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Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

 

N° 25

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 octobre 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après déclaration d'urgence, généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion,

Par Mme Bernadette DUPONT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, M. Jean Boyer, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1100, 1112, 1113 et T.A. 188

Sénat :

7 (2008-2009)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Vingt ans après la loi du 1er décembre 1988 instituant le revenu minimum d'insertion et dix ans après la grande loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, force est de constater que les politiques mises en oeuvre pour réduire la pauvreté, malgré les moyens considérables qui y ont été consacrés, n'ont pas atteint leurs objectifs.

En 2006, plus de 7,8 millions de personnes vivaient au-dessous du seuil européen de pauvreté (880 euros par mois), soit 13,2 % de la population française, et 4,2 millions disposaient de revenus mensuels inférieurs à 733 euros (50 % du niveau de vie médian), soit 7,1% de la population. On note aussi que le visage de la pauvreté s'est profondément transformé avec l'émergence d'une forme paradoxale de précarité, celle de la pauvreté au travail.

Le revenu de solidarité active entend apporter une double réponse à cette réalité : d'une part, en garantissant un revenu minimum aux personnes privées d'emploi ; d'autre part, en apportant un complément de revenus aux personnes en situation d'emploi précaire ou disposant de revenus trop faibles pour assumer leurs charges de famille.

Ce nouveau dispositif, qui permet de cumuler sans limitation de durée une partie des revenus d'activité avec les revenus de la solidarité, devraient concerner plus de 3,5 millions de personnes, dont au moins 2,2 millions de travailleurs pauvres.

Grâce au RSA, chaque heure supplémentaire travaillée apportera obligatoirement un gain de revenus. En outre, la réforme des droits connexes nationaux proposée prévoit que tout aide ou avantage sera désormais accordé en fonction des revenus et de la composition du foyer et non du seul statut d'allocataire d'un minimum social. Cette nouvelle approche, que votre commission avait elle-même préconisée, rendra le système de solidarité plus équitable.

En outre, tirant la leçon des expériences passées en matière d'insertion, le texte reconnaît à chaque allocataire du RSA un accompagnement personnalisé vers l'emploi, assuré par un référent unique.

Enfin, le système repose sur une logique renforcée de droits et devoirs qui s'inscrit dans la droite ligne du contrat d'insertion prévu pour les bénéficiaires du RMI, mais qui se veut plus opérationnel. Chaque bénéficiaire devra conclure avec son référent un contrat formalisant leurs engagements réciproques.

L'objectif est que l'insertion sociale et professionnelle devienne un « impératif national » au même titre que la lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

La compétence exclusive des départements en la matière, qui se traduit par la mise en oeuvre du programme départemental d'insertion, est réaffirmée. Un nouveau cadre d'intervention, le pacte territorial d'insertion, facilitera la mise en commun des moyens aujourd'hui alloués à ces politiques, à différents niveaux.

Le texte réforme également les instruments d'intervention dont disposeront l'Etat et les départements pour favoriser l'emploi des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles. Il institue un contrat unique d'insertion en remplacement des multiples contrats aidés existants, dont le régime complexe, rigide et opaque avait freiné l'efficacité.

Cette réforme, chacun le sait, a fait l'objet d'une large consultation, qui s'est achevée le 27 mai 2008 avec les conclusions des travaux du Grenelle de l'insertion. Cette concertation a permis à la fois d'impliquer les acteurs concernés par la réforme et de susciter une large adhésion des partenaires sociaux, des associations et organismes participants. Certaines de leurs remarques ou objections ont été prises en compte au moment de la rédaction du projet de loi.

*

Ce projet de loi constitue, à n'en pas douter, une étape essentielle pour la lutte contre la pauvreté dans notre pays. Il redonnera à des Françaises et des Français un espoir, souvent déçu jusqu'alors, et leur reconnaîtra le droit au respect de leur dignité. Pour garantir les conditions de son succès, nous devrons tous concourir solidairement à la mise en oeuvre du RSA.

I. LA GÉNÉRALISATION DU RSA

A. UNE RÉFORME PRÉPARÉE ET ATTENDUE

Les défauts du système de solidarité nationale sont désormais bien connus, de nombreux rapports ayant mis en évidence sa complexité et ses nombreux paradoxes, qui découragent les bénéficiaires de minima sociaux de reprendre une activité professionnelle1(*).

Depuis une dizaine d'années, plusieurs projets de réformes se sont succédé2(*), mettant en évidence les écueils et effets pervers du dispositif actuel.

La création du revenu de solidarité active est l'aboutissement de cette réflexion, mais aussi de la concertation engagée sur ce sujet par Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, voici un peu plus d'un an.

1. Un système complexe encore trop peu incitatif à la reprise d'activité

a) La diversité des minima sociaux

Le système de solidarité nationale compte, encore aujourd'hui, neuf minima sociaux distincts. Il s'agit de prestations non contributives, versées sous condition de ressources et visant à assurer un revenu minimum aux personnes qui, temporairement ou durablement, ne sont pas en mesure de vivre des revenus de leur activité.

Ces allocations diffèrent selon les publics qu'elles visent (personnes âgées ou familialement isolées, personnes handicapées ou exclues du monde du travail) et les inégalités qu'elles entendent corriger. Leurs conditions d'accès, leurs modalités de calcul et de versement variant sensiblement, il en résulte des situations très hétérogènes pour les plus de 3,5 millions de bénéficiaires. Si l'on inclut les conjoints et les enfants à charge, on estime à environ 6,4 millions le nombre de personnes qui dépendent des revenus de la solidarité nationale.

LES MINIMA SOCIAUX EN FRANCE

Minimum social

Personnes ciblées

Barèmes mensuels au 1er janvier 2008 (en euros)

Nombre d'allocataires
2006

Evolution 2005/2006 (en %)

Revenu minimum d'insertion (RMI)

ou

RSO (revenu de solidarité Dom)

Personne de vingt-cinq ans et plus ne disposant d'aucune autre prestation de solidarité.

Plafond de ressources et allocation garantie :
Isolé 0 enf. : 447,91 €, Isolé 1 enf. : 671,87 €
Isolé 2 enf. : 806,24 €, Couple 0 enf. : 671,87 €
Couple 1 enf. : 806,24 €, Couple 2 enf. : 940,62 €
+ 179,16 € par enfant sup. (à partir du 3e)

1 278 800

- 0,8

11 000

+ 10,3

Allocation de parent isolé (API)

Personnes isolées assumant seules la charge d'un ou plusieurs enfants

Plafond de ressources et allocation garantie :
Femme enceinte : 566,79 €, Isolé 1 enfant : 755,72 €
+ 188,93 € par enf. sup

217 500

+ 5,5

Allocation de solidarité spécifique (ASS)

Chômeurs ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage et justifiant d'au moins cinq ans d'activité salariée au cours des dix dernières années précédant la rupture de leur contrat de travail

Plafond de ressources :
Personne seule : 1 031,80 €, Couple : 1 621,40 €

Dans la limite de ces plafonds de ressources, l'allocation versée est de : 448,34 € au taux normal, 643,62 € au taux majoré

393 200

- 2,1

Allocation d'insertion(1) (AI)
et alloc. temporaire d'attente (ATA)

Détenus libérés, personnes en attente de réinsertion, rapatriés, réfugiés et demandeurs d'asile

Plafond de ressources : ATA : montant du RMI selon composition familiale. Dans la limite de ce plafond, le montant de l'allocation versée est de : 315,73 €

22 500

- 34,9

Allocation équivalent retraite (AER)

Chômeurs de moins de soixante ans totalisant déjà 160 trimestres de cotisation à l'assurance vieillesse

Plafond de ressources : Personne seule : 1 527,36 €, Couple : 2 195,58 €. Dans la limite de ces plafonds, l'allocation versée est de : 967,86 €

60 100

44,8

Allocation supplémentaire vieillesse ASV/Aspa

Personnes âgées de plus de soixante-cinq ans (soixante ans en cas d'inaptitude au travail) disposant de droits nuls ou très faibles à l'assurance vieillesse

Plafond de ressources :
Personne seule : 643,29 €, Couple : 1 126,77 €

Allocation garantie :
Personne seule : 628,10 € Couple : 1 126,77 €

599 400

- 1,6

Allocation supplémentaire d'invalidité (ASI)(3)

Personnes titulaires d'une pension d'invalidité de très faible montant, servie par la sécurité sociale au titre d'une incapacité permanente

111 400

- 1,1

Allocation aux adultes handicapés (AAH)

Personnes handicapées qui ne peuvent prétendre ni à un avantage invalidité, ni à une rente d'accident du travail

Plafond de ressources : célibataires : 628,10 € par mois. Couple : 1256,20 € par mois +314,05 € par enfant à charge. Alloc. garantie : 628,10 €. Complément d'ATA : 100,50 €

804 000

0,4

Allocation veuvage(5)

Conjoints survivants d'assurés sociaux décédés

Plafond de ressources : 693,87 €
Allocation garantie : 555,10 € la 1e et la 2e année

6 100

- 7,5

Ensemble des minima sociaux

   

3 503 900

- 0,3

(1) Supprimée par la loi de finances pour 2006 et remplacée par l'allocation temporaire d'attente (ATA).

(2) Montant de l'ATA, qui est versée sous condition de ressources aux demandeurs d'asile pendant la durée de la procédure d'instruction de leur demande, lorsqu'ils ne peuvent accéder à des revenus de remplacement du travail ou à d'autres minima sociaux.

(3) A partir du 14 janvier 2007, l'allocation de solidarité aux personnes âgées et l'allocation supplémentaire d'invalidité remplacent les diverses prestations constitutives du minimum vieillesse.

(4) Majoration pour la vie autonome.

(5) La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a supprimé cette allocation qui est en voie d'extinction progressive.

b) Des droits connexes qui n'incitent pas au retour à l'emploi

- La qualité d'allocataire d'un minimum social ouvre droit, de façon plus ou moins automatique et dans des proportions variables selon les prestations, au bénéfice d'un nombre important de droits dits connexes.

Il peut s'agir d'avantages fiscaux (exonération de taxe d'habitation, de redevance audiovisuelle, suppression des dettes fiscales), de la prise en charge partielle ou complète de la couverture maladie, d'un accès privilégié aux aides au logement, de l'accès aux tarifications sociales (eau, gaz, électricité, téléphone) et de la traditionnelle « prime de Noël ».

Droits connexes et exonérations liés au statut d'allocataire de minimum social

Minimum social

Exonérations

Droits connexes liés au statut

CRDS(1)

CSG(2)

IR(3)

RA(4)

RMI

oui

oui

oui

oui

Allocation logement à taux plein automatique, suspension des dettes fiscales, exonération de taxe d'habitation (TH) automatique et prolongée un an après la suspension de l'allocation, exonération de cotisation CMU, accès automatique et gratuit à la CMU-c, tarification sociale téléphone, prime de Noël

AAH

oui

oui

oui

oui

Majoration pour vie autonome, tarification sociale téléphone, exonération de la taxe d'habitation sous conditions de ressources.

ASS

oui

non

non

non

Prime de Noël, tarification sociale téléphone

API

oui

oui

oui

non

Allocation logement à taux plein automatique, suspension des dettes fiscales, exonération de TH sous conditions de ressources

ASV/Aspa

oui

oui

oui

oui

Exonération de TH sous conditions de ressources

ASI

oui

oui

oui

oui

Exonération de TH selon l'incapacité ou non de travailler

AER

oui

non

non

oui

Prime de Noël, exonération de TH sous conditions de ressources

Allocation veuvage

oui

oui

oui

oui

Exonération de TH sous conditions de ressources

(1) Contribution au remboursement de la dette sociale.

(2) Contribution sociale généralisée.

(3) Impôt sur le revenu.

(4) Redevance audiovisuelle.

S'y ajoutent les aides locales, le plus souvent attribuées elles aussi en fonction du statut, et qui comprennent notamment les aides des fonds de solidarité logement (FSL), les dégrèvements spécifiques de taxe d'habitation, des aides au transport et à la mobilité, la tarification sociale de certains services publics (crèches, centres aérés, colonies de vacances, restauration scolaire, piscine) et l'aide alimentaire.

Ces aides ou avantages représentent une part importante du revenu du ménage allocataire de minima sociaux (jusqu'à 20 %) et sont accordés, pour l'essentiel, en fonction de l'allocation à laquelle il est éligible. Elles disparaissent, le plus souvent, avec la perte du bénéfice du minimum social, ce qui contribue à décourager la reprise d'activité.

- Cet effet a été partiellement corrigé par la prime pour l'emploi (PPE), conçue comme une mesure de soutien du pouvoir d'achat des ménages, mais aussi grâce à la mise en place d'un système d'intéressement à la reprise d'activité pour les seuls bénéficiaires du RMI, de l'ASS et de l'API qui se traduit, pour une période limitée à un an, par un droit au cumul du minimum social et du revenu professionnel.

Toutefois, les bénéficiaires de contrats aidés ou les personnes exerçant à temps très partiel en sont exclus.


Le dispositif d'intéressement actuel

La loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux a procédé à une première refonte du système d'intéressement à la reprise d'une activité professionnelle pour les allocataires du RMI, de l'API et de l'ASS. Elle accorde aux personnes reprenant un emploi avec un horaire mensuel d'au moins soixante-dix-huit heures :

- le droit au cumul intégral de leur minimum social et du salaire de l'activité professionnelle pendant trois mois ;

- une prime de retour à l'emploi (PRE) de 1 000 euros après le quatrième mois de travail ou dès la fin du premier mois, si le contrat est à durée indéterminée ou d'une durée déterminée supérieure à six mois ;

- une prime forfaitaire mensuelle de 150 euros pour les personnes isolées et de 225 euros pour les couples ou familles durant neuf mois, au terme de la période de cumul intégral du revenu d'activité et de l'allocation.

Ces mesures sont ouvertes aux personnes accédant à un emploi aidé, sauf s'il s'agit d'un contrat d'avenir (CA) ou d'un contrat d'insertion-RMA, pour lesquels la prime de retour à l'emploi de 1 000 euros n'est pas accordée, car ces contrats offrent déjà une forme d'intéressement, qui s'ajoute aux nouvelles primes forfaitaires mensuelles.

Enfin, les allocataires de l'API et du RMI travaillant moins de soixante-dix huit heures par mois bénéficient du système antérieur qui leur permet de cumuler durant neuf mois 50 % de leur revenu d'activité avec leur minimum social.

- Au-delà de l'aspect financier, des enquêtes3(*) ont mis en évidence d'autres freins au retour à l'emploi, notamment sensibles pour les bénéficiaires du RMI et de l'API :

- parmi eux, une part non négligeable (29 % pour le RMI et 53 % pour l'API) déclare ne pas occuper d'emploi et ne plus en chercher, le plus souvent pour des raisons de santé ou de contraintes familiales ;

- de plus, parmi les personnes sans activité qui recherchent un emploi, nombreuses sont celles qui disent rencontrer des obstacles importants pour en trouver un, l'absence de formation ou d'emploi adapté à proximité, les problèmes de santé et de transport étant le plus souvent cités.

A ce stade, on observera que :

- dans les deux cas, l'aspect financier ne constitue pas le premier frein à la reprise d'un emploi ;

- les obstacles à l'emploi diffèrent d'un minimum à l'autre : pour l'API, ils tiennent, pour plus de 80 % des bénéficiaires sans activité ayant abandonné la recherche d'un emploi, à l'indisponibilité du fait de leurs contraintes familiales ; pour le RMI, il s'agit dans 40 % des cas de raisons de santé ;

- par ailleurs, si la reprise d'emploi est le premier motif de sortie du RMI, la réalité est un peu différente pour l'API : la fin de la durée légale de son versement en est la cause principale. En effet, une fois sur deux, un sortant de l'API s'inscrit au RMI à l'échéance de son allocation4(*).

Les raisons qui expliquent le non-retour à l'activité sont donc nombreuses et diverses. Elles justifient la mise en oeuvre d'un dispositif global d'aide à l'insertion sociale et professionnelle, une simple mesure de soutien financier ne pouvant à elle seule résoudre les difficultés rencontrées par ces personnes pour retrouver un emploi.

c) Un accompagnement insuffisant et non systématique

Ainsi que votre commission a eu l'occasion de le souligner à plusieurs reprises, le soutien et l'accompagnement offerts aux bénéficiaires restent notoirement insuffisants. On sait pourtant qu'ils permettent aux allocataires de mobiliser plus efficacement les aides auxquelles ils ont droit et d'être mieux orientés dans leur recherche d'emploi ou d'activité d'insertion.

Or, seule une part mineure des allocataires de minima sociaux bénéficie d'un tel accompagnement. En témoigne le très faible taux de contractualisation des bénéficiaires (moins de 40 %) qui a conduit à l'échec du « volet insertion » du dispositif initial prévu par la loi de 1988 instituant le RMI. Le constat est encore plus édifiant pour les allocataires de l'API, qui ne bénéficiaient d'aucun dispositif d'accompagnement jusqu'en 2006.

* 1 Voir notamment « Minima sociaux : concilier équité et reprise d'activité » - Rapport d'information Sénat n° 334 (2004-2005) de Valérie Létard - 11 mai 2005.

* 2 Parmi lesquels une proposition de loi adoptée par le Sénat, le 23 janvier 2007 : texte n° 51 (2006-2007) - Proposition de loi portant réforme des minima sociaux.

* 3 Source : Drees, Enquête auprès des bénéficiaires de minima sociaux 2006 - Études et résultats - n° 567 - avril 2007.

* 4 L'API est perçue jusqu'à ce que le plus jeune enfant ait trois ans ou, pendant douze mois consécutifs, si les enfants sont âgés de plus de trois ans.