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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 : Assurance vieillesse

 

N° 83

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 novembre 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Dominique LECLERC,

Sénateur.

Tome V :

Assurance vieillesse

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, M. Jean Boyer, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1157, 1211, 1212 et T.A. 202

Sénat : 80 et 84 (2008-2009)


Les observations et propositions de la commission des affaires sociales
pour la branche vieillesse en 2009

Dans le domaine de l'assurance vieillesse, le projet de loi de financement de la sécurité sociale engage des réformes utiles (amplification de la mobilisation pour l'emploi des seniors et « coup de pouce » aux petites retraites), auxquelles la commission apporte son soutien.

Dans le cadre d'une réflexion à plus long terme sur l'avenir du système de retraite français, elle demande que soit poursuivie la politique de redressement des comptes de la branche vieillesse, notamment par la maîtrise du dispositif de départ anticipé pour carrière longue et par l'accélération du calendrier de mise en oeuvre des mesures d'économies, comme la décote dans la fonction publique.

Elle souligne les risques potentiels des résultats des négociations entre les partenaires sociaux sur le thème de la pénibilité s'ils devaient conduire à créer un nouveau mécanisme de préretraite déguisé. Elle considère plus légitime de prévenir et compenser les situations de pénibilité au travail durant la vie active, plutôt qu'au moment de la cessation d'activité.

Enfin, elle plaide pour un rééquilibrage de l'effort contributif demandé aux assurés sociaux afin de rétablir le principe d'équité intergénérationnelle, aujourd'hui menacé, et de répartir plus équitablement l'effort contributif entre les différentes catégories d'assurés sociaux, au bénéfice des jeunes générations et des actifs du secteur privé.

Les propositions de la commission, à l'initiative de son rapporteur Dominique Leclerc, poursuivent les objectifs suivants :

Aligner les règles d'ouverture du droit à la retraite anticipée pour carrière longue dans la fonction publique sur celles des régimes du secteur privé.

Mettre rapidement fin à l'indemnité temporaire majorant la retraite des fonctionnaires de l'Etat en outre-mer :

- en fermant l'accès au bénéfice des surpensions dès le 1er janvier 2015 ;

- en plafonnant le montant de l'indemnité des nouveaux bénéficiaires à 8 000 euros et à 35% de leur pension dans tous les départements et collectivités concernés ;

- en plafonnant la surpension accordée aux actuels bénéficiaires au montant atteint par celle-ci le 31 décembre 2008 ;

- en renforçant les modalités de contrôle, par les services de la direction générale des finances publiques, des conditions d'effectivité de la résidence.

Préparer le rendez-vous de 2012 :

en menant une réflexion sur la faisabilité d'une réforme systémique du système de retraite français ;

- en étudiant les avantages à attendre d'un dispositif fondé sur l'exemple suédois des comptes notionnels et de leur système d'ajustement financier.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La loi du 21 août 20031(*) a été conçue comme la première étape d'un processus d'adaptation du système de retraite, pour qu'il puisse répondre au défi du vieillissement de la population à l'horizon 2020. Inscrite dans la durée, cette réforme poursuivait deux grands objectifs :

- permettre le retour à l'équilibre des comptes des régimes de retraite ;

- préparer les adaptations rendues nécessaires par le « choc démographique », résultant de l'arrivée à l'âge de la retraite des classes nombreuses nées au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.

Depuis l'adoption de ce texte majeur, votre commission s'est efforcée d'agir pour en préserver l'esprit. Elle s'est notamment employée à veiller à la préservation des équilibres financiers, à plaider pour la limitation des dispositifs de cessation précoce d'activité, et à souligner la grande fragilité financière de la branche vieillesse. Preuve de sa force de proposition, plusieurs de ses préconisations passées sont reprises dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

La loi du 21 août 2003 a prévu des rendez-vous quadriennaux destinés à examiner les différents paramètres des régimes de retraite, en fonction des nouvelles données économiques, sociales et démographiques disponibles, afin de procéder ensuite aux ajustements nécessaires. Le rendez-vous de 2008 est le premier de ces bilans d'étape, qui s'échelonneront jusqu'en 2016.

Il s'inscrit dans un contexte économique et financier moins favorable qu'on ne l'envisageait en 2003 : le déficit de la branche vieillesse ne cesse de se creuser en raison d'une progression continue des pensions, elle-même due à l'évolution démographique (« papy boom », augmentation de l'espérance de vie) et à la montée en charge du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue. Ce constat est d'autant plus alarmant, que les projections de plus long terme anticipent une dégradation encore accrue de la situation financière des régimes de retraite.

Dans cet environnement particulièrement défavorable, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 engage quelques réformes utiles auxquelles on ne peut que souscrire et qui consistent à :

- confirmer et amplifier la mobilisation pour l'emploi des seniors par l'incitation des assurés à prolonger leur activité au-delà de l'âge légal et la pénalisation des entreprises qui n'intègrent pas les seniors dans leur politique de gestion des ressources humaines ;

- concrétiser les engagements du Président de la République en faveur des retraités percevant des revenus modestes par le relèvement des petites pensions de retraite, la revalorisation des pensions de réversion et la refonte du mécanisme d'indexation des pensions sur les prix.

Toutefois, le texte soulève aussi plusieurs interrogations portant notamment sur l'impact financier non négligeable de certaines mesures ou l'ampleur des transferts financiers prévus au sein de la protection sociale. Il n'aborde pas le dossier de la pénibilité et n'envisage la réforme de l'indemnité temporaire de retraite d'outre-mer que de manière excessivement progressive.

Le rendez-vous de 2008  n'a donc pas constitué l'occasion d'une réforme profonde que la situation financière très dégradée de la branche vieillesse et les perspectives d'aggravation du déficit à l'horizon 2020-2050 avaient justifié. Il est à craindre que l'on se trouve au point d'épuisement du cycle des réformes paramétriques, lancé en 1993. La crise de confiance des Français, en particulier des jeunes actifs, dans leur système de retraite laisse redouter le délitement du pacte social sur lequel il est fondé, sous le double effet de la montée des inégalités entre générations et la répartition inéquitable de l'effort contributif demandé aux assurés sociaux.

Cette situation plaide pour l'engagement d'une réforme de type structurel ou systémique pour rétablir la confiance des assurés sociaux dans leur système de retraite, envisager un équilibre financier durable de la branche, simplifier et améliorer les règles de fonctionnement du système de retraite, et redonner toute sa force au caractère contributif des régimes de retraite.

Votre commission souhaite que les débats sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale soient l'occasion de préparer cette nouvelle étape d'ici à 2012. A ce titre, les propositions qu'elle a précédemment formulées et les travaux réalisés par la Mecss constituent une base de travail particulièrement utile2(*).

I. LE CONTEXTE DU RENDEZ-VOUS DE 2008 : L'AGGRAVATION DE LA LONGUE MALADIE DU SYSTÈME DE RETRAITE FRANÇAIS

A. LE CREUSEMENT DU DÉFICIT DE LA BRANCHE VIEILLESSE

1. Des comptes fortement dégradés

* 1 Loi n°2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

* 2 Rapport sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 n°72 (2007-2008)- Dominique Leclerc- Tome IV- Assurance vieillesse ;  Rapport d'information de la Mecss n° 377 (2006-2007) - « Réformer la protection sociale : les leçons du modèle suédois » - Alain Vasselle et Bernard Cazeau ; Rapport d'information de la Mecss n°403 (2006-2007) - «Finances sociales : après la rechute, la guérison ?» - Alain Vasselle.