, par leur présence assidue et l'expertise qu'ils apportent sur les sujets traités par l'agence. C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement prévoyant explicitement leur présence au sein du conseil, en tant que représentants syndicaux et non en tant que personnalités qualifiées. Cet amendement ajoute également une référence explicite au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse et simplifie la rédaction de l'article en supprimant la référence au directeur général, qui est d'ordre purement réglementaire.

Votre commission attire par ailleurs l'attention du ministre chargé du logement et de la ville sur l'intérêt que présenterait une modification réglementaire permettant à l'agence de constituer un bureau. Celui-ci pourrait en effet se réunir tous les mois et ainsi permettre au conseil d'administration de se réunir moins souvent, ce qui constituerait un gain appréciable.

Enfin, votre commission insiste sur la nécessité, en dépit de la suppression de la tutelle du ministère chargé de l'immigration et de la ligne budgétaire en provenance de ce ministère, de sanctuariser les crédits destinés aux actions en faveur des immigrés déjà installés depuis plusieurs années sur le territoire français, qui n'habitent pas forcément dans les territoires de la politique de la ville, et pour lesquels l'agence mène des actions importantes, notamment en matière d'apprentissage linguistique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 23 (Article 21 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994, article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, articles L. 311-9 et L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles et article L. 633-1 du code de la construction et de l'habitation) - Réforme des obligations des communes en matière d'hébergement

Commentaire : cet article modifie, pour les rendre applicables, les dispositions de l'article 21 de la loi du 21 juillet 1994 telles qu'amendé par la loi instituant le DALO relatives aux obligations des communes en matière de développement de l'offre d'hébergement.

I. Le droit en vigueur

A l'origine, la loi du 21 juillet 1994 relative à l'habitat 212 ( * ) avait, en son article 21, prévu l'établissement dans chaque département, au plus tard le 31 décembre 1994, d'un plan pour l'hébergement d'urgence des personnes sans abri.

Ce plan, élaboré par le préfet en association avec les collectivités territoriales et leurs groupements dotés de la compétence en matière de logement ainsi qu'avec les autres personnes morales concernées, notamment les associations, les caisses d'allocations familiales et les organismes HLM, devait analyser les besoins et prévoir les capacités d'hébergement d'urgence à offrir dans des locaux présentant des conditions d'hygiène et de confort respectant la dignité humaine.

L'article 21 fixait par ailleurs une capacité à atteindre par bassin d'habitat, d'au minimum une place par tranche de 2.000 habitants dans les communes ou groupements dotés de la compétence en matière de logement de 10.000 à 100.000 habitants et d'au moins une place par tranche de 1.000 habitants dans les communes ou groupements dotés de la compétence en matière de logement de plus de 100.000 habitants.

Dans la pratique , ces plans n'avaient cependant pas véritablement été mis en place puisqu'ils avaient, de fait, été inclus dans les schémas d'accueil, d'hébergement et d'insertion (SAHI) réalisés dans tous les départements.

Ce dispositif a substantiellement été amendé à l'occasion du débat sur le projet de loi instituant le droit au logement opposable. Lors de la discussion au Sénat, un amendement présenté par nos collègues des groupes socialiste et CRC a ainsi été adopté, devenu ensuite l'article 2 de la loi du 5 mars 2007 (dite loi DALO), afin de renforcer son caractère contraignant.

Cet article a tout d'abord modifié le champ des communes soumises aux obligations de se doter de places d'hébergement d'urgence. Ainsi, l'obligation de disposer d'au moins une place par tranche de 2.000 habitants a été rendue applicable aux communes membres d'un EPCI dont la population est supérieure à 50.000 habitants et aux communes dont la population est au moins égale à 3.500 habitants et qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants . L'obligation de disposer d'une place par tranche de 1.000 habitants a quant à elle été rendue applicable dans les communes comprises dans une agglomération de plus de 100.000 habitants .

En outre, la loi DALO a instauré un prélèvement, similaire à celui de l'article 55 de la loi SRU, sur les ressources des communes ne respectant pas ces obligations. A ce titre, chaque commune et groupement soumis à ces dispositions est désormais tenu d'adresser chaque année au préfet un bilan du respect de ces obligations. Les « communes et groupements » 213 ( * ) ne satisfaisant pas à ces obligations sont alors redevables, à compter du 1 er janvier 2009, d'un prélèvement sur leurs ressources fiscales égal à deux fois leur potentiel fiscal multiplié par le nombre de places d'hébergement d'urgence manquantes.

II. Le texte du projet de loi

* Le paragraphe I amende substantiellement l'article 21 de la loi de 1994 afin de redéfinir les conditions d'application de ces obligations ainsi que les modalités du prélèvement. Votre rapporteur tient à rappeler que le législateur ne pouvait faire l'économie d'une telle modification du droit en vigueur pour rendre ce mécanisme opérationnel . Il ressort en effet d'une analyse rigoureuse de la version actuelle de l'article 21 que celui-ci est largement inapplicable pour de nombreuses raisons tenant notamment à une incohérence entre les catégories de collectivités concernées par les obligations et le champ de celles qui sont redevables du prélèvement, d'une absence de définition précise des types de places d'hébergement retenues pour l'application du prélèvement et du silence de la loi sur le ou les organismes chargé de recouvrer le montant des pénalités . Votre rapporteur avait d'ailleurs eu l'occasion, au moment de la discussion du projet de loi DALO, de déplorer les conditions dans lesquelles un tel dispositif avait été adopté 214 ( * ) puisque le législateur ne disposait à l'époque pas des éléments d'information lui permettant d'apprécier le nombre de communes susceptibles d'être concernées par ces obligations et le montant des pénalités qui devait en résulter. Il avait également fait part de son étonnement quant au changement complet de position du Gouvernement sur un tel dispositif puisque ce dernier, confronté à une proposition similaire en 2005-2006 à l'occasion de l'examen du projet de loi portant engagement national pour le logement, s'y était déclaré défavorable pour ensuite l'approuver, moins d'une année plus tard, lors de la discussion du projet de loi DALO.

Dans de telles conditions, votre rapporteur ne peut accueillir qu'avec intérêt les propositions de modifications de ce dispositif porté par le présent article, même si ces dernières sont encore loin de répondre à toutes les objections soulevées ci-dessus, notamment parce que le projet de loi ne propose pas de définition précise des places d'hébergement prises en compte, contrairement à ce que l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation prévoit pour les obligations de construction en matière de logement locatif social.

- Le 1° amende le premier alinéa de l'article 21 afin de transformer le plan d'hébergement d'urgence des personnes sans abri, dénomination aujourd'hui juridiquement obsolète, en plan d'accueil, d'hébergement et d'insertion des personnes sans domicile, dont l'établissement dans chaque département serait rendu obligatoire . Par souci de cohérence avec le plan départemental pour le logement des personnes défavorisés (PDALPD), qui regroupe l'ensemble des actions et mesures mises en oeuvre au niveau du département en faveur des ménages modestes, ce plan d'accueil devrait être intégré en son sein.

- Le 2° supprime , au sein du deuxième alinéa, la référence à l'urgence afin d'élargir les catégories de places d'hébergement concernées par le dispositif. Une telle précision était en effet inutilement restrictive dans la mesure où les actions menées en faveur des personnes sans domicile sont loin de se cantonner au strict cas de l'hébergement d'urgence (centres d'hébergement d'urgence - CHU), qui ne constitue qu'une réponse parmi d'autres. Or, cette rédaction était de nature à exclure de l'article 21 les nombreuses autres formes d'hébergement, qui apportent une contribution déterminante à cette politique, comme les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) ou les logements temporaires financés par l'aide au logement temporaire (ALT). Au demeurant, une simple prise en compte de l'hébergement d'urgence s'inscrit en totale contradiction avec les orientations retenus par le Gouvernement précédent en matière de politique d'hébergement, notamment dans le droit fil du plan d'action renforcé en faveur des sans abri (PARSA) et du principe de continuité de la prise en charge posé à l'article 4 de la loi DALO, visant à une transformation profonde de l'ensemble du dispositif afin de développer des formes d'hébergement plus durables et disposant d'un meilleur encadrement que les CHU.

- Le 3° reformule profondément les modalités d'exécution du prélèvement applicable aux communes ne satisfaisant pas à leurs obligations chiffrées de nombre de places d'hébergement.

Tout d'abord, le plan d'accueil départemental pourrait, avec l'accord des communes concernées, prévoir que les obligations de certaines communes sont exécutées, en tout ou en partie, sur le territoire de communes situées dans la même agglomération ou de communes membres du même EPCI, une telle disposition ayant vocation à prendre la dimension désormais intercommunale des politiques d'hébergement.

Il est ensuite prévu que le préfet notifie chaque année, avant le 1 er septembre, à chacune des communes soumises aux obligations, un état des places d'hébergement disponibles au 1 er janvier de l'année en cours. La commune disposerait alors de deux mois pour présenter ses observations. Après examen de ces observations, le préfet notifierait, avant le 31 décembre, le nombre de places d'hébergement comptabilisées dans la commune 215 ( * ) .

A compter du 1 er janvier 2009, le prélèvement serait effectué chaque année, par neuvième des mois de mars à novembre, dans les communes en déficit de places d'hébergement, à l'exception de celles bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale. Alors que le droit en vigueur prévoit que le prélèvement correspond à la multiplication du nombre de places manquantes par le double du potentiel fiscal de chaque commune, le texte supprime, dans le deuxième élément de ce calcul, le doublement du potentiel fiscal.

Les conditions de recouvrement des sommes collectées à ce titre sont rendues identiques à celles prévues à l'article L. 302-7 du CCH pour les pénalités de l'article 55 de la loi SRU.

En vertu de cet article, les sommes seraient ainsi reversées, quand la commune est membre d'un EPCI compétent pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux et doté d'un programme local de l'habitat, à cet établissement pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements sociaux et, notamment dans les quartiers inscrits en contrat de ville ou dans des zones urbaines sensibles, des opérations de renouvellement et de requalification urbains. Si la commune n'est pas membre d'un tel établissement, les sommes seraient reversées à un établissement public foncier local si la commune en est membre ou, à défaut, à un fonds d'aménagement urbain régional destiné aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.

Enfin, un décret en Conseil d'Etat devra fixer les modalités d'application de l'article 21 de la loi du 21 juillet 1994 et déterminer le contenu du plan d'accueil départemental.

* Le paragraphe II porte une modification de coordination à l'article 2 de la loi du 31 mai 1990 216 ( * ) afin d'indiquer que le PDALPD inclut le plan d'accueil, d'hébergement et d'insertion des personnes sans domicile.

* Poursuivant le même objectif de coordination, le paragraphe III remplace, à l'article L. 311-9 du code de l'action sociale et des familles, la référence au schéma départemental des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) par celle au plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion des personnes sans domicile. Cette modification apparaît opportune puisque le schéma départemental couvrira un champ plus large que les seuls CHRS, en incluant les services de veille sociale 217 ( * ) ainsi que les centres d'hébergement qui ne sont pas des CHRS et qui contribuent également à la prise en charge des personnes sans domicile.

* Le paragraphe IV amende l'article L. 312-5 du même code, qui définit les conditions d'élaboration et le contenu des schémas d'organisation sociale et médico-sociale. Il vise à exclure des orientations que doivent prendre en compte ces schémas les actions en matière d'hébergement, d'accueil, notamment dans les situations d'urgence, de soutien ou d'accompagnement social, d'adaptation à la vie active ou d'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse, afin de regrouper ces dernières au sein des PDALPD.

* Le paragraphe V complète l'article L. 633-1 du CCH qui arrête la définition des logements-foyers.

En vertu de cette définition, un logement-foyer est un établissement destiné au logement collectif à titre de résidence principale de personnes dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs, meublés ou non, et des locaux communs affectés à la vie collective.

Par voie de conséquence, tout établissement qualifié de logement-foyer au sens de cet article est placé sous le régime juridique défini aux articles L. 633-2 à L. 633-5 du CCH.

Selon l'article L. 633-2, toute personne logée à titre de résidence principale dans un logement-foyer a droit à l'établissement d'un contrat écrit, conclu pour une durée d'un mois et tacitement reconduit à la seule volonté de la personne logée. Cet article définit les clauses de ce contrat, les conditions de sa résiliation et le fait que sa signature vaut acceptation par la personne logée du règlement intérieur de l'établissement.

Par ailleurs, en vertu de l'article L. 633-4, un conseil de concertation devait être créé dans chaque établissement avant le 31 décembre 2007. Ce conseil, composé de représentants du gestionnaire et, s'il est distinct du gestionnaire, du propriétaire et, en nombre au moins égal, de représentants des personnes logées, doit se réunir à la demande ou du propriétaire, ou du gestionnaire, ou des représentants des personnes logées au moins une fois par an. Les membres du conseil sont consultés notamment sur l'élaboration et la révision du règlement intérieur, sur la réalisation de travaux, préalablement à ceux-ci, et sur tout projet et organisation, dont la gestion des espaces communs, susceptibles d'avoir une incidence sur les conditions de logement et de vie des occupants.

Le projet de loi a tout d'abord pour objet de préciser que le logement-foyer a vocation à accueillir notamment des personnes âgées, des personnes handicapées, des jeunes travailleurs, des étudiants, des travailleurs migrants ou des personnes défavorisées.

Il vise ensuite à inscrire dans le code une définition du logement-foyer dénommé « résidence sociale » et à indiquer que ce type de structure a vocation à accueillir des personnes ou familles mentionnées au II de l'article L. 301-1, c'est-à-dire « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence » ayant à ce titre droit à « une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir ».

D'après les informations fournies par le Gouvernement à votre commission, les résidences sociales, dont la création remonte à l'année 1994, ont une vocation sociale et constituent, pour l'essentiel du parc concerné, une solution temporaire de quelques mois devant déboucher, à terme, sur un logement ordinaire de droit commun. Dans certains cas néanmoins, l'accueil peut y être plus durable.

La résidence sociale est un logement-foyer, conventionné à l'APL, bénéficiant d'un agrément et dont la construction s'articule autour d'un projet social, notamment dans le cadre du PDALPD, qui en détermine les principales caractéristiques.

Elle peut recouvrir plusieurs formes d'habitat, qu'il s'agisse de logements meublés autonomes ou de logements individuels ou collectifs regroupés. Leur gestion est souvent assurée par une association, une société d'économie mixte ou un centre communal d'action sociale.

Enfin, le paragraphe propose d'identifier, au sein des résidences sociales, celles qui sont dénommées « pensions de famille » et de les définir comme des établissements destinés à « l'accueil sans condition de durée des personnes dont la situation sociale et psychologique rend difficile leur accès à un logement ordinaire ».

III. La position de votre commission

Malgré les évolutions proposées par l'article 23, dont l'adoption est nécessaire pour rendre applicable ce dispositif, il apparaît encore indispensable d'y apporter d'autres compléments, ce qui conduit votre commission à vous soumettre un amendement de rédaction globale du paragraphe I. Il est tout d'abord proposé de codifier le contenu de l'article 21 de la loi de 1994 dans le code de l'action sociale et des familles (CASF), au sein d'un nouvel article L. 312-5-3, et d'abroger en conséquence cet article 21.

Puis, votre commission préconise d'aligner le champ des communes concernées sur celui de l'article 55 de la loi SRU. En conséquence, l'obligation de disposer d'une place d'hébergement pour 2.000 habitants reposerait sur les communes de 3.500 habitants comprises au sein d'un EPCI de plus de 50.000 habitants ou d'une agglomération, au sens de l'INSEE, de plus de 50.000 habitants avec une commune centre de plus de 15.000 habitants. L'obligation de disposer d'une place par tranche de 1.000 habitants serait maintenue pour les communes comprises dans les agglomérations, au sens de l'INSEE, de plus de 100.000 habitants.

Surtout, l'amendement prévoit de définir avec précision les catégories d'hébergement prises en compte pour l'application de cet article .

Seraient ainsi prises en compte les places dans :

- les établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l'accueil, notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse (8° de l'article L. 312-1 du CASF) ;

- les centres d'accueil pour demandeurs d'asile ;

- les structures d'hébergement destinées aux personnes sans domicile faisant l'objet d'une convention avec l'Etat ou une collectivité territoriale.

Seraient également comptabilisés :

- les logements des résidences hôtelières à vocation sociale destinés aux personnes en difficulté (article L. 631-11 du CCH) ;

- les logements du parc privé pris à bail par des organismes publics ou privés en vue de l'hébergement de personnes en difficulté (article L. 321-10 du CCH).

Enfin, il paraît indispensable, aux yeux de votre commission, d'aligner le régime du prélèvement au titre de l'hébergement sur celui de l'article 55 de la loi SRU.

En conséquence, le montant du prélèvement, dont le calcul serait inchangé (multiplication du nombre de places manquantes par le potentiel fiscal) ne pourrait excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice. Le prélèvement ne serait pas effectué dans le cas où son montant serait inférieur à la somme de 3.812 euros. Enfin, il serait imputé sur les attributions perçues par les communes au titre des impôts locaux et son produit serait reversé dans les mêmes conditions que celui du prélèvement de l'article 55 (par l'intermédiaire des EPCI, des EPFL ou des FAU).

Selon les évaluations fournies par le Gouvernement à votre commission 218 ( * ) , environ 1.000 communes pourraient être concernées par ce dispositif 219 ( * ) , situées pour la plupart dans les zones tendues en matière de logement et d'hébergement (Ile-de-France notamment). Ces communes devraient avoir une obligation limitée à un nombre très réduit de places, de l'ordre de cinq en moyenne. Le Gouvernement fait également valoir que le texte du projet de loi permettra à certaines communes de respecter leurs obligations en réalisant des places d'hébergement sur le territoire d'autres communes. D'après les extrapolations réalisées par les services ministériels, environ 6.800 places feraient défaut au plan national. Compte tenu des conditions de calcul du prélèvement, son montant pourrait donc varier entre 680 et 2.500 euros par place manquante 220 ( * ) .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 23 (Articles L. 441-1-1 et L. 441-1-2 du code de la construction et de l'habitation) - Aménagement des accords collectifs intercommunaux et départementaux

Commentaire : cet article permet à tout titulaire de droits de réservation dans le parc HLM d'être signataire des accords collectifs intercommunaux ou départementaux.

I. Le droit en vigueur

Depuis le vote de la loi ENL 221 ( * ) , les EPCI compétents en matière d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat peuvent proposer aux organismes disposant d'un patrimoine locatif social dans leur ressort territorial de conclure pour trois ans un accord collectif intercommunal. Cet accord, qui doit respecter la mixité sociale des villes et des quartiers et tenir compte, par secteur géographique, des capacités d'accueil et des conditions d'occupation des immeubles constituant le patrimoine des différents organismes, définit :

- pour chaque organisme, un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales dont les besoins ont été identifiés dans le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ;

- les moyens d'accompagnement et les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre et au suivi de cet engagement annuel.

Sur une initiative de votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi ENL, il est également prévu que l'accord collectif intercommunal crée une commission de coordination présidée par le président de l'EPCI.

Cette commission est composée du préfet, des maires des communes membres de l'EPCI, de représentants des bailleurs sociaux présents dans le ressort territorial de l'EPCI, de représentants du conseil général, de représentants de tout organisme titulaire de droits de réservation et de représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées qui oeuvrent dans le département. Elle a pour mission d'examiner les dossiers des demandeurs de logement social concernés par l'accord collectif intercommunal. Sans se substituer aux décisions des commissions d'attribution, elle émet des avis quant à l'opportunité d'attribuer un logement dans le parc social situé dans le ressort territorial de l'établissement public.

II. La position de votre commission

Votre commission vous présente un amendement portant article additionnel après l'article 23 qui modifie à la marge les dispositions relatives aux accords. Cet amendement permet à tout organisme titulaire de droits de réservation 222 ( * ) sur des logements inclus dans le patrimoine de l'organisme d'être signataire de l'accord intercommunal ou départemental. Un tel ajout apparaît de nature à mobiliser l'ensemble des réservataires en faveur de la cause du logement des plus démunis.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 24 (Article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) - Mise en oeuvre du droit au logement opposable en Ile-de-France

Commentaire : cet article propose de rendre interdépartementale en Ile-de-France la gestion des décisions favorables rendues par la commission de médiation au titre de la mise en oeuvre du droit au logement opposable.

I. Le droit en vigueur

Depuis le 1 er janvier 2008, chaque département est doté d'une commission de médiation pouvant être saisie par tout demandeur d'un logement locatif social n'ayant pas reçu de réponse au-delà d'un délai anormalement long défini par arrêté préfectoral et, sans condition de délai, par six catégories de ménages en attente d'un logement social que la loi a qualifiées de prioritaires.

Est reconnu prioritaire le demandeur, de bonne foi, dépourvu de logement, menacé d'expulsion sans relogement, hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition, logé dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux. Est également prioritaire le demandeur logé dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent, s'il a au moins un enfant mineur, s'il présente un handicap au sens de l'article L. 114 du code de l'action sociale et des familles ou s'il a au moins une personne à charge présentant un tel handicap.

Ces commissions de médiation constituent les pivots autour desquels doit être mis en oeuvre le droit au logement opposable (DALO) en application de la loi du 5 mars 2007.

Chaque commission départementale est placée auprès du représentant de l'Etat et présidée par une personnalité qualifiée désignée par ce dernier. Les commissions sont composées, à parts égales, de représentants :

- de l'Etat ;

- du département, des EPCI ayant signé un accord collectif intercommunal et des communes ;

- des organismes bailleurs et des organismes chargés de la gestion d'une structure d'hébergement, d'un établissement ou d'un logement de transition, d'un logement-foyer ou d'une résidence hôtelière à vocation sociale, oeuvrant dans le département ;

- des associations de locataires et des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département.

En effet, les commissions de médiation ont pour mission d'examiner les dossiers des demandeurs qui les saisissent et de désigner, parmi ces derniers, ceux qu'elles jugent prioritaires pour l'attribution d'un logement social ou d'une place d'hébergement. Pour chaque demandeur, elles déterminent, en tenant compte de ses besoins et de ses capacités, les caractéristiques, le cas échéant, du logement.

Les commissions de médiation peuvent également être saisies, sans condition de délai, par toute personne qui, sollicitant l'accueil dans une structure d'hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, n'a reçu aucune proposition adaptée en réponse à sa demande.

Une fois saisies, les commissions doivent rendre leur décision sur les demandes de logement social dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande. Dans les départements d'outre-mer et, jusqu'au 1 er janvier 2011, dans les départements comportant au moins une agglomération, ou une partie d'une agglomération, de plus de 300.000 habitants, ce délai est de six mois. Elles doivent statuer dans un délai de six semaines sur les demandes d'hébergement.

Les commissions de médiation transmettent au préfet la liste des demandeurs auxquels doit être attribué en urgence un logement social et celle des demandeurs pour lesquels doit être prévu un accueil en structure d'hébergement ou de transition.

S'agissant des demandeurs de logement social reconnus prioritaires par les commissions, le préfet, après avis des maires des communes concernées et en tenant compte des objectifs de mixité sociale définis par l'accord collectif intercommunal ou départemental, est tenu de désigner chaque demandeur à un organisme bailleur disposant de logements correspondant à la demande. Il définit en outre le périmètre au sein duquel ces logements doivent être situés et fixe le délai dans lequel l'organisme bailleur est tenu de loger le demandeur. Cette attribution s'impute alors sur ses droits à réservation. Le préfet peut également proposer au demandeur un logement faisant l'objet d'une convention avec l'ANAH dès lors que le bailleur s'est engagé sur des conditions spécifiques d'attribution ou que le logement est donné à bail à un organisme public ou privé. En cas de refus de l'organisme de loger le demandeur, le préfet procède à l'attribution d'un logement correspondant aux besoins de celui-ci sur ses droits de réservation. Si le contingent préfectoral de logements sociaux a été délégué à une commune ou à un EPCI, le préfet demande au délégataire de procéder à la désignation et, le cas échéant, à l'attribution du logement dans un délai qu'il détermine. En cas de refus du délégataire, le représentant de l'Etat dans le département se substitue à ce dernier.

En ce qui concerne les demandeurs reconnus prioritaires pour obtenir un accueil en structure d'hébergement, le préfet est tenu de proposer un tel accueil dans un délai fixé à six semaines.

Afin d'assortir les décisions favorables des commissions de médiation d'une possibilité de sanction, la loi DALO a instauré la possibilité, pour les demandeurs reconnus prioritaires et n'ayant pas reçu de proposition de logement dans un délai de trois mois 223 ( * ) , d'exercer un recours contentieux devant la juridiction administrative. Lorsque le juge administratif chargé de l'affaire constate qu'une demande a été reconnue comme prioritaire par la commission de médiation et devant être satisfaite d'urgence mais que n'a pas été offert au demandeur un logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités, il ordonne le logement ou le relogement de celui-ci par l'Etat et peut assortir son injonction d'une astreinte.

A compter du 1 er décembre 2008, les six catégories de ménages prioritaires et les demandeurs d'un accueil en hébergement se verront reconnaître une telle faculté juridique. Le même droit sera reconnu aux demandeurs n'ayant pas reçu de proposition de logement au-delà d'un délai anormalement long à compter du 1 er janvier 2012.

II. Le texte du projet de loi

L'article 24 du projet de loi a pour objet de modifier les conditions de mise en oeuvre du DALO en Ile-de-France, notamment les suites données aux décisions positives des commissions de médiation des départements de cette région. Il procède, à cet effet, à plusieurs modifications de l'article L. 441-2-3 du CCH qui définit les conditions d'application du droit au logement opposable.

Le 1° complète les dispositions relatives à l'obligation, pour le préfet saisi par la commission de médiation des listes de personnes prioritaires pour l'attribution d'un logement, de définir le périmètre au sein duquel les logements doivent être situés. Il ajoute qu'en Ile-de-France, ce périmètre peut porter sur des territoires situés dans d'autres départements de la région, après consultation du préfet compétent.

Le 2° procède à une coordination avec le 1° afin de préciser que, dans le cas où un ménage serait logé dans un autre département francilien, le logement s'impute sur le contingent du préfet du département dans lequel le logement est situé.

Comme indiqué précédemment, le préfet a la possibilité de proposer aux ménages prioritaires un logement locatif « conventionné ANAH » ou un logement donné à bail à un organisme public ou privé. Le 3° prévoit que les préfets des départements d'Île-de-France ont également la possibilité de saisir leurs collègues franciliens afin que ceux-ci fassent une proposition de cette nature.

Le 4° introduit une coordination similaire à celle prévue au 2°.

Le 5° reformule les dispositions qui prévoient, dans leur rédaction actuelle, qu'en cas de refus du bailleur de loger le ménage désigné par le préfet, ce dernier procède à l'attribution du logement, celui-ci s'imputant sur ses droits de réservation. Le projet de loi poursuit toujours la même logique et propose qu'un préfet francilien puisse également saisir un autre préfet dans la région afin qu'il procède à l'attribution d'un logement sur ses propres droits de réservation.

Le 6° complète, pour les mêmes motifs que précédemment, les dispositions relatives aux suites apportées aux demandes d'hébergement. Il prévoit qu'en Ile-de-France, un préfet saisi d'une demande d'hébergement jugée prioritaire par une commission de médiation peut saisir un préfet d'un autre département de la région afin que celui-ci fasse une proposition d'hébergement.

Le 7° est de coordination avec les dispositions précédentes.

Le 8° apporte une précision rédactionnelle au V de l'article L. 441-2-3 du CCH qui vise actuellement les « avis rendus » par les commissions de médiation. Or, cette dénomination est inexacte dans la mesure où l'examen des dossiers des demandeurs par les commissions donne lieu à de véritables décisions, créatrices de droit pour les intéressés, et donc susceptibles, à ce titre, d'un recours devant la juridiction administrative. Afin de supprimer toute ambiguïté possible, le projet de loi propose de remplacer ces termes par ceux de « décisions prises ».

III. La position de votre commission

Votre commission vous présente trois amendements de précision sur cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 25 (Article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 et article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation) - Définition de l'habitat indigne

Commentaire : cet article propose une définition légale de la notion d'habitat indigne, laquelle ne repose aujourd'hui sur aucune base juridique.

I. Le droit en vigueur

L'article 4 de la loi du 31 mai 1990 dispose que le PDALPD est établi à partir d'une évaluation territorialisée et quantitative des besoins en matière de logement des plus démunis. En outre, il doit accorder, dans les actions qu'il met en place, une priorité aux « personnes et familles sans aucun logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement, dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune, ainsi qu'à celles qui sont confrontées à un cumul de difficultés ».

Toutefois, pour garantir l'efficacité des actions menées par la puissance publique en la matière, il apparaît nécessaire, au préalable, de disposer des outils permettant d'identifier les situations mentionnées ci-dessus, notamment celles liées à l'habitat indigne.

A l'occasion de l'examen du projet de loi portant engagement national pour le logement, votre commission avait eu l'occasion de constater l'absence, au plan national, de dispositif national de recensement des logements indignes, hôtels meublés insalubres ou dangereux, autres locaux destinés à l'habitation et impropres à cet usage, comme les anciens campings, les cabanons et autres types d'habitat précaire, ou enfin des copropriétés dégradées. Selon les informations qui lui avaient alors été fournies, les acteurs estimaient à l'époque entre 400.000 et 600.000 le nombre de logements pouvant être qualifiés d'indignes et nécessitant à ce titre une intervention de la puissance publique.

Poursuivant ainsi un objectif d'amélioration du système d'identification de ces logements, visant à rendre plus performantes les actions publiques à mettre en oeuvre pour les supprimer, votre commission avait tout d'abord proposé de prévoir un repérage, dans le cadre du diagnostic sur le fonctionnement du marché du logement établi par les programmes locaux de l'habitat, des diverses formes d'habitat indignes et des copropriétés dégradées. En complément de cette proposition, elle avait également préconisé l'insertion dans le PDALPD d'un volet spécifique relatif au repérage et au traitement de l'habitat indigne (insalubre, dangereux ou précaire) ou des logements ayant fait l'objet d'une reconnaissance de non décence à la suite de contrôles des organismes payeurs des aides personnelles au logement. Elle avait en effet jugé nécessaire de compléter cet outil départemental par un dispositif d'observation et de suivi des logements considérés comme indignes ou indécents afin, d'une part, d'éviter d'y reloger des personnes défavorisées et, d'autre part, d'effectuer un suivi des travaux nécessaires. En outre, votre commission avait instauré une obligation pour le comité responsable du plan de créer, dans chaque département, un observatoire nominatif des logements indignes et des locaux impropres à l'habitation.

Les dispositions proposées par l'article 25 du projet de loi viennent parachever ces avancées notables auxquelles la loi ENL avait procédé.

II. Le texte du projet de loi

* Le paragraphe I supprime, dans l'article 4 de la loi de 1990, les références aux « taudis, habitations insalubres, précaires ou de fortune » pour les remplacer par un renvoi à la notion d'habitat indigne.

* Le paragraphe II insère un nouvel alinéa dans l'article 4 afin de définir le concept d'habitat indigne. Seraient ainsi qualifiés d'indignes les « locaux utilisés aux fins d'habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l'état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé » .

* Par coordination avec les modifications introduites ci-dessus, le paragraphe III insère, dans l'article L. 302-1 du CCH consacré au repérage des situations d'habitat indigne dans le PLH, un renvoi à la définition de l'habitat indigne telle que proposée par le paragraphe II.

III. La position de votre commission

Votre commission relève que, deux ans après l'entrée en vigueur de la loi ENL, les observatoires de l'habitat indigne n'ont pas été mis en place dans les différents PDALPD. Ce retard n'est toutefois aucunement lié à une carence du Gouvernement ni à une absence de diligence de l'administration. Les procédures induites par ces nouvelles dispositions législatives sont à la fois délicates sur le plan technique et complexes sur le plan juridique. D'une part, elles supposent l'interconnexion de différents fichiers informatiques, au premier rang desquels celui de la Caisse nationale d'allocation familiale, afin de parvenir à un système de logiciel unique dans chaque département. D'autre part, l'instruction du dossier d'autorisation auprès de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), bien que très avancée, a été rendue plus complexe du fait des modifications de la procédure liées à la réforme de la loi du 6 janvier 1978 224 ( * ) introduite en 2004 225 ( * ) .

S'agissant du contenu de cet article, votre commission vous soumet un amendement de précision et un amendement de coordination tendant à supprimer le paragraphe III , dont les dispositions ont été reprises à l'article 9.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 25 (Articles L. 1331-28 et L. 1331-29 du code de la santé publique) - Réalisation de travaux d'office dans les locaux vacants faisant l'objet d'un arrêté d'insalubrité

Commentaire : cet article propose d'étendre les cas dans lesquels les organismes HLM peuvent prendre en gestion ou à bail des logements du parc locatif privé afin de les louer ou de les sous-louer à des ménages éprouvant des difficultés à se loger.

Après l'article 25, votre commission vous présente un amendement portant article additionnel afin d'améliorer le régime juridique de l'exécution de travaux d'office dans le cadre des arrêtés préfectoraux d'insalubrité .

Le 1° de cet article modifie l'article L. 1331-28 du code de la santé publique (CSP). La possibilité pour le préfet de prévoir, au titre des travaux prescrits dans un arrêté d'insalubrité, l'installation des équipements permettant à un logement de respecter les caractéristiques du logement décent 226 ( * ) est déjà prévue par le II de l'article L. 1331-28 227 ( * ) . Pour éviter tout contentieux sur la portée de cette disposition, il est proposé d'y apporter une clarification rédactionnelle.

Le 2° de cet article additionnel amende l'article L. 1331-29 du CSP. L'exécution des arrêtés d'insalubrité peut, dans certains cas, prévoir l'exécution d'office des travaux prescrits, à la charge des propriétaires. L'exécution de tels travaux est subordonnée à la saisine du juge des référés si les propriétaires en contestent l'utilité lorsque les logements sont devenus vacants. Dans ce cadre, la vacance du logement faisant l'objet de l'arrêté peut résulter du relogement des occupants par la collectivité ou de manoeuvres entreprises par les propriétaires pour se soustraire à leurs obligations. Or, pour éviter que ces locaux ne fassent l'objet d'une relocation, d'une revente abusive ou d'une situation de « squat » et pour écarter tout risque lié à un mauvais entretien du bâtiment, l'exécution d'office des travaux est bien souvent nécessaire. Afin d'en faciliter les conditions d'exécution, il est donc proposé d'autoriser explicitement la réalisation de travaux d'office dans des locaux devenus vacants .

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 25 (Article L. 111-6-1 du code de la construction et de l'habitation) - Clarification des règles relatives aux interdictions de division de locaux

Commentaire : cet article propose de clarifier les conditions dans lesquelles sont proscrites les divisions de locaux.

Animée par le souci de renforcer la lutte contre les formes de mal-logement, votre commission préconise l'adoption, après l'article 25, d'un amendement portant article additionnel tendant à clarifier la rédaction de l'article L. 111-6-1 du CCH, qui définit les cas d'interdictions de division de locaux.

Votre rapporteur a eu connaissance, au cours de ses auditions, du développement de nouvelles formes de locations, bien souvent à l'initiative de propriétaires indélicats. Dans ce cadre, il est ainsi procédé à la division de fait de pavillons ou d'appartements, dont les pièces sont louées à des ménages à la recherche de logements abordables et, souvent, à des familles, à des prix prohibitifs et dans des conditions qui ne permettent pas de respecter les caractéristiques du logement décent .

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 111-6-1 interdit, sous peine de sanctions pénales , la division des immeubles en logements d'une superficie et d'un volume habitables inférieurs respectivement à 14 mètres carrés et à 33 mètres cubes ou des logements qui ne sont pas pourvus d'une installation d'alimentation en eau potable et d'une installation d'évacuation des eaux usées.

Afin d'améliorer les outils à la disposition des autorités publiques pour lutter contre ces formes d'exploitation des difficultés éprouvés par des ménages pour se loger, l'amendement a pour objet d'apporter un complément à la définition de la « division » en reprenant celle de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme. Il est par ailleurs proposé de clarifier les conditions dans lesquelles est qualifiée d'abusive une location.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 25 (Article 20-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) - Transmission au préfet des jugements relatifs aux litiges portant sur le respect des caractéristiques du logement décent

Commentaire : cet article propose de rendre obligatoire la transmission au préfet des jugements constatant qu'un logement loué ne répond pas aux caractéristiques du logement décent.

Dans le cadre des litiges opposant locataires et bailleurs sur le respect des caractéristiques du logement décent, l'article 20-1 de la loi du 6 juillet 1989 prévoit que le juge peut transmettre au préfet l'ordonnance ou le jugement constatant que le logement loué ne satisfait pas à ces caractéristiques. Afin d'améliorer la connaissance par les autorités publiques des toutes les formes de mal-logement, en particulier au sein de l'observatoire de l'habitat indigne qui sera mis en place dans chaque PDALPD, votre commission vous propose de rendre systématique la transmission de ces jugements. En conséquence, elle préconise l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 25.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 25 (Article L. 13-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique) - Modalités d'évaluation de la valeur des fonds de commerce des établissements d'hébergement en cas d'expropriation

Commentaire : cet article propose de préciser les conditions d'évaluation des fonds de commerce des établissements d'hébergement en cas de procédure d'expropriation.

L'expropriation d'un hôtel meublé donne à son propriétaire le droit de recevoir une indemnité pour le préjudice subi, notamment au titre du bail commercial dont il est titulaire. Ce type d'opérations, mises en oeuvre par les collectivités publiques en vue de produire des logements sociaux ou des places d'hébergement, présente cependant un coût souvent exorbitant au regard de l'état réel des locaux expropriés, sans rapport avec la réalité du service hôtelier rendu aux résidents et des conditions de sécurité ou de salubrité des lieux. A cet égard, l'édiction d'un arrêté de police du maire ou du préfet n'emporte aucune conséquence sur l'évaluation qui est faite par les juges de l'expropriation.

Selon les usages de la profession, suivis par le juge de l'expropriation, le fonds de commerce d'un hôtel meublé est évalué à 3 à 4,5 fois le chiffre d'affaires annuel de l'établissement, et ce y compris pour les hôtels vétustes, voire insalubres, ce qui rend donc extrêmement rentable l'exploitation de ce type d'établissement. Une telle pratique est bien entendu de nature à favoriser l'exploitation des situations de détresse, qui permet aux hôtels les plus dégradés de pratiquer des tarifs déraisonnables, souvent beaucoup plus élevés que les hôtels sommaires mais en état correct.

Ces évaluations ne tiennent ainsi aucun compte ni de la réalité de la gestion hôtelière, ni des obligations de sécurité ou de salubrité qui pèsent sur l'établissement. Dans ces conditions, aucune politique publique d'amélioration de ces établissements ou de transformation à usage social n'est possible alors même que les conditions de vie des résidents sont souvent compromises.

Pour remédier à de telles situations, votre commission vous présente un amendement tendant à encadrer les évaluations par les juges de l'expropriation des fonds de commerce de ces établissements. Il prévoit que la valeur de ces fonds est estimée en prenant en compte la réalité de la gestion hôtelière de l'établissement et est réduite, le cas échéant, du montant estimé des travaux nécessaires pour assurer la sécurité ou la salubrité des locaux tels que résultant, notamment, de l'exécution des mesures de police prescrites au propriétaire ou à l'exploitant ainsi que de celui des frais de relogement dus en application des articles L. 521-1 à L. 521-4 du code de la construction et de l'habitation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 26 (Articles L. 421-4, L. 422-2, L. 422-3 et articles L. 444-7, L. 444-8 et L. 444-9 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Extension des possibilités d'intermédiation locative des organismes HLM

Commentaire : cet article propose d'étendre les cas dans lesquels les organismes HLM peuvent prendre en gestion ou à bail des logements du parc locatif privé afin de les louer ou de les sous-louer à des ménages éprouvant des difficultés à se loger.

I. Le texte du projet de loi

* Les paragraphes I, II et III complètent respectivement les articles L. 421-4, L. 422-2 et L. 422-3 du CCH afin de donner aux offices publics de l'habitat (OPH), aux sociétés anonymes HLM (SA HLM) et aux sociétés coopératives de production d'HLM deux nouvelles compétences .

En vertu de la première, ces organismes pourraient prendre à bail des logements locatifs privés conventionnés au titre des articles L. 321-4 et L. 321-8 228 ( * ) en vue de les sous-louer, meublés ou non, aux demandeurs prioritaires au titre du DALO et aux personnes physiques dont la situation nécessite une solution locative de transition.

La seconde compétence qui leur serait confiée viserait à leur permettre de gérer, en qualité d'administrateur de biens, des logements vacants pour les donner en location à des personnes physiques éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir.

* Le paragraphe IV modifie le chapitre IV du titre IV du livre IV du CCH, consacré à la prise à bail de logements vacants par les organismes HLM.

Ce chapitre, composé des articles L. 444-1 à L. 444-6, fixe les conditions dans lesquelles les OPH, les SA HLM et les coopératives HLM peuvent prendre à bail des logements vacants pour les donner en sous-location à des personnes physiques (article L. 444-1). Dans les communes disposant d'un quota de logements locatifs sociaux supérieur à 20 %, la prise à bail ne peut être effectuée qu'après accord du maire. Dans tous les cas de figure, le logement pris à bail doit être vacant depuis au moins un an et appartenir à une ou des personnes physiques ou à une société civile immobilière constituée exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus (article L. 444-2).

Le logement donné en sous-location par l'organisme HLM doit satisfaire à certaines normes minimales de confort et d'habitabilité et ce dernier peut être chargé par le propriétaire de réaliser en son nom et pour son compte les travaux permettant de respecter de ces normes (article L. 444-3).

Le logement doit être attribué au sous-locataire dans le respect des règles d'attribution des logements locatifs sociaux (article L. 444-4). Plusieurs dispositions de la loi du 6 juillet 1989 sont alors applicables au contrat de sous-location, qu'il s'agisse du contenu du contrat de location, des obligations respectives du bailleur et du preneur, des modalités de délivrance du congé par le preneur, de l'évolution annuelle du loyer, du dépôt de garantie ou du calcul des charges. Le loyer de sous-location ne peut excéder un plafond fixé, selon les zones géographiques, par l'autorité administrative. L'organisme ne peut donner congé au sous-locataire que pour un motif légitime et sérieux, notamment l'inexécution par le sous-locataire de l'une des obligations lui incombant. Le congé doit mentionner le motif allégué (article L. 444-5).

Si, à l'expiration du contrat de location passé entre le propriétaire et l'organisme d'habitations à loyer modéré, il n'a pas été conclu de contrat de location entre le propriétaire et le sous-locataire, ce dernier est déchu de tout titre d'occupation sur le logement, que l'organisme est tenu de restituer au propriétaire libre de toute occupation. Trois mois avant l'expiration du contrat entre le propriétaire et l'organisme d'habitations à loyer modéré, ce dernier est tenu de proposer au sous-occupant qui n'a pas conclu de contrat de location avec le propriétaire et qui remplit les conditions pour l'attribution d'un logement d'habitations à loyer modéré la location d'un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités (article L. 444-6).

Il est tout d'abord proposé d'intituler le chapitre : « Prise à bail et en gestion de logements par les organismes d'habitations à loyer modéré » et de l'organiser en deux sections. La première, comprenant les actuels articles L. 444-1 à L. 444-6, serait intitulée « Dispositions applicables à la sous-location des logements vacants » et la seconde, composée de trois nouveaux articles L. 444-7 à L. 444-9 introduits par le projet de loi aurait pour intitulé : « Dispositions applicables à la sous-location des logements conventionnés en application de l'article L. 321-4 et L. 321-8 ».

L'article L. 444-7 rend les articles L. 444-5 et L. 444-6 229 ( * ) applicables aux logements, meublés ou non, faisant l'objet d'une convention ANAH, à loyer maîtrisé ou à loyer social, et destinés à la sous-location aux demandeurs prioritaires au titre du DALO et aux personnes physiques dont la situation nécessite une solution locative de transition. Cette disposition a en pratique vocation à régler le statut juridique des sous-locataires quand les organismes HLM feront usage des nouvelles compétences qui leur sont conférées au titre des trois premiers paragraphes du présent article du projet de loi.

L'article L. 444-8 dispose que le bail établi entre l'organisme HLM et le propriétaire est conclu pour une durée d'au moins six ans, ce qui correspond à la durée minimale de la convention ANAH si elle est conclue sans qu'une aide soit attribuée au propriétaire pour réaliser des travaux.

L'article L. 444-9 définit la nature des relations contractuelles entre l'organisme et l'occupant du logement. Il précise qu'elles sont régies par un contrat de sous-location conclu pour une durée d'un an, qui peut être renouvelé deux fois pour la même durée. Par dérogation à l'article L. 444-5, l'occupant pourrait donner congé moyennant un délai de préavis ramené à un mois. Ce délai de préavis serait fixé à trois mois pour le bailleur et ce dernier ne pourrait donner congé que pour un motif légitime et sérieux, notamment l'inexécution par l'occupant de l'une des obligations lui incombant.

III. La position de votre commission

Votre commission vous propose, pour des raisons de forme et de fond, un amendement de rédaction globale de cet article .

Cet amendement prévoit tout d'abord, pour écarter toute ambiguïté sur le champ des personnes concernées pouvant bénéficier de ces sous-locations, de viser l'ensemble des ménages éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence 230 ( * ) , et non les demandeurs DALO.

Le renvoi aux demandeurs visés à l'article L. 441-2-3 apparaît ambigu puisqu'il peut faire référence à plusieurs types de situations :

- les six catégories de ménages prioritaires et, au sein de ces catégories, les ménages ayant déposé auprès des commissions de médiation une demande de logement ou d'hébergement ;

- les ménages en attente d'un logement au-delà d'un délai anormalement long ;

- parmi les deux catégories précédentes, les ménages ayant obtenu une décision favorable de la commission de médiation ou dont la demande a été rejetée ;

- les ménages dont la demande de logement a été réorientée vers un établissement d'hébergement.

Puis, il porte diverses améliorations rédactionnelles et juridiques au régime de la prise à bail de logements vacants par les organismes HLM.

Enfin, pour garantir une certaine souplesse dans l'application de ces nouvelles compétences par les organismes HLM, votre commission préconise que les logements pris en location soient destinés provisoirement à des ménages en grande difficulté et ne se présentent que comme une solution de transition, alternative à l'hébergement dans un hôtel et préalable à l'attribution d'un logement pérenne. Pour cette raison, il est proposé de maintenir les conditions juridiques de la relation locative entre le sous-locataire et l'organisme telles qu'elles résultent du projet de loi (possibilité d'un contrat d'un an renouvelable deux fois), tout en prévoyant que les sous-locataires sont déchus de tout titre d'occupation dès lors qu'ils refusent une offre de relogement définitif correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 27 (Articles L. 321-5, L. 321-11, L. 321-12 et L. 321-13 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Régime des rapports locatifs dans les logements locatifs conventionnés pris à bail par des organismes publics ou privés en vue de leur sous-location ou de l'hébergement de personnes en difficulté

Commentaire : cet article a pour objet d'exclure les sous-locataires des logements pris à bail par des associations du bénéfice des dispositions de la loi de 1989 relatives à la durée des baux.

I. Le droit en vigueur

Dans sa version résultant de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, l'article L. 321-10 du CCH disposait que les logements conventionnés ANAH au titre de l'article L. 321-8 (à loyer social) pouvaient être loués à des organismes publics ou privés en vue de leur sous-location, meublée ou non, aux demandeurs prioritaires au titre du DALO. Ces dispositions ont été amendées par l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 2007 afin d'élargir ce dispositif aux logements conventionnés au titre de l'article L. 321-4 (à loyer maîtrisé) et de permettre de louer ces mêmes logements conventionnés à des organismes publics ou privés en vue de l'hébergement des demandeurs visés par le DALO. Par ailleurs, la LFR 2007 a étendu le régime d'incitation fiscal « Borloo » à ces sous-locations quand elles sont effectuées au moyen d'un logement conventionné à un niveau de loyer intermédiaire.

L'objet de ces dispositions était d'étendre les catégories de logements qui peuvent être loués à des associations, en vue d'une sous-location aux personnes prioritaires, au titre de la loi DALO et de les faire bénéficier des mêmes incitations fiscales, afin d'inciter les propriétaires à entrer dans ce mécanisme.

En pratique, ces dispositions permettent à des associations oeuvrant en faveur du logement des plus défavorisés 231 ( * ) ou à tout autre organisme public ou privé comme une SEM de prendre des logements directement en location, dans le cadre d'un conventionnement ANAH, pour ensuite les sous-louer à des personnes en difficulté ou pour héberger de telles personnes.

II. Le texte du projet de loi

* Le paragraphe I procède à la renumérotation des articles L. 321-11 et L. 321-12 du CCH qui deviendraient les articles L. 321-12 et L. 321-13.

* En conséquence, le paragraphe II insère de nouvelles dispositions sous l'article L. 321-11 consacrés à la durée des contrats de location et de sous-location.

Selon le premier alinéa, la durée des contrats de location des logements conventionnés en application de l'article L. 321-8 serait égale à trois ans pour les bailleurs personnes physiques ou pour les bailleurs qui sont des sociétés civiles constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus ou si le logement est en indivision. Pour les personnes morales, la durée du contrat de location serait de six ans.

En vertu du second alinéa, ces dispositions relatives à la durée des contrats de location ne s'appliqueraient ni aux contrats de sous-location, ni aux relations entre l'occupant et le locataire en cas d'hébergement.

* Le paragraphe III porte une modification de coordination avec le paragraphe précédent à l'article L. 321-5 du CCH.

III. La position de votre commission

Il résulte d'une lecture croisée de l'article L. 321-5 du CCH, qui rend applicable la loi du 6 juillet 1989 aux rapports locatifs dans les logements conventionnés au titres des articles L. 321-4 et L. 321-8, et de l'article 8 de cette loi que ses dispositions, en particulier celles relatives à la durée du bail, ne sont pas applicables aux sous-locataires.

L'article 8 dispose que le locataire ne peut ni céder le contrat de location, ni sous-louer le logement sauf avec l'accord écrit du bailleur, y compris sur le prix du loyer. Le prix du loyer au mètre carré de surface habitable des locaux sous-loués ne peut excéder celui payé par le locataire principal. En cas de cessation du contrat principal, le sous-locataire ne peut se prévaloir d'aucun droit à l'encontre du bailleur ni d'aucun titre d'occupation. Les autres dispositions de la loi du 6 juillet 1989 ne sont pas applicables au contrat de sous-location .

Dans ces conditions, votre commission a considéré que les dispositions de l'article 27 du projet de loi étaient, en quelque sorte, redondantes avec le droit en vigueur, à l'exception de son III. Elle préconise en conséquence l'adoption d'un amendement de réécriture de cet article, reprenant le contenu de son paragraphe III et corrigeant une erreur matérielle ainsi qu'un oubli au sein de l'actuel article L. 321-10 du code de la construction et de l'habitation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE VI [NOUVEAU] - Dispositions diverses

Après l'article 27, votre commission vous propose d'ajouter un chapitre additionnel pour intégrer dans le projet de loi des dispositions diverses. Ce chapitre VI se composerait de trois articles.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article additionnel après l'article 27 (Article L. 215-1-1 du code de la construction et de l'habitation) - Modification des règles relatives aux participations croisées entre sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété

Commentaire : cet article tend à lever une difficulté née de l'application du nouveau régime juridique relatif aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété en matière de participations croisées entre ces sociétés.

Prise sur le fondement de l'article 51 de la loi ENL, l'ordonnance du 25 août 2006 232 ( * ) , ratifiée par la loi du 18 décembre 2006 233 ( * ) , a procédé à la réforme du réseau des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI), lesquelles ont été transformées en sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété (SACICAP), régies par la loi du 10 septembre 1947 et des dispositions spécifiques concernant leur gouvernance locale. L'ordonnance précise notamment les modalités de l'actionnariat des SACICAP et rend obligatoire la participation à leur capital de certains associés (organismes HLM, collectivités territoriales, salariés, etc.). Chaque SACICAP a par ailleurs la possibilité de détenir une part du capital d'une autre SACICAP, avec une limitation des droits de vote fixée à 10 %. Le Parlement a, lors de la ratification de l'ordonnance, porté cette limitation à 20 %, considérant que le maintien, voire le renforcement, des liens capitalistiques entre ces sociétés était de nature à favoriser les synergies et la mise en commun de ressources nécessaires à la bonne exécution des engagements collectifs pris par les SACICAP, formalisés ensuite dans une convention signée avec l'Etat le 16 avril 2007.

En outre, la loi du 18 décembre 2006 a défini les modalités de détention des filiales concurrentielles par les SACICAP et a notamment fixé le taux minimum de participation 234 ( * ) des SACICAP au tiers du capital de ces sociétés. Une telle exigence n'avait cependant vocation à s'appliquer qu'aux participations détenues par les SACICAP au capital de leurs filiales concurrentielles, puisque les deux assemblées ont souhaité, sans ambiguïté, opérer une distinction entre les dispositions régissant la gouvernance des SACICAP et celles qui encadrent leurs prises de participation au capital de sociétés du secteur concurrentiel.

Il ressort pourtant des premiers dossiers de transformation des SACI en SACICAP analysés par les services du ministère chargé du logement qu'une lecture littérale de la loi implique que cette obligation de détention minimale du tiers du capital doit également s'appliquer aux participations croisées de ces sociétés, aucune exclusion de l'application de cette règle ne figurant expressément dans la loi. Or, une telle règle est de nature à poser des difficultés de plusieurs ordres. En effet, imposer une telle participation minimale ne présente aucun intérêt sur le plan juridique. L'introduction de cette contrainte pour les prises de participation dans les sociétés concurrentielles avait pour seule finalité de leur garantir une minorité de blocage des décisions en assemblée générale et donc une réelle possibilité de contrôle de leurs filiales. Or, les droits de vote d'une SACICAP dans une autre société du même type étant limités à 20 %, cet argument ne trouve pas à s'appliquer pour ces participations croisées.

Dans ces conditions, votre commission vous propose de lever cette difficulté par un amendement dont le texte exclut explicitement, à l'article L. 215-1-1 du CCH, les participations croisées entre SACICAP de l'application de cette obligation de détention du tiers du capital.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 27 (Article 22 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) - Clarification des règles relatives à la restitution du dépôt de garantie en cas de changement de bailleur

Commentaire : cet article clarifie les conditions de restitution du dépôt de garantie en cas de mutation du logement pendant la durée du bail.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur au cours de ses auditions, les conditions dans lesquelles les locataires sont amenés se voir restituer leur dépôt de garantie lors de leur sortie des locaux loués, dans le cas où le propriétaire aurait changé au cours du bail en raison d'une mutation du logement, constitue une source de contentieux . Des litiges ont pu ainsi naître en raison des incertitudes pesant sur la détermination du débiteur du dépôt de garantie. Même si le droit en vigueur fait obligation à l'ancien bailleur de restituer les fonds qu'il a perçus à cet effet, dans la pratique, le locataire peut souvent être la victime de controverses interminables entre les deux bailleurs pour déterminer la personne à qui incombera une telle restitution.

Dans la mesure où une mutation peut amener le vendeur à s'éloigner géographiquement du lieu d'implantation du logement cédé, il apparaît à votre commission plus logique d'imposer au nouveau bailleur de procéder à la restitution du dépôt. Elle propose donc à cet effet de préciser, par un amendement , la rédaction de l'article 22 de la loi du 6 juillet 1989. Le libellé de cet amendement laisse néanmoins aux parties à la mutation la possibilité de convenir d'un accord différent, sans que les termes de celui-ci ne soient pour autant opposables au locataire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 27 (Article L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation) - Règles de construction relatives à l'accessibilité des personnes handicapées

Commentaire : cet article introduit une possibilité de dérogation aux règles d'accessibilité aux personnes handicapées pour les constructions à usage d'habitation dès lors que la conception initiale des bâtiments n'interdit pas la réalisation de travaux ultérieurs permettant le respecter de ces règles.

I. Le droit en vigueur

L'adoption de la loi du 11 février 2005 235 ( * ) a introduit dans le code de la construction de nouvelles exigences en matière d'accessibilité aux personnes handicapées des constructions neuves et réhabilitées. A ainsi été inséré dans le code de la construction et de l'habitation un article L. 111-7 en vertu duquel les « dispositions architecturales, les aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des locaux d'habitation, qu'ils soient la propriété de personnes privées ou publiques, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles à tous, et notamment aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap, notamment physique, sensoriel, cognitif, mental ou psychique ». De telles dispositions ne sont cependant pas obligatoires pour les propriétaires construisant ou améliorant un logement pour leur propre usage. A cet effet, l'article L. 111-7-1 renvoie à des décrets en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées, telles que prévues à l'article L. 111-7, que doivent respecter les bâtiments ou parties de bâtiments nouveaux. Ces décrets doivent également préciser les modalités particulières applicables à la construction de maisons individuelles.

Le décret du 17 mai 2006 236 ( * ) a ainsi fixé les conditions d'application de ces règles d'accessibilité. Sont assujetties à ces règles les maisons individuelles , ayant fait l'objet d'un dépôt de demande de permis de construire depuis le 1 er janvier 2007, construites pour être louées ou mises à dispositions ou pour être vendues, à l'exclusion de celles dont le propriétaire a, directement ou par l'intermédiaire d'un professionnel de la construction, entrepris la construction ou la réhabilitation pour son propre usage. Les maisons individuelles doivent en conséquence être construites et aménagées de façon à être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit leur handicap. L'obligation d'accessibilité concerne les circulations extérieures, le logement et, le cas échéant, une place de stationnement automobile. Dans le cas d'ensembles résidentiels comprenant plusieurs maisons individuelles groupées, l'obligation d'accessibilité porte également sur les locaux et équipements collectifs affectés à ces ensembles.

Selon l'article R. 111-18-6 du CCH, est considéré comme accessible aux personnes handicapées tout bâtiment ou aménagement permettant à un habitant ou à un visiteur handicapé, avec la plus grande autonomie possible, de circuler, d'accéder aux locaux et équipements, d'utiliser les équipements, de se repérer et de communiquer. Les conditions d'accès des personnes handicapées doivent être les mêmes que celles des autres publics ou, à défaut, présenter une qualité d'usage équivalente.

Le ministre chargé de la construction et le ministre chargé des personnes handicapées fixent, par arrêté, les obligations auxquelles doivent satisfaire les constructions et les aménagements propres à assurer l'accessibilité de ces bâtiments et de leurs abords en ce qui concerne les cheminements extérieurs, le stationnement des véhicules, les circulations intérieures des logements, les caractéristiques minimales intérieures des logements selon le nombre de niveaux qu'ils comportent, permettant à une personne handicapée de les occuper, ainsi que les équipements et les locaux collectifs.

Dans les maisons individuelles ayant fait l'objet d'une demande de permis de construire déposée à compter du 1 er janvier 2008, lorsque les balcons et terrasses sont situés au niveau de l'accès au logement, au moins un accès depuis une pièce de vie à ces balcons et terrasses doit être tel que le seuil et les portes permettent, par des aménagements simples, le passage d'une personne en fauteuil roulant.

Enfin, dans les maisons individuelles qui feront l'objet d'une demande de permis de construire déposée à compter du 1 er janvier 2010, au moins une salle d'eau devra être équipée de manière à permettre, par des aménagements simples, l'installation ultérieure d'une douche accessible à une personne handicapée.

Les seules dérogations admises à ces règles, accordées par le préfet, concernent celles des dispositions « qui ne peuvent être respectées du fait d'une impossibilité technique résultant de l'environnement du bâtiment, et notamment des caractéristiques du terrain, de la présence de constructions existantes ou de contraintes liées au classement de la zone de construction, notamment au regard de la réglementation de prévention contre les inondations » 237 ( * ) .

Les bâtiments d'habitation collectifs 238 ( * ) neufs, ayant fait l'objet d'une demande de permis de construire depuis la même date, et leurs abords doivent également être construits et aménagés de façon à être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit leur handicap. L'obligation d'accessibilité porte notamment sur les circulations communes intérieures et extérieures, une partie des places de stationnement automobile, les logements, les ascenseurs, les locaux collectifs et leurs équipements.

En vertu de l'article R. 111-18-1, est considéré comme accessible aux personnes handicapées tout bâtiment d'habitation collectif ou tout aménagement lié à un bâtiment permettant à un habitant ou à un visiteur handicapé, avec la plus grande autonomie possible, de circuler, d'accéder aux locaux et équipements, d'utiliser les équipements, de se repérer et de communiquer. Les conditions d'accès des personnes handicapées doivent être les mêmes que celles des autres publics ou, à défaut, présenter une qualité d'usage équivalente.

Le ministre chargé de la construction et le ministre chargé des personnes handicapées fixent, par arrêté, les obligations auxquelles doivent satisfaire les constructions et les aménagements propres à assurer l'accessibilité de ces bâtiments et de leurs abords en ce qui concerne les cheminements extérieurs, le stationnement des véhicules, les conditions d'accès aux bâtiments, les circulations intérieures horizontales et verticales des parties communes, les portes et les sas des parties communes, les revêtements des parois des parties communes, les locaux collectifs, celliers et caves, ainsi que les équipements susceptibles d'être installés dans les parties communes, notamment les dispositifs d'éclairage et d'information des usagers.

II. La position de votre commission

L'entrée en vigueur de ces règles, dont votre commission ne conteste pas la légitimité, a néanmoins suscité un certain nombre de difficultés, d'autant plus sensibles dans un contexte de crise économique et financière rendant plus délicates les opérations d'accession à la propriété, en particulier pour les ménages les plus modestes. Ces exigences techniques, qui accroissent nécessairement le coût de ces opérations, se sont ajoutées à un mouvement plus généralisée de hausse des coûts de la construction lié à l'augmentation du prix des matières premières et à l'application d'autres types de normes, de performance énergétique notamment. Au surplus, comme l'ont fait valoir les représentants des promoteurs entendus par votre rapporteur à l'occasion de ses auditions, ces obligations, dans le secteur collectif ou dans celui de l'individuel groupé, interdisent aux constructeurs d'accéder aux demandes de leurs clients en matière de travaux modificatifs lorsque ceux-ci auraient pour effet de rendre le logement non conforme à la réglementation relative à l'accessibilité des bâtiments aux personnes handicapées.

Votre commission a été sensible aux arguments qui lui ont été présentés sur ce sujet par son rapporteur. Elle a considéré peu logique, sur le plan économique, que la réglementation interdise aux promoteurs d'accéder aux souhaits des acquéreurs d'engager des travaux complémentaires lors de la construction de leur logement et de le personnaliser en fonction de leurs désirs. A ce titre, elle peut comprendre les interrogations que peuvent susciter de telles règles de la part d'accédants, à plus forte raison s'ils disposent de revenus modestes, quand il leur est indiqué que la modification du positionnement d'une simple cloison est impossible. En effet, pour atteindre un tel objectif, il est nécessaire, une fois la construction achevée, d'attendre que le promoteur ait fait établir la déclaration d'achèvement des travaux et de conformité pour qu'il puisse réaliser, sous sa responsabilité, les travaux modificatifs dans un immeuble à peine terminé. Dans un contexte de tension sur les prix et les revenus, la réalisation de travaux modificatifs, dont l'exécution aurait pu être évitée en amont, renchérit inutilement le prix final d'acquisition du logement puisque l'acquéreur d'un logement neuf paie dans son prix d'acquisition celui de travaux qu'il fera démolir à leur achèvement puis paie de nouveau la réalisation des travaux nécessaires pour mettre son logement à son goût.

Enfin, d'un point de vue concurrentiel, il est difficile d'admettre qu'une maison individuelle construite et vendue par un promoteur à un acquéreur, qui veut en faire son usage personnel, doive être aménagée dès la construction de façon à permettre l'accessibilité à toute personne handicapée et que le même type de maison réalisée par un constructeur de maisons individuelles et vendue au même acquéreur soit exonérée de toutes obligations réglementaires en la matière.

Pour ces lever ces difficultés, votre commission vous soumet donc un amendement tendant permettre un aménagement, à la marge, de ces règles. Il est ainsi proposé de permettre des dérogations à ces obligations pour la construction de bâtiments à usage d'habitation dès lors qu'un contrôleur technique atteste que la conception initiale de ces bâtiments n'est pas de nature à interdire la réalisation de travaux ultérieurs permettant l'accessibilité des personnes handicapées.

Comme l'ont fait valoir les promoteurs auprès de votre rapporteur, ces dérogations seraient nécessairement encadrées . Ainsi, le promoteur serait toujours tenu d'établir un projet de construction conforme à la réglementation relative à l'accessibilité et les plans des logements feraient l'objet d'une attestation d'un bureau de contrôle certifiant qu'ils sont conçus conformément à ces règles. Les éventuels travaux modificatifs demandés par les acquéreurs devraient également être validés par le contrôleur technique, qui aurait pour mission de vérifier que les demandes formulées ne sont pas de nature à obérer l'adaptabilité du logement après achèvement. Les travaux seraient enfin réalisés dans le strict respect des modifications acceptées par le bureau de contrôle et feraient l'objet d'une attestation d'adaptabilité du logement à leur achèvement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

*

* *

Au cours de sa réunion du mercredi 9 octobre 2008, la commission des affaires économiques a approuvé, sous réserve de l'adoption de 119 amendements, le rapport de M. Dominique Braye sur le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

- M. Guy Portmann, vice-président, et Mme Isabelle Baer, déléguée générale, du Syndicat national des aménageurs lotisseurs (SNAL) ;

- M. Marcel Belliot, délégué général, et Mme Pascale Poupinot, adjointe au délégué général, Fédération nationale des agences d'urbanisme (FNAU) ;

- Mme Alix de la Bretesche , présidente et M. Dominique Dubois, directeur général, de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) ;

- M. Vincent Renard , directeur de recherche, Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ;

- Mme Stella Staub , présidente, Syndicat mixte pour le schéma de cohérence territoriale de la région de Strasbourg (SCOTERS), et M. Pascal Bonnifet , directeur, Syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale du Sud Gard, (S.CO.T Sud Gard) ;

- M. Dominique Figeat , délégué, et M. Emmanuel Moulin , délégué adjoint, Délégation à l'action foncière au ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ;

- M. Eric Ledoux , responsable département immobilier, Fédération des entreprises publiques locales ;

- M. Lionel Dunet, président, M. Denis Dessus , vice-président, Conseil national de l'Ordre des architectes (CNOA) et Mme Cristina Conrad Eybesfeld , architecte DPLG, urbaniste DIUUP représentant le CNOA notamment au Conseil national de l'Habitat ;

- M. Pascal Martin-Gousset , directeur général adjoint, et Mme Pascale Rieu , directrice de la coordination du programme, de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ;

- MM. Alain Dinin , président, et François-Xavier Schweitzer , directeur de l'habitat social, Nexity ;

- MM. Didier Ridoret , président, Bernard Coloos , directeur des affaires économiques, et Benoît Vanstavel , responsable des relations avec le Parlement, de la Fédération française du bâtiment (FFB) ;

- MM. Jean Lardin , président, Alain Chouguiat , chef du service des affaires économiques, et Dominique Proux , chargé des relations institutionnelles, à la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB) ;

- MM. François-Didier Lemoine , directeur général, et Emmanuel Rousseau , chef du service du contrôle et de la réglementation, de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC) ;

- M. Jean Perrin , président, et Mme Régine Ricour , chargé des relations institutionnelles, de l'Union nationale de la propriété industrielle (UNPI) ;

- M. Stéphane Dambrine , président, et M. Christophe Rabault , directeur, de l'Union sociale pour l'habitat d'Île-de-France (AORIF) ;

- M. Bertrand Goujon , directeur général de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) ;

- MM. Jean-François Gabilla , président, et Michel Auzon , délégué général, de la Fédération des promoteurs constructeurs de France (FPC) ;

- MM. François Jouven , président, groupe Akerys, et Robert Léon , (SCA Qualis) ;

- M. Alain Sionneau , président de l'association Foncière Logement (AFL) ;

- MM. Christian Cucchiarini , conseiller juridique à Entreprises générales de France-BTP (EGF-BTP), et Emmanuel Dezellus , directeur délégué à la direction stratégie et développement de Vinci construction France ;

- M. Philippe Pelletier , président, et Mme Sabine Baïetto-Beysson , directrice générale, de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) ;

- M. Pierre Quercy , délégué général, et Mme Dominique Dujols , directrice des relations institutionnelles, de l'Union sociale pour l'habitat (USH) ;

- MM. Hervé de Villeroché , sous-directeur, Guillaume Chabert , chef de bureau, et Stéphane Roche , adjoint au chef de bureau, à la Direction générale du trésor et de la politique économique, ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ;

- M. Bernard Lacharme , secrétaire général du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées ;

- MM. Patrick Doutreligne , délégué général, et Christophe Robert , directeur des études et de l'animation territoriale, de la Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés ;

- MM. Pierre Bibollet , président, Hervé Grélard , secrétaire général, Jean-Marie Zeller , responsable de la sous-commission droit des sols, Mmes Gaëlle Fabre, chargée de mission au pôle juridique, et Anne Fantussi , responsable du pôle métiers-formation, de l'Ordre des géomètres experts ;

- M. Etienne Crépon , directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, et Mme Valérie Lasek , chef de cabinet, au ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ;

- MM. Jean-Luc Berho, vice-président, et Bernard Loth , administrateur, de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) ;

- M. Nicolas Portier , secrétaire général, et Mme Claire Delpech , chargée de mission, à l'Assemblée des communautés de France (ADCF) ;

- MM. Pierre Jarlier , vice-président, et Alexandre Touzet , chargé des relations avec le Parlement, à l'Association des maires de France (AMF) ;

- MM. Géraud Delvolve, délégué général, et Renaud Turc, responsable juridique, à la Confédération nationale des administrateurs de biens (CNAB) ;

- M. Christian Julienne , président d'Héritage et progrès ;

- MM. Jérôme Bédier , Christian Baffy , Guillaume Ressot , MEDEF, MM. Jean-Luc Berho, vice-président, Bernard Loth , administrateur, Jean-Frédéric Dreyfus , administrateur et Gérard Laugier, administrateur, de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) ;

- Mme Reine-Claude Mader , présidente, et M. David Rodrigues , juriste, à l'association Consommation, Logement et Cadre de Vie (CLCV) ;

- MM. Alain Laurier , président directeur général, et Yann Florennes , directeur des relations institutionnelles, société Pierre-Epargne-Retraite-Logement (PERL) ;

- M. Jean-Pierre Duport , conseiller d'Etat ;

- MM. Jean-Paul Alduy , premier vice-président, président de la commission « Politique de l'habitat et politique de la ville », Pierre Gaudez , consultant, Emmanuel Heyraud , chargé de mission « Politique de la ville et de l'habitat », et Mme Caroline Porot , chargé de mission « Relations institutionnelles », à l'Association des maires des grandes villes de France (AMGVF) ;

- M. Philippe Leroy , président de la commission « logement, habitat, urbanisme et politique de la ville », M. Jean-Michel Rapinat , chef du service « société » et Mme Marylène Jouvien , chargée des relations avec le Parlement, de l'Assemblée des départements de France (ADF).

* 1 Foncier, logement : sortir de la crise. Rapport d'information n° 442 (2004-2005) de MM. Thierry Repentin et Dominique Braye, fait au nom de la commission des affaires économiques.

* 2 Rapport n° 81 (2005-2006) de M. Dominique Braye, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 15 novembre 2005.

* 3 Conseil national de l'habitat, groupe de travail « Mobilisation de terrains pour la construction », décembre 2007, sous la présidence de MM. Jean-Pierre Abelin, président et Dominique de Lavenère, rapporteur.

* 4 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 5 Rapport n° 369, tome I, (2003-2004) de M. Jean-Pierre Schosteck, fait au nom de la commission des lois, sur la deuxième lecture du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales.

* 6 Circulaire du 4 février 2008 relative aux conventions globales de patrimoine des organismes d'habitations à loyer modéré.

* 7 La notion de droit réel recouvre les logements dont le bailleur est propriétaire et également ceux pour lesquels il est preneur d'un bail à construction, d'un bail emphytéotique ou d'un bail à réhabilitation, pour la durée du bail concerné.

* 8 La mise en oeuvre des PSP a fait l'objet d'une première circulaire datée du 18 décembre 2001 puis d'une seconde en date du 3 mai 2002.

* 9 Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat, cet indice correspond à la variation de l'indice des prix à la consommation hors tabac et hors loyers.

* 10 Décret du 8 mars 2007 et circulaire du 4 février 2008.

* 11 Circulaires précitées de 2001 et 2002 et circulaire n° 2005-22 UHC/IUH2 du 17 mars 2005 relative à la mise en oeuvre de la politique du logement et à la programmation des financements aidés de l'Etat pour 2005.

* 12 A une différence près puisque le fonds de roulement net global intègre, dans les ressources de long terme, les provisions pour gros entretiens et les dépôts de garantie des locataires.

* 13 Il s'agit du régime de recouvrement déjà applicable à la participation des employeurs à l'effort de construction.

* 14 Loi n° 53-611 du 11 juillet 1953 portant redressement économique et financier.

* 15 Décret n° 53-701 du 9 août 1953 relatif à la participation des employeurs à l'effort de construction.

* 16 Les employeurs relevant des professions agricoles disposent de leur propre régime depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole (article 29).

* 17 Le relèvement de 10 à 20 salariés a été effectué, à compter du 1 er janvier 2006, par l'ordonnance n° 2005-895 du 2 août 2005.

* 18 Depuis le vote de la loi ENL, les organismes HLM et les SEM qui reçoivent la PEEC sont tenus de reverser deux tiers des montants ainsi collectés à un CIL ou à une CCI.

* 19 La SNCF dispose encore de sa propre société immobilière -la Société immobilière des chemins de fer français (SICF)-, bénéficiant d'un régime particulier d'entreprise nationale et recevant la totalité de la PEEC de sa société mère.

* 20 Loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 relative à l'Union d'économie sociale du logement.

* 21 Loi n° 87-1128 du 31 décembre 1987 modifiant l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation et portant création de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction.

* 22 Selon l'article L. 313-1, une fraction de la PEEC doit, dans la limite d'un neuvième, être réservée par priorité aux logements des travailleurs immigrés et de leurs familles.

* 23 Les organismes HLM sont soumis au contrôle de la mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS).

* 24 Pour des explications plus détaillées sur le Pass-Foncier, votre rapporteur renvoie à la lecture de son commentaire de l'article 16 du projet de loi.

* 25 Pour un bailleur louant en direct, la prime de référence est de 2,50 % TTC du loyer annuel plus les charges. Pour les propriétaires qui font gérer leurs logements par un professionnel de l'immobilier, elle s'élève à 1,80 %.

* 26 A titre d'exemple, les collecteurs ont obtenu, hors logements financés par l'AFL, 34.700 réservations en 2007.

* 27 L'AFL ne dispose pas de services de construction ou de gestion en propre. Ces missions sont confiées pour une durée limitée à des opérateurs professionnels sélectionnés après publicité et mise en concurrence. La gestion des logements est ensuite confiée sous mandat à des administrateurs de biens privés ou publics choisis dans le cadre d'une consultation annuelle.

* 28 Article actuellement vide puisque son contenu a été transféré à l'article L. 313-30 par une ordonnance de 2000.

* 29 Également coquille vide depuis l'entrée en vigueur d'une autre ordonnance de 2000.

* 30 La plupart de ces dispositions ne constitue que la reprise du droit en vigueur.

* 31 Loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière.

* 32 Prévus au 4° de l'article L. 313-19 dans sa rédaction actuelle, qui deviendrait le 8° du même article.

* 33 Chaque commissaire pouvant disposer d'un suppléant.

* 34 Dispositions consacrées à la soumission des procédures de passation de certains contrats à des obligations de publicité et de mise en concurrence.

* 35 Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007.

* 36 Loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération.

* 37 Le projet de loi ne prévoit qu'un avis simple des partenaires sociaux sur les décrets d'emplois des fonds.

* 38 Même si la globalisation des crédits de l'ANRU ne permet pas d'assurer une telle traçabilité.

* 39 Dans le cas inverse, il conviendrait en effet de budgétiser pleinement ces sommes et de les soumettre au régime des lois de finances.

* 40 Cet élargissement des capacités de conventionnement de l'agence a conduit le législateur à changer sa dénomination, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat devenant à cette occasion l'Agence nationale de l'habitat. L'agence a néanmoins conservé son sigle antérieur (ANAH).

* 41 Qui aurait été prohibé par l'article 40 de la Constitution puisque l'ANAH est un établissement public.

* 42 Et également en vertu d'un principe de réciprocité puisque l'ANAH dispose, pour sa part, d'un siège au conseil d'administration de l'ANRU.

* 43 Dont la création remonte à l'adoption de la loi n° 67-3 du 3 janvier 1967 relative aux ventes d'immeubles à construire et à l'obligation de garantie à raison des vices de construction.

* 44 L'article du CCH ne faisant que reproduire les dispositions du code civil.

* 45 Dite loi MOP.

* 46 Décret n° 2000-104 du 8 février 2000 modifiant le code de la construction et de l'habitation et relatif aux dispositions concernant l'attribution de prêts et subventions pour la construction, l'acquisition et l'amélioration de logements en accession à la propriété, l'amélioration de logements existants et la réalisation ou l'amélioration des logements locatifs sociaux.

* 47 Circulaire n° 2001-19 du 12 mars 2001 relative à la mise en oeuvre de la politique du logement et à la programmation des financements aidés de l'Etat pour 2001.

* 48 Circulaire UHC/FB 3/29 n° 2003-79 du 30 décembre 2003 relative aux prêts locatifs sociaux.

* 49 Décision du 8 février 1991, Région Midi-Pyrénées c. Syndicat de l'architecture de la Haute-Garonne.

* 50 Statut juridique créé par l'article 80 de la loi ENL.

* 51 Défini à l'article L. 633-1 du CCH.

* 52 Définie à l'article L. 631-11 du CCH.

* 53 La SHON est obtenue en partant de la surface de plancher hors oeuvre brute (SHOB) de la construction, qui est elle-même égale à la somme des surfaces de plancher de chaque niveau calculées à partir du nu extérieur des murs, dont il est déduit un certain nombre d'éléments énumérés à l'article R. 112-2 du code de l'urbanisme.

* 54 Ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.

* 55 Les promoteurs ne démarrent la construction d'un programme de logements que dans le cas où ils disposent d'un nombre d'engagements fermes d'acquéreurs suffisamment élevé par rapport au nombre total de logements inclus dans le programme.

* 56 Environ 7.000 logements chaque année d'après les promoteurs.

* 57 En application du d) de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme.

* 58 Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

* 59 Décret n° 67-223 du 17 mars 1967 pris pour l'application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

* 60 Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

* 61 Ordonnance n° 2005-1566 du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux.

* 62 Selon les termes de l'article 14-1 de la même loi, le budget prévisionnel est voté chaque année par le syndicat des copropriétaires pour faire face aux dépenses courantes de maintenance, de fonctionnement et d'administration des parties communes et équipements communs de l'immeuble.

* 63 Dans sa nouvelle numérotation résultant du paragraphe I. Il s'agit donc, en vertu du droit en vigueur, de l'actuel article 29-1.

* 64 Peuvent actuellement user de cette faculté l'administrateur lui-même, un ou plusieurs copropriétaires et le procureur de la République. Le président du TGI peut également procéder à une telle opération d'office.

* 65 Le projet de loi ne visait que les factures d'abonnement. Votre commission vous propose d'y ajouter les factures de fourniture et de conditionner la saisine à l'envoi préalable d'un commandement de payer qui serait resté infructueux.

* 66 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* 67 Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) - Rapport au Ministre du logement et de la ville présenté par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine - juin 2008.

* 68 Avis présenté par M. Henri Feltz.

* 69 Cette estimation s'appuie sur les données du fichier du logement communal (FILOCOM) -constitué à partir du fichier de la taxe d'habitation, auquel sont rapprochés le fichier foncier des propriétés bâties, le fichier des propriétaires et le fichier de l'impôt sur les revenus des personnes physiques- et repose sur les données du parc privé potentiellement indigne (PPPI).

* 70 Voir le paragraphe I de l'article 8.

* 71 L'article 7 de cette loi dispose que « les crédits consacrés par l'Etat à la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine, ouverts par les lois de finances entre 2004 et 2013, sont fixés à 6 milliards d'euros, aucune dotation annuelle au cours de cette période ne pouvant être inférieure à 465 millions d'euros ».

* 72 Puisque le paragraphe V instaure, pour certaines communes, une obligation d'élaborer un PLH.

* 73 CAA Paris, 18 mai 1999, Commune de Clairefontaine-en-Yvelines.

* 74 Foncier : le maillon faible ?, rapport commandé par le SNAL, 19 avril 2007.

* 75 Article L. 123-13 du code de l'urbanisme.

* 76 Rapport n° 81 (2005-2006) de M. Dominique BRAYE, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 15 novembre 2005.

* 77 Avis n° 86 (2005-2006) de M. Pierre JARLIER, fait au nom de la commission des lois, déposé le 16 novembre 2005.

* 78 On rappellera que l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme précise que « n'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. »

* 79 Conseil d'Etat, Le droit de préemption, La Documentation française, 2008.

* 80 Article L. 213-1.

* 81 Rapport d'Etienne Pinte : Propositions pour une relance de la politique de l'hébergement et de l'accès au logement remis en janvier 2008.

* 82 Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

* 83 Article L. 321-1 du code de l'urbanisme.

* 84 Codifiée à l'article 1607 ter du code général des impôts.

* 85 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 86 Codifiée à l'article 1607 bis du code général des impôts.

* 87 M. Vincent Renard, Directeur de Recherche au CNRS.

* 88 Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

* 89 Articles L. 240-1 et suivants du code de l'urbanisme.

* 90 Agence Foncière et Technique de la Région Parisienne.

* 91 Réseau ferré de France.

* 92 CE, 10 juillet 2007, Commune d'Ivry-sur-Seine.

* 93 Rapport d'information n° 415 (1997-1998) de M. Gérard Larcher, au nom de la commission des affaires économiques, sur la gestion des espaces périurbains « Les Territoires urbains et paysagers, pour un nouvel équilibre des espaces périurbains ».

* 94 Rapport d'information n° 442 (2004-2005) de MM. Dominique Braye et Thierry Repentin, au nom de la commission des affaires économiques, sur « les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement » et rapport de M. Dominique Braye, n° 81 (2005-2006), fait au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi portant engagement national pour le logement.

* 95 Codifiée à l'article 1529 du code général des impôts.

* 96 Décret n° 2007-1394 du 27 septembre 2007 codifié aux articles 317 A à C de l'annexe II au CGI.

* 97 www.impots.gouv.fr , rubrique professionnels/accès spécialisés/notaires/taxe forfaitaire-article 1529 du CGI.

* 98 Rapport d'information n° 196 (2007-2008) de MM. Daniel REINER, Michel BILLOUT et Claude BIWER, fait au nom de la commission des affaires économiques et de la mission d'information, déposé le 6 février 2008.

* 99 Articles R. 123-9 et R. 123-10 du code de l'urbanisme.

* 100 Article R. 123-9, 19 ème alinéa.

* 101 Article R. 123-9 (9°).

* 102 Article R. 123-9 (10°).

* 103 Article R. 123-9 (11°).

* 104 Article L. 123-1 (13°).

* 105 L'article R. 127-2 prévoit que le coût foncier imputé à la partie des constructions ayant la destination de logements locatifs sociaux et dépassant la densité résultant du coefficient d'occupation des sols ne peut excéder le montant obtenu par l'application du barème qu'il définit à la surface hors oeuvre nette de cette partie des constructions.

* 106 L'article précise que « La mise en oeuvre du permis de construire est subordonnée à l'obtention de la décision d'octroi du concours financier de l'Etat et au respect des conditions de cette dernière ».

* 107 Cette formulation est différente de celle retenue par l'article L. 123-1 12° relatif à la possibilité pour les PLU de subordonner la constructibilité des terrains à l'existence d'une superficie minimale, qui évoque, parmi les deux conditions posées, la préservation de « l'urbanisation traditionnelle ou l'intérêt paysager de la zone considérée ».

* 108 Aux termes de l'article L. 147-4, le plan d'exposition au bruit définit, à partir des prévisions de développement de l'activité aérienne, de l'extension prévisible des infrastructures et des procédures de circulation aérienne, des zones diversement exposées au bruit engendré par les aéronefs. Il les classe en zones de bruit fort, dite A et B, et zones de bruit modéré, dite C.

* 109 Les 1° et 2° de l'article L. 562-1 visent respectivement les zones exposées aux risques, dites « zones de danger » et les zones dites « zones de précaution », qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux.

* 110 Article 30 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.

* 111 Décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme.

* 112 Celui-ci prévoit que « Les sources d'énergies renouvelables sont les énergies éolienne, solaire, géothermique, houlomotrice, marémotrice et hydraulique ainsi que l'énergie issue de la biomasse, du gaz de décharge, du gaz de stations d'épuration d'eaux usées et du biogaz ».

* 113 Foncier : le maillon faible ?, rapport commandé par le SNAL, 19 avril 2007.

* 114 Rapport n° 81 (2005-2006) de M. Dominique Braye, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 15 novembre 2005.

* 115 Voir la définition d'une opération d'aménagement donnée par CE, 28 juillet 1993, Commune de Chamonix Mont-Blanc.

* 116 CE, 25 juin 2003, Commune de Saint-Jean-de-Boisseau c/ M. Périon.

* 117 CE, 15 avril 1996, Epoux Maurice.

* 118 CAA Paris, 21 mars 1996, commune de Fosses.

* 119 CAA Lyon 27 décembre 2001, req. n° 97LY01939, commune de Saint-Victor.

* 120 CAA Paris, 27 mars 1998, commune de Prunay-le-Temple.

* 121 CAA Marseille 19 juin 2003, req . n° 01MA02603, commune d'Antibes.

* 122 CE 21 décembre 2007, req. n° 282.580, commune de Verneuil-l'Etang.

* 123 CAA Lyon, 24 février 1994, req. n° 93-313, M. Malet.

* 124 TA de Versailles, 15 mai 1990, Association de sauvegarde de Cernay-la-Ville et de ses environs- Association Les-Hauts-de-Bullion.

* 125 CAA Marseille 29 octobre 1998, req. n° 96MA02753, commune de Pertuis.

* 126 CAA Marseille, 6 juillet 2000, req. n° 94-1109, commune de Saint-Cannat ; CE 13 juillet 2006, req. n° 266.093, Commune de Montady c/M. Lopez.

* 127 CAA Nantes 29 mars 2000, req. n° 98-813, société Newland.

* 128 CAA Lyon 8 juillet 2008, req. n° 06LY00916, commune d'Aubenas.

* 129 La synthèse des politiques et outils fonciers de régulation et de contrôle en Europe face à l'extension urbaine, mars 2007, études de l'ADEF.

* 130 C'est-à-dire les plans d'occupation des sols, les plans d'aménagement de zone et les plans de sauvegarde et de mise en valeur.

* 131 Par exemple, une conduite d'alimentation en eau qui, compte tenu de ses dimensions, pourrait desservir d'autres bâtiments que celui qui fait l'objet du permis, ne peut être regardée comme un équipement propre : CAA Paris, 30 septembre 1997, Commune de Cormeilles-en-Parisis.

* 132 Décret n° 2006-555 du 17 mai 2006 relatif à l'accessibilité des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des bâtiments d'habitation et modifiant le code de la construction et de l'habitation.

* 133 Décret n° 95-260 du 8 mars 1995 relatif à la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité.

* 134 Décret n° 2006-1089 du 30 août 2006 modifiant le décret n° 95-260 du 8 mars 1995 relatif à la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité.

* 135 Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 relative à l'urbanisme et à l'habitat.

* 136 Dispositif qui succède à l'amortissement « Périssol » et à l'amortissement « Besson ».

* 137 Avant la loi ENL, l'investisseur avait la possibilité d'amortir 8 % du prix d'acquisition du logement pendant cinq ans, puis 2,5 % pendant les quatre années suivantes. A l'issue de cette première phase, l'investisseur avait la possibilité, si la condition de loyer était toujours respectée, de poursuivre l'amortissement pendant deux périodes triennales à un taux de 2,5 %.

* 138 Est pris en compte le revenu fiscal de référence pour le calcul de l'impôt sur le revenu établi au titre de l'avant-dernière année précédant celle de la signature du contrat de location.

* 139 La taille moyenne des logements acquis par les investisseurs diffère selon les sources et oscille entre 40 et 65 mètres carrés.

* 140 Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

* 141 Convention du 20/12/06 relative au développement de l'accession sociale par portage foncier.

* 142 A compter du 1 er janvier 2007.

* 143 Revenus fiscaux de référence, au sens du 1° du IV de l'article 1417 du code général des impôts.

* 144 Arrêté du 27 mars 2007 modifiant l'arrêté du 2 décembre 2005 relatif aux plafonds de ressources des ménages prévus à l'article R. 331-76-5-1 du code de la construction et de l'habitation pour les opérations de location-accession à la propriété immobilière.

* 145 Le prix est indexé au taux de 1,5 % chaque année si l'accédant est salarié d'une entreprise du secteur privé assujettie à la PEEC. Dans le cas inverse, il est indexé sur l'inflation dans une fourchette comprise entre 2 % et 4,5 %.

* 146 Dont le montant est égal à la mensualité d'un prêt aux meilleures conditions de marché sur quinze ans.

* 147 Pour des explications plus approfondies, votre rapporteur renvoie à la lecture de son commentaire de l'article 17.

* 148 En son article 29.

* 149 Qui s'appuie sur le bail à construction pour les opérations individuelles et sur le démembrement de propriété pour les opérations collectives.

* 150 Opérations d'acquisition de logements neufs et opérations de construction sous la forme d'une livraison à soi-même.

* 151 Décret n° 2008-226 du 5 mars 2008 pris pour l'application de l'article 257 du code général des impôts relatif aux livraisons à soi-même d'habitations principales dont le terrain d'assise est acquis de manière différée.

* 152 Instruction fiscale 8-A-2-08 du 17 septembre 2008.

* 153 Différé minimal de 18 ans et maximal de 25 ans, indexation de la valeur du prêt sur un taux de 1,5 % pour les salariés des entreprises assujetties à la PEEC et sur un taux compris entre 2 et 4,5 % pour les autres.

* 154 Une telle option a en effet été écartée pour les opérations en collectif.

* 155 Article 28 de la loi ENL.

* 156 Le PSLA bénéficie au surplus d'une exonération de TFPB pendant 15 ans à compter de la construction du logement.

* 157 L'engagement correspond à la décision favorable d'octroi du prêt par le collecteur.

* 158 Le mercredi 1 er octobre 2008.

* 159 Laquelle n'est d'ailleurs pas encore prise en compte pour le PSLA comme votre rapporteur l'a précisé ci-dessus.

* 160 Loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière.

* 161 Le PSLA n'est pas cumulable avec le PTZ.

* 162 Voir tableau reproduit dans le commentaire de l'article 16.

* 163 A la différence de l'amendement adopté par les députés lors de l'examen du projet de loi ENL qui intégrait dans le décompte de l'article 55 tous les logements en accession sociale, ce qui englobait en conséquence les logements financés au moyen d'un prêt à l'accession sociale (PAS) voir d'un prêt à taux zéro (PTZ), dont le caractère social est plus discutable.

* 164 En son article 87.

* 165 Faciliter l'accès au logement en sécurisant bailleurs et locataires - Place d'un système assurantiel - Rapport établi par Mme Sabine Baïetto-Beysson et M. Bernard Beguin - Mars 2008.

* 166 Constat également mis en évidence dans le rapport de notre collègue Marcel-Pierre Cléach (Logement : pour un retour à l'équilibre - Rapport n° 22 (2003-2004) fait par M. Marcel-Pierre Cléach au nom de la commission des affaires économiques).

* 167 Un étudiant ne pourrait en effet être bénéficiaire de ces aides dans le cas où le bail serait établi au nom de ses ascendants.

* 168 Elle recouvre également un dispositif d'avance accordée sous forme d'avance remboursable sur 36 mois pour financer le dépôt de garantie lors de l'emménagement.

* 169 Loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

* 170 Loi de programmation pour la cohésion sociale.

* 171 Loi portant engagement national pour le logement.

* 172 Loi instituant le droit au logement opposable.

* 173 Ces statistiques s'appuient sur les données fournies par les ministères de la justice et de l'intérieur et reposent sur les ordres de grandeur constatés en 2005 et 2006.

* 174 Elles se sont élevées à 78 millions en 2005 pour retomber à 41 millions en 2006.

* 175 Articles 4 à 17 de la loi n°48-1360 du 1 er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement.

* 176 Aux alentours de 180.000 logements.

* 177 Loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière.

* 178 Dans les conditions prévues à l'article 40 de cette loi.

* 179 Article 14 de la convention type conclue en application de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation entre l'Etat et la société mixte de construction.

* 180 Qui a reçu la dénomination de supplément de loyer de solidarité (SLS) avec l'adoption de la loi du 4 mars 1996.

* 181 Cette disposition, déjà prévue par le droit en vigueur, autorise le bailleur à proposer un autre logement de son parc au locataire, même s'il dépasse les plafonds de ressources prévus pour son attribution. Dans un tel cas de figure, le locataire reste toutefois redevable du SLS dans les conditions de droit commun.

* 182 Définition qui serait elle-même modifiée par le 1° du paragraphe II de l'article 20 du projet de loi.

* 183 L'actuel article L. 442-4-1 devenant l'article L. 442-4-3.

* 184 Le congé est un concept juridique relevant de la loi de 1989, laquelle n'est pas applicable dans le parc HLM.

* 185 Votre commission éprouve des difficultés à comprendre comment la loi pourrait imposer dans un contrat en cours d'exécution une nouvelle clause résolutoire sans porter une atteinte excessive à la liberté contractuelle, principe à valeur constitutionnelle.

* 186 Le mode de calcul du SLS a été profondément revu par l'article 71 de la loi ENL.

* 187 Décret n° 2008-825 du 21 août 2008 relatif au supplément de loyer de solidarité.

* 188 Article L. 441-4 du CCH. Ce plafond peut être porté à 35 % par le programme local de l'habitat.

* 189 Rapport n° 413 (2007-2008) de M. Laurent Béteille, Mme Élisabeth Lamure et M. Philippe Marini, fait au nom de la commission spéciale, sur le projet de loi de modernisation de l'économie.

* 190 Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* 191 Dont la définition législative serait donnée à l'article L. 411-9, en vertu d'un amendement proposé par votre commission à l'article 1 er . Cette modification est nécessaire dans la mesure où les dispositions sur le conventionnement global sont applicables aux SEM.

* 192 Intitulé « Dispositions relatives à la mobilité des locataires ».

* 193 Régie par un bail de trois ans renouvelable.

* 194 Refus de trois offres de relogement.

* 195 Loi n° 2006-685 du 13 juin 2006 relative au droit de préemption et à la protection des locataires en cas de vente d'un immeuble.

* 196 Arrêté du 29 juillet 1987 relatif aux plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les habitations à loyer modéré et des nouvelles aides de l'Etat en secteur locatif.

* 197 Le couple dont la somme des âges révolus des deux conjoints le composant est au plus égale à cinquante-cinq ans constitue un jeune ménage au sens de l'arrêté.

* 198 Dénommés « plafonds PLUS ».

* 199 Plafonds PLAI.

* 200 Plafonds PLS.

* 201 En application de l'arrêté du 3 décembre 2007 modifiant l'arrêté du 29 juillet 1987.

* 202 Dans le cas, le plus fréquent, où les revenus sont composés des seuls revenus d'activité.

* 203 Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat.

* 204 Loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi.

* 205 Référence PLUS.

* 206 (117,6 %-105,5 %)/117,6 %.

* 207 Qui ne trouve à s'appliquer qu'à partir de 20 % de dépassement des plafonds.

* 208 Cette estimation est réalisée sur la base des résultats de l'enquête sur l'application du SLS 2004. L'effectif total des locataires dont les revenus excèdent les plafonds d'accès au parc locatif socialement a probablement peu évolué, voire diminué au regard de l'indexation des plafonds de ressources sur la variation annuelle du SMIC (indice du SMIC horaire brut - progression de +5.84 % en 2005, +5.52 % en 2006, 2.99 % en 2007, +2.05 % en 2008).

* 209 Date à laquelle, conformément au vote d'un amendement parlementaire, la référence de l'indice des prix à la consommation hors tabac a été remplacée par la référence au SMIC.

* 210 Article 38 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.

* 211 Décret n° 2006-945 du 28 juillet 2006 relatif à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances.

* 212 Loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat.

* 213 La loi DALO a également assujetti ces groupements au prélèvement, alors même que seules les communes sont concernées par les obligations de disposer d'un nombre suffisant de places d'hébergement.

* 214 Votre rapporteur ayant été à l'époque le seul sénateur à voter contre cette mesure.

* 215 Ces dispositions sont directement inspirées de celles prévues à l'article L. 302-6 du CCH en matière de décompte de logements locatifs sociaux.

* 216 Loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

* 217 Dispositif d'urgence du « 115 », accueils de jour, équipes mobiles.

* 218 S'appuyant sur une enquête effectuée en juillet 2007 et extrapolant les résultats obtenus à la France entière.

* 219 Compte non tenu des modifications proposées par votre commission.

* 220 Sur la base d'une moyenne de potentiel fiscal de 680 euros pour une commune de 3.000 habitants et de 1.000 euros pour une commune de plus de 30.000 habitants, et compte tenu du fait que les communes les plus riches ont un potentiel fiscal ne dépassant pas 2.500 euros.

* 221 Article 70.

* 222 Comité interprofessionnel du logement par exemple.

* 223 Porté à six mois dans les départements d'outre-mer et, jusqu'au 1 er janvier 2011, dans les départements comportant au moins une agglomération, ou une partie d'une agglomération, de plus de 300.000 habitants.

* 224 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

* 225 Loi n° 2004-801 du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

* 226 Décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* 227 Dans la rédaction issue de l'ordonnance du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux, ratifiée par la loi ENL.

* 228 Logements conventionnés « ANAH » à un niveau de loyer « maîtrisé » (article L. 321-4) ou de loyer « social » (article L. 321-8).

* 229 Dont le contenu a été décrit ci-dessus.

* 230 Définition de l'article 1 er de la loi du 31 mars 1990, reprise au II de l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation.

* 231 Comme le propose la mairie de Paris dans le cadre du dispositif « Louez solidaire ».

* 232 Ordonnance n° 2006-1048 du 25 août 2006 relative aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété.

* 233 Loi n° 2006-1615 du 18 décembre 2006 ratifiant l'ordonnance n° 2006-1048 du 25 août 2006 relative aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété.

* 234 Directe ou indirecte, individuelle ou collective.

* 235 Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

* 236 Décret n° 2006-555 du 17 mai 2006 relatif à l'accessibilité des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des bâtiments d'habitation et modifiant le code de la construction et de l'habitation.

* 237 Article R. 111-18-7 du CCH.

* 238 Sont considérés comme bâtiments collectifs ceux dans lesquels sont superposés, même partiellement, plus de deux logements distincts desservis par des parties communes bâties.

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