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Projet de loi de finances pour 2009 : Action extérieure de l'Etat

 

B. LES VARIABLES D'AJUSTEMENT POUR 2009 RISQUENT DE FAIRE L'OBJET DE COUPES CROISSANTES EN 2010 ET 2011

En 2009, trois postes de dépenses supportent des réductions de crédits très importantes, répartis sur chacun des trois programmes :

- pour le programme 105, ce sont les crédits de la coopération militaire et de défense qui passent de 98 millions d'euros en 2008 à 91,6 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2009. Cette action est en diminution constante ;

- pour le programme 185, ce sont les crédits consacrés à l'action culturelle extérieure qui diminuent fortement : ils passent de 142,6 millions d'euros en 2008 à 126,7 millions d'euros en 2009, soit une diminution de 11 % ;

- pour le programme 151, les crédits consacrés à la caisse des Français de l'étranger passent de 2,8 millions d'euros en 2008 à 500.000 euros en 2009, ce qui conduira la caisse à opérer un prélèvement sur son fonds de réserve. Ce précédent constitue la préfiguration des difficultés budgétaires à venir pour l'aide sociale en faveur des Français établis hors de France (18 millions d'euros en 2009).

Ces variables d'ajustement le resteront en effet en 2010 et 2011. Si les plafonds entre programmes sont en effet indicatifs pour ces deux années, ils donnent des informations sur la nature des ajustements à venir.

1. La trajectoire pluriannuelle du programme 105 apparaît soutenable, sauf aléas

Le plafond triennal défini pour le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » apparaît soutenable sur un plan budgétaire à condition que les économies prévues dans le cadre de la RGPP apparaissent réalisées.

Les économies paraissent a priori en bonne voie en ce qui concerne les contributions internationales au titre desquelles 30 millions d'euros sont attendus. Ainsi, une quinzaine de contributions correspondant à des domaines techniques ont été transférées en 2008 aux ministères compétents pour 1,2 million d'euros. En 2009, 47 contributions internationales sont transférées aux ministères compétents pour un montant global de 15 millions d'euros.

Plus fondamentalement, le Quai d'Orsay s'est engagé dans un effort de rationalisation de la gestion des contributions de la France aux organisations internationales.

Dans ce domaine, la prise de conscience est réelle au sein du programme 105. Comme le rappelle un récent télégramme diplomatique dont votre rapporteur spécial a obtenu la communication, « le financement des contributions internationales se fait au détriment du budget de fonctionnement du département et des conditions de travail de chacun ». Il faut rappeler que la masse salariale représente la part la plus importante des budgets réguliers des organisations internationales, avec très souvent des mécanismes d'indexation dont les fonctions publiques nationales ne bénéficient plus depuis de nombreuses années.

Dans cette perspective, le souhait du secrétariat général de l'ONU d'une augmentation du budget des Nations Unies de 50 % en 2009 a conduit le Quai d'Orsay à ne pas la considérer comme « acceptable en l'état » et à engager une concertation avec les autres grands contributeurs.

La même prise de conscience doit conduire le Quai d'Orsay à tirer toutes les conséquences des enquêtes conduites par les commissaires aux comptes des organisations internationales. Un récent rapport de la Cour des comptes relatif au bureau de prospective de l'UNESCO met ainsi en évidence « de mauvaises habitudes de travail au sein de l'UNESCO, le fonctionnement aléatoire de la hiérarchie et l'inefficacité du contrôle interne ». De ce point de vue, il pourrait être créé un indicateur de performances mesurant le nombre d'organisations internationales dont, après appel d'offres, la Cour des comptes est devenue le commissaire aux comptes.

Plus fondamentalement, certaines contributions internationales ne paraissent plus se justifier d'un point de vue politique, du moins à leur niveau actuel. Ainsi, par exemple, dans certains cas, la France acquitte bien plus que ses partenaires, par rapport aux avantages qu'elle peut retirer en tant que membre de telle ou telle institution internationale. Il en est ainsi des accords partiels divers du Conseil de l'Europe, ou de l'appartenance à l'Union latine, organisation dans laquelle la quote-part de la France est de 38 %. L'Union latine compte pourtant 37 Etats membres, pour certains en retard de cotisation. L'influence dans cette organisation est plutôt détenue par l'Italie qui détient le poste de directeur général. Une reconfiguration de la quote-part de la France, qui représente 1,6 million d'euros, paraît donc souhaitable à votre rapporteur spécial qui vous proposera un amendement en ce sens.

Malgré cette rationalisation, les crédits consacrés aux contributions internationales pourraient subir au cours des prochains mois divers aléas.

Le premier aléa est évidemment politique, et touche aux opérations de maintien de la paix. L'avenir de la MINUK (17 millions de dollars par an pour la France) au Kosovo n'est ainsi par réglé. Malgré la déclaration d'indépendance du Kosovo, la Russie s'oppose à l'adoption d'une résolution qui mettrait fin aux activités de la MINUK. Par ailleurs, le déploiement d'une opération de maintien de la paix en Somalie reste en discussion. En République démocratique du Congo, la détérioration de la situation politique et militaire conduit moins à des déploiements de moyens complémentaires qu'à une meilleure mobilisation, et une meilleure répartition, des moyens existants.

Le second aléa est lié à l'évolution du taux de change entre l'euro et le dollar. L'hypothèse de budgétisation des contributions internationales libellées en dollar a été effectuée sur la base d'un taux de 1,56 dollar pour un euro25(*). Or au 24 octobre 2008, le cours s'établissait à 1,26 dollar pour un euro, soit une chute de près de 20 %. Si les contributions internationales payables en dollars devaient être payées en 2009 au taux actuel, et non à celui sur lequel repose le projet annuel de performances, la charge budgétaire passerait de 532 millions d'euros à 658 millions d'euros, soit un surcoût de 126 millions d'euros.

C'est parce que l'aléa de change est fort que votre rapporteur spécial a souhaité que le ministère des affaires étrangères et européennes se dote d'un mécanisme de couverture du risque de change. Le compte de commerce « Couverture des risques financiers de l'Etat » géré par l'Agence France Trésor a ainsi acheté à terme en 2007 247 millions de dollars et devrait acheter en 2008 de l'ordre de 433,7 millions de dollars. Ceci ne correspond néanmoins toujours pas à la totalité des contributions payables en dollars. Surtout, aujourd'hui, compte tenu de la forte chute de l'euro, l'achat à terme de dollars au taux de 1,56 dollar pour un euro n'apparaît pas réellement praticable, ce qui expose le budget 2009 du Quai d'Orsay à un fort risque de change. On peut ainsi s'interroger pour savoir si le mécanisme de couverture du risque de change ne devrait pas être activé dès la budgétisation des contributions internationales, ou si les contributions internationales ne devraient pas être budgétées le plus tardivement possible.

Le programme 105 supporte également traditionnellement les dépenses d'investissement immobilier. Désormais, ces dépenses devraient être réalisées hors budget général, en fonction du produit des cessions immobilières à l'étranger.

Le financement des dépenses immobilières hors budget général

La réussite de la stratégie budgétaire sur le programme 105 suppose que certaines dépenses soient financées hors budget général26(*). Il en est ainsi des dépenses d'investissement immobilier, au titre desquelles une dotation de seulement 6,7 millions d'euros est prévue. Les autres investissements ont donc vocation à être réalisés grâce une politique active de cessions immobilières à l'étranger27(*). Le patrimoine immobilier du ministère des affaires étrangères et européennes représente un peu plus de 4 milliards d'euros, pour 1.805 biens à l'étranger, et 1.869.110 m².

Les cessions réalisées à l'étranger ont progressé significativement au cours des dernières années. La tendance actuelle doit être poursuivie pour financer un programme d'investissement de l'ordre de 90 millions d'euros sur trois ans. Or le retournement du marché immobilier dans de nombreux pays étrangers, ainsi que l'échec récent de certaines cessions (résidence de France à Dublin, chancellerie à Madrid, conduisent votre rapporteur spécial à souhaiter une professionnalisation accrue de la politique de cessions immobilières en distinguant, à l'étranger, comme cela doit être le cas en France, l'Etat propriétaire de l'Etat occupant. C'est l'objet de la foncière destinée à porter la propriété des biens immobiliers à l'étranger. France Domaine n'intervient pas à l'étranger, au risque que l'ambassadeur cumule trois rôles qui devraient être distincts : celui de propriétaire, celui de maître d'oeuvre, et celui d'occupant. Votre rapporteur spécial poursuivra au cours des prochaines semaines des investigations sur ce thème.

Source : commission des finances

Recettes de cessions immobilières à l'étranger

(en millions d'euros)

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

11,79

6,43

6,44

10,7

24,27

43,4

45,4

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

2. Le réseau culturel du programme 185 devrait subir des coupes claires obligeant à un changement de stratégie

Le programme 185 devrait connaître des ajustements sévères. Sur la base d'une stabilité de la dotation de l'AEFE à 415 millions d'euros, qui est aujourd'hui l'hypothèse de travail des gestionnaires du Quai d'Orsay sans que l'on sache si celle-ci est tenable, compte tenu de la forte inflation attendue des cotisations de pensions des personnels détachés en 2009 et 2010 (surcoûts respectivement de 13 millions d'euros et 23 millions d'euros par rapport à la dotation annuelle de 120 millions d'euros), la part dévolue aux autres actions du rayonnement culturel et scientifique passerait de 179,6 millions d'euros en 2009 à 162,3 millions d'euros en 2010 (- 17,3 millions d'euros) puis à 158,1 millions d'euros en 2011 (- 4,2 millions d'euros).

Si, comme en 2009, les ajustements concernaient uniquement l'action culturelle à l'étranger, celle-ci passerait de 126,7 millions d'euros en 2009 à 105,5 millions d'euros en 2011. En comparaison des 142,6 millions d'euros prévus au titre de l'exercice 2009, on aboutirait ainsi à une baisse des moyens sur trois ans de 26 %.

Cette diminution n'est pas supportable sans un changement complet de stratégie telle que votre rapporteur spécial l'a exposé dans un récent rapport d'information28(*), qui conduirait notamment à construire une action culturelle fondamentalement hors les murs des centres culturels des pays du programme 185 et à confier les moyens d'intervention à l'agence CulturesFrance, à des fins de cohérence. En réalité, la clé du renouveau de l'action culturelle à l'étranger n'est pas tant dans la création de nouvelles structures que dans une évolution profonde du métier des conseillers culturels, et un renouvellement des modes de pensée et des méthodes de travail.

L'autofinancement des centres culturels apparaît incontournable. Or, cet autofinancement n'est pas assuré. Le taux d'autofinancement, selon le projet annuel de performances pour 2009, était de seulement 54 % en 2007 dans les pays de l'OCDE. L'objectif en 2011 est d'atteindre un taux d'autofinancement de 62,5 % dans l'OCDE. Dans les pays en développement, le taux d'autofinancement est évidemment encore plus faible : 38 % en 2007, pour un objectif de 40 % en 2011. Même les cours de langues ne sont pas toujours autofinancés dans l'OCDE. Ainsi, au sein d'un même pays, l'Allemagne, le taux d'autofinancement des cours de langue varie entre seulement 76 % pour l'institut français de Düsseldorf à 200 % pour celui de Leipzig. Au Japon, les instituts français apparaissent autofinancés, mais il n'en est pas de même en Grèce (Athènes : 58,1 %), en Israël (79,5 % à Haïfa, 85 % à Tel Aviv) ou en Pologne (Cracovie : 90 %). Le calcul du taux d'autofinancement ne prend pas en compte vraisemblablement le coût de fonctionnement des bibliothèques.

Certains centres culturels connaissent des situations financières préoccupantes. L'Institut français de Rostock dispose d'une trésorerie de 90.000 euros, alors que la remise aux normes du bâtiment est estimée à 300.000 euros. A Madrid, l'institut français29(*) a vu sa trésorerie baisser de 35 % en trois ans, à moins de 700.000 euros aujourd'hui. Le fonds de roulement de l'institut français de Barcelone a suivi la même tendance.

L'ensemble de ces éléments pourrait conduire à ne plus faire reposer la présence culturelle de la France à l'étranger sur une logique de « centre culturel », mais sur la constitution de partenariats avec les institutions culturelles étrangères. C'est cette logique de partenariats, que doivent refléter les nouveaux indicateurs de performance (cofinancement et réseautage), que votre rapporteur spécial appelle de ses voeux.

3. La programmation triennale du programme 151 n'est pas soutenable

Selon les estimations du Quai d'Orsay, l'augmentation inéluctable des crédits issues des bourses et de la prise en charge des frais de scolarité à l'étranger représenterait en 2010 61,04 millions d'euros, alors que seulement 40 millions d'euros ont été prévus, et 94,04 millions d'euros en 2011, alors que seulement 60 millions d'euros sont envisagés dans la programmation budgétaire.

Ces surcoûts apparaissent très importants dans un périmètre budgétaire contraint. Les dépenses de personnel apparaissent, en effet, majoritaires au sein du programme : grâce à la RGPP, et en partie grâce à la dématérialisation des procédures, qui fait l'objet d'indicateurs de performances ambitieux dans le projet annuel de performances, la masse salariale devrait être maitrisée, mais elle ne devrait pas pouvoir réellement diminuer, dès lors que l'on prend en compte les cotisations de pension.

L'effort budgétaire risque donc de peser sur les crédits d'intervention en faveur des Français établis hors de France, particulièrement sur l'aide sociale. Votre rapporteur spécial considère que cette hypothèse est inenvisageable, et c'est dans cet esprit, notamment, qu'il propose un amendement tendant à prévoir un plafonnement pour la prise en charge des frais de scolarité des enfants français à l'étranger. Lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2008, votre rapporteur spécial avait avancé cette proposition dans le débat. Tous nos collègues qui étaient intervenus dans l'examen de la mission « Action extérieure de l'Etat » pour 2008, en séance publique le 1er décembre 200730(*), ont partagé la proposition de votre rapporteur spécial.

Il convient de rappeler que la mesure de prise en charge ne prend en compte à ce stade, ni les revenus des parents, ni le statut des établissements31(*) (les lycées homologués sont concernés), ni le niveau des frais de scolarité appliqués. Elle n'est appliquée en revanche que si l'employeur ne prend pas lui-même à son compte ces frais de scolarité. Or, les entreprises et employeurs français, qui prenaient une large part au financement de la scolarité des enfants de leurs expatriés, ont d'ores et déjà débuté leur désengagement, pour bénéficier d'un effet d'aubaine financier. Selon l'AEFE, Auchan, Darty, le lycée privé Rochambeau de Washington, par exemple, seraient déjà dans ce cas. Il y a donc la disparition d'un des socles sur lequel reposent traditionnellement les ressources de l'enseignement français à l'étranger : le financement des entreprises. L'extension de la mesure aux enfants étrangers n'est pas à exclure, au sein de l'Union européenne notamment, si un arrêt de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) considérait que l'application de la gratuité au seul bénéfice des élèves français était discriminatoire par rapport aux ressortissants des autres pays européens.

A horizon 2018, la mesure de gratuité pourrait représenter, en année pleine sur la base d'une augmentation annuelle du nombre d'élèves de 4 % et d'une progression annuelle du coût moyen de l'élève de 6 %, 743 millions d'euros (dont 30 millions d'euros de bourses résiduelles)32(*). Il y a là une inflation préoccupante.

Ce montant conduirait à augmenter le financement public de l'enseignement français à l'étranger de plus de 100 % par rapport à la situation de 2009. Si ce montant était ajouté aux crédits de paiement de la mission « Action extérieure de l'Etat », celle-ci serait conduite à progresser de 25 %. Près de 40 % des crédits de l'action extérieure de l'Etat serait alors dévolus à la communauté française, ce qui altèrerait le sens des missions d'un Quai d'Orsay a priori consacré à la conduite de notre action diplomatique.

La dépense n'est pas pilotée, notamment en raison de l'intégration dans le dispositif d'établissements homologués, qu'aucune convention ne lie aux pouvoirs publics, et qui ont une liberté tarifaire complète. Or, ces lycées ont une politique tarifaire très dynamique, car ils sont en concurrence avec un système privé prestigieux, où la compétitivité de l'offre scolaire repose non seulement sur le niveau des professeurs, mais aussi sur les activités périscolaires, les offres de langues rares, l'encadrement, les équipements sportifs et la qualité des bâtiments. Il y a donc une tendance des dépenses à la hausse, que les parents acceptent d'autant plus volontiers qu'elles seront assumées in fine par l'Etat.

A San Francisco, où coexistent deux lycées français, votre rapporteur spécial a constaté que le lycée homologué, plus coûteux, et donc, selon les normes américaines, de meilleure qualité, attire les élèves du lycée français conventionné, moins onéreux, depuis la mise en oeuvre de la gratuité, au risque de faire disparaître les classes de seconde, première et terminale du dernier établissement. Le plafonnement pourrait éviter cette tendance dommageable.

Le tableau suivant souligne enfin que les frais de scolarité à l'étranger peuvent être très élevés33(*), et s'établir bien au-delà de l'effort national par enfant consenti par le ministère de l'éducation nationale. Le plafonnement de la prise en charge devrait en tenir compte, tout comme du principe selon lequel l'enseignement privé, a fortiori l'enseignement homologué, conduit à laisser à la charge des familles des frais de scolarité.

Les 15 lycées français dont les frais de scolarité pris en charge sont les plus élevés
(chiffres 2007)

Nom du lycée

Statut

Ville

Frais de scolarité annuels

Lycée international franco-américain

Homologué

San Francisco

16.801

Ecole internationale des Nations unies (UNIS)

Homologué

New-York

16.497

Ecole franco-américaine de New York

Homologué

Mamaroneck

15.635

Lycée français

Homologué

New-York

15.327

Ecole bilingue (Toronto French School)

Homologué

Toronto

14.915

Lyceum Kennedy

Homologué

New-York

14.799

Ecole bilingue Arlington-Cambridge

Homologué

Cambridge

14.337

Lycée français La Pérouse

Conventionné

San Francisco

12.941

Section française d'Awty International School

Homologué

Houston

11.911

Le lycée français

Homologué

Los Angeles

11.468

Pensionnat Valmont

Homologué

Lausanne

11.094

Ecole internationale

Homologué

Dallas

10.594

Lycée français

Homologué

Chicago

10.262

Lycée Rochambeau

Homologué

Washington

10.082

Lycée français

Conventionné

Toronto

9.511

Source : agence de l'enseignement français à l'étranger

Votre rapporteur spécial partage l'esprit d'une telle mesure qui doit permettre aux familles résidant à l'étranger de bénéficier de droits semblables à ceux des familles résidant en France. En moyenne, en ne tenant pas compte de l'enseignement professionnel très peu présent à l'étranger, la dépense par élève en France s'établit à 6.150 euros par an. Par enfant français à l'étranger, la dépense publique consentie par notre pays représente en 2007 5.113 euros par an. La différence est réelle, mais la gratuité totale conduirait à une dépense consacrée à l'enseignement scolaire par enfant français de 11.510 euros par an, au-delà de ce que la France consacre par élève sur son territoire.

Coût par élève français dans l'enseignement à l'étranger34(*)

(en euros)

Source : ministère de l'éducation nationale

Coût par élève dans l'enseignement en France

(en euros)

Source : ministère de l'éducation nationale/commission des finances

Plafonnée, la mesure pourrait être plus soutenable sur le plan budgétaire. Elle permettrait de prendre en considération les besoins des classes moyennes françaises à l'étranger, qui bénéficient de moins en moins d'un statut « privilégié » d'expatrié, alors que les frais de scolarité ont pu croître de manière significative.

Tel que votre rapporteur spécial envisage son amendement, le revenu deviendrait un critère subsidiaire dans le plafonnement de la mesure, afin d'obéir à des considérations d'équité, et pour tenir compte de la sociologie particulière de la communauté française à l'étranger. Selon le rapport annuel 2007 du directeur des Français à l'étranger des étrangers en France : « en France, 13 % des actifs sont classés en cadres supérieurs (et professions intellectuelles). Chez les français de l'étranger, cette proportion s'élève à plus de 34 % en 2005. Cette particularité a tendance à se renforcer : en 1995 la proportion de cadres était de 32 %. (..) En Amérique du Nord, le pourcentage est un peu supérieur à la moyenne (38 %) (...) A l'inverse, la part des ouvriers est très faible : 3 % contre 26,9 % sur le sol français. Là aussi, l'écart se creuse, la proportion d'ouvriers a quasiment baissé de moitié en 13 ans (5,5 % en 1995) ». Un référé de la Cour des comptes sur l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) du 14 décembre 2007 mentionne « les effets d'aubaine que la mise en oeuvre de ce principe ne manquera pas de susciter, notamment pour des familles qui n'acquittent aucun impôt en France ».

Revenus bruts déclarés (étude sur 1.433 familles) pour
la prise en charge des terminales (rentrée 2007/2008, rythme scolaire Nord)

Entre 1.000.0000 et 2.000.000 d'euros

3

Entre 500.000 et 1.000.000 d'euros

6

Entre 200.000 et 500.000 euros

60

Entre 100.000 et 200.000 euros

185

Entre 50.000 et 100.000 euros

342

Entre 10.000 et 50.000 euros

646

Entre 1 et 10.000 euros

153

0

38

Source : agence de l'enseignement français à l'étranger

Revenus bruts déclarés pour la prise en charge des premières et terminales (rentrée 2008, rythme scolaire Sud et 2008/2009 rythme scolaire Nord)

Entre 1.000.0000 et 2.000.000 d'euros

1

Entre 500.000 et 1.000.000 d'euros

17

Entre 200.000 et 500.000 euros

118

Entre 100.000 et 200.000 euros

405

Entre 50.000 et 100.000 euros

631

Entre 10.000 et 50.000 euros

1.202

Entre 1 et 10.000 euros

260

0

73

Source : agence de l'enseignement français à l'étranger

* 25 La présentation du projet de loi de finances pour 2009 a été faite sur la base d'un taux de 1,45 dollar pour un euro.

* 26 Phénomène plus inquiétant, 151,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement correspondent au loyer du bâtiment qui abritera les archives du ministère à La Courneuve, construit en autorisation temporaire d'occupation du domaine public puis location avec option d'achat. Il s'agit d'une opération dont le coût global a été mis en cause dans le rapport annuel 2008 de la Cour des comptes.

* 27 A partir du compte d'affectation spéciale « Patrimoine immobilier de l'Etat ».

* 28 « Quelles réponses apporter à une diplomatie culturelle en crise ? » : rapport d'information n° 428 (2007-2008).

* 29 La coexistence d'une Casa Velazquez, centre culturel sui generis du ministère de l'éducation nationale, avec l'Institut français doit inciter à créer des synergies sur un plan financier et immobilier.

* 30 http://www.senat.fr/seances/s200712/s20071201/s20071201_mono.html.

* 31 Au motif que les parents ne peuvent choisir le statut de leur établissement dans des villes où il n'existe qu'un seul établissement d'enseignement français. Pour autant, les pays de l'OCDE offrent un système d'enseignement local comparable à celui de notre pays. Les frais de scolarité d'établissements français privés à l'étranger, d'un montant parfois significatif, simplement homologués, font donc désormais l'objet d'une prise en charge par l'Etat, même si des alternatives existent dans le système d'enseignement public du pays d'accueil.

* 32 Si la prise en charge s'arrêtait à la sixième, le coût serait de 458 millions d'euros. Il serait de 265 millions d'euros s'il s'arrêtait à la seconde.

* 33 Les établissements dont les frais de scolarité représentent plus de 3.700 euros annuels représentent 38,15 % des élèves scolarisés à l'étranger, mais 66,15 % du montant financier de la prise en charge. La prise en charge des frais de scolarité des dix établissements français les plus coûteux, dont la liste figure ci-dessus, représente 5,8 millions d'euros, pour 480 élèves.

* 34 Prise en compte à la fois de la subvention de la mission « Action extérieure de l'Etat » de 415 millions d'euros et de 86,1 millions d'euros au titre des bourses et de la prise en charge des frais de scolarité. Seuls les enfants français sont comptabilisés car les lycées français à l'étranger, s'ils participent au rayonnement culturel, ne doivent leur existence et leur pérennité qu'à la présence de ressortissants français. C'est pour ces enfants que la collectivité supporte un effort financier aussi significatif. En incluant les enfants étrangers, le rapport annuel de performances chiffre la dépense par élève à 2.910 euros. Il s'agit là d'une approche partielle.