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Proposition de loi tendant à garantir la parité de financement entre les écoles primaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence

 

II. LA CLARIFICATION DES MODALITÉS D'APPLICATION DE L'ARTICLE 89 A PERMIS D'APAISER LES INQUIÉTUDES QUE SA RÉDACTION INITIALE AVAIT PU FAIRE NAÎTRE

A. DES DISPOSITIONS DONT LES CONDITIONS D'APPLICATION ONT PU DANS UN PREMIER TEMPS PARAÎTRE QUELQUE PEU INCERTAINES

1. L'article 89, une disposition de pure procédure

Aux termes de l'article 89 de la loi du 13 août 2004 précitée, tel qu'il résulte de sa rédaction initiale, « les trois premiers alinéas de l'article L. 212-8 du code de l'éducation sont applicables pour le calcul des contributions des communes aux dépenses obligatoires concernant les classes des écoles privées sous contrat d'association. »

En rendant applicables les trois premiers alinéas de l'article L. 212-8 du code de l'éducation aux contributions des communes aux dépenses obligatoires concernant les classes élémentaires des écoles privées sous contrat d'association, l'article 89 ne consacre pas en droit positif le principe d'une participation de la commune à la prise en charge des frais occasionnés par la scolarisation d'un enfant résidant sur son territoire, mais scolarisé dans une classe élémentaire d'une école privée sous contrat d'association située sur le territoire d'une autre commune. Cette obligation de principe était en fait déjà posée par les dispositions de l'article L. 442-9 en ce qu'il rendait applicable aux classes sous contrat d'association des établissements privés le premier alinéa de l'article L. 212-8.

Le véritable apport de l'article 89 précité est donc de rendre applicables au financement de ces classes les deuxième et troisième alinéas du même article.

Ceux-ci prévoient d'une part, l'intervention du préfet en cas de désaccord entre la commune d'accueil et la commune de résidence sur la répartition des dépenses et, d'autre part, déterminent les critères qui doivent être pris en compte par le représentant de l'État lorsqu'il doit procéder lui-même à cette répartition.

L'alinéa 3 de l'article L. 212-8 précité dispose en effet que « pour le calcul de la contribution de la commune de résidence, il est tenu compte des ressources de cette commune, du nombre d'élèves de cette commune scolarisés dans la commune d'accueil et du coût moyen par élève calculé sur la base des dépenses de l'ensemble des écoles publiques de la commune. Les dépenses à prendre en compte à ce titre sont les charges de fonctionnement, à l'exclusion de celles relatives aux activités périscolaires ».

L'article 89 est donc un article de procédure, en ce qu'il ne crée pas une obligation de financement, mais définit ses conditions de mise en oeuvre en prévoyant, le cas échéant, l'intervention du préfet.

Au surplus, en rendant applicables au financement des classes élémentaires sous contrat d'association les dispositions du troisième alinéa de l'article L. 212-8 précité, l'article 89 témoigne du souci d'équité du législateur : la prise en compte des ressources de la commune de résidence permet au préfet de fixer avec mesure la contribution due et de garantir ainsi qu'elles ne supporteront pas une charge disproportionnée.

2. Des inquiétudes suscitées par la lecture des seules dispositions de l'article 89

En semblant exclure explicitement l'application des autres alinéas de l'article L. 212-8 précité, l'article 89 a pu, dès son adoption, faire naître des inquiétudes. De par leur origine, ces dispositions n'avaient en effet pas fait l'objet de concertations préalables et n'avaient pas vu leur contenu explicité dans le détail.

C'est pourquoi à la lecture du seul article 89, il pouvait sembler qu'à l'exception des trois premiers alinéas, l'article L. 212-8 restait inapplicable aux classes élémentaires sous contrat d'association.

Le principe d'une contribution de la commune d'accueil semblait donc devoir s'appliquer sans aucune des restrictions posées, pour la scolarisation dans les écoles publiques, par l'article L. 212-8 dans son ensemble.

Dès lors, les communes de résidence auraient été soumises à l'obligation de prendre en charge les dépenses de fonctionnement d'élèves scolarisés dans une classe élémentaire sous contrat d'association implantée dans une autre commune, alors qu'il n'en aurait pas été de même si cet enfant avait fréquenté une école publique de la commune d'accueil. Dès lors, à un déséquilibre premier aurait succédé un autre déséquilibre, les dispositions de l'article 89 devenant alors plus favorables à l'enseignement privé sous contrat d'association qu'à l'enseignement public.

Toutefois, une telle lecture serait à l'évidence incompatible avec les dispositions de l'article L. 442-5 du code de l'éducation, qui prévoit que les dépenses de fonctionnement des classes élémentaires sous contrat d'association sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l'enseignement public.

C'est pourquoi les dispositions de l'article 89 précité ne pouvaient être lues indépendamment du principe énoncé par l'article L. 442-5 du code de l'éducation et ce dès la promulgation de la loi du 13 août 2004 précitée. Les deux articles doivent au contraire être combinés pour prendre leur plein sens.

En outre, votre rapporteur tient à le souligner, si les dispositions de l'article 89 avaient eu pour conséquence d'instaurer un déséquilibre manifeste de traitement entre l'enseignement public et privé sous contrat d'association, le Conseil constitutionnel, qui a bien été saisi de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, n'aurait sans doute pas manqué d'en soulever d'office l'inconstitutionnalité8(*). Or tel n'a pas été le cas, comme en témoigne sa décision n° 2004-603 DC.

En conséquence, il y a lieu d'apprécier la portée des dispositions de l'article 89 au regard non pas de la lettre de ce seul article, mais en le combinant avec le principe énoncé à l'article L. 442-5, qui définit une exigence de prise en charge paritaire des dépenses de fonctionnement des établissements publics et privés.

C'est au demeurant ce point que les ministres de l'intérieur et de l'éducation nationale se sont efforcés de clarifier et d'expliciter en publiant deux circulaires successives, l'une parue le 2 décembre 2005, l'autre le 27 août 2007.

* 8 Le Conseil constitutionnel aurait ainsi pu faire application des principes qu'il a dégagés dans sa décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994, qui protège les établissements d'enseignement publics de toute rupture d'égalité au regard des obligations particulières qu'ils assument.