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Projet de loi de finances pour 2009 : Action extérieure de l'Etat

20 novembre 2008 : Budget 2009 - Médias - Compte spécial avances à l'audiovisuel ( rapport général - première lecture )

 

UN BUDGET TRIENNAL QUI CONDUIT À DES AJUSTEMENTS AMBITIEUX

Le ministère des affaires étrangères et européennes s'est vu assigner une trajectoire triennale de dépense qui devrait le conduire à une réforme profonde. En termes d'effectifs, l'effort à accomplir s'inscrit dans la continuité du contrat de modernisation 2006-2008. Plus d'un départ à la retraite sur deux ne sera pas remplacé. Mais la dynamique de certaines dépenses inéluctables, par ailleurs, va conduire à des ajustements ambitieux.

Si certains ajustements apparaissent soutenables, notamment sur le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », il n'en est pas de même en ce qui concerne l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) dont l'existence paraît, en l'état, fragilisée. De même, le programme 151 ne paraît pas en mesure, sauf marges de manoeuvre que votre rapporteur spécial propose lui rendre, de financer la prise en charge des frais de scolarité des enfants français à l'étranger. Enfin, la capacité du programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » à produire les gains de productivité que lui demande le ministère des affaires étrangères et européennes n'apparaît pas avérée.

I. MALGRÉ UNE AUGMENTATION APPARENTE, LE BUDGET TRIENNAL OBLIGE À DES AJUSTEMENTS AMBITIEUX

L'augmentation apparente du budget de l'action extérieure de l'Etat dans le cadre du budget triennal n'est due qu'à un rebasage de certaines dépenses, au demeurant insuffisant sinon en 2009, du moins en 2010 et 2011, pour tenir compte de leur évolution « spontanée ». Elle masque des ajustements qui devront aller au-delà de ceux prévus par la révision générale des politiques publiques (RGPP).

A. UNE HAUSSE NOMINALE LIÉE AU REBASAGE DE CERTAINES DÉPENSES

En crédits de paiement, le budget du ministère des affaires étrangères et européennes progresserait dans le projet de loi de finances pour 2009 de 3,6 % par rapport à 2008, puis de 1,3 % en 2010, et baisserait de - 0,1 % en 2011, soit une augmentation sur la période triennale de 4,8 %. En ce qui concerne la mission « Action extérieure de l'Etat », la progression s'établit à 7,1 % en 2009, à 1,2 % en 2010, puis laisse place à une baisse en 2011 de - 1 %, soit sur la période une augmentation de 7,3 %.

Le « grain à moudre » de la mission « Action extérieure de l'Etat » pour l'exercice 2009, par rapport à la « base budgétaire » 2008, s'élève à 167,8 millions d'euros. Ce montant significatif est pourtant inférieur au rebasage de dépenses ou au transfert de dépenses dont fait l'objet la mission dans le projet de loi de finances pour 2009 :

- 41,2 millions d'euros au titre du rebasage des contributions internationales et des opérations de maintien de la paix, conformément au principe de sincérité défini par la LOLF ;

- 120 millions d'euros au titre du transfert du paiement des cotisations de pension du personnel enseignant détaché dans les lycées français à l'étranger sur le budget de l'AEFE15(*) ;

- 20 millions d'euros au titre de la prise en charge des frais de scolarité des enfants français à l'étranger.

Evolution triennale des crédits et des effectifs 2009-2011 du ministère des affaires étrangères et européennes16(*)

(en millions d'euros et en équivalents temps plein)

 

2009

2010

2011

105 Action de la France en Europe et dans le monde

1.615,0

1.647,1

1.606,9

151 Français à l'étranger et étrangers en France

310,2

325,8

344,1

185 Rayonnement culturel et scientifique

594,9

577,7

573,3

Mission « Action extérieure de l'Etat »

2.520,1

2.550,6

2.524,3

209 Solidarité à l'égard des pays en développement

2.081,3

2.109,6

2.130,3

Emplois en ETPT

15.866 (-190)

15.611 (-255)

15.356 (-255)

Source : ministère des affaires étrangères et européennes/projet annuel de performances pour 2009

Très légitimement, et comme tous les ministères, le ministère des affaires étrangères et européennes doit donc accomplir un effort d'économies très substantiel, qui prend notamment la forme d'une réduction triennale d'effectifs de 700 équivalents temps plein, soit de l'ordre de 4 % du plafond d'emploi pour 2008. Plus d'un départ à la retraite sur deux ne sera pas remplacé sur la période 2009-2011, ce qui constitue la répétition du même effort que sur la période 2006-2008.

Il y a là une exemplarité du Quai d'Orsay qui doit être soulignée. Mais, cette érosion budgétaire ne peut plus s'accommoder d'économies au fil de l'eau, mais doit obéir à une véritable stratégie pour définir la présence de la France dans le monde, sur un plan politique, économique ou culturel.

Comme le montre le tableau ci-après, la réduction d'effectifs prévue sur la période 2009-2001 est sensiblement la même que celle prévue dans le cadre du contrat de modernisation 2006-2008 (- 739 ETPT). Les objectifs du contrat de modernisation ont néanmoins été dépassés puisque la réduction d'emplois sur la période 2006-2008 a finalement représenté 883 ETPT.

Si, sur un plan quantitatif, l'effort demandé par le Quai d'Orsay à ses services est du même ordre de grandeur que sur la période passée, il n'en est pas de même sur un plan qualitatif, dès lors que l'on prend en considération la répartition des emplois supprimés.

Sur la période 2006-2008, l'effort a pesé pour l'essentiel sur les effectifs des contrats à durée déterminée et des volontaires internationaux, volant d'emploi sur lequel les économies apparaissaient les plus simples à accomplir. A l'inverse, les effectifs de titulaires et de contrats à durée indéterminée ont été intégralement préservés.

Comparaison de la réduction d'effectifs 2006-2008 avec la programmation triennale 2009-2011

(en ETPT)

 

Titulaires et CDI en administration centrale

Titulaires et CDI à l'étranger

CDD et volontaires internationaux

Militaires

Recrutés locaux

Total

Contrat de modernisation 2006-2008

- 115

- 18

- 443

- 65

- 98

- 739

Réalisé 2006-2008

- 15117(*)

+ 14418(*)

- 716

- 65

- 9519(*)

- 883

Budget triennal 2009-2011

- 128

- 180

- 122

- 20

- 250

- 700

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

Il n'en ira pas de même sur la période 2009-2011 où près de la moitié de l'effort est attendu de la réduction d'emplois de titulaires. C'est en effet la réduction des emplois de titulaires qui paraît de nature à assurer les économies les plus importantes sur la masse salariale. Mais c'est aussi ces emplois qu'il est a priori le plus difficile de réduire car ils constituent l'ossature même du ministère des affaires étrangères et européennes. Pour cette raison, le plan de réduction d'emplois est conçu de manière progressive : - 190 ETPT en 2009, puis - 255 ETPT en 2009 et en 2010. Pour parvenir à restructurer l'ossature du Quai d'Orsay, une révision de l'organisation et du fonctionnement sera nécessaire. Elle doit être induite par les décisions prises dans le cadre de la revue générale des politiques publiques.

Hors cotisations de pension versées au compte d'affectation spéciale correspondant, la masse salariale de la mission « Action extérieure de l'Etat » pourrait ainsi diminuer entre 2009 et 2011 (679,7 millions d'euros en 2009, 679,7 millions d'euros en 2010 et 676,4 millions d'euros). Cette diminution n'est toutefois pas de nature à compenser l'augmentation inexorable des charges de pension (120,6 millions d'euros en 2009 ; 128,6 millions d'euros en 2010 ; 135 millions d'euros en 2011).

Diminution des emplois prévue par le budget triennal 2009-2011

 

Titulaires et CDI en administration centrale

Titulaires et CI à l'étranger

CDD et volontaires internationaux

Militaires

Recrutés locaux

Total

105 Action de la France en Europe et dans le monde

- 63

- 98

- 5

- 20

- 129

- 315

151 Français à l'étranger et étrangers en France

- 10

- 56

 

 

- 69

- 135

185 Rayonnement culturel et scientifique

- 22

- 13

- 34

 

- 21

- 90

209 Solidarité à l'égard des pays en développement

- 33

- 13

- 83

 

- 31

- 160

Total

- 128

- 180

- 122

- 20

- 250

- 700

Source : ministère des affaires étrangères et européennes

* 15 Le décret n° 2007-1796 du 19 décembre 2007 relatif aux cotisations de pensions des personnels détachés, en transfère le paiement des administrations d'origine aux administrations employeurs, s'agissant de l'enseignement français à l'étranger.

* 16 Les plafonds par mission sont fermes. La répartition par programme est ferme pour le projet de loi de finances pour 2009, sous réserve des amendements du Parlement, et indicative pour les 2e et 3e années.

* 17 Dont une diminution de 20 ETPT issus des amendements de notre collègue Michel Charasse, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement » et de votre rapporteur spécial en loi de finances initiale pour 2008.

* 18 Dont 7 issus d'un amendement de votre rapporteur spécial en loi de finances initiale pour 2008.

* 19 Dont 3 issus d'un amendement de votre rapporteur spécial en loi de finances initiale pour 2008.