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Projet de loi de finances pour 2009 : Sport, jeunesse et vie associative

 

Rapport général n° 99 (2008-2009) de M. Michel SERGENT, fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2008

Disponible au format Acrobat (406 Koctets)

N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 30

SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

Rapporteur spécial : M. Michel SERGENT

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1127, 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat : 98 (2008-2009)

Votre rapporteur spécial tient à remercier la ministre et le secrétaire d'Etat pour l'efficacité de leurs services, qui ont, une nouvelle fois, su respecter les dispositions de l'article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) en lui faisant parvenir l'intégralité des réponses à son questionnaire budgétaire avant le 10 octobre 2008.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

- Le programme « Sport » est de plus en plus orienté vers le sport de haut niveau, la question du sport pour tous paraissant « déléguée » au Centre national de développement du sport (CNDS).

- La baisse très importante (- 21,8 %) des crédits du CNDS va à l'encontre de l'objectif de développement du sport pour tous en limitant la construction d'équipement sportifs sur l'ensemble du territoire.

- Le chantier de la rénovation de l'INSEP avance convenablement. Mais il est nécessaire que l'évolution des tarifs de l'INSEP n'empêche pas les « petites » fédérations d'y inscrire leurs meilleurs sportifs. Au-delà, des questions se posent quant à la vocation particulière de l'INSEP face au développement de structures privées d'entraînement pour les sportifs de haut niveau.

- La pénalité nette versée par l'Etat au consortium Stade de France repart à la hausse en 2009 (6,2 millions d'euros). Dans le futur, le montant de cette pénalité pourrait être aggravé par une sous-occupation du stade qui pourrait résulter des nouveaux contrats liant le consortium aux fédérations françaises de football et de rugby. L'Etat devra donc s'intéresser au déroulement des négociations de ces contrats.

- Dans le cadre de l'examen de l'article 78 du projet de loi de finances, rattaché à la mission, votre rapporteur spécial propose une réforme du dispositif de droit à l'image collective (DIC) des sportifs professionnels de nature à prévenir toute dérive financière et à dégager, dans l'immédiat, plus de 2 millions d'euros supplémentaires par rapport à la rédaction initiale de cet article.

- Le poids des dépenses fiscales rattachées au programme « Jeunesse et vie associative » reste prépondérant et, malgré une première tentative louable, les explications fournies ne permettent pas de mesurer pleinement leur effet sur les objectifs du programme.

- Les crédits du programme « Jeunesse et vie associative » subissent une baisse notable (- 11,7 % à périmètre constant). En particulier, la forte diminution des crédits d'intervention est susceptible de menacer de nombreux projets associatifs ou en faveur de la jeunesse.

- A partir des fonds dégagés par la réforme du DIC précitée, votre rapporteur spécial propose un amendement transférant 2 millions d'euros du programme « Sport » vers l'action n° 2 du programme « Jeunesse et vie associative » afin de limiter la baisse prévue des crédits affectés à l'opération « Envie d'agir ! ».

- L'évolution des crédits et des effectifs de la mission illustre l'avancée du PPP de l'INSEP et l'application du principe de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. La ventilation de ces baisses d'effectifs n'étant pas connue, il s'agira d'en mesurer les conséquences en termes de bon fonctionnement des services.

- Les coûts immobiliers rattachés au programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » doivent être correctement évalués et leur évolution doit être maîtrisée.

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION

A. UNE ARCHITECTURE DE LA MISSION IDENTIQUE À L'AN PASSÉ

1. Structuration en programmes

La mission « Sport, jeunesse et vie associative » correspond au périmètre du ministère du même nom.

Elle comprend trois programmes :

- le programme 219, « Sport » ;

- le programme 163, « Jeunesse et vie associative » ;

- le programme 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », qui est un programme de soutien à l'ensemble de la mission.

Par rapport à la maquette de l'année dernière, peu de changements sont à signaler :

- la fusion des actions 02 et 04 du programme « Jeunesse et vie associative » ;

- la modification du libellé de l'action 05 du programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » afin de tenir compte du transfert de la tutelle des établissements publics nationaux au sein des programmes « Sport » et « Jeunesse et vie associative ».

2. Les changements de périmètres

a) Transferts en-dehors de la mission

Les changements de périmètre résultent soit d'une modification du champ de compétence de la mission, soit d'une modification d'attributions entre programmes.

Les transferts externes à la mission impacteront le programme 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative ». Ainsi, en termes d'emplois, 5 équivalents temps plein travaillés (ETPT) représentant 0,33 million d'euros seront transférés au titre :

- de la contribution ministérielle à la mise en place des délégués du préfet dans les quartiers sensibles (- 2 ETPT, soit - 0,13 million d'euros) ;

- de la création du centre national des archives de Pierrefitte (1 ETPT transféré, soit 0,05 million d'euros) ;

- de la création de l'Agence des achats de l'Etat (1 ETPT transféré, soit 0,05 million d'euros), en application de la décision du Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 ;

- de la délégation nationale à la lutte contre la fraude (1 ETPT transféré, soit 0,09 million d'euros).

Par ailleurs, des transferts de crédits seront également effectués à compter du 1er janvier 2009 :

- au profit du service d'information gouvernemental (SIG) au titre de la contribution du programme au financement des actions de communication à caractère interministériel (0,310 million d'euros en AE comme en CP),

- au titre de la contribution du programme à la mise en place du programme 309 « Entretien des immeubles de l'Etat », placé sous la responsabilité du ministre chargé du domaine (0,250 million d'euros en AE comme en CP).

b) Changements au sein de la mission

Conformément à la réorganisation des services centraux de l'administration du ministère et aux compétences nouvelles confiées à la direction des sports et à la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, la tutelle administrative et financière des centres d'éducation populaire et de sport (CREPS) et de l'Institut de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP) est assurée par ces deux directions à compter de 2009. Les subventions pour charges de service public des CREPS ainsi que les dotations relatives aux travaux de l'INJEP font donc l'objet d'une inscription sur les programmes « Sport » (2,465 millions d'euros) et « Jeunesse et vie associative » (0,106 million d'euros).

En conséquence, en 2009, au sein du programme 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », les personnels des CREPS sont rattachés à l'action n° 1 « Personnels du programme sport », au même titre que les écoles et l'INSEP, au lieu de l'action n° 3. Cela explique une variation sensible des chiffres entre 2008 et 2009.

Par ailleurs, un transfert de 0,436 million d'euros provenant du programme 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » est effectué au profit des programmes 219 « Sport » (0,218 million d'euros) et 163 « Jeunesse et vie associative » (0,218 million d'euros) au titre de la modification des attributions des directions d'administration centrale réalisée en 2008 (ventilation des attributions de la direction de la vie associative de l'emploi et des formations au profit de la direction des sports et de la direction de la jeunesse et de l'éducation populaire).

Enfin, les frais de déplacement des personnels de la « préparation olympique et paralympique » (0,150 million d'euros), dépense inscrite en 2008 sur le programme 219 « Sport » sera prise en charge à compter de 2009 par le programme 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».

B. LES CRÉDITS, FONDS DE CONCOURS, DÉPENSES FISCALES ET PLAFONDS D'EMPLOIS DE LA MISSION

1. Les crédits (+ 0,41 %), les fonds de concours et le Centre national pour le développement du sport (CNDS)

Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit une dotation pour la mission de 803,6 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de 787,1 millions d'euros de crédits de paiement (CP). A périmètre constant, les CP de la mission sont en augmentation de 0,41 % par rapport à 2008.

A ces chiffres, il convient d'ajouter 11,5 millions d'euros de fonds de concours, soit 1,5 % des crédits de la mission.

En outre et comme cela sera développé infra dans le cadre de l'analyse des crédits du programme « Sport », les ressources prévisionnelles (extra-budgétaires) de l'établissement public Centre national pour le développement du sport (CNDS), qui concourent pleinement à plusieurs objectifs dudit programme « Sport » en participant au financement des politiques sportives territoriales, s'élèveront à 208,6 millions d'euros en 2009, contre 266 millions d'euros en 2008, soit une baisse de 21,6 %.

Cette rigueur devrait continuer ces prochaines années puisque la programmation pluriannuelle des finances publiques fait apparaître des lignes de crédits pour la mission de 747,9 millions d'euros d'AE et 768,3 millions d'euros de CP en 2010 et 730,5 millions d'AE et 747,1 millions d'euros de CP en 2011.

2. Les dépenses fiscales : 1.306 millions d'euros, soit 1,7 fois l'ensemble des crédits de paiement

Les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue à la mission, et qui lui sont donc rattachées, représentent un montant très significatif. Leur montant est évalué, pour 2009, à 1.306 millions d'euros, soit 1,7 fois l'ensemble des crédits de paiement de la mission.

De plus, ces dépenses fiscales étant presque intégralement affectées au programme « Jeunesse et vie associative », le déséquilibre entre crédits budgétaires et dépenses fiscales est particulièrement marqué au niveau de ce programme, dont les crédits de paiement demandés, pour 2009, par le présent projet de loi de finances s'élèvent à 119,1 millions d'euros.

3. Les plafonds d'emplois : 6.814 ETPT (- 230 ETPT par rapport à 2008)

Le plafond d'effectifs pour 2008 est de 6.814 ETPT, ce qui représente une diminution de 230 ETPT par rapport au plafond ministériel pour 2008.

Comme cela sera développé dans le cadre de l'analyse du programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », cette baisse provient, de « surcalibrages » constatés en cours d'exercice (96 ETPT), de transferts de personnels dans le cadre du partenariat public privé (PPP) signé pour la rénovation de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP, 33 ETPT) et d'autres départs et transferts (101 ETPT) dus, notamment, à la révision générale des politiques publiques (RGPP).

II. PRÉSENTATION DES TROIS PROGRAMMES

A. PROGRAMME 219 « SPORT »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur des sports, a pour finalité de contribuer au développement du sport dans ses composantes « sport pour tous » et sport de haut niveau, dans des conditions de sécurité et d'encadrement permettant le respect de l'intégrité des personnes et des valeurs éthiques.

1. Principaux chiffres

Le programme « Sport » regroupe 199,2 millions d'euros d'AE et 220,5 millions d'euros de CP, soit 28 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, les CP augmentent de 4 % par rapport à 2008.

Ce programme ne comporte aucun emploi rémunéré inclus dans le plafond d'emplois du ministère, du fait de la présence, au sein de la mission, d'un programme support regroupant l'ensemble des emplois.

Ce programme est scindé en quatre actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante.

Répartition par action des crédits demandés pour 2009

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Promotion du sport pour le plus grand nombre

21.824.000

21.824.000

9,9 %

Développement du sport de haut niveau

143.219.471

164.491.000

74,6 %

Prévention par le sport et protection des sportifs

14.919.000

14.919.000

6,8 %

Promotion des métiers du sport

19.244.000

19.244.000

8,7 %

Source : projet de loi de finances pour 2009, annexe « Sport, jeunesse et vie associative »

En outre, il est à noter que deux dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme lui sont rattachées :

- la déduction des dépenses exposées par les sportifs en vue de l'obtention d'un diplôme ou d'une qualification pour leur insertion ou conversion professionnelle, dont le montant n'est pas estimé ;

- et surtout l'exonération, dans la limite de 14,5 % d'un plafond révisable chaque année, des sommes perçues par les arbitres et juges sportifs. Selon les estimations de la direction du budget, le coût de ladite exonération, qui concernerait environ 100.000 personnes, serait de l'ordre de 15 millions d'euros.

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 26,5 millions d'euros de CP pour 2009, soit 12 % des crédits du programme.

Ces dépenses sont essentiellement portées par les actions n° 2 « Développement du sport de haut niveau » et n° 4 « Promotion des métiers du sport ». Elles comprennent, en particulier :

- 6,6 millions d'euros de subventions pour charges de service public afin de rémunérer les personnels de l'école nationale d'équitation ;

- une subvention pour charge de service public à l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP), pour un montant de 3,5 millions d'euros ;

- 2,5 millions d'euros pour l'organisation des certifications (examens et diplômes d'Etat) ;

- une subvention pour charges de service public de 2,3 millions d'euros pour permettre le soutien au fonctionnement des filières d'accès au sport de haut niveau au sein des opérateurs principaux (INSEP, écoles nationales) et secondaires (Centres régionaux d'éducation populaire et de sport, CREPS).

b) Les dépenses d'investissement

Portées par l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau », ces dépenses s'élèvent, pour 2008, à 17,3 millions d'euros en AE et à 38,5 millions d'euros de CP, soit 17,4 % des CP du programme. La majeure partie en est consacrée à la rénovation de l'INSEP. Votre rapporteur spécial est allé contrôler l'avancement de ce chantier, ce dont il rendra compte infra.

Les autres dépenses d'investissement, soit 12 millions d'euros en AE et 13,7 millions d'euros en CP, concernent les travaux de modernisation à effectuer dans les CREPS et certaines écoles accueillant notamment des pôles des filières d'accès au sport de haut niveau. Rendus nécessaires par l'âge des bâtiments, ces travaux ont pris un retard qui, selon les explications du ministère, provient « des difficultés rencontrées dans la gestion des opérations reprises de l'ancien FNDS ». C'est pourquoi la proportion des CP demandés est importante.

c) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention représentent 148,7 millions d'euros en AE et 155,5 millions d'euros en CP demandés, soit 70,5 % de l'ensemble des CP du programme.

L'importance de ces crédits, portés par l'ensemble des actions du programme, montre bien que la mise en oeuvre du programme est effectuée principalement par de nombreux opérateurs, à commencer par les fédérations sportives.

Les principaux postes de dépenses sont les suivants :

- subventions aux fédérations sportives, à la fois au titre de l'action n° 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre », à hauteur de 17,7 millions d'euros, de l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau », à hauteur de 60,4 millions d'euros et de l'action n° 3 « Prévention par le sport et protection des sportifs », à hauteur de 6,4 millions d'euros (afin de soutenir les actions de prévention du dopage) ;

- versement à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) des cotisations exonérées au titre du droit à l'image collective (DIC) des sportifs professionnels, pour 26 millions d'euros. Votre rapporteur spécial reviendra en détail sur la question du DIC, qui a fait l'objet d'un de ses contrôles budgétaires de cette année1(*), dans le cadre de son commentaire de l'article 78 de présent projet de loi de finances, rattaché à la mission ;

- pénalité versée par l'Etat (nette de la redevance pour bénéfices) au concessionnaire du stade de France, en l'absence d'un club de football résident, à hauteur de 6,2 millions d'euros ;

- subvention à l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), à hauteur de 7,6 millions d'euros.

3. Objectifs et indicateurs

Le nombre d'objectifs du programme passe de 7 à 8 en raison du rattachement de l'objectif intitulé « Renforcer la professionnalisation des centres d'éducation populaire et de sport (CREPS) et la qualité de leurs prestations » (antérieurement inscrit sur le programme 210) en cohérence avec la décision de transfert de la tutelle de ces établissements à la direction des sports.

Les indicateurs stratégiques nationaux du programme sport ont très peu varié entre le PAP 2008 et le PAP 2009. Tous les indicateurs du PAP 2008 ont, en effet, été reconduits dans le PAP 2009, même si certains ont pu être enrichis de nouveaux sous-indicateurs. Le PAP 2009 ne comporte ainsi aucun indicateur totalement nouveau.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Un budget pour le haut niveau, le sport de masse pour un CNDS aux ressources amoindries

Le présent budget confirme une tendance amorcée depuis plusieurs années déjà : les crédits budgétaires sont tournés vers le sport de haut niveau alors que le soutien au « sport de masse » passe par un véhicule extra-budgétaire, le CNDS.

La prépondérance de l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau », dont les crédits représentent les trois quarts du programme ne suffit même pas à en rendre compte puisque, par exemple, une large fraction des dépenses en faveur de la lutte contre le dopage est également destinée au sport de haut niveau.

Votre rapporteur spécial ne saurait se satisfaire de cette évolution toujours plus marquée qu'illustre bien la montée en puissance du DIC. Comme il le détaillera dans le commentaire de l'article 78 du projet de loi de finances, rattaché à la mission, il y a là un gisement d'économies possibles afin de soutenir certains crédits du programme « Jeunesse et vie associative ».

Votre rapporteur spécial rappelle qu'au moins deux objectifs du programme sont tournés vers le sport pour tous : la pratique du sport a une valeur sociétale, elle présente un enjeu de santé publique et c'est bien du sport de masse qu'émergent les champions.

De plus, sur le même sujet, il est regrettable que la fin du plan national de développement du sport (PNDS) se traduise par un très net repli des crédits du CNDS, précisément chargé d'assurer le meilleur maillage du territoire national en équipements sportifs : comme indiqué supra, ces crédits s'élèveront à 208,6 millions d'euros en 2009, contre 266 millions d'euros en 2008, soit une baisse de 21,6 %. Une telle évolution ne paraît pas cohérente avec les engagements pris par M. Nicolas Sarkozy à l'égard du monde sportif pendant sa campagne présidentielle de 2007.

b) INSEP : la rénovation avance sur fond d'interrogations existentielles

Votre rapporteur spécial a eu l'occasion de contrôler l'évolution du chantier de l'INSEP. Il a constaté que les travaux, nécessaires, avançaient au rythme prévu et qu'après une évolution initiale erronée, les coûts semblent, à présent, maîtrisés. De même, les éléments (partiels, en raison du secret des affaires) qu'il a pu obtenir sur le contrat de concession pour la partie « Nord » (éléments extra-sportifs), qui fait l'objet d'un PPP, paraissent protecteurs des intérêts de l'Etat, prévoyant, notamment, des obligations de performances assorties de pénalités financières.

Votre rapporteur spécial a pu constater que le chantier de rénovation et le PPP ont été l'occasion pour l'INSEP de « remettre à plat » le tarif de ses prestations, ce qui n'est pas, en soi, illogique. Cependant, il est indispensable que l'ensemble des fédérations utilisatrices, y compris les moins riches, puissent continuer à bénéficier des prestations de l'Institut pour leurs meilleurs sportifs. En conséquence, le ministère devrait soit prendre directement en charge une partie du surcoût pour ces fédérations, soit augmenter leur subvention à due concurrence.

Dans le même ordre d'idées, ce contrôle a ouvert des questions plus fondamentales sur l'avenir de l'INSEP et son rôle spécifique alors que des concurrents privés (en particulier le « Team Lagardère ») sont apparus dans le paysage. La vocation particulière du service public du sport de haut niveau mérite d'être réaffirmée, votre rapporteur spécial ayant pu mesurer les inquiétudes du personnel de l'INSEP à ce sujet.

Le coût de la rénovation de l'INSEP pour le budget de l'Etat

(en millions d'euros)

 

Avant 2009

2009

2010-2011

Total

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Partie Sud

69,60

47,60

5,30

21,70

1,80

7,40

76,70

76,70

Partie Nord

89,00

21,70

0

3,09

0

8,57

89,00

33,36

Totaux

158,60

69,30

5,30

24,79

1,80

15,97

165,70

110,06

Source : projet de loi de finances pour 2009, annexe « Sport, jeunesse et vie associative »

c) Stade de France : une « pénalité nette » en augmentation et des incertitudes sur l'avenir

Après deux exercices exceptionnels pour le consortium Stade de France (en raison de la coupe du monde de rugby et de ses retombées), qui ont ramené la pénalité nette versée par l'Etat au consortium pour absence de club de football résidant à environ 2 millions d'euros, le « retour à l'ordinaire » se traduit par l'affectation de 6,2 millions d'euros à ladite pénalité en 2009.

Surtout, votre rapporteur spécial s'inquiète pour l'avenir, en particulier pour l'après 2013, quand les contrats liant le consortium aux fédérations de football et de rugby auront pris fin. En particulier, la fédération française de rugby semble désireuse de recherche des alternatives à l'utilisation régulière de ce stade.

Or, une sous-utilisation du stade aurait forcément des conséquences sur la pénalité versée par l'Etat au consortium. Le ministre devra préciser sa position sur le sujet, et dire les mesures qu'il envisage de prendre pour garantir les intérêts financiers de l'Etat.

d) Lutte contre le dopage : préconisations de la Cour des comptes et avancées observées

A l'issue de son contrôle effectué sur les comptes et la gestion du Laboratoire national de dépistage du dopage (LNDD) et du Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD), la Cour des comptes a adressé le 29 octobre 2007 au ministère un référé mettant l'accent sur certaines pistes d'amélioration nécessaires.

Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, s'agissant de la contractualisation des rapports entre le ministère chargé des sports et l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), des discussions sont actuellement en cours pour envisager l'élaboration d'un contrat de performance « dans des délais rapprochés ». Le ministère souligne que d'ores et déjà, l'AFLD a contribué à l'amélioration des indicateurs de performance relatifs à son domaine d'activité figurant au présent programme « Sport » pour ce projet de loi de finances. Il s'agira d'être attentif à la conclusion du contrat de performance précité.

D'autre part, votre rapporteur spécial relève que les dispositions de la loi n° 2008-650 du 3 juillet 2008 ont permis, d'une part, de compléter les incriminations pénales existantes en ne limitant plus seulement l'interdiction de produits dopants à la seule cession ou à l'offre, d'autre part, en mettant aussi en conformité le dispositif national avec le code mondial antidopage révisé, rejoignant ainsi les préconisations de la Cour des comptes d'étoffer l'arsenal répressif pour le rendre plus efficace.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme « Sport »

- Ce programme est de plus en plus orienté vers le sport de haut niveau. En particulier, la montée en puissance du droit à l'image collective (DIC)2(*), à l'efficacité très discutable, limite les marges de manoeuvre budgétaires du ministère.

- La baisse très importante (- 21,8 %) des crédits du Centre national de développement du sport (CNDS) va à l'encontre de l'objectif de développement du sport pour tous en limitant la construction d'équipement sportifs sur l'ensemble du territoire.

- Le chantier de la rénovation de l'INSEP avance convenablement. Mais il est nécessaire que l'évolution des tarifs de l'INSEP n'empêche pas les « petites » fédérations d'y inscrire leurs meilleurs sportifs. Au-delà, des questions se posent quant à la vocation particulière de l'INSEP face au développement de structures privées d'entraînement pour les sportifs de haut niveau.

- La pénalité nette versée par l'Etat au consortium Stade de France repart à la hausse en 2009 (6,2 millions d'euros). Dans le futur, le montant de cette pénalité pourrait être aggravé par une sous-occupation du stade qui pourrait résulter des nouveaux contrats liant le consortium aux fédérations françaises de football et de rugby. L'Etat devra donc s'intéresser au déroulement des négociations de ces contrats.

B. PROGRAMME 163 « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la jeunesse et de l'éducation populaire, vise à promouvoir l'éducation « non formelle », à permettre aux jeunes de participer pleinement à la société et à participer au développement de la vie associative.

1. Principaux chiffres

Le programme « Jeunesse et vie associative »regroupe 118,5 millions d'euros d'AE et 119,1 millions d'euros de CP, soit 15,1 % des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, ces crédits affichent une baisse de 12,1 % AE et de 11,7 % en CP par rapport à 2008.

A l'instar du programme « Sport », ce programme ne comporte aucun emploi rémunéré inclus dans le plafond d'emplois du ministère.

Il est scindé en 4 actions, dont les demandes de crédits sont ainsi réparties :

Répartition par action des crédits demandés pour 2009

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Développement de la vie associative

15.760.000

15.760.000

13,2 %

Promotion des actions en faveur de la jeunesse

49.501.000

50.040.000

42 %

Promotion des actions en faveur de l'éducation populaire

44.118.000

44.224.000

37,1 %

Promotion de l'animation et de l'encadrement associatif

9.100.000

9.100.000

7,7 %

Source : projet de loi de finances pour 2009, annexe « Sport, jeunesse et vie associative »

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 8,5 millions d'euros de CP, soit 7,1 % des crédits du programme.

Ces crédits sont essentiellement portés par les actions n° 2 « Promotion des actions en faveur de la jeunesse » et n° 3 « Promotion des actions en faveur de l'éducation populaire ».

Parmi ceux-ci, 4,8 millions d'euros correspondent à la subvention pour charges de service public de l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP), établissement public à caractère administratif (EPA) ayant pour mission de « promouvoir l'éducation populaire sous toutes ses formes, de favoriser le développement de la vie associative et de participer à la mise en oeuvre des actions en faveur de la jeunesse ». Cette subvention s'élevait à 5,5 millions d'euros en 2008 ; on relève, notamment, une baisse de 3 ETPT destinée à l'application de la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.

b) Dépenses d'intervention

Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 110 millions d'euros en AE et à 110,5 millions d'euros en CP, soit une baisse de 9,1 % par rapport à 2008 pour ce qui concerne les CP.

Ces dépenses sont réparties en de multiples postes, dont les principaux sont les suivants :

- subvention de 26,2 millions d'euros (- 1,1 %) au Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) pour le financement de 3.521 « postes FONJEP », mécanisme de co-financement par l'Etat de la rémunération des personnels permanents employés par une association ;

- aide aux projets éducatifs locaux, initiés par les collectivités territoriales sur le thème « jeunesse et vie associative », à hauteur de 14,5 millions d'euros (- 12,1 %) ;

- crédits alloués par le ministère aux relations internationales, lesquelles se répartissent essentiellement entre l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) pour 10,5 millions d'euros et l'Office franco-québecois pour la jeunesse (OFQJ) pour 2 million d'euros, soit les mêmes sommes qu'en 2008 ;

- subventions directes du ministère aux associations nationales agréées, à hauteur de 10,5 millions d'euros, soit les mêmes sommes qu'en 2008 ;

- subventions dans le cadre du Conseil du développement de la vie associative (CDVA), destinées à titre principal au financement d'action de formation tournées vers la conduite de projets associatifs, à hauteur de 9 millions d'euros (- 5,3 %) ;

- aide aux projets individuels ou collectifs marqués par une finalité d'utilité sociale dans le cadre de l'opération « Envie d'agir ! », système de bourses destinées aux jeunes de 11 à 30 ans afin de leur permettre de réaliser leurs projets, à hauteur de 2,7 millions d'euros (- 63,5 %). Le ministère justifie cette baisse spectaculaire par « le choix de cibler, en priorité, les jeunes les plus en difficulté sur l'ensemble du territoire et par le redéploiement des montants moyens des bourses décernées aux projets par les jurys départementaux et régionaux » ;

- crédits à la disposition des services déconcentrés pour le soutien aux politiques locales de jeunesse dans le cadre des actions partenariales locales, à hauteur de 4,4 millions d'euros (- 12 %, après une baisse 23,8 % en 2008) ;

- crédits à la disposition des services déconcentrés pour le soutien aux associations bénéficiant d'un agrément local, aux très petites associations ou aux junior associations, à hauteur de 5 millions d'euros (+ 2 %).

- remboursement à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) des charges non perçues du fait de la création, dans la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et à l'engagement éducatif, d'un nouveau statut de volontariat, pour 3,8 millions d'euros, comme en 2008 (ce qui correspondrait à 4.900 volontaires déclarés).

3. Objectifs et indicateurs

Selon les éléments fournis par le ministère à votre rapporteur spécial, la stratégie de performance du programme n'a pas été modifiée.

Seuls deux changements sont intervenus entre les projets annuels de performances 2008 et 2009 :

- la modification de l'indicateur de performance 1.1 qui mesure la qualité de l'information en matière de vie associative donnée par les services mais aussi son accessibilité par les usagers. La mesure de la performance porte dorénavant sur les usagers institutionnels très satisfaits des informations délivrées ;

- la suppression de l'indicateur 3-1 , « pourcentage de crédits dévolus aux communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou à la dotation de solidarité rurale (DSR-1) par rapport à l'enveloppe budgétaire totale », compte tenu de « la faible pertinence que recouvre à l'heure actuelle le critère d'éligibilité à ce type de dotation ».

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) La prépondérance des dépenses fiscales

Une nouvelle fois, votre rapporteur spécial observe que le montant des dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme est évalué, pour 2008, à plus de 1.291 millions d'euros, soit 10,8 fois les CP du programme. Lesdites dépenses fiscales consistent essentiellement en la réduction d'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) au titre des dons (évaluée à 950 millions d'euros), en la réduction d'impôt au titre des dons faits par les entreprises à des oeuvres ou organismes d'intérêt général (250 millions d'euros) et en la réduction de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre de certains dons au bénéfice d'associations d'intérêt général (40 millions d'euros). Un premier effort notable de compte-rendu de l'efficacité de ces dépenses fiscales dans le « bleu » budgétaire annexé à la loi de finances est à saluer, même s'il ne permet pas encore de mesurer l'apport desdites dépenses aux objectifs poursuivis.

b) La baisse dangereuse des crédits d'intervention du programme

Par ailleurs, les crédits d'intervention du programme ont subi des coupes claires susceptibles de mettre en danger des acteurs du monde de la jeunesse et de l'univers associatif. Votre rapporteur spécial rappelle que, par nature, les interventions publiques dans ce domaine sont modestes, de faible montant et dispersées puisqu'il s'agit de soutenir des initiatives essentiellement locales. Néanmoins, ces interventions sont nécessaires, à la fois parce qu'elles permettent de « boucler des budgets » mais aussi et surtout parce qu'elles offrent une reconnaissance aux bénéficiaires qui leur permet souvent d'obtenir d'autres soutiens.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial propose un amendement tendant à affecter 2 millions d'euros du programme « Sport », gagés par des économies sur le DIC, vers l'action n° 2 afin de limiter la baisse des crédits destinés à l'opération « Envie d'agir ! ».

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme « Jeunesse et vie associative »

- Le poids des dépenses fiscales rattachées à ce programme reste prépondérant et, malgré une première tentative louable, les explications fournies ne permettent pas de mesurer pleinement leur effet sur les objectifs du programme.

- Les crédits du programme subissent une baisse notable (- 11,7 % à périmètre constant). En particulier, la forte diminution des crédits d'intervention est susceptible de menacer de nombreux projets associatifs ou en faveur de la jeunesse.

- Votre rapporteur spécial propose un amendement transférant 2 millions d'euros du programme « Sport » vers l'action n° 2 de ce programme afin de limiter la baisse prévue des crédits affectés à l'opération « Envie d'agir ! ».

C. PROGRAMME 210 « CONDUITE ET PILOTAGE DE LA POLITIQUE DU SPORT, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur des ressources humaines, de l'administration et de la coordination générale du ministère, a pour finalité de permettre à son administration d'exercer ses missions de la façon la plus efficace. Cette finalité se décline en deux axes :

- assurer une gestion performante des ressources humaines ;

- moderniser et optimiser le fonctionnement des services.

1. Principaux chiffres

Ce programme regroupe 485,9 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 447,5 millions d'euros de crédits de paiement, soit 56,9 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission.

Il regroupe également en son sein l'ensemble des emplois rémunérés inclus dans le plafond du ministère, soit 6.814 ETPT.

Il est divisé en cinq actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Répartition par action des crédits demandés pour 2009

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Personnels du programme « Sport »

236.566.871

236.566.871

52,9 %

Personnels du programme « Jeunesse et vie associative »

36.514.940

36.514.940

8,2 %

Personnels du programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative »

120.505.512

120.505.512

26,9 %

Recrutement dans les corps propres de l'administration de la jeunesse et des sports, formation et action sociale pour les personnels

4.485.677

4.485.677

1 %

Logistique, investissements et moyens généraux de l'administration centrale, des services déconcentrés

87.874.861

49.406.421

11 %

Source : projet de loi de finances pour 2009, annexe « Sport, jeunesse et vie associative »

Les légères modifications du périmètre de ce programme ont été détaillées dans la présentation générale de la mission.

D'autre part, le libellé de l'action n° 5 a été modifié et ne fait plus référence à la logistique aux investissements et aux moyens généraux des établissements.

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de personnel

Les dépenses de personnel, regroupées sur le titre 2, représentent 394,5 millions d'euros, soit 88,2 % des CP du programme. Elles affichent une hausse de 2,6 % par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances pour 2008. Le plafond d'emplois demandé pour cette mission s'élève à 6.814 ETPT, soit une baisse de 230 ETPT par rapport au plafond d'emplois de l'année 2008.

Selon les explications fournies par le ministère à votre rapporteur spécial, cette variation s'explique par :

- une « correction technique » du plafond de - 129 ETPT correspondant à la sous-exécution prévisible de 2008  consécutive, pour partie, aux départs prévus dans le cadre du PPP de l'INSEP intervenus très tôt dans l'année 2008 et à des recrutements moindres en raison du coût des mesures nouvelles (garantie individuelle du pouvoir d'achat, rachat du compte épargne temps, augmentation de la valeur du point d'indice) annoncées en février 2008, et qui n'ont donc pas pu être budgétisées lors de l'élaboration du budget 2008 ;

- la suppression de 101 ETPT correspondant à l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2008 (- 40 ETPT), à l'application du schéma d'emploi 2009 (- 114 emplois, soit - 38 ETPT) mettant en application la règle de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux pour l'ensemble des catégories de personnels et à la poursuite du PPP de l'INSEP ( - 17 emplois soit - 13 ETPT),

- enfin, diverses mesures de transferts vers d'autres ministères à compter du 1er janvier 2009 (- 5 ETPT).

b) Les autres dépenses

La plupart des autres crédits demandés pour ce programme correspondent à des dépenses de fonctionnement courant (10,9 millions d'euros) ou à des dépenses immobilières (65,5 millions d'euros d'AE et 27,3 millions d'euros), imputées à l'action n° 5 « Logistique, investissements et moyens généraux de l'administration centrale, des services déconcentrés et des établissements ».

Sur ce dernier sujet, les AE couvrent les engagements fermes pour la durée des baux des immeubles loués, les CP représentant le montant des loyers de l'année. Le ministère indique que le parc des superficies louées pour les services centraux de l'administration « jeunesse et sports » représentera une superficie moyenne par agent de 13,09 mètres carrés en 2009 (salles de réunion incluses) et un coût moyen par agent de 28.212 euros. Il est précisé que ce coût « devrait ultérieurement baisser très significativement compte tenu de la politique active de rationalisation des implantations et des superficies engagée ».

3. Objectifs et indicateurs

D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, le dispositif de performance de ce programme évolue de façon sensible dans le contexte de la RGPP. En effet, conformément à la réorganisation des services centraux de l'administration « jeunesse et sports » et aux compétences nouvelles confiées à la direction des sports, il a été décidé de transférer la tutelle administrative et financière des CREPS à cette direction et, par là-même, de transférer l'objectif « Renforcer la professionnalisation des CREPS et la qualité de leurs prestations » et de ses 3 indicateurs vers le programme « Sport ».

Désormais le dispositif de performance du présent programme s'articule autour des deux objectifs restants (d'une part, assurer une gestion performante des ressources humaines, d'autre part moderniser et optimiser le fonctionnement des services). Ces objectifs sont maintenus et stabilisés dans la perspective d'une évaluation pluriannuelle de la performance du programme, les indicateurs qui y sont associés ne subissant aucune inflexion ou évolution.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial a déjà souligné dans ses précédents rapports budgétaires que l'existence même d'un programme support d'un tel poids regroupant l'ensemble des emplois de la mission est de nature à priver les gestionnaires des deux programmes « politiques » de la gestion d'une ressource clef, à savoir les ressources humaines. Un tel cadre rend également presque inopérant le concept de fongibilité asymétrique créé par la LOLF.

Sur les crédits eux-mêmes, votre rapporteur spécial remarque que le programme doit perdre 230 ETPT en 2009, après 248 ETPT en 2008. Cela traduit notamment l'application du principe de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Votre rapporteur spécial ne disposant pas du détail des suppressions envisagées, il conviendra d'en mesurer les éventuelles conséquences dans le fonctionnement des services.

Enfin, le programme affiche d'importants coûts immobiliers dont il est précisé qu'ils devraient baisser à l'avenir. Votre rapporteur spécial sera attentif à la rationalisation de l'utilisation des locaux, en particulier par les services centraux du ministère.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative »

- Le poids de ce programme au sein de la mission est problématique, notamment en ce qu'il regroupe l'ensemble des emplois, limitant la capacité d'action des gestionnaires des programmes opérationnels.

- L'évolution des crédits et des effectifs illustrent l'avancée du PPP de l'INSEP et l'application du principe de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. La ventilation de ces baisses d'effectifs n'étant pas connue, il s'agira d'en mesurer les conséquences en termes de bon fonctionnement des services.

- Les coûts immobiliers rattachés à ce programme doivent être correctement évalués et leur évolution doit être maîtrisée.

ARTICLES 77, 78 ET 78 BIS DU PROJET DE LOI DE FINANCES RATTACHÉS À LA MISSION

ARTICLE 77 - Régularisation de transferts au Centre national pour le développement du sport (CNDS)

Commentaire : le présent article propose de régulariser certains transferts de droits et obligations au Centre national pour le développement du sport (CNDS).

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La loi de finances pour 2006 a transféré au CNDS « les droits et obligations afférents à la gestion des subventions d'équipement sportif aux collectivités territoriales ou à leurs établissements publics relevant des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » du budget général ». Cette formulation visait les opérations inscrites à l'ancien chapitre 66-50 « Subventions d'équipement aux collectivités » (articles 40 et 50) du budget général.

L'ensemble des opérations figurant à ces comptes au 31 décembre 2005 a bien été transféré au CNDS, selon le tableau des opérations figurant à la comptabilité spéciale des investissements de l'Etat pour les articles du chapitre susmentionnés. Il s'avère cependant que quelques opérations concernent également des personnes privées et non des collectivités territoriales ou des établissements publics (associations, voire personnes physiques dans le cas des refuges de montagne).

Le présent article propose donc de définir plus précisément le champ du transfert opéré au 1er janvier 2006 en le faisant porter sur « les droits et obligations, nés avant l'entrée en vigueur de la présente loi, afférents à la gestion des subventions d'équipement sportif relevant des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » du budget général », pour le faire correspondre avec la réalité du transfert comptable opéré.

II. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial n'a pas d'observation au sujet de la régularisation proposée, ayant déjà regretté supra la baisse importante des moyens du CNDS en 2009.

Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 78 - Aménagement du droit à l'image collective (DIC) des sportifs professionnels

Commentaire : le présent article propose d'augmenter le plancher de rémunération des sportifs professionnels au-delà duquel s'applique l'exonération de charges sociales au titre du droit à l'image collective de ces salariés.

I. LE DROIT EXISTANT

Le droit à l'image collective (DIC) a été créé par l'article 1er de la loi n° 2004-1366 du 15 décembre 2004 portant diverses dispositions relatives au sport professionnel, issue d'une proposition de loi de nos anciens collègues députés Edouard Landrain et Jean-Marie Geveaux. Il est codifié à l'article L. 222-2 du code du sport.

Proposition majeure d'un rapport3(*) d'une mission sur le sport professionnel en France que M. Jean-François Lamour, alors ministre de la jeunesse et des sports, avait confiée à M. Jean-Pierre Denis, alors inspecteur des finances, le DIC permet aux sportifs, dans certaines conditions, de bénéficier d'une exonération de charges sociales sur une fraction de 30 % de leur rémunération versée par leur club. Cette part de la rémunération n'est pas considérée comme un salaire et est censée correspondre à l'apport du joueur à la construction de l'image de son club, dont celui-ci peut tirer bénéfice.

Aux termes du II de l'article L. 222-2 du code du sport, il revient à des conventions collectives conclues, pour chaque discipline sportive, entre les organisations représentatives des sportifs professionnels et les organisations représentatives des sociétés employant des sportifs professionnels de déterminer :

- la part de rémunération relevant du DIC, « laquelle ne peut excéder 30 % de la rémunération brute totale versée par la société au sportif professionnel ». En pratique, cette part a toujours été fixée à 30 % ;

- les modalités de fixation de cette part de rémunération ;

- le seuil au-delà duquel le DIC s'applique, qui ne peut être inférieur au double du plafond de la sécurité sociale4(*).

Même s'il est prévu qu'en l'absence de convention collective, un décret puisse fixer l'ensemble de ces modalités, le DIC a été un élément de structuration de plusieurs disciplines et a facilité la conclusions de conventions collectives, notamment pour ce qui concerne le rugby et le basket-ball.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article propose de relever le plancher au-delà duquel le DIC s'applique aux rémunérations des sportifs professionnels. Ce plancher resterait défini par la convention collective des disciplines concernées. Cependant, il ne pourrait plus être inférieur à 4 fois le montant du plafond annuel de la sécurité sociale (contre deux fois aujourd'hui)5(*).

Aux termes du II du présent article, en l'absence d'une convention collective pour une discipline sportive, un décret détermine la part de rémunération à laquelle s'applique le DIC, dans la limite de 30 % de la rémunération brute totale versée par la société au sportif professionnel.

D'après les dispositions du III du présent article, les seuils inférieurs à 4 fois le montant de la sécurité sociale visés par certaines conventions collectives de disciplines sportives cesseraient de s'appliquer à compter du 1er janvier 2010. De plus, il est prévu que, pour obtenir de la direction des sports le remboursement des charges sociales non perçues du fait de l'existence du DIC, l'ACOSS lui transmet annuellement les données rendues anonymes, relatives au montant de la rémunération de la rémunération de chaque sportif professionnel par son employeur.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UN DISPOSITIF COÛTEUX POUR LE PROGRAMME « SPORT », DONT L'EFFICACITÉ DOIT ÊTRE RELATIVISÉE

Votre rapporteur spécial a conduit, début 2008, un contrôle budgétaire sur le DIC6(*), puisqu'il revient au programme « Sport » de rembourser à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) les cotisations non perçues.

Il en ressort plusieurs conclusions claires, dont certaines rejoignent l'analyse ayant conduit à l'élaboration du présent article mais dont d'autres le conduisent à proposer un autre dispositif.

Tout d'abord, cette dépense n'est pas maîtrisable par l'Etat payeur, car elle dépend exclusivement de l'évolution de la masse salariale des sportifs bénéficiaires. Or, cette assiette peut s'élargir de deux façons : soit par l'entrée de nouvelles disciplines dans le champ du DIC7(*), soit par l'augmentation de la rémunération des sportifs, que permet la hausse des droits de retransmission télévisée, par exemple du football et du rugby.

Ensuite, cette dépense est coûteuse. Après une première inscription à un niveau de 15 millions d'euros dans la loi de finances pour 2007, le DIC a fait l'objet d'une inscription de 32 millions d'euros dans la loi de finances pour 2008 (dont 7 millions d'euros de rattrapage pour 2007) et de 26 millions d'euros pour 2009 (en tenant compte de l'effet du présent article). Or, un tel niveau et un tel dynamisme paraissent incompatibles avec la structure du programme « Sport », qui supporte cette dépense. Les crédits de ce programme ne s'élèvent qu'à 199,2 millions d'euros d'AE et 220,5 millions d'euros de CP et servent, notamment, à subventionner les fédérations, la pratique du sport pour tous ou la lutte contre le dopage. Toutes ces actions, nécessaires, risquent de subir un sous-financement dans les années à venir du fait du développement du DIC.

Enfin, l'efficacité du droit à l'image collective mérite d'être relativisée. Le contrôle budgétaire de votre rapporteur spécial montre bien que l'avantage tiré par les clubs sportifs de cette mesure est de l'ordre de 3 % de leur budget. Cela n'est pas à la hauteur des écarts de richesse entre clubs français et clubs étrangers, notamment en football8(*), et le DIC n'a donc nullement arrêté le transfert des meilleurs joueurs du championnat de France vers l'étranger.

Ces raisons expliquent que l'article 125 de la loi de finances pour 2008, adopté à l'initiative de l'Assemblée nationale, demande au gouvernement de remettre un rapport au Parlement sur l'efficacité du DIC, qu'a précédé le rapport d'information précité de votre rapporteur spécial. De même, le conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 4 avril 2008 a souhaité le « réexamen » de ce dispositif, ce que traduit le présent article.

B. UN PLAFONNEMENT DU DIC ET SA LIMITATION DANS LE TEMPS SONT NÉCESSAIRES

Votre rapporteur spécial diverge cependant sur le remède. Selon lui, la maîtrise du dispositif devrait conduire à imposer non un plancher de rémunération mais un plafond au-delà duquel le DIC ne s'appliquerait plus. Plus précisément, il estime nécessaire de reprendre la conclusion de son rapport d'information précité en proposant le plafonnement du DIC à 15 fois le montant du plafond de la sécurité sociale.

En effet, votre rapporteur spécial estime que l'instauration du plancher proposé par le présent article aboutirait à vider l'intérêt du DIC pour une grande majorité des clubs bénéficiaires, en particulier dans les disciplines disposant de moins de moyens financiers que le football. Or, cette mesure a aidé à une meilleure structuration de plusieurs disciplines sportives, notamment en facilitant la conclusion de conventions collectives, et il convient de ne pas briser cet élan. D'autre part, dans toutes les disciplines, les clubs et les joueurs sont liés par des contrats pluriannuels. Les contrats en cours ayant nécessairement été conclus sur la base de l'existence du DIC, une remise en cause brutale pourrait donc déséquilibrer les plus fragiles de ces clubs.

En revanche, le plafond proposé par votre rapporteur spécial, soit 41.595 euros bruts par mois, correspond à la rémunération moyenne des footballeurs de Ligue 1. Seuls quelques grands clubs, à la structure financière souvent solide, pourraient donc être relativement pénalisés, dans une proportion d'environ 3 % de leur budget. Votre rapporteur spécial observe d'ailleurs que les réflexions en cours autour du DIC n'ont pas empêché une progression de 15 % des rémunérations des footballeurs professionnels, ni une forte hausse des salaires dans certains clubs de rugby. C'est donc « par le haut » et non « par le bas » que les dérives financières autour du DIC peuvent se produire.

En outre, dans la continuité des positions de votre commission des finances et afin de passer le « message » que le DIC n'est pas une mesure pérenne, votre rapporteur spécial propose de « borner » le dispositif dans le temps en prévoyant une « clause de rendez-vous » dans un peu plus de 3 ans, soit à la fin de la saison sportive 2011-2012.

Ces propositions semblent équilibrées et s'inscrivent dans le droit fil des propos tenus, le 2 juillet 2008, par M. Bernard Laporte, secrétaire d'Etat chargé des sports, de la jeunesse et de la vie associative, devant votre commission des finances dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 20079(*). A cette occasion, M. Bernard Laporte avait reconnu que le DIC n'était pas à la hauteur des écarts de compétitivité entre clubs français et étrangers, et que dès lors, ce dispositif pourrait être plafonné voire, à terme, supprimé.

D'après lui, et votre rapporteur spécial partage ce point de vue, la véritable réponse se trouve dans une plus grande professionnalisation des clubs français, passant, notamment, par la réhabilitation des stades. D'autre part, les ligues professionnelles concernées et les pouvoirs publics doivent s'interroger sur leur modèle : souhaitent-elles conserver des compétitions nationales équilibrées et partager en conséquence des ressources telles que les droits télévisés, en assumant le fait que cela pénalisera les plus grands clubs français au niveau européen, ou souhaitent-elles, comme certains championnats étrangers, assumer une césure entre grands clubs et clubs plus modestes afin de permettre aux meilleurs clubs de se battre « à armes égales » contre leurs concurrents étrangers ?

Le DIC n'est pas à la hauteur de ces véritables enjeux financiers et « philosophique » ; son existence et sa réforme ne doivent pas servir de prétexte pour ne pas aborder ces sujets.

C. UN BESOIN DE TRANSPARENCE RENFORCÉE

Votre rapporteur spécial partage l'esprit du présent article pour ce qui concerne le besoin de transparence renforcée de l'ACOSS quant à la justification des sommes réclamées au programme « Sport », ayant lui-même regretté l'impossibilité d'accéder à certaines données dans le cadre de son contrôle budgétaire.

Il demandera au ministre, en séance publique, de confirmer que les rapporteurs spéciaux pourront, dès lors, avoir eux-mêmes accès à ces données auprès de l'administration en tant que de besoin.

Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

*

* *

L'article 78 bis a été introduit par l'Assemblée nationale : il est donc commenté à la rubrique « Modifications apportées par l'Assemblée nationale », page 38 du présent rapport.

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

 

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009

 

ARTICLES DEUXIÈME PARTIE

MISSION SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

1

     

A M E N D E M E N T

présenté par

M. SERGENT au nom de la commission des finances

_________________

ARTICLE 35

état B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

+

-

+

-

Sport
Dont Titre 2

 

2.000.000

 

2.000.000

Jeunesse et vie associative
Dont titre 2

2.000.000

 

2.000.000

 

Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative
Dont titre 2

       

TOTAL

2.000.000

2.000.000

2.000.000

2.000.000

SOLDE

0

0

OBJET

Cet amendement a pour objet de limiter la baisse des crédits affectés à l'opération « Envie d'agir ! » (programme « Jeunesse et vie associative », action n° 2).

La somme provient des économies supplémentaires sur le droit à l'image collective (DIC) des sportifs professionnels (programme « Sport », action n° 2) qui résulteraient de l'adoption de la réforme du DIC préconisée par votre rapporteur spécial dans le cadre de l'article 78 du présent projet de loi de finances.

En recentrant le DIC, comme votre rapporteur spécial l'a préconisé dans son rapport d'information n° 255 (2007-2008), c'est un signe en faveur des initiatives de la jeunesse, notamment défavorisée, qui sera ainsi donné.

 

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009

 

ARTICLES DEUXIÈME PARTIE

MISSION SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

2

     

A M E N D E M E N T

présenté par

M. SERGENT

au nom de la Commission des Finances

_________________

Article 78

Rédiger ainsi cet article :

I. - L'article L. 222-2 du code du sport est complété par deux paragraphes ainsi rédigés :

« IV. - Les dispositions du I ne s'appliquent pas à la part de rémunération qui dépasse quinze fois le montant du plafond fixé par le décret pris en application de l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale.

« V. - Les dispositions du I s'appliquent aux rémunérations versées jusqu'au 30 juin 2012.

II. - Après l'article L. 222-2 du même code est inséré un article L. 222-2-1 ainsi rédigé :

«  Art. L. 222-2-1. - Pour l'application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale transmet annuellement à l'autorité administrative compétente les données rendues anonymes, relatives au montant de la rémunération de chaque sportif professionnel qui lui sont transmises par les sociétés mentionnées aux articles L. 122-2 et L. 122-12.

« Les modalités d'application du présent article sont fixées par voie réglementaires. »

OBJET

Cet amendement a pour objet de modifier le droit à l'image collective (DIC) qui permet aux sportifs professionnels de bénéficier d'une exonération de charges sociales sur 30 % de leur rémunération.

Votre rapporteur spécial a réalisé en début d'année un contrôle budgétaire sur ce dispositif qui a donné lieu à un rapport d'information (n° 255 - 2007-2008). Il en ressort :

- que cette dépense n'est pas maîtrisable, car elle dépend de l'évolution de la masse salariale des sportifs professionnels bénéficiaires ;

- qu'elle pèse, au fil des années de plus en plus lourdement sur le budget du programme « Sport », qui doit rembourser l'ACOSS. Ainsi, pour 2008, 32 millions d'euros ont été budgétés à ce titre sur un programme dont les crédits ne s'élèvent qu'à 207 millions d'euros. Et cette somme n'a cessé de croître ;

Enfin, l'efficacité de cette dépense mérite d'être sérieusement relativisée. Le rapport d'information précité a montré qu'elle représente pour les clubs un avantage de l'ordre de 3 % de leur budget, ce qui ne comble pas l'écart entre les clubs français et leurs concurrents européens quand il s'agit d'attirer ou de retenir des joueurs. Il ne revient d'ailleurs pas aux finances publiques de combler un tel écart.

Certes, le DIC a permis la conclusion de conventions collectives dans plusieurs disciplines et les contrats pluriannuels liant clubs et joueurs prennent en compte l'existence du droit à l'image collective. Il ne s'agit donc pas de le supprimer dans l'immédiat.

C'est pourquoi il est proposé :

- de plafonner le DIC à un niveau « raisonnable », soit 15 fois le plafond de la sécurité sociale, c'est-à-dire, à ce jour, 41.595 euros bruts par mois, ce qui correspond au salaire moyen des footballeurs de Ligue 1 ;

- et de borner le dispositif à 3 ans, jusqu'à la fin de la saison sportive 2011-2012.

A ce moment, un nouveau bilan pourra être fait, au regard de l'évolution de la dépense publique et du positionnement des clubs français en Europe. En espérant qu'ils disposent, à ce moment, de nouveaux stades et d'un environnement réglementaire européen plus respectueux de la formation rendant le DIC réellement inutile.

Dans cette attente, il est nécessaire que la direction des sports, qui rembourse à l'ACOSS les charges non perçues, puissent disposer de justificatifs indiscutables, comme les données relatives à la rémunération de chaque sportif bénéficiaire, dûment anonymisées. Cette transmission devra également permettre aux rapporteurs des assemblées parlementaires d'avoir accès à ces données auprès de l'administration en tant que de besoin.

L'économie ainsi réalisée, à hauteur de 2 millions d'euros, permettra d'abonder l'opération « Envie d'agir ! », dont les crédits figurent à l'action n° 2 du programme « Jeunesse et vie associative ».

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATIONS DE CRÉDITS EN PREMIÈRE DÉLIBÉRATION

L'Assemblée nationale a adopté, en première délibération, un amendement de crédits tendant à transférer 600.000 euros (AE et CP) du programme 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » vers le programme 163 « Jeunesse et vie associative ».

Cet amendement vise à supprimer la diminution des crédits destinés en 2009 au financement du « Programme animation sport » (PAS), en diminuant, à due concurrence, les crédits affectés aux moyens de fonctionnement des services, en puisant sur les gains engendrés par la réorganisation issue de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

II. MODIFICATIONS DE CRÉDITS EN SECONDE DÉLIBÉRATION

L'Assemblée nationale a adopté, en seconde délibération, un amendement de crédits.

En premier lieu, cet amendement majore les crédits de la mission de 5.788.750 euros, à titre non reconductible, de la façon suivante :

- 4.912.050 euros sur le programme « Sport » ;

- 876.700 euros sur le programme « Jeunesse et vie associative ».

Cet amendement majore également les crédits de la mission de 350.000 euros à titre reconductible de la façon suivante :

- 250.000 euros sur le programme « Sport » ;

- 100.000 euros sur le programme « Jeunesse et vie associative ».

Votre commission des finances n'a pas pu obtenir d'explication quant à l'affectation et à la justification de ces majorations, ce qui l'a conduit à réserver sa décision sur les crédits de la mission lors de sa réunion du jeudi 20 novembre 2008.

Enfin, cet amendement minore les crédits de la mission de 2.626.157 euros afin de financer les mesures annoncées par le Président de la République en faveur de l'emploi de la façon suivante :

- 1.474.777 euros sur le programme « Sport » ;

- 796.820 euros sur le programme « Jeunesse et vie associative » ;

- 354.560 euros sur le programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».

III. ADOPTION D'UN ARTICLE 78 BIS RATTACHÉ

L'Assemblée nationale a adopté sans modification les articles 77 et 78, rattachés à la mission.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a introduit un article 78 bis, rattaché à la mission. Cet article prévoit la transmission annuelle et non plus bisannuelle du « jaune » budgétaire relatif aux associations.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 5 novembre 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Michel Sergent, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et les articles 77 et 78 rattachés.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a relevé tout d'abord une fracture de plus en plus nette entre les crédits du programme « Sport » proprement dit, qui profite de plus en plus au seul sport de haut niveau, et le Centre national de développement du sport (CNDS) qui aide au « sport pour tous » en contribuant au financement d'équipements sportifs locaux. Or, si les crédits du programme « Sport » progressent, pour financer notamment le droit à l'image collective (DIC), la rénovation de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP) ou l'indemnité pour absence de club résidant au Stade de France, ceux du CNDS choient de 21,8 %. Une telle évolution risque de limiter sérieusement l'action du CNDS et, donc, l'équipement harmonieux du territoire en équipements sportifs. Pourtant, la pratique sportive a aussi une dimension sociétale et une dimension de santé publique.

Puis M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné que les crédits d'intervention du programme « Jeunesse et vie associative », qui servent à financer de nombreuses initiatives locales par les jeunes ou en faveur des jeunes ou des associations, devaient baisser de plus de 11 %. Or, les financements de l'Etat ont une double importance pour les individus ou les associations concernées, puisqu'ils permettent, d'une part, de « boucler des budgets » souvent serrés et, d'autre part, de leur octroyer une reconnaissance qui aide, par ailleurs, à obtenir d'autres financements.

Il a cité l'exemple de l'opération « Envie d'agir ! », qui permet à des jeunes, seuls ou en groupe, souvent issus de milieux défavorisés, de mener à bien des projets dans tous les domaines, dont les crédits sont en baisse de 66 % en 2009, revenant de 7,6 millions d'euros à 2,5 millions d'euros. Il a jugé cette forte diminution « profondément regrettable » et, afin de la limiter, il a proposé un amendement tendant à transférer 2 millions d'euros du programme « Sport » (action n° 2) vers le programme « Jeunesse et vie associative » (action n° 2). Il a déclaré que le gage proviendrait d'économies réalisées en renforçant la réforme du DIC, dont le coût est supporté par l'action n° 2 du programme « Sport », dans le cadre de l'article 78 du projet de loi de finances.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ajouté, qu'au bénéfice de l'adoption de cet amendement, il ne s'opposerait pas à l'adoption des crédits de la mission, dont il a déploré cependant le caractère « punitif » à l'égard du sport de masse, de la jeunesse et de la vie associative.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ensuite évoqué les deux articles rattachés à la mission.

Sur l'article 77, relatif aux droits et obligations du CNDS, il a déclaré qu'il ne faisait que procéder à une régularisation purement technique, proposant, de ce fait, de l'adopter sans modification.

Au sujet de l'article 78, relatif à un aménagement du DIC, il a rappelé les conclusions du rapport d'information n° 255 (2007-2008) qu'il a publié en avril 2008 à l'issue d'un contrôle budgétaire sur cette question. Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2004-1366 du 15 décembre 2004, les sociétés sportives peuvent bénéficier d'une exonération de charges sociales sur 30 % des rémunérations qu'elles versent aux sportifs, au titre du DIC. Ce dispositif ne s'applique qu'au-dessus d'un plancher qui ne peut être inférieur au double du plafond fixé par décret pris en application de l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire pour la part de la rémunération des intéressés qui dépasse 5.546 euros bruts par mois. Le programme « Sport » doit rembourser à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) les cotisations non perçues, raison pour laquelle une ligne de 26 millions d'euros est inscrite dans le projet de loi de finances pour 2009, qui représente 12 % des crédits du programme.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a estimé que l'efficacité du DIC était « sujette à caution ». Alors qu'il a été instauré afin de permettre aux clubs, en particulier de football, de concurrencer leurs principaux homologues européens, il ne représente en général que 3 % de leur budget. A titre de comparaison, l'écart de recettes entre le Real Madrid et le club français le plus riche, l'Olympique lyonnais, est de l'ordre de 200 millions d'euros et il ne saurait revenir aux finances publiques de compenser une telle différence. Dès lors, si la question de la compétitivité du football français est un problème réel, seules, des solutions plus structurelles peuvent y répondre, comme la rénovation des stades, un réflexion sur le modèle économique du football, ou une harmonisation européenne en matière de contrôle financier.

Dès lors, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a considéré que l'article 78 du projet de loi de finances ne répondait pas au problème posé par le DIC. En effet, il est proposé de remonter le plancher de rémunération au-delà duquel s'applique le DIC du double au quadruple du plafond de la sécurité sociale (soit 11.092 euros bruts par mois). Cela aboutirait à pénaliser les disciplines les moins dotées et les clubs les plus faibles sans limiter vraiment la dépense publique, le risque principal de dérive résidant dans l'inflation des salaires des sportifs les mieux rémunérés.

En conséquence, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a proposé d'en revenir aux conclusions de son rapport d'information précité en plafonnant le DIC à un niveau « raisonnable » pour le sport professionnel, soit 15 fois le plafond de la sécurité sociale, c'est-à-dire 41.595 euros bruts par mois, qui correspond au salaire moyen des footballeurs de Ligue 1 pendant la saison 2007/2008. Il a, de plus, proposé de limiter la durée de ce dispositif à un peu plus de 3 ans, jusqu'au 30 juin 2012. Enfin, il a suggéré de conserver les dispositions de l'article 78 relatives aux informations que l'ACOSS doit transmettre au ministère pour justifier la dépense, ayant lui-même constaté le manque d'information actuellement disponible lors de son contrôle budgétaire.

Il a estimé que l'adoption de cet amendement à l'article 78 permettrait de réaliser, dès 2009, des économies permettant de gager l'amendement portant sur les crédits de la mission afin d'abonder l'opération « Envie d'agir ! », à hauteur de 2 millions d'euros.

MM. Jean Arthuis, président, et Marc Massion se sont félicités d'une telle initiative.

Après que la commission eut adopté l'amendement portant sur les crédits présenté par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » ainsi modifiés. Elle a ensuite adopté l'article 77 sans modification, et l'article 78 avec modification.

Lors de sa réunion du jeudi 20 novembre 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a réservé sa position sur les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », après avoir pris connaissance des modifications apportées par l'Assemblée nationale. Elle a confirmé sa position sur les articles 77 et 78 et adopté l'article 78 bis sans modification.

* 1 Rapport d'information n° 255 (2007-2008), « Arrêt sur image : le droit à l'image collective des sportifs professionnels en question ».

* 2 Rapport d'information n° 255 (2007-2008).

* 3 Rapport IGF 2003-M-066-01 sur certains aspects du sport professionnel en France par M. Jean-Pierre Denis, novembre 2003.

* 4 A ce jour, le rugby et le basket-ball ont fixé ce plancher au double du plafond de la sécurité sociale, et le football au triple de ce même plafond.

* 5 Pour 2008, le plafond de la sécurité sociale s'élève à 2.773 euros bruts par mois.

* 6 Rapport d'information n° 255 (2007-2008).

* 7 Ainsi, le handball vient d'entrer dans le champ du dispositif à partir de cette saison 2008-2009.

* 8 A titre d'exemple, selon l'étude Deloitte Money League 2008 sur la richesse des clubs de football européens, le budget du plus grand club français, l'Olympique lyonnais, s'est élevé à 140,6 millions d'euros en 2006-2007, contre 351 millions d'euros pour le Real Madrid.

* 9 Bulletin des commissions du Sénat, 5 juillet 2008.