B. LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »
Le nouveau programme « Politique de la ville » se substitue aux anciens programmes « Rénovation urbaine » et « Equité sociale et territoriale et soutien ». Il représente 744 millions d'euros en autorisations d'engagement et 769 millions d'euros en crédits de paiement.
Ces crédits, constitués quasi exclusivement de dépenses d'intervention sont en baisse, selon la présentation du projet annuel de performances qui retient une comparaison à périmètre « courant » 11 ( * ) , respectivement de 34,8 % pour les autorisations d'engagement et de 24,6 % pour les crédits de paiement.
Plusieurs dépenses fiscales sont rattachées au programme pour un montant total de 300 millions d'euros s'agissant des impôts d'Etat et de 91 millions d'euros pour les impôts locaux compensés par l'Etat. Ces dépenses sont constituées de l'application du taux de TVA de 5,5 % aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine (pour 110 millions d'euros) et des exonérations applicables en zone franche urbaine .
Le programme 147 comprend quatre actions :
- les trois actions qui faisaient antérieurement partie du programme « Equité sociale et territoriale et soutien » et dont la structure et les montants sont préservés ;
- une action « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » qui rassemble les crédits résiduels du programme « Rénovation urbaine ».
Actions du programme 147 Politique de la ville
Revitalisation
économique et emploi
42%
Prévention et
développement social
48%
Rénovation urbaine
et amélioration du
cadre de vie
2%
Stratégie, ressources
et évaluation
8%
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2009
1. L'Etat n'intervient plus directement dans le financement du PNRU
Le programme « Rénovation urbaine » représentait en 2008, 385 millions d'euros en autorisations d'engagement et 230 millions d'euros en crédits de paiement. L'action « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » qui lui succède affiche pour 2009, 14 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement. Cette quasi disparition des crédits est la conséquence de la débudgétisation totale de la contribution de l'Etat au PNRU.
Les 14 millions d'euros résiduels de l'ancien programme 202 sont destinés pour 5 millions d'euros au fonctionnement de l'ANRU au titre de subvention pour charges de service public, pour 5 millions d'euros à des actions visant l'amélioration de la qualité des transports de proximité et pour le solde à l'établissement de « diagnostics de gestion urbaine de proximité des quartiers ».
Selon le projet annuel de performances, qui nécessitera sur ce point des explications complémentaires du gouvernement en séance publique, ces diagnostics doivent permettre aux préfets « dans le cas d'une situation critique, de proposer un plan d'urgence avec obligation de mise en oeuvre, en articulation avec d'autres leviers (exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties et conventions d'utilité sociale, conventions GUP dans le cadre des projets de rénovation urbaine, mise en place de sanctions et d'expérimentations...) ».
a) La débudgétisation revient sur les engagements de la loi de programmation de 2003
Le programme national de rénovation urbaine (PNRU) est issu de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
Ses objectifs en termes de réalisation physique de logements comprennent la mise à disposition de 250.000 logements locatifs sociaux, la réhabilitation de 400.000 logements locatifs sociaux et la démolition de 250.000 logements locatifs sociaux.
Le PNRU a fait l'objet de plusieurs réévaluations successives, la dernière ayant été apportée par la loi instituant le droit au logement opposable du 5 mars 2007. L'engagement de l'Etat, figurant à l'article 7 de la loi de programmation, a été porté, alors, de 5 milliards d'euros à 6 milliards d'euros sur l'ensemble de la période 2004 à 2013 . Par convention, le 1 % Logement au travers de l'UESL s'était également engagé à apporter une contribution globale du même montant.
Le même article précise également qu' aucune dotation annuelle au cours de cette période ne peut être inférieure à 465 millions d'euros .
Depuis le vote de la loi de programmation, les inscriptions en autorisations d'engagement avaient toujours permis le respect strict de cette contrainte, souvent avec le soutien partiel de crédits extra budgétaires.
Le projet de budget pour 2009 de la mission « Ville et logement » met un terme à ce respect de la loi de programmation, par une débudgétisation intégrale des engagements de l'Etat dans le PNRU dont la charge de financement est reportée sur le 1 % Logement.
Ce transfert est un point clef des « convergences sur les grands objectifs », résultats au 10 octobre 2008 de la négociation engagée entre l'Etat et l'UESL, sur l'affectation pour une durée de trois ans d'une partie des ressources tirées de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction.
Le relevé de conclusions publié à cette occasion prévoit ainsi que « le 1 % portera sa participation au renouvellement urbain à hauteur de 770 millions d'euros par an. Il bénéficiera d'un contingent de réservations de 10 % des logements reconstruits ou réhabilités pris sur le contingent préfectoral ».
b) La réalisation des projets ANRU n'est pas remise en cause en 2009
On peut légitimement s'interroger sur l'opportunité, dans une période de crise majeure pour le secteur de la construction, de la réduction globale des crédits affectés à la construction de logements qui résulte de la confusion des efforts de l'Etat et de ceux du 1 % Logement.
En ce qui concerne précisément l' exécution du PNRU , ce choix ne devrait pas remettre en cause la réalisation des projets pour l'exercice 2009, compte tenu des excédents de trésorerie de l'ANRU.
Le tableau suivant, qui intègre par anticipation les effets du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion encore en discussion devant le Parlement, montre en effet, compte tenu de la cadence annuelle de mise en oeuvre des opérations conventionnées ou pré conventionnées et du rythme annoncé des paiements, que le plan de trésorerie du PNRU est soutenable dans les conditions actuelles grâce aux apports de trésorerie.
Source : ANRU et ministère du logement et de la ville
Il montre également qu' en 2012, la trésorerie de l'ANRU sera négative de plus de 100 millions d'euros sans l'apport de crédits de paiement de l'Etat à hauteur des engagements initiaux pris lors de la mise en place du PNRU.
Compte tenu de l'augmentation programmée des paiements à la charge de l'ANRU, la contribution versée par l'UESL (part 1 % Logement et part Etat) se révèlera ainsi insuffisante à l'horizon du délai de trois ans couvert par l'accord obtenu le 10 octobre 2008. A cette échéance, la trésorerie de l'ANRU, largement sollicitée, ne sera plus en mesure de compenser les insuffisantes dotations des partenaires.
Cette perspective est d'autant plus préoccupante que les dettes accumulées par l'Etat sous la forme d' autorisations d'engagement antérieures non couvertes par des crédits de paiement , qui correspondent cependant à des engagements fermes inclus dans les conventions de projets conclues avec les collectivités territoriales, n'ont cessé de progresser.
Autorisations d'engagement sur années antérieures non couvertes par des paiements
(en euros)
|
Au 31/12/2005 |
Au 31/12/2006 |
Au 31/12/2007 |
Evolution 2007/2005 |
|
984.681.763 |
1.132.938.336 |
1.462.270.432 |
+ 48,5 % |
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances 2009
Le projet annuel de performance pour 2009 de la mission « Ville et logement » prévoit à cet égard, et sans que les conséquences soient prises en compte dans la négociation entreprise avec le 1 % Logement, que « le solde des engagements sur années antérieures, estimé au 31 décembre 2008 à environ 1,5 milliard d'euros, devrait faire en 2009 l'objet d'une annulation pour régularisation suite à la rénovation du «1 % Logement » prévue dans la loi de mobilisation pour le logement ».
Cette suppression peut, certes, être interprétée comme le résultat d'une contrainte comptable. Dans la mesure où le financement du PNRU est transféré au 1 % Logement, il n'est pas nécessaire de maintenir dans la comptabilité de l'Etat des opérations qui ne donneront pas lieu à paiement et la comptabilité de l'ANRU, établissement public, n'intègre pas la notion d'autorisations d'engagement.
Mais elle apparaîtra plus certainement comme un signal négatif adressé aux collectivités territoriales qui se sont engagées dans des projets lourds de restructuration de quartiers sur la foi des engagements de l'Etat, cosignataire des conventions.
De ce point de vue, votre rapporteur spécial estime difficile de se contenter de l'affirmation qu'en « 2012, si cela est nécessaire, de nouvelles autorisations d'engagement seront réouvertes pour permettre le versement des crédits de paiement dus par l'Etat 12 ( * ) ».
2. La traduction de la mise en oeuvre du plan « espoir banlieues »
a) Une politique essentiellement interministérielle
Même s'il concrétise, par la confirmation des crédits de l'action « Prévention et développement social », la préoccupation du gouvernement à l'égard des quartiers en difficulté, le projet de budget de la mission « Ville et logement » ne saurait résumer à lui seul l'effort de l'Etat en direction de ces quartiers.
Les éléments de mise en oeuvre du plan « espoir banlieues » engagé le 8 février 2008, sont de ce fait, moins présents au sein du programme « Politique de la ville » que dans l'ensemble des autres missions budgétaires qui mobilisent leurs crédits de droit commun en direction des quartiers.
Le document de politique transversale « Ville », annexé au projet de loi de finances pour 2009 permet de prendre la mesure de cet effort et des progrès réalisés dans la coordination des actions des différentes administrations.
Il montre que la politique de la ville est soutenue par les interventions de 29 programmes relevant de 14 missions budgétaires pour un montant total de 4,266 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 4,334 milliards d'euros en crédits de paiement.
A ces moyens budgétaires, en diminution de 7 % en autorisations d'engagement et de 4,7 % en crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale de 2008, s'ajoutent des ressources extra-budgétaires mobilisées par les Agences et les partenaires publics nationaux du ministère dont les estimations figurant au document de politique transversale « Ville » sont les suivantes :
- pour l'ANRU, 1,343 milliard d'euros en capacités d'engagement et 818 millions d'euros en moyens de paiement ;
- pour l'agence nationale pour l'habitat (ANAH), 97 millions d'euros en AE et 79 millions d'euros en CP, pour l'amélioration de l'habitat privé ;
- pour la Caisse des dépôts et consignations, une contribution de 82 millions d'euros de fonds propres et 1,130 milliard d'euros de prêts, en AE et CP ;
- pour l'agence de financement des infrastructures de transport (AFITF) une contribution estimée à environ 60 millions d'euros en 2009.
Cumulées aux dotations inscrites dans le projet de loi de finances pour 2009, ces ressources extra-budgétaires permettraient donc, selon le document de politique transversale « Ville » de porter à 5,977 milliards d'euros en capacités d'engagement et à 5,496 milliards d'euros en moyens de paiement les crédits mobilisés en faveur de la politique de la ville 13 ( * ) .
Il conviendrait enfin d'ajouter les montants des exonérations fiscales et sociales dans les zones franches urbaines, dont le montant est respectivement de 246 millions d'euros et de 336 millions d'euros en 2007 et de prendre en compte l'augmentation de 70 millions d'euros en 2009 de la dotation de solidarité urbaine ainsi que la création d'une dotation de développement urbain d'un montant de 50 millions d'euros.
Au-delà de ces chiffres, la démarche la plus novatrice a consisté à obtenir des différents départements ministériels des programmes précis sur trois ans de mobilisation de leurs services sur les quartiers en difficulté.
Ces programmes, dont l'originalité et le réalisme sont très inégaux ont été publiés et ils permettront de contrôler l'implication réelle des ministères dans la politique de la ville.
Le tableau suivant, non exhaustif, illustre les différents engagements.
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Ministère |
Eléments du programme triennal |
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Ecologie, Energie, Développement durable et Aménagement du territoire |
Réservation de 500 millions d'euros pour les transports urbains de désenclavement des quartiers prioritaires Renforcement du dispositif du « permis à un euro par jour » en direction des jeunes des quartiers Recensement des points noirs « bruit » 2008 et priorisation des quartiers |
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Intérieur, Outre-mer et Collectivités territoriales |
Donner un nouvel élan aux groupes d'intervention régionaux Tripler, en le portant à 60.000, le nombre de caméras de surveillance de la voie publique Développer l'utilisation de la lecture automatisée des plaques d'immatriculation Généraliser pour la police nationale les stages d'adaptation aux affectations territoriales et les porter à trois semaines Créer des délégués à la cohésion police-population en utilisant les réservistes de la police nationale Améliorer la communication de proximité sur l'action de la police Recruter des intervenants sociaux en commissariat Aménager les règles d'affectation, de recrutement et d'avancement Développer le dispositif des citoyens volontaires de la police nationale |
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Economie, Industrie et Emploi |
Fixer des objectifs de création de structures d'insertion par l'activité économique (SIAE) dans les ZUS. |
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Justice |
Création de 30 points d'accès au droit supplémentaires Création de 5.000 contrats CIVIS dont 50 % pour les quartiers prioritaires |
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Travail, Relations sociales et Solidarité |
Expérimentations de gardes d'enfants adaptées aux besoins des familles des quartiers populaires |
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Education nationale |
Procéder au repérage individuel des élèves déscolarisés Proposer aux élèves des écoles élémentaires de l'éducation prioritaire, un accueil éducatif de 2 heures par jour |
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Enseignement supérieur et Recherche |
Création de « cordées de la réussite » entre les établissements de l'enseignement supérieur et ceux de l'enseignement secondaire pour chacun des lycées des 215 quartiers prioritaires |
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Culture et communication |
Conclusion d'une convention entre la Direction de l'architecture et du patrimoine (Dapa) et l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) |
Source : secrétariat d'Etat à la politique de la ville et commission des finances
b) Les crédits d'intervention en direction des associations sont préservés
Trois actions du programme 147 regroupent les crédits destinés à la politique de la ville en distinguant le volet social et de prévention, le volet économique et, enfin, l'animation et l'évaluation.
Ces trois actions connaissent des évolutions contrastées par rapport au budget 2008.
Crédits demandés et évolution des actions
(en euros)
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Action |
CP 2007 |
CP 2008 |
CP 2009 |
Evolution 2009/2008 |
|
Prévention et développement social |
378.981.385 |
369.000.000 |
383.173.674 |
3,84 % |
|
Revitalisation économique et emploi |
366.730 000 |
382.200.000 |
313.950.000 |
- 17,86 % |
|
Stratégie, ressources et évaluation |
44.508.000 |
43.030.000 |
58.140.000 |
35,12 % |
Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances pour 2009
Les crédits de l'action « Prévention et développement social » permettent le financement des dispositifs et des programmes d'actions relevant de la citoyenneté et prévention de la délinquance d'une part et du développement social d'autre part. Ils sont gérés pour l'essentiel par l'Acsé (pour 94 % des crédits) et participent au financement des associations qui interviennent dans les quartiers. Le maintien à un haut niveau de ces crédits et l'amélioration des procédures de délégation et d'engagement, conduite par l'Acsé et qui a eu pour effet le déblocage rapide des crédits en début d'année, doit permettre à ces associations de bénéficier de la visibilité nécessaire à leur action.
S'agissant des « contrats urbains de cohésion sociale » (CUCS) , conclus pour une durée de trois ans renouvelable (2007-2009), les interrogations exprimées en 2008 par votre rapporteur spécial demeurent d'actualité.
Elles portaient sur le nombre élevé de ces contrats qui ont pris le relais des précédents contrats de ville. Le nombre total de CUCS signés s'élève en effet à 497 contre 247 contrats de ville, mais surtout ils concernent désormais 2.493 quartiers prioritaires qui étaient environ 1.500, dont 751 ZUS, dans les contrats de ville établis pour la période 2000-2006.
Dans la mesure où les dotations de la politique de la ville n'ont pas progressé en proportion du nombre de quartiers, le risque s'est accru d'un saupoudrage des subventions et d'une dilution de l'efficacité des actions menées.
Dans ce contexte, les engagements pris par le gouvernement de mettre en oeuvre une plus grande sélectivité territoriale de l'action de l'Etat , en application des préconisations du conseil de modernisation des politiques publiques, feront l'objet d'une grande attention de votre commission des finances, notamment lors de la révision programmée de la géographie prioritaire de la politique de la ville et du bilan des CUCS, préalable à leur renouvellement.
L'action « Revitalisation économique et emploi » est constituée à 80 % des dotations de compensation des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU) et en zones de redynamisation urbaine (ZRU). Le montant de la dépense pour 2009 est estimé à 250 millions d'euros dont 239 millions d'euros au titre des ZFU et 11 millions d'euros au titre des ZRU. La diminution des crédits inscrits pour 2009 tient compte de l'impact du recentrage du dispositif proposé par l'article 82 du projet de loi de finances, dont l'examen est rattaché à la mission « Ville et logement ». Cet article tend à plafonner le niveau de salaire ouvrant droit à exonération de cotisations sociales dans les ZFU à 1,4 SMIC, à prévoir une exonération dégressive jusqu'à un seuil de 2,4 SMIC en 200 et 2 SMIC en 2011 et à supprimer le système de sortie progressive du dispositif. L'économie attendue de ce recentrage est estimée à 100 millions d'euros.
L'action « Stratégie, ressources et évaluation » finance le fonctionnement des services centraux et des services déconcentrés de la politique de la ville ainsi que les volets « ingénierie » des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) et les actions d'animation de la politique de la ville. Elle enregistre une forte progression de ses crédits qui résulte de l' augmentation de la subvention pour charge de service public versée à l'Acsé . Celle-ci passe en effet de 8,93 millions d'euros en 2008 à 21,55 millions d'euros pour 2009 en raison d'un transfert depuis le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » de la mission « Immigration, asile et intégration ».
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Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 147 « Politique de la ville » - L'Etat se désengage du programme national de rénovation urbaine et transfère son financement, à hauteur de 320 millions d'euros sur le seul 1 % Logement ; - les conditions définies en octobre 2008, à l'issue de la négociation entre l'Etat et le 1 % Logement, n'assurent pas le respect des conventions de l'ANRU au-delà de l'exercice 2010 ; - le plan « Espoir banlieues » ne se traduit pas en termes budgétaires dans le programme 147, mais par un volontarisme accru pour la mobilisation des crédits de droit commun des différents départements ministériels ; - la réforme de la gouvernance de la politique de la ville a progressé, illustrée notamment par le recentrage de la délégation à la ville sur ses priorités d'animation et de coordination ; - l'exercice 2009 doit donner lieu à la première révision du zonage de la politique de la ville, en application de l'article 140 de la loi de finances pour 2008. |
* 11 Sur les trois actions relevant de l'ancien programme « Equité sociale et territoriale et soutien » la baisse des crédits de paiements est limitée à 5 %.
* 12 Réponse au questionnaire budgétaire complémentaire adressé à la commission des finances.
* 13 Contre 6,344 milliards d'euros en AE et 6,385 milliards d'euros en CP selon les montants inscrits au document de politique transversale 2008 (soit des baisses respectives de 13,4 % et 6,4 % ) .