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Projet de loi de finances pour 2009 : Affaires européennes et article 33 : évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes

 

N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME II

Fascicule 2

AFFAIRES EUROPÉENNES ET ARTICLE 33 : ÉVALUATION DU PRÉLÈVEMENT OPÉRÉ SUR LES RECETTES DE L'ÉTAT AU TITRE DE LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Rapporteur spécial : M. Denis BADRÉ

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1127, 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat : 98 (2008-2009)

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La négociation budgétaire en 2009

1. L'avant projet de budget 2009 de la Commission consacre une augmentation de 3,1 % des crédits d'engagement par rapport au budget 2008, qui atteignent 134,4 milliards d'euros. Les principales augmentations de crédits traduisent la volonté de la Commission de consacrer la part la plus significative du budget communautaire à la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne pour la croissance, la compétitivité et l'emploi. Les crédits de paiement affichent en revanche une baisse significative de 3,3 % et s'élevant à 116,7 milliards d'euros. Les années 2007 et 2008 ont en effet concentré les derniers paiements au titre des programmes 2000-2006 de la politique de cohésion et du développement rural, ainsi que la majeure partie des avances de paiement pour la nouvelle programmation.

2. Adopté à l'unanimité du Conseil, le projet de budget proposé par la Présidence française se veut « réaliste ». Les coupes réalisées en crédits d'engagement et en crédits de paiement ont principalement pour origine la prise en compte de la sous-exécution passée de certains programmes ou ont une vocation « tactique », en vue de la négociation à venir avec le Parlement européen.

3. La Commission des budgets du Parlement européen a jugé le projet de budget du Conseil insuffisant et a adopté une stratégie de « saturation » systématique des plafonds en crédits d'engagement et crédits de paiement. En 2009, la rubrique 4, relative aux actions extérieures, fera à nouveau l'objet des négociations les plus âpres entre les deux branches de l'autorité budgétaire, rubrique dont le Parlement européen estime qu'elle est chroniquement sous-dotée.

Le prélèvement sur recettes pour 2009

4. L'article 33 du projet de loi de finances pour 2009 évalue le prélèvement sur recettes au profit du budget des Communautés européennes à 18,9 milliards d'euros. Le prélèvement net des frais de perception s'élève à 18,414 milliards d'euros. 70 % de ce prélèvement correspondent à la contribution assise sur le revenu national brut.

5. Le prélèvement avait été sous-estimé de 314 millions d'euros en 2008. L'écart entre prévision et exécution s'explique par le report d'excédents budgétaires de 2006 à 2007, minorant la contribution française de 244 millions d'euros, ainsi que par la rétrocession de 5.976 millions d'euros aux Etats membres en application du dernier budget rectificatif de 2007, soit 917 millions d'euros pour la France.

Contribution française au budget communautaire
et dépenses européennes en France

5. La France demeure le deuxième pays contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne, et devant l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni. La part de sa contribution représente 17,4 % du total et connaît une croissance régulière depuis 2006.

6. Depuis 2006, la France a remplacé l'Espagne au rang de premier pays bénéficiaire des dépenses du budget communautaire. 12 % des dépenses réparties ont été opérées sur le sol français en 2007, soit 13,9 milliards d'euros. Ce statut tient essentiellement à l'importance des dépenses de la politique agricole commune en France, qui représentent 74,5 % du total des dépenses réparties.

7. En 2007, la France est le deuxième contributeur net en valeur au budget communautaire. Elle est, par ailleurs, le troisième contributeur net en volume et le huitième contributeur net en pourcentage du produit national brut.

8. La décision du 7 juin 2007 relative au système des ressources propres des Communautés européennes révise en profondeur les modalités de calcul de la correction britannique et prévoit de nouvelles dispositions dérogatoires en faveur des Etats membres fortement contributeurs nets au budget communautaire. Son impact sur la contribution nette de la France devrait se produire en deux phases. Lors des premières années de mise en oeuvre, devrait apparaître un surcoût temporaire lié pour l'essentiel à l'effet des taux réduits de TVA et des rabais octroyés à la Suède et aux Pays-Bas sur la ressource RNB. Sur les exercices 2010 et 2011, elle se traduira en revanche, et toutes choses étant égales par ailleurs, par une baisse relative de notre contribution liée à l'inflexion à la baisse du montant du « chèque » britannique.

9. Votre rapporteur spécial recommande l'adoption sans modification de ce prélèvement sur recettes.

Evolution 2006-2009 du prélèvement sur recettes

 

2006

2007

2008

2009

Montant du prélèvement voté
(en millions d'euros)

17.995

18.697

18.400

18.900

Montant du prélèvement exécuté
(en millions d'euros)

17.633
(exécution)

17.175
(exécution)

18.714
(prévision d'exécution)

n.d.

Ecart
(en millions d'euros)

- 363

- 1.522

314

n.d.

Part dans les ressources propres européennes

16,3 %
(budget exécuté)

16,8 %
(budget exécuté)

17 %
(budget modifié)

17,4 %
(APB 2009)

I. LE BUDGET COMMUNAUTAIRE POUR 2009

Menée sous présidence française, la négociation budgétaire communautaire a pour toile de fond des perspectives financières récemment révisées et l'entrée en vigueur prochaine d'une nouvelle décision relative aux ressources propres.

A. UN CONTEXTE MARQUÉ PAR LA RÉVISION DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES ET LA NOUVELLE DÉCISION « RESSOURCES PROPRES »

1. Les perspectives financières 2007-2013

a) L'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006

Les budgets communautaires adoptés annuellement s'inscrivent dans un cadre pluriannuel communément appelé « perspectives financières ». La vocation principale de ces perspectives est de garantir la discipline budgétaire de l'Union en encadrant les dépenses communautaires regroupées sous 5 rubriques (« Croissance durable », « Conservation et gestion des ressources naturelles », « Liberté, sécurité justice », « L'Union européenne, acteur mondial », « Administration »). Le cadre actuel, fruit de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006, couvre la période 2007-2013 et traduit la priorité donnée à l'atteinte des objectifs de la stratégie de Lisbonne pour la croissance, la compétitivité et l'emploi.

L'encadrement des dépenses communautaires s'opère au moyen de plafonds annuels de dépenses en crédits d'engagement fixés par rubrique et sous-rubrique budgétaire, de plafonds globaux annuels en crédits d'engagement et en crédits de paiement, ainsi que d'un plafond des ressources propres fixé annuellement à 1,24 % du revenu national brut (RNB) de l'Union.

Les perspectives financières 2007-2013

(en millions d'euros courants)

(1) S'agissant des dépenses de pensions, les montants pris en compte sous le plafond de cette rubrique sont calculés nets des contributions du personnel au régime correspondant, dans la limite de 500 millions d'euros aux prix de 2004 pour la période 2007-2013.

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2009

L'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 a, en outre, assorti les perspectives financières d'instruments hors cadre censés garantir une certaine flexibilité dans la mobilisation des crédits communautaires (cf. encadré).

Les instruments hors cadre

La réserve pour aide d'urgence aux pays tiers, mobilisable en cas de catastrophe humanitaire, est inscrite au budget de l'Union à titre de provision et placée hors plafond des perspectives financières. Son montant annuel est limité à 221 millions d'euros en prix constants 2004 (soit 239 millions d'euros en 2008). Cette réserve a notamment été utilisée en septembre 2008, pour un montant de 57 millions d'euros en crédits d'engagement, afin de couvrir les besoins de l'aide alimentaire mondiale dans un contexte d'augmentation des cours des denrées alimentaires1(*).

Le fonds de solidarité de l'Union européenne, destiné à venir en aide aux Etats membres confrontés à une catastrophe majeure, peut être mobilisé à hauteur de 1 milliard d'euros courants par an2(*). Ce fonds a été utilisé, en 2007, pour un montant de 196,7 millions d'euros, au bénéfice de la Hongrie, de la Grèce, de l'Allemagne et de la France (suite aux dégâts causés par le cyclone Gamède à La Réunion). 260,4 millions d'euros ont été mobilisés en 2008 en faveur du Royaume-Uni (inondations de l'été 2007), de la Grèce et de la Slovénie.

L'instrument de flexibilité permet de dépasser, dans la limite de 200 millions d'euros par an (prix courants), les plafonds des perspectives financières afin de financer des dépenses identifiées. Il a été recouru à cet instrument au cours de la négociation budgétaire 2008 afin d'abonder de 70 millions d'euros les actions en faveur du Kosovo et de 200 millions d'euros le financement du programme de radionavigation satellitaire Galileo.

Le fonds européen d'ajustement à la mondialisation a enfin pour objet de faciliter la réintégration sur le marché du travail des personnes privées d'emploi. Sa dotation est limitée à 500 millions d'euros par an (prix courants) et doit provenir de la marge existant sous le plafond de l'année précédente ou de crédits d'engagement annulés lors d'exercices précédents. En 2007, le fonds a été mobilisé à hauteur de 18,6 millions d'euros, dont 3,8 millions d'euros au profit de la France.

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2009

b) Les révisions récentes des perspectives financières

Le cadre financier 2007-2013 a fait l'objet de deux révisions depuis son adoption en 2006 :

1) l'impasse dans laquelle se trouvait le financement du programme de radionavigation satellitaire Galileo a conduit les deux branches de l'autorité budgétaire, lors de la procédure budgétaire 2008, à relever les plafonds de crédits d'engagement de la sous-rubrique 1a d'un montant de 1,6 milliard d'euros en prix courants sur la période 2008-2013. Ce relèvement a été gagé sur la baisse des crédits de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » pour 2007 ;

2) les retards survenus dans l'approbation des programmes de développement rural, des programmes FEDER et du fonds européen pour la pêche ont conduit à la reprogrammation de 2.034 millions d'euros non consommés en 2007 sur les années ultérieures des perspectives financières.

2. La nouvelle décision « ressources propres »

a) Le système des ressources propres

Le financement du budget communautaire, originellement fondé sur des contributions acquittées par chaque Etat membre, repose en principe sur des ressources propres depuis la décision du Conseil du 21 avril 1970, qui affecte à la Communauté des recettes de nature fiscale exigibles de plein droit. On rappelle que les ressources3(*) du budget communautaire se composent :

1) des trois ressources propres traditionnelles : droits de douane, prélèvements agricoles et cotisations sucre et isoglucose (18,8 milliards d'euros). 25 % de ces ressources sont retenus par les Etats membres au titre des frais de perception ;

2) de la ressource TVA, perçue par application d'un taux d'appel uniforme à une assiette harmonisée et écrêtée à 50 % du revenu national brut (RNB) de chaque Etat membre4(*) (19 milliards d'euros) ;

3) de la ressource RNB, créée pour équilibrer le budget européen face à l'insuffisance des produits tirés des ressources propres traditionnelles et TVA, et obtenue par application au revenu national brut de chaque Etat membre d'un taux fixé annuellement, dans le cadre de la procédure budgétaire communautaire (81 milliards d'euros).

b) La décision du 7 juin 2007

Suite aux conclusions du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005, une nouvelle décision relative au système des ressources propres des Communautés européennes a été prise le 7 juin 2007. Ratifiée par 17 Etats membres au 1er septembre 20085(*), cette décision comporte les modifications suivantes :

1) les modalités de calcul de la correction britannique sont revues en profondeur. A compter de 2009, les dépenses effectuées dans les Etats membres qui ont adhéré à l'Union européenne après le 30 avril 2004, sauf dépenses agricoles de marché, seront exclues du total des dépenses réparties aux fins de calcul de la correction6(*). Cet amendement met fin à un paradoxe qui voulait que le Royaume-Uni, par ailleurs fervent promoteur de l'élargissement, était l'un des Etats membres qui y contribuait le moins financièrement ;

2) le taux d'appel de TVA passe de 0,50 % à 0,30 % pour l'ensemble des Etats membres. Cette modification correspond à la différence constatée entre le taux maximal de 0,50 % et la valeur moyenne du taux gelé appliquée dans le passé, de 0,20 % ;

3) de nouvelles dispositions dérogatoires sont prévues en faveur des Etats membres fortement contributeurs nets au budget communautaire. Bénéficieront ainsi de taux d'appel TVA allégés l'Autriche (0,225 %), l'Allemagne (0,15 %), les Pays-Bas et la Suède (0,10 %)7(*). Par ailleurs, une réduction forfaitaire des contributions RNB est instaurée au profit des Pays-Bas (605 millions d'euros par an) et de la Suède (150 millions d'euros), valable pour la période 2007-2013. Ces taux allégés et réductions forfaitaires ont servi, peu ou prou, de « monnaie d'échange » pour obtenir le ralliement de ces pays à la réforme de la « correction » britannique8(*).

* 1 Pour des motifs similaires, la Commission a également proposé, en juillet 2008, une nouvelle mobilisation de la réserve d'un montant de 80 millions d'euros en crédits d'engagement et de 48 millions d'euros en crédits de paiement.

* 2 Les crédits d'engagement peuvent être inscrits au-delà des plafonds des rubriques concernées.

* 3 Ces ressources sont plafonnées à 1,24 % du revenu national brut de l'Union en crédits de paiement, et à 1,31 % en crédits d'engagement. D'autres recettes les complètent, tirées des impôts et autres prélèvements opérés sur les rémunérations du personnel communautaire, des intérêts bancaires, des contributions d'Etats tiers à l'Union au titre de leur participation à certaines politiques, du remboursement d'aides communautaires non consommées, d'intérêts de retard, et du report du solde de l'exercice précédent.

* 4 Cet écrêtement vise à éviter de faire peser une charge trop lourde aux Etats membres les moins prospères, l'hypothèse étant faite que la part relative de la consommation - et donc de la TVA - dans le revenu national est d'autant plus élevée que l'Etat est moins riche.

* 5 La France a ratifié cette décision par le vote de la loi n° 2008-570 du 19 juin 2008 autorisant l'approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres des Communautés européennes, cf. le rapport n° 203 (2007-2008) de M. Denis Badré, fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 avril 2008, relatif au projet de loi autorisant l'approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres des Communautés européennes.

* 6 Cette révision, applicable sans limitation de durée, ne pourra toutefois pas conduire à une réduction du « chèque » britannique supérieure à 10,5 milliards d'euros sur la période 2007-2013.

* 7 Le gain net sur la période représente 200 millions d'euros pour l'Autriche, 7,4 milliards d'euros pour l'Allemagne, 2,7 milliards d'euros pour les Pays-Bas et 1,4 milliard d'euros pour la Suède ; le « manque à gagner » pour le budget communautaire sera compensé, à due concurrence, par l'accroissement de la ressource RNB.

* 8 Les conséquences de cette décision sur la contribution française au budget communautaire sont analysées dans la deuxième partie du présent rapport.