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Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

 

TITRE IV - DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Article 14 - Entrée en vigueur de la réforme

Objet : Cet article fixe le calendrier d'entrée en vigueur des différentes mesures du projet de loi. Pour l'essentiel, les dispositions du projet de loi seront applicables à compter du 1er juin 2009.

I - Le dispositif proposé

Les dates d'entrée en vigueur des dispositions du projet de loi varient selon qu'il s'agit des mesures relatives à la mise en oeuvre de la prestation elle-même, de mesures fiscales transitoires pour les bénéficiaires des minima sociaux actuels ou de celles relatives au financement du dispositif du RSA.

- Le paragraphe I fixe au 1er juin 2009 l'entrée en vigueur de l'essentiel des dispositions du présent projet de loi. En conséquence, si l'on tient compte du temps nécessaire à l'instruction des demandes et des délais de paiement des prestations par les caisses d'allocations familiales, les premiers versements de RSA ne devraient pas intervenir avant le début du mois de juillet 2009.

Il est toutefois rappelé que la mise en oeuvre du RSA suppose l'adoption des dispositions prévues en loi de finances pour 2009 relatives à la compensation des coûts supplémentaires qui résultent, pour les départements, du transfert des dépenses finançant le revenu minimum garanti majoré destiné aux parents isolés bénéficiaires du RSA, en remplacement de l'API.

Parallèlement, le paragraphe II prévoit que le prélèvement des nouvelles contributions additionnelles de 1,1 % sur les revenus du capital et du patrimoine sera effectif dès le 1er janvier 2009, soit six mois avant l'entrée en vigueur des autres dispositions du projet de loi. Cela suppose que le nouvel article L. 262-23 du code de l'action sociale et des familles, qui crée ce prélèvement ainsi que le FNSA auquel il sera affecté, soit applicable à compter de la même date, ce que précise le paragraphe I.

D'après les informations recueillies auprès du ministère des finances et du budget, le principe d'annualité de l'impôt, selon lequel les impôts sont dus et liquidés au titre d'une année donnée, ne permet pas une entrée en vigueur en cours d'année civile des dispositions fiscales prévues par le projet de loi.

Toutefois, il convient de préciser que, d'une part, le produit de ces nouvelles contributions additionnelles sera automatiquement affecté au FNSA dès la première année, même si les dépenses de RSA ne commenceront à courir qu'à compter du deuxième semestre de l'année 2009 ; d'autre part, les recettes afférentes permettront d'assurer la montée en charge du dispositif sur deux années, au terme desquelles une évaluation des dépenses permettra, le cas échéant, de réviser les montants prélevés.

Enfin, le paragraphe I repousse au 1er janvier 2010 la date à partir de laquelle le Pôle emploi pourra, le cas échéant, faire partie des organismes, désignés par décret, auprès desquels les demandes de RSA pourront être déposées (article L. 262-16).

- Les dispositions prévues au A du paragraphe II (1° et 2°) précisent les conditions d'entrée en vigueur du nouveau prélèvement sur les revenus du capital, lequel repose à la fois sur les revenus du patrimoine déclarés annuellement par les contribuables pour l'impôt sur le revenu et les revenus de placement sur lesquels le nouveau prélèvement sera précompté directement par les intermédiaires financiers au fur et à mesure de la distribution de ces revenus à leurs titulaires. Afin que l'impôt puisse être recouvré en totalité en 2009, il est nécessaire d'assujettir, d'une part, les revenus du patrimoine déclarés au titre de l'année 2008 dès 2009, d'autre part, les distributions de revenus de placements effectuées à compter du 1er janvier 2009.

Par cohérence, le dispose que l'intégration dans le bouclier fiscal du nouveau prélèvement de 1,1 % sera effective dès l'imposition des revenus de 2008 dès lors que les revenus du patrimoine auront été assujettis à ce prélèvement au titre de cette même année.

- Le premier alinéa du B prévoit qu'un certain nombre de mesures fiscales présentées à l'article 6 du projet de loi s'appliqueront à compter des impositions établies au titre de 2009. En effet, c'est au cours de cette même année que les premiers versements d'allocation de RSA auront lieu.

Les mesures fiscales visées sont :

- la réduction de la prime pour l'emploi (PPE) à due concurrence du RSA perçu par le foyer concerné ;

- la suppression des systèmes d'acomptes sur la PPE ;

- la mention des bénéficiaires du RSA parmi les personnes en difficulté dont le tutorat, quand elles créent ou reprennent une entreprise, peut donner droit à une réduction d'impôt pour le tuteur ;

- les mesures de coordination concernant les dégrèvements sociaux de taxe d'habitation et de redevance audiovisuelle.

Il est précisé en revanche que ne seront appliqués qu'à compter des impositions établies au titre de 2010 :

- le nouveau dispositif de dégrèvement intégral de redevance audiovisuelle pour les redevables dont le revenu fiscal est nul, afin de permettre, à titre transitoire, le maintien du dégrèvement existant pour les bénéficiaires actuels du RMI ;

- ainsi que la suppression de l'exonération fiscale des primes forfaitaires versées aux allocataires du RMI et de l'API au titre de l'intéressement au retour à l'emploi, compte tenu du maintien transitoire de ce dispositif pour tous ceux qui en auront bénéficié avant l'instauration du RSA.

En cohérence avec les dispositions précédentes, le second alinéa prévoit également une mesure transitoire pour les personnes cessant de bénéficier du RMI au cours de l'année 2008 : dans la continuité des règles actuelles, elles conserveront en 2009 le bénéfice de leur dégrèvement de taxe d'habitation et de redevance.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission simplifiant la rédaction du premier paragraphe de cet article.

III - La position de votre commission

L'économie du dispositif proposé parvient à trouver un certain équilibre qui permet de ne pas pénaliser les actuels bénéficiaires de mesures plus favorables en ménageant des périodes transitoires.

Par ailleurs, les inquiétudes de votre rapporteur concernant le prélèvement anticipé des contributions additionnelles prévues par le projet de loi ont été levées grâce à un double engagement du Gouvernement : d'une part, les sommes prélevées seront effectivement versées directement au FNSA ; d'autre part, une évaluation au terme des deux premières années d'application permettra, le cas échéant, de réviser les taux de ces nouveaux prélèvements.

Aussi votre commission vous demande-t-elle d'adopter cet article sans modification.

Article 15 - Application de la loi dans les départements et les collectivités d'outre mer

Objet : Cet article prévoit les modalités d'application de la loi dans les départements d'outre-mer et dans les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

I - Le dispositif proposé

Cet article prévoit que la loi entrera en vigueur dans les Dom et les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon au plus tard le 1er janvier 2011, sous réserve de l'inscription dans la loi de finances des dispositions relatives à la compensation des charges résultant de l'extension de compétences opérée.

Il autorise par ailleurs le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, les mesures législatives nécessaires à l'application de la loi et à la mise en oeuvre des politiques d'insertion dans les Dom et les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon (à Mayotte, à Wallis-et-Futuna, en Polynésie et en Nouvelle-Calédonie, la loi nationale ne s'applique pas en matière de droit social). Ces ordonnances seront prises au plus tard le dernier jour du dix-huitième mois suivant la publication de la loi. L'intervention de cette procédure est justifiée par la spécificité des politiques d'insertion dans les départements et collectivités visés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement prévoyant que les ordonnances nécessaires à la mis en oeuvre outre-mer des dispositions de loi seront prises « après consultation de l'ensemble des collectivités concernées ».

III - La position de votre commission

Votre commission note, en fonction des éclaircissements fournis sur ce point par le haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté lors de son audition sur le projet de loi, que le délai d'adaptation rendu indispensable par la spécificité des outils d'insertion en vigueur outre-mer permettra au Gouvernement de calibrer le dispositif destiné à ces collectivités afin d'y prévenir toute diminution du niveau et de la qualité de la politique d'insertion.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 (article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007,
article 52 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale et articles 18 à 23 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat) - Fin des expérimentations relatives au RSA et au contrat unique aidé

Objet : Cet article abroge l'ensemble des dispositions législatives prévoyant des expérimentations relatives à la mise en place de mécanismes d'incitation financière au retour à l'emploi et de simplification des contrats aidés d'insertion, mettant ainsi fin aux expérimentations en cours et décide du sort des conventions et contrats conclus dans le cadre de ces expérimentations.

I - Le dispositif proposé

A - ABROGATION DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES RELATIVES AUX EXPÉRIMENTATIONS DE DIVERS INSTRUMENTS DES POLITIQUES D'INSERTION DÉPARTEMENTALES

- Le paragraphe I abroge, à compter du 1er juin 2009, date d'entrée en vigueur des principales mesures du projet de loi, les dispositions relatives aux expérimentations de nouveaux mécanismes d'incitation financière au retour à l'emploi ainsi qu'à des expériences de simplification des contrats aidés d'insertion :

- l'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 qui autorise l'expérimentation de nouveaux dispositifs d'incitation financière au retour à l'emploi et ouvre la voie à l'expérimentation d'un contrat unique d'insertion pour les bénéficiaires du RMI ;

- l'article 52 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale qui prévoit, d'une part, d'étendre le champ des bénéficiaires potentiels et les possibilités de dérogations des expérimentations en cours à de nouveaux dispositifs d'incitation financière au retour à l'emploi ; d'autre part, d'expérimenter une formule de contrat unique renforcée ;

- enfin, les articles 18 à 23 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite loi Tepa, autorisant les départements volontaires à expérimenter le RSA en faveur des seuls bénéficiaires du RMI et de l'API ainsi que de nouvelles formules de contrats aidés, assouplies et dotées d'un accompagnement personnalisé.

- Tirant logiquement la conséquence des abrogations précédentes, le paragraphe II met fin, à compter du 1er juin 2009, aux expérimentations du RSA et à celles relatives à la modulation des règles s'appliquant aux contrats aidés.

Ainsi, les délibérations adoptées par les conseils généraux ainsi que les arrêtés dérogatoires pris par les représentants de l'Etat dans les départements aux fins de ces expérimentations cessent de produire leurs effets à compter de cette même date.

B - DISPOSITIONS TRANSITOIRES

- Le paragraphe III met en place une période de transition pour les ménages dont la situation financière se trouverait dégradée du fait de l'interruption des expérimentations menées dans les départements volontaires.

A cette fin, il prévoit que les personnes qui bénéficient, dans le cadre des expérimentations actuelles, d'un niveau de revenu plus favorable (du fait des primes d'intéressement au retour à l'emploi notamment) que celui qui résulterait de l'application des règles relatives à la nouvelle prestation de RSA pourront conserver le bénéfice de cette situation plus avantageuse jusqu'à ce que les versements s'interrompent du fait de la fin des contrats qui y donnent droit et, dans tous les cas, jusqu'au 31 mai 2010.

- Les paragraphes IV et V du présent article prévoient, pour certaines conventions et contrats conclus avant le 1er juin 2009, la poursuite de leurs effets jusqu'à l'échéance initialement prévue.

Le paragraphe IV dispose que, dans les zones expérimentales, les conventions individuelles conclues avant le 1er juin 2009 par le département ou l'Etat et, s'ils sont à durée déterminée, les contrats de travail qui y sont associés, continuent de produire leurs effets jusqu'à leur terme, c'est-à-dire, le cas échéant, au-delà du 1er juin 2009. Toutefois, il est précisé que les conventions en cours ne pourront faire l'objet d'aucun renouvellement ni d'aucune prolongation au-delà de cette date.

Le paragraphe V dispose que les conventions financières conclues entre l'Etat et le département, sur le fondement de l'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 précitée et de l'article 20 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007, demeurent applicables dans la limite de l'objet et de la durée prévus par ces textes. En effet, ces dispositions prévoient qu'une convention soit signée entre le préfet et le président du conseil général, qui précise notamment les modalités de versement de la participation financière accordée par l'Etat au département dans le cadre des expérimentations concernées.

La prolongation desdites conventions garantit donc le maintien des dispositifs de cofinancement des expérimentations par l'Etat et les conseils généraux, permettant ainsi la mise en oeuvre effective du mécanisme de sauvegarde prévu au paragraphe III pour les ménages dont la situation deviendrait défavorable du fait de l'application de la loi.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant l'abrogation de l'article 52 de la loi précitée du 5 mars 2007, rendue inutile puisque ledit article a pour objet de modifier une disposition elle-même abrogée.

III - La position de votre commission

Votre commission considère que cet article garantit à la fois l'achèvement des expérimentations dans le respect des conditions initialement fixées pour les bénéficiaires et une transition souple propre à faciliter la mise en oeuvre des nouveaux dispositifs.

Elle vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

Article 17 - Dispositions transitoires

Objet : Cet article prévoit plusieurs dispositions transitoires concernant les contrats aidés et le régime d'intéressement applicable aux bénéficiaires du RMI et de l'API.

I - Le dispositif proposé

- Le paragraphe I prévoit que les deux contrats aidés abrogés par les paragraphes I et III de l'article 12 (CA et CI-RMA) ayant été signés antérieurement au 1er juin 2009, date d'entrée en vigueur de la loi, continuent à produire leurs effets, selon les règles en vigueur avant cette date, jusqu'au terme de la convention individuelle en application de laquelle ils ont été signés. Par cohérence avec les dispositions de l'article 16 du projet de loi, il est également précisé que cette convention et ces contrats ne peuvent faire l'objet d'aucun renouvellement ni d'aucune prolongation au-delà du 1er juin 2009.

- Le paragraphe II prévoit que les bénéficiaires du RMI et de l'API ayant repris une activité professionnelle ou un stage de formation rémunéré dans les mois précédant le 1er juin 2009, date d'entrée en vigueur de la présente loi, peuvent continuer à percevoir les primes forfaitaires mensuelles d'intéressement afférentes à ces prestations pendant la période prévue par les textes en vigueur (soit neuf mois à partir du quatrième mois de la prise ou de la reprise d'activité). Il en résulte toutefois que, pendant cette période, ils ne peuvent bénéficier du RSA.

- De la même façon, le paragraphe III dispose que les bénéficiaires du RMI et de l'API qui débutent ou reprennent une activité professionnelle avant le 1er juin 2009 peuvent bénéficier de la prime de retour à l'emploi à laquelle ils ont droit en vertu de l'article L. 5133-1 du code du travail actuellement en vigueur. Celui-ci est en effet modifié par coordination au 9° de l'article 9 du projet de loi qui supprime le bénéfice de cette prime aux allocataires du RMI et de l'API à compter de l'entrée en vigueur du dispositif du RSA.

- Le paragraphe IV détaille les formalités à accomplir par les allocataires du RMI et de l'API jusqu'au mois de mai 2009, c'est-à-dire le mois précédant l'entrée en vigueur du projet de loi pour pouvoir ouvrir droit au bénéfice du RSA.

A l'exception de ceux qui sont visés par le paragraphe II du présent article et qui ne peuvent solliciter le bénéfice du RSA tant qu'ils perçoivent les primes forfaitaires mensuelles d'intéressement, les bénéficiaires du RMI ou de l'API ne sont pas tenus de déposer une demande de RSA auprès des organismes chargés du service de cette prestation, ceux-ci examinant automatiquement leurs droits pendant la période transitoire. Durant cette période, les anciens bénéficiaires du RMI et de l'API restent soumis aux mêmes obligations d'information légales et réglementaires applicables aux bénéficiaires de ces deux minima sociaux.

En outre, leur situation au regard des obligations et devoirs attachés au bénéfice du RSA doit être examinée dans un délai de neuf mois à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente loi, c'est-à-dire à compter du 1er mars 2010. Cette dernière disposition permet ainsi de lisser la montée en charge du dispositif d'accompagnement attaché au versement du RSA sans pour autant freiner les procédures d'instruction et de liquidation de la nouvelle prestation.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, au III du présent article, visant à supprimer une précision jugée inutile concernant la référence à l'article L. 5133-1 du code du travail.

Or il apparaît que la suppression de cette précision était inopportune au motif que l'article L. 5133-1 du code du travail est en réalité modifié par le 9° de l'article 9 du projet de loi, ce qui justifie le maintien de la précision « dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la présente loi ».

III - La position de votre commission

A l'exception de l'amendement qu'elle vous propose d'adopter pour rétablir la rédaction initiale corrigée par l'Assemblée nationale, votre commission juge pertinentes et équitables les dispositions de cet article fixant les modalités retenues pour assurer la transition d'un système à l'autre sans léser les bénéficiaires ou remettre en cause les engagements des parties en cause.

En conséquence, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 18 - Conférence nationale et évaluation

Objet : Cet article prévoit la mise en place d'un comité d'évaluation sur la mise en oeuvre du revenu de solidarité active, chargé de remettre chaque année au Gouvernement et au Parlement un rapport d'évaluation de l'application de la présente loi et de préparer, dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi, la réunion d'une conférence nationale réunissant tous les acteurs impliqués dans sa mise en oeuvre.

I - Le dispositif proposé

- Le paragraphe I prévoit que, dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi, soit en 2011, le Gouvernement réunira une conférence nationale associant notamment des représentants des collectivités territoriales, des organisations syndicales de salariés et d'employeurs, des associations de lutte contre les exclusions ainsi que des bénéficiaires du RSA. Il s'agit :

- d'une part, d'évaluer la performance RSA et des autres dispositifs sociaux et fiscaux prévus par le présent projet de loi ;

- d'autre part, d'établir un bilan financier des coûts entraînés par cette réforme et d'analyser ses conséquences sur le recours au temps partiel dans les secteurs marchand et non marchand.

- Le paragraphe II crée un comité d'évaluation comprenant des représentants des départements, de l'État, de la Cnaf, de la CCMSA, du Pôle emploi, des personnalités qualifiées ainsi que des bénéficiaires du RSA. Ce comité est chargé de préparer les travaux de la conférence nationale mentionnée au paragraphe I.

- Le paragraphe III dispose que, chaque année, jusqu'à la réunion de la conférence nationale, ledit comité remet au Gouvernement et au Parlement un rapport d'évaluation intermédiaire, qui sera complété par un rapport du Gouvernement visant à établir un bilan comparatif des effets pour les contribuables de l'intégration dans le « bouclier fiscal » de la nouvelle contribution additionnelle versée au FNSA et du plafonnement des niches fiscales.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve le principe d'une évaluation systématique et régulière du nouveau dispositif du RSA. Elle a eu l'occasion d'en percevoir tout l'intérêt s'agissant du suivi de l'application de la loi « handicap » du 11 février 2005 et de la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable.

L'intensité des débats relatifs au financement du RSA conforte, s'il en est besoin, l'importance d'une évaluation spécifique de ce dispositif, en particulier au regard des moyens mobilisés pour le financer.

Enfin, la tenue d'une conférence nationale réunissant tous les acteurs impliqués dans la mise en oeuvre du RSA s'inscrit dans la droite ligne de la concertation qui a précédé la conception de ce projet de loi. Il paraît en effet indispensable d'entretenir le climat de confiance et de mobilisation des acteurs pour permettre le plein succès de cette réforme.

En conséquence, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.