EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 4 novembre 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de MM. Alain Lambert, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », et les articles 60 et 61 rattachés, le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et les comptes spéciaux « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et « Avances au Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ».
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a rappelé que 10,25 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 10 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) étaient consacrés à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » (EDAD) en 2009 : un tiers correspond à des dépenses de personnel, soit 69.169 équivalents temps plein travaillé (ETPT) et un tiers à des dépenses d'intervention.
Cette mission repose, en 2009, sur une maquette à nouveau modifiée, sur la base du Grenelle de l'environnement et de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a observé que la maquette tirait les conséquences de la nouvelle organisation administrative du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) et qu'il avait été décidé de faire coïncider les contours des principaux programmes avec ceux des grandes directions créées.
Il a précisé qu'une stabilisation durable de la présentation des crédits était souhaitable, afin de permettre un suivi rigoureux des moyens et des résultats des politiques mises en oeuvre. Il a regretté que le remodelage de la maquette n'ait pas tiré toutes les conséquences de la LOLF, et que l'ensemble des moyens de personnel de la mission demeure, à de rares exceptions près, centralisé au sein d'un programme « Soutien ».
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a souligné qu'une programmation pluriannuelle des crédits était présentée, pour la première fois en 2009, qui consacrait une augmentation des CP de 1,28 % en 2010, puis une baisse de 8,41 % en 2011. Cette baisse est essentiellement imputée sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports » (- 22 %, de 2010 à 2011), en raison de la débudgétisation de certaines dépenses d'infrastructures confiées à l'agence de financement des infrastructures des transports de France (AFITF). Elle sera affectataire, à compter de 2011, de la taxe due par les poids lourds à raison de l'utilisation de certaines infrastructures, dite « taxe poids lourds ». Il a proposé de réserver l'examen de l'article 60 dans l'attente d'informations complémentaires.
Il a ensuite constaté que, selon le Grenelle de l'environnement, sur les 7,3 milliards d'euros prévus, seuls 17 % le seraient sous forme de crédits budgétaires nouveaux ou redéployés, que 38 % de ce financement s'opéreraient sous forme d'allègements fiscaux nouveaux, et 45 % sous forme de ressources affectées aux opérateurs ou de contributions de la Caisse des dépôts et consignations. Au moment où le Sénat va examiner le projet de loi de programme destiné à en traduire les orientations, les « silences du Grenelle » perdurent, puisque les quatre cinquièmes du financement d'une des réformes les plus ambitieuses de la présente législature échappent à l'autorisation budgétaire et ainsi à la démarche de performance promue par la LOLF.
Puis M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a présenté le programme 203 « Infrastructures et services de transports », qui est construit dans un objectif d'approche multimodale des questions de transport.
Les crédits s'élèvent à 4,39 milliards d'euros en CP et 4,54 milliards d'euros en AE, les fonds de concours atteignant 1,973 milliard d'euros en AE et 2,17 milliards d'euros en CP. Ils sont versés par l'AFITF qui reçoit elle-même une subvention de fonctionnement d'1,2 milliard d'euros au titre du présent programme. Il s'est donc demandé si ces crédits n'étaient pas pris deux fois en compte, une fois sous forme de subvention attribuée à l'AFITF, et une fois sous forme de fonds de concours reversés par cet opérateur au programme. Des éclaircissements, sur ces circuits financiers complexes, et porteurs de lourdeur, seraient donc les bienvenus.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a relevé que les crédits concourant à la mise en oeuvre de ce programme avaient presque doublé par rapport à la dotation initiale et atteignaient, après déversement, 8 milliards d'euros, soit une progression de 82,2 %.
A la fin de l'année 2009, les engagements pris et non couverts par des crédits de paiement s'élèveraient à 4,451 milliards d'euros, soit 101,3 % des crédits ouverts en 2009. Il a souhaité que ces enjeux de « soutenabilité » des politiques publiques soient mieux pris en compte.
S'agissant de l'action « Développement des infrastructures routières », qui est financée par des fonds de concours de l'AFITF pour 726 millions d'euros et des collectivités territoriales pour 474 millions d'euros, les informations contenues dans le bleu budgétaire sont sommaires, ce qui constitue un effet pervers de « l'agencisation » des politiques publiques.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a observé que la présentation de l'action « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires », n'était pas non plus pleinement satisfaisante. L'information sur la réalisation concrète des objectifs de cette action est quasiment inexistante, alors que ses crédits atteignent 3,641 milliards d'euros.
Il a estimé qu'il serait peut-être plus judicieux de rebudgétiser les crédits versés à l'AFITF au lieu de les faire transiter par des fonds de concours en freinant la consommation. Il a jugé que, faute de ressources pérennes du fait de la privatisation des autoroutes, l'AFITF perdait sa légitimité et qu'un débat devait être ouvert sur son avenir. Il a donc proposé d'adopter un amendement en ce sens afin de permettre un tel débat.
S'agissant de Réseau ferré de France (RFF), il a précisé que sa subvention était « calquée » sur la réforme du système de tarification : on distingue désormais les « types de services » utilisant le réseau, pour lesquels les redevances ne couvrent pas les coûts d'infrastructure. Dans cette logique, les concours budgétaires alloués à RFF en 2009 pour l'utilisation du réseau ferré national seront repartis ainsi :
- 1.201 millions d'euros pour l'utilisation du réseau par les trains régionaux de voyageurs (« TER ») ;
- 378 millions d'euros pour les trains nationaux classiques de voyageurs (« Corail ») ;
- et 863 millions d'euros pour les trains de fret.
Il a regretté la disparition du « bleu budgétaire » des informations relatives à la dette de RFF ou aux relations financières du secteur ferroviaire.
Puis M. Alain Lambert, rapporteur spécial a présenté le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes ». Ses moyens sont stables par rapport à la loi de finances pour 2008, soit 134,5 millions d'euros en CP et 132 millions d'euros en AE.
Il a relevé que l'évolution et le niveau des crédits de l'action 1 de ce programme correspondaient au déroulement du plan de modernisation des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage et que le rythme d'engagement et le niveau d'ouverture des crédits permettaient de lisser l'exécution de ce plan de modernisation sur les exercices 2009 et suivants.
Par ailleurs, il a constaté que la forte augmentation des crédits de l'action 2 correspondait aux investissements réalisés pour effectuer des travaux de mise en sécurité dans les écoles de la marine marchande.
Enfin, M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a présenté le programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité » qui avait été modifié pour tenir compte de la réforme du ministère.
Il a observé que les crédits du nouveau programme s'élevaient à 333,3 millions d'euros en CP et 341,1 millions d'euros en AE, soit, à périmètre constant, une augmentation de 9 %.
Il a précisé que l'action du programme 113, relative à l'appui technique apporté aux collectivités territoriales, privée de dotation initiale, était pourvue de 405,543 millions d'euros après déversement des crédits de personnel notamment.
Il a observé que les crédits de l'action relative à l'urbanisme progressaient de 12,4 %, permettant la réalisation des opérations d'intérêt national en région parisienne et en province. Or, cette action est en voie de mutation car la RGPP prévoit l'abandon de l'ingénierie publique concurrentielle, en dehors de l'assistance technique de l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT). Cette décision aura des effets étalés sur trois ans et devrait se traduire par la suppression d'environ 3.000 ETPT.
Par ailleurs, il a indiqué que les crédits consacrés à l'action relative à la gestion des milieux et la biodiversité progressaient de 9,7 %, et que la présentation de cette action devrait être améliorée afin de la rendre plus lisible.
Un large débat s'est ensuite instauré.
M. Jean Arthuis, président , a indiqué qu'il partageait les interrogations du rapporteur spécial sur l'avenir de l'AFITF.
M. Francis Grignon, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques , a rappelé que le rapport d'information de la commission des affaires économiques, intitulé « Infrastructures de transport : remettre la France sur la bonne voie », avait conclu à la nécessité de consacrer 3 milliards d'euros par an au développement des infrastructures. Il a constaté que le projet de loi de finances pour 2009 ne prévoyait pas un niveau de crédits adapté aux besoins. Il a estimé que les recettes affectées à l'AFITF resteraient insuffisantes, même après l'entrée en vigueur de la taxe sur les poids lourds, prévue par l'article 60 du présent projet de loi de finances.
M. Charles Revet, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques , a souligné que les crédits affectés à l'AFITF étaient « fléchés » vers des opérations de financement d'infrastructures de transports routiers et ferroviaires. Il s'est demandé si une rebudgétisation des crédits de l'agence ne risquait pas de favoriser une allocation différente des sommes concernées, au détriment des infrastructures de transport.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a estimé qu'il était nécessaire d'approfondir la question de la répartition des crédits alloués à l'AFITF, afin de distinguer les moyens de fonctionnement des crédits consacrés à l'investissement. Il a rappelé que l'affectation de crédits à une agence n'était pas une garantie de leur sanctuarisation. Il s'est demandé si les crédits affectés à l'AFITF n'étaient pas comptabilisés deux fois au sein de la mission, une fois en tant que subvention de l'agence, et une fois sous forme de fonds de concours reversés par l'agence aux programmes de la présente mission.
M. Roland du Luart a remercié le rapporteur spécial pour la clarté et la qualité de son exposé. Il a souhaité savoir si la transformation de Réseau ferré de France en opérateur principal de la présente mission, comme l'AFITF, permettrait d'améliorer la transparence de son action et de la répartition de ses crédits entre les opérations d'infrastructures ferroviaires.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a rappelé que l'AFITF était un opérateur financier, alors que RFF était un établissement public propriétaire des infrastructures ferroviaires. Leur traitement doit donc être différencié. Il a estimé que l'inscription de RFF en tant qu'opérateur principal améliorerait l'information du Parlement, mais ne dispenserait pas l'établissement public de répondre aussi clairement que possible aux demandes d'information des élus locaux.
M. Jean Arthuis, président , a souligné la différence existant entre l'AFITF et RFF. Il a observé que la privatisation des sociétés d'autoroutes, privant l'agence de ressources pérennes, avait grandement réduit sa légitimité. Il a donc souhaité que la question de l'avenir de cette agence soit posée.
M. Francis Grignon, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques , a rappelé que le Sénat serait prochainement saisi du projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires. Il a indiqué que la création d'une autorité de régulation dans ce secteur, prévue par ce texte, permettrait d'en améliorer la transparence. Il a observé que des gains de productivité pourraient sans doute être réalisés dans l'utilisation des personnels de la SNCF par RFF, comme le soulignait le rapport d'Hubert Haenel « Une organisation ferroviaire à la hauteur de nos ambitions », remis au Premier ministre le 8 octobre 2008.
M. Jean-Claude Frécon s'est associé aux observations du rapporteur spécial et a regretté la disparition des informations contenues dans le « bleu budgétaire » sur la dette de RFF. Il a remarqué, par ailleurs, que la réforme de l'ingénierie publique prévue par la RGPP risquait de mettre les petites communes dans des situations extrêmement difficiles. La création de cabinets privés, censés remplacer les services de l'Etat, n'est pas la garantie d'une bonne connaissance du territoire et d'une action inscrite dans la durée.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a indiqué qu'il avait demandé des informations complémentaires sur la dette de RFF. Il a rappelé que les personnels de l'Etat chargés de l'ingénierie publique avaient été transférés en grande partie aux conseils généraux. Il a envisagé que les conseils généraux puissent être dotés, suite à ces transferts, d'une compétence nouvelle dans ce secteur.
En réponse à MM. Jean Arthuis, président, et Jean-Claude Frécon, il a précisé que les groupements intercommunaux et les conseils généraux pourraient soutenir les petites communes dans le cadre de cette réforme.
M. Gérard Miquel a remarqué que les conseils généraux avaient obtenu le transfert des éléments des anciennes directions départementales de l'équipement et devaient mettre en place de nouveaux outils pour aider les petites communes à s'adapter à la réforme de l'ingénierie publique.
Enfin, il a souhaité que la taxe sur les poids lourds, prévue par l'article 60 du projet de loi de finances pour 2009, soit attribuée aux départements lorsqu'il est fait usage de leurs infrastructures routières.
M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué que la création de sous-directions interdépartementales lors du transfert des routes nationales aux départements constituait une erreur, l'échelle territoriale retenue n'étant pas adéquate.
M. Pierre Jarlier a souligné que, dans les petites communes rurales, l'initiative privée ne viendrait pas compenser la disparition des services d'ingénierie de l'Etat. Il a ajouté que dans certains départements, les groupements intercommunaux ne seraient pas en mesure de pallier les conséquences de cette réforme.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a admis que dans certains départements l'offre du secteur privé pourrait être déficiente. Il a estimé que les conseils généraux pourraient alors intervenir, à condition que les coûts soient partagés, entre les collectivités territoriales concernées. Il a indiqué que le maintien d'une ingénierie publique, privée de ses meilleurs éléments, n'était pas une bonne solution.
La commission a ensuite adopté l'amendement portant article additionnel avant l'article 60 visant à la suppression de l'AFITF.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a rappelé qu'il s'agissait d'un amendement qui permettrait de susciter le débat sur l'avenir de cet opérateur.
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a indiqué que les crédits du programme 207 s'élevaient à 61,4 millions d'euros en CP et 60,9 millions d'euros en AE en 2009, soit une stabilité depuis 2007, à périmètre constant.
Il a relevé qu'après application du schéma de déversement analytique, les crédits du programme 207 atteignaient 257,61 millions d'euros, mais seuls 61,4 millions d'euros, soit 23,8 % des crédits concourant à la politique de sécurité routière, étaient justifiés au premier euro.
S'agissant des actions de ce programme, il a également noté que les résultats des dispositifs du permis à 1 euro par jour étaient stabilisés au niveau de 2008 en CP, soit 10,05 millions d'euros mais qu'en revanche, le nombre de dossiers de prêts prévus était une nouvelle fois révisé à la baisse.
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a ensuite observé que la RGPP avait conclu à la nécessité de modifier l'organisation du permis de conduire afin de réduire les délais d'attente pour se présenter aux épreuves et améliorer les taux de réussite. Il a souligné qu'à ce stade, il n'était pas possible de chiffrer les effets budgétaires de cette réforme.
Enfin, il a rappelé que ce programme s'intégrait dans un dispositif interministériel de lutte contre l'insécurité routière, et que ses crédits s'élevaient, au total, à 2,497 milliards d'euros en 2009.
Puis M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a présenté le compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ». Il s'est félicité de ce que les remarques faites l'année dernière aient été entendues et que sa présentation ait été grandement améliorée.
Il a relevé que le projet de loi de finances pour 2009 proposait, dans son article 25, de modifier le montant des recettes du CAS, prévoyant que la fraction du produit des amendes réservé au CAS passe de 194 millions d'euros à 212,05 millions d'euros.
Il a précisé que cela se traduisait par l'augmentation de 10 % des crédits du programme 751 « Radars » qui s'établissaient à 201,7 millions d'euros en AE et en CP, hausse qui devait permettre de poursuivre le plan de mise en place des radars automatiques.
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a indiqué qu'en 2009, le coût de déploiement des 560 dispositifs de contrôle supplémentaires s'élèverait à 56,8 millions d'euros. Cette forte augmentation s'expliquait par le coût unitaire des dispositifs de contrôle du respect des feux rouges ou des distances de sécurité, plus élevé que celui des radars vitesses, et par une hausse du nombre de dispositifs à installer.
Il a rappelé qu'entre 2008 et 2009, le coût du maintien en condition opérationnelle augmentait de 25 %, dont 22 % au titre de l'augmentation du nombre de dispositifs à entretenir, passant de 38,5 millions d'euros à 48,1 millions d'euros.
Puis il a présenté le programme 752 « Fichier national du permis de conduire », dont les crédits s'élèvent à 10,35 millions d'euros, en diminution par rapport à 2008.
Il a constaté que la projection pluriannuelle des moyens du programme tirait pleinement les conséquences des surévaluations de crédits antérieures, les prévisions triennales 2009-2011 intégrant en ressources les reports prévus de façon à limiter les inscriptions budgétaires aux seuls besoins restant à financer.
Enfin, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a présenté le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire », doté de 3,807 milliards d'euros en AE et 3,801 milliards d'euros en CP. A structure constante, le budget de ce programme n'évolue pas entre 2008 et 2009, mais les dépenses de personnel représentent 85,7 % des CP, soit 3,257 milliards d'euros, et 68.670 ETPT.
Il a souligné que plusieurs actions comportaient exclusivement des emplois et crédits de personnel ayant vocation à se « déverser » dans chaque programme opérationnel de la mission. Il a donc proposé l'adoption d'un amendement visant à attribuer directement ces crédits aux programmes.
La commission a alors adopté cet amendement de ventilation des crédits.
M. Yvon Collin, rapporteur spécial , a abordé les programmes « Météorologie » et « Information géographique et cartographique ».
Evoquant Météo-France, M. Yvon Collin, rapporteur spécial , s'est félicité de ce que le responsable du programme ne soit plus le président-directeur général de Météo France, mais la Commissaire générale au développement durable.
Il a relevé que la subvention pour charge de service public, versée par l'Etat à Météo-France, passait de 174 à 184 millions d'euros entre 2008 et 2009, soit une hausse de 5,7 %, qui était toutefois inférieure à la hausse incompressible des dépenses de personnel résultant, d'une part, de l'augmentation des cotisations retraites au compte d'affectation spéciale « Pensions » et, d'autre part, de l'augmentation du point de la fonction publique. Météo-France devrait donc faire des gains de productivité.
M. Yvon Collin, rapporteur spécial , a précisé que ces gains de productivité devaient notamment résulter de la réorganisation du réseau territorial de Météo France. Il a indiqué que la Commissaire générale au développement durable lui avait confirmé la fermeture, prévue d'ici 2017, d'environ la moitié des 107 centres départementaux de Météo France et la suppression d'environ 500 postes. Il a souligné que l'existence de plus d'une centaine de centres départementaux ne se justifiait plus au regard des progrès technologiques et que cette réorganisation avait été souhaitée dans le cadre de la RGPP. Le projet de réorganisation avait suscité d'importants mouvements sociaux et un nouveau contrat d'objectifs et de gestion devait être passé pour matérialiser cette réorganisation de l'établissement public.
M. Yvon Collin, rapporteur spécial , a ensuite indiqué que l'Institut géographique national (IGN) n'était plus lié par un contrat d'objectifs à l'Etat depuis la fin de l'année 2006 et souligné que cette situation n'était pas satisfaisante : si ses effectifs diminuaient de 1,75 % entre 2008 et 2009, la subvention de fonctionnement affectée par l'Etat augmentait, pour sa part, de 10 %, passant de 68 à 75 millions d'euros. Il pourrait donc être opportun de prévoir sur l'IGN un contrôle similaire à celui effectué par son collègue Jean Pierre Masseret sur Météo-France.
Puis M. Yvon Collin, rapporteur spécial , a évoqué le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Il a souligné qu'une grande partie de l'ancien programme « Transports aériens » de cette mission avait été intégrée dans le budget annexe et relevé que la justification fournie par le ministère n'était pas satisfaisante. Il a estimé qu'en tout état de cause cette augmentation du périmètre du budget annexe expliquait la forte hausse des crédits, qui passaient d'1,73 milliard d'euros en 2008 à 1,93 milliard en 2009, soit une hausse de plus de 11 %.
M. Yvon Collin, rapporteur spécial , a noté qu'au regard de l'objectif d'amélioration de la performance de l'Etat, le regroupement de l'ensemble des dépenses de personnel de la mission dans un programme « Soutien » ne permettait plus aux responsables de programme d'arbitrer entre les dépenses de personnel et les autres, ce qui contrevenait aux objectifs de la LOLF. Il a donc présenté un amendement visant à répartir les dépenses de personnel entre les programmes opérationnels du budget annexe.
Il a également fait observer que la programmation pluriannuelle des crédits jusqu'en 2011 faisait apparaître une augmentation de 7,1 % en deux ans, correspondant à la hausse des cotisations retraites et à celle des dépenses d'investissement.
Enfin, il a présenté un amendement visant à achever le mouvement, initié par le projet de loi de finances pour 2009, de regroupement sur le programme dédié à la formation de l'ensemble des crédits de formation de la mission.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur l'existence et l'utilité des imprimeries de Météo-France.
M. Jean-Claude Frécon s'est inquiété des conséquences de la réorganisation territoriale de Météo-France. Il a souhaité savoir si cette réorganisation porterait ou non préjudice à la qualité des prévisions de Météo-France sur l'ensemble du territoire et quelles raisons la justifiaient.
M. Jean-Pierre Fourcade s'est par ailleurs interrogé sur la tarification aux chaînes de télévision des prévisions fournies par Météo-France.
M. Pierre Jarlier s'est joint aux interrogations de M. Jean-Claude Frécon et a souhaité que le rapporteur spécial s'assure dans la suite du processus de réorganisation que celle-ci ne porterait pas préjudice aux territoires les plus enclavés.
M. François Trucy s'est interrogé sur la composition des organes de direction de Météo-France.
En réponse, M. Yvon Collin, rapporteur spécial , a indiqué qu'il fournirait des précisions quant aux imprimeries de Météo-France. Il a précisé que sa réorganisation visait à améliorer la qualité des prévisions. Elle permettrait, par la réduction des dépenses de personnel, de financer des dépenses d'investissement technologique nécessaires à cette amélioration. Par ailleurs, il a regretté que la Commissaire générale au développement durable n'ait pu lui communiquer la liste des sites menacés de fermeture. Il a indiqué à M. Jean-Pierre Fourcade que les chaînes de télévision ne payaient à Météo-France que le coût de la transmission des informations qui leur était fournies, sans que Météo-France fasse un bénéfice commercial sur ces opérations. Enfin, il a précisé la composition actuelle des organes de direction de Météo-France.
Puis la commission a entendu Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , sur les programmes 174 « Energie et après-mines », 181 « Prévention des risques » et sur le compte spécial « Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ».
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a observé que le programme 174 présentait toujours un profil dual, partagé entre les moyens de la direction générale de l'énergie et du climat d'une part, et les crédits dédiés à la gestion économique et sociale de l'après-mines, d'autre part. Elle a, par ailleurs, regretté que la nouvelle maquette du programme n'ait pas conduit à y inclure les moyens de personnel qui y concouraient. Après avoir relevé que la mise en oeuvre de la politique énergétique s'appuyait sur un recours significatif à la dépense fiscale et aux ressources extra budgétaires, elle s'est félicitée de la réforme du crédit d'impôt sur les dépenses d'équipement de l'habitation principale et a souhaité une clarification des règles de rattachement des dépenses fiscales au programme. S'agissant plus spécifiquement des ressources extra budgétaires, les concours de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) augmenteront significativement au cours des prochaines années.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , est ensuite revenue sur les principaux aspects du programme 181 « Prévention des risques ». En dépit de la priorité affichée par le Gouvernement, la complexité des procédures à mettre en oeuvre est susceptible de compliquer la réalisation des objectifs en matière de plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Par ailleurs, les annonces faites dans le cadre du nouveau programme stratégique 2008-2012 de l'inspection des installations classées feront l'objet d'un suivi attentif de la part de la commission, qui a déjà relevé à plusieurs reprises le non-respect des engagements pris par le Gouvernement en matière de recrutements. A l'instar du programme 174, les objectifs du programme 181 seront hors d'atteinte sans l'appoint de ressources importantes en provenance de l'ADEME ou du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM). A cet égard, le rapporteur spécial a recommandé l'adoption sans modification de l'article 61 rattaché.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a ensuite présenté les crédits du compte spécial « Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ». Elle est revenue sur les déterminants qui avaient conduit, en 2008, à un important déséquilibre entre ses recettes et ses dépenses. Elle a conclu en rappelant que les débats budgétaires avaient pour toile de fond la négociation, à l'échelon communautaire, d'un ambitieux paquet « Energie-climat », dont l'adoption serait rendue plus difficile par le contexte actuel de crise économique.
A M. Philippe Adnot, rapporteur spécial , qui souhaitait connaître l'origine des ressources affectées à l'ADEME en 2009, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a indiqué qu'elles proviendraient de l'augmentation des tarifs et de l'élargissement des assiettes de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).
S'agissant du mécanisme de bonus-malus, M. Jean-Claude Frécon a observé que les constructeurs automobiles avaient pu être tentés d'intégrer le montant du bonus dans le prix des véhicules neufs. M. Jean-Pierre Fourcade a, pour sa part, indiqué que ce mécanisme ne tenait pas compte des émissions de particules, particulièrement élevées dans le cas des voitures diesel.
Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial , a admis que le bonus-malus reposait sur les seules émissions de dioxyde de carbone, précisant qu'il était complexe de fonder un instrument fiscal sur plusieurs critères. Elle a, à cet égard, présumé que la « familialisation » prévue du malus serait un facteur supplémentaire de complexité.
A l'invitation des rapporteurs spéciaux, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » et du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » ainsi modifiés, et d'adopter, sans modification, les crédits du compte spécial « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et du compte de concours financier « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ». Elle a adopté un article additionnel avant l'article 60 puis a adopté, sans modification, l'article 61 rattaché et a décidé de réserver sa décision sur l'article 60 rattaché.
Réunie à nouveau le mardi 18 novembre 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen de l'article 60 précédemment réservé rattaché à la mission « Ecologie, développement et aménagements durables ».
M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a rappelé que cet article rattaché prévoyait que l'expérimentation d'une taxe spéciale sur les véhicules de transport de marchandises en Alsace devait avoir lieu avant le 31 décembre 2010. Cette taxe sera généralisée à l'ensemble du territoire avant le 31 décembre 2011.
Il a indiqué que le produit de cette taxe serait affecté à l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) et rétrocédé aux collectivités territoriales pour l'usage du réseau routier dont elles sont propriétaires. Cette taxe serait due, lorsqu'ils empruntent le réseau routier, par les poids lourds dont le poids est égal ou supérieur à 12 tonnes pour l'expérimentation en Alsace et à 3,5 tonnes pour la généralisation à l'ensemble du territoire.
Il a précisé que l'Etat serait autorisé à confier, notamment à un ou plusieurs prestataires extérieurs :
- le financement, la conception, la réalisation, l'exploitation, l'entretien et la maintenance du dispositif technique nécessaire à la mise en oeuvre de la taxe, y compris le dispositif de traitement automatisé et la mise à disposition des équipements électroniques embarqués ;
- la collecte de l'ensemble des informations nécessaires à l'établissement de la taxe ;
- la liquidation du montant de la taxe ;
- la communication aux redevables et aux sociétés habilitées fournissant un service de télépéage du montant de taxe due ;
- le recouvrement des sommes facturées aux redevables ou aux sociétés concernées.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a observé que l'Assemblée nationale avait adopté quinze amendements au présent article. Les modifications les plus notables sont les suivantes :
- un abattement de 25 % de taxe est prévu pour les départements métropolitains classés dans le décile le plus défavorisé selon l'un des deux critères suivants : leur périphéricité au sein de l'espace européen et la faiblesse de l'offre alternative à la route,
- le taux kilométrique de la taxe est diminué, revenant d'une fourchette comprise entre 0,05 et 0,30 euro par kilomètre à une fourchette comprise entre 0,025 et 0,20 euro par kilomètre.
Il a proposé de ne pas s'opposer à l'adoption du présent article qui semble indispensable à la mise en oeuvre des engagements pris dans le cadre du « Grenelle de l'environnement ». Il a toutefois remarqué que les études d'impact afférentes n'avaient pas été transmises, ni aucune évaluation des actions menées en Alsace. Il a également noté les craintes, qu'il a jugées fondées, des élus des territoires situés hors de la « banane bleue », à savoir la mégalopole européenne. Ils craignent une répartition injuste de la taxe par rapport à leur part dans la création de la richesse nationale, d'une part, et les effets défavorables qu'aurait une réduction du trafic des poids lourds sur l'utilisation de certaines infrastructures de transport, d'autre part.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a noté que le fait de confier la collecte de l'impôt à un partenaire privé, comme le prévoit le présent article, n'augurait ni de la simplicité du système, ni de la « modération » des frais de gestion. Selon les estimations, les frais de collecte pourraient s'élever à 250 millions d'euros pour un produit attendu d'un peu moins de 900 millions d'euros, soit un ratio de 27,7 % alors qu'il devrait être compris entre 5 et 12 % selon les normes habituelles du code général des impôts.
Enfin, il a souhaité que les critères retenus pour les appareils embarqués soient identiques en Alsace et pour le reste du territoire, et que la compatibilité de ces équipements soit assurée au niveau européen. Il a estimé préférable de ne pas lier l'Etat quant à la date de mise en oeuvre de la taxe, afin de ne pas l'exposer à d'éventuelles indemnités de dédommagement du partenaire tiers.
M. Jean Arthuis, président, a observé que la présentation du rapporteur spécial incitait à mettre en place « une clause de rendez-vous », afin d'évaluer la pertinence du dispositif à mi-parcours.
M. Jean-Pierre Masseret a souligné l'inquiétude de la région Lorraine qui pourrait subir un important report de trafic de poids lourds suite à la mise en place de la taxe dans la région Alsace. La région Lorraine souffre déjà de la proximité des stations pétrolières luxembourgeoises qui entraînent une circulation dense de très gros poids lourds assurant leur ravitaillement en hydrocarbures à moindre coût. Il s'est demandé comment les recettes supplémentaires allouées à l'AFITF par le présent article bénéficieraient au réseau routier des collectivités territoriales concernées.
M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si les frais de collecte, particulièrement élevés, comprenaient une partie des investissements nécessaires à la mise en place du système de liquidation de la taxe.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a indiqué qu'il n'avait pas d'information sur l'utilisation des ressources supplémentaires allouées à l'agence de financement. Il a observé que des investissements importants seraient certainement mis en oeuvre afin de permettre la gestion de la taxe.
Il a ajouté que le dispositif présenté par cet article 60 rattaché était certainement une très bonne idée, dont la traduction législative pourrait être améliorée.
M. Albéric de Montgolfier s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'harmoniser la rédaction du présent article avec le code de la route.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a estimé que les modalités pratiques définissant l'assiette, le champ d'application ou le taux de la taxe semblaient précises. Il a observé qu'un amendement à cet article 60, prévoyant la remise d'un rapport sur les études d'impact et les résultats des premières expérimentations, pourrait être préparé avant le passage en séance publique, afin de répondre aux légitimes interrogations des parlementaires.
M. Jean Arthuis, président, a estimé cette initiative opportune et la commission a donné mandat au rapporteur spécial dans ce sens.
M. Gérard Longuet a tenu à rappeler que l'AFITF, qu'il préside, n'avait pas aujourd'hui les moyens de remplir ses missions. Il a noté que le triplement de la redevance domaniale pesant sur les sociétés d'autoroute risquait de se traduire soit par des contentieux, soit par un allongement de la durée des concessions. Il a indiqué que la mise en place d'une taxe sur les poids lourds demandait un certain temps, comme l'avait montré l'expérience allemande, et a plaidé pour l'entrée en vigueur la plus rapide possible du présent dispositif.
M. Jean Arthuis, président, a observé que le dispositif ne serait généralisé à l'ensemble du territoire qu'en 2011. Il a proposé d'en accepter le principe, sous réserve d'une amélioration de l'information du Parlement, ainsi que l'amendement de la commission à l'article 60 s'y emploie.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a souligné le besoin d'expertise sur la partie technologique de la législation proposée. Il a donc été invité par la commission à déposer un amendement en ce sens.
La commission a alors adopté l'article 60 ainsi modifié.
Réunie à nouveau le jeudi 20 novembre 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi que d'un amendement portant article additionnel avant l'article 60 prévoyant l'octroi d'une subvention d'équilibre à l'Agence de financement des infrastructures des transports de France (AFITF), à l'adoption avec modification de l'article 60 instaurant une taxe due par les poids lourds à raison de l'utilisation de certaines infrastructures, à l'adoption sans modification de l'article 61 relatif à l'augmentation du taux de prélèvement pour l'alimentation du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) et à l'adoption avec modification du « Budget annexe contrôle et exploitation aériens » , ainsi qu'à l'adoption sans modification des comptes spéciaux « Contrôle et sanction automatisé des infractions au code de la route » et « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres » . Enfin, elle a adopté sans modification l' article 84 (nouveau) prévoyant un rapport sur les perspectives d'évolution statutaire de la direction générale de l'aviation civile (DGAC).