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Projet de loi de finances rectificative pour 2008 : rapport - volume 1 : exposé général et examen des articles 1er à 31 quater

 

TITRE II : RATIFICATION DE DÉCRETS D'AVANCE

ARTICLE 17 - Ratification de deux décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

Commentaire : le présent article propose la ratification de deux décrets d'avance intervenus en cours d'exercice.

Le présent projet de loi de finances rectificative propose la ratification de deux décrets d'avance (décret d'avance n° 2008-1089 du 24 octobre 2008 et décret d'avance n° 2008-1244 du 28 novembre 2008) intervenus postérieurement à la loi n° 2008-1061 de finances rectificative pour 2008 du 16 octobre 2008. Chaque projet de décret d'avance a été transmis pour avis à votre commission des finances en application de l'article 13 de la LOLF.

Votre commission des finances a émis un avis favorable sur les deux projets de décret lorsqu'ils lui ont été soumis.

L'analyse de votre rapporteur général sur ces décrets d'avance figure dans l'exposé général du présent rapport.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE III : DISPOSITIONS PERMANENTES - I. - MESURES FISCALES NON RATTACHÉES A. - Mesures de soutien à l'économie

ARTICLE 18 - Dégrèvement permanent de taxe professionnelle pour les investissements nouveaux réalisés entre le 23 octobre 2008 et le 31 décembre 2009

Commentaire : afin de soutenir l'investissement des entreprises, le présent article propose un nouveau dégrèvement de taxe professionnelle pour investissements nouveaux, plus large que l'actuel et permanent, visant les investissements réalisés entre le 23 octobre 2008 (date de l'annonce de cette mesure par le Président de la République) et le 31 décembre 2009.

I. LE RÉGIME ACTUEL DE L'IMPOSITION DES INVESTISSEMENTS À LA TAXE PROFESSIONNELLE

A. DES RÈGLES COMPLEXES D'ASSIETTE

1. La définition des immobilisations et recettes imposables

Depuis la suppression progressive, entre 1999 et 2003, de la part assise sur une fraction des salaires des redevables, l'article 1467 du code général des impôts dispose que l'assiette brute de droit commun de la taxe professionnelle (TP) est constituée de la valeur locative des immobilisations corporelles, telles que définies par le plan comptable général. Aux termes de l'article 1469 du même code, ces immobilisations sont :

- celles passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties ou non bâties (terrains bâtis ou non, constructions, installations...), y compris celles qui bénéficient d'une exemption temporaire ou permanente de ces taxes ;

- et celles qui ne sont pas soumises à cette taxe (aménagements, matériel et outillage industriels, matériels et mobiliers de bureau...), soit les équipements et biens mobiliers (EBM). La valeur locative des EBM représentait en 2003 près de 80 % des bases brutes de TP.

Pour les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC), agents d'affaires, intermédiaires de commerce et fiduciaires qui emploient moins de 5 salariés et ne sont pas soumis à l'impôt sur les sociétés, la base d'imposition comprend, outre la valeur locative des immobilisations passibles d'une des deux taxes foncières, 6 % des recettes (depuis 2005).

La valeur locative des immobilisations corporelles n'est retenue que si celles-ci sont rattachées à un établissement situé sur le territoire national et sont à la disposition du redevable pour les besoins de son activité professionnelle. Il s'agit des biens qui sont sous le contrôle du redevable et matériellement utilisables, en tant qu'instruments de travail, pour la réalisation de ses opérations, soit les biens dont il a la pleine propriété, qu'il a pris en location85(*) ou en crédit-bail, ou qu'il utilise à titre gratuit.

Tous les redevables bénéficient depuis 1987 d'un abattement forfaitaire permanent de 16 % sur les bases nettes de TP. De nombreuses activités (en particulier les artisans, coopératives, entreprises de presse et certaines activités non commerciales et des collectivités publiques) bénéficient également de régimes spécifiques d'exonération ou réduction de base.

En outre, les EBM ne sont pas retenus dans la base d'imposition des redevables dont les recettes ou le chiffre d'affaires TTC est inférieur à 61.000 euros pour les prestataires de services, agents d'affaires, titulaires de BNC et intermédiaires de commerce qui emploient au moins 5 salariés, et à 152.500 euros pour les autres redevables.

Certaines immobilisations sont également exonérées de plein droit et à titre permanent86(*) ou sur délibération des collectivités territoriales et groupements à TP unique, le cas échéant pour une durée maximale de cinq ans.

2. Le calcul de la valeur locative des immobilisations

L'article 1469 du code général des impôts prévoit les modalités de détermination de la valeur locative. Celle des immobilisations passibles de la taxe foncière suit les règles fixées pour l'établissement de ces taxes. La valeur locative des EBM est en revanche le prix de revient qui sert de base au calcul des amortissements87(*), pondéré d'un coefficient distinct selon la durée d'amortissement.

Ainsi la valeur locative des (rares) EBM amortissables sur au moins 30 ans est celle applicable aux bâtiments industriels en matière de taxe foncière, soit 8 % du prix de revient (pour les immobilisations acquises ou créées depuis le 1er janvier 1976). Pour les autres EBM, la valeur locative est égale à 16 % de leur prix de revient lorsque les EBM sont la propriété du redevable, lui sont concédés, font l'objet d'un contrat de crédit-bail mobilier88(*) ou sont mis à disposition à titre gratuit.

Lorsque le bien est loué, sa valeur locative correspond au loyer de l'exercice minoré du prix des services annexes éventuellement rendus par le bailleur (entretien, fourniture de personnel spécialisé...), dans une fourchette de plus ou moins 20 % de la valeur locative calculée selon la règle précédente89(*).

Des régimes spécifiques sont applicables pour les cessions de biens entre entreprises liées90(*), les restructurations de sociétés (fusions, scissions, apports) et les cessions d'établissements, en particulier pour éviter des montages optimisants.

Aux termes de l'article 1518 A du code général des impôts, la valeur locative peut également faire l'objet de réductions. La réduction est ainsi d'un tiers pour les usines nucléaire, les aéroports et certains matériels agricoles, de moitié pour certains équipements de protection de l'environnement faisant l'objet d'un amortissement exceptionnel et acquis ou créés à compter de 199291(*) (voire de 100 % sur délibération des collectivités territoriales), et au prorata temporis pour les activités saisonnières.

3. De la valeur locative à l'établissement de la cotisation de droit commun

L'imposition est établie dans chaque commune où le redevable dispose d'un établissement. Par application de l'article 1477 du code général des impôts, il existe un décalage de deux ans entre la période de référence et l'année d'imposition, qui s'explique notamment par la nécessité d'informer les collectivités territoriales en temps utile de leurs bases prévisionnelles, afin qu'elles puissent voter leur taux.

Le redevable déclare en effet avant le 1er mai de l'année n les éléments de la base d'imposition relatifs à l'exercice n  1, pour l'établissement de la taxe en n + 1. Des modalités particulières sont prévues en cas de création d'établissement, de changement d'exploitant ou de cessation d'activité en cours d'année. La cotisation doit être acquittée par un acompte payable avant le 31 mai, le solde étant exigible à partir du 1er décembre.

L'article 1478 du même code prévoit également qu'en cas de création d'établissement ou de changement d'exploitant, l'assiette des deux années suivantes est calculée d'après les immobilisations déclarées au 31 décembre de la première année d'activité ou, le cas échéant, la projection sur une année pleine des recettes réalisées au cours des mois d'activité. Depuis 1988, et en cas de création seulement, la base du nouvel exploitant est réduite de moitié pour la première année d'imposition.

La cotisation de TP due au titre des EBM est égale au produit de la base nette ainsi calculée par le taux global applicable dans la commune, soit le cumul des taux votés par les collectivités territoriales et, s'il y a lieu, l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. En application de l'article 1600 du code général des impôts, cette base nette d'imposition constitue également l'assiette de la taxe additionnelle pour frais de chambre de commerce et d'industrie.

4. Les aménagements déterminant la cotisation finale

Sans entrer dans les détails, on distingue, outre la cotisation de droit commun, la cotisation dite « minimum » (article 1647 D du code général des impôts), due uniquement lorsque la base nette est inférieure à une cotisation de taxe d'habitation de référence déterminée par le conseil municipal, et la cotisation « minimale » (article 1647 E du même code), assise sur la valeur ajoutée pour les entreprises dont le chiffre d'affaires hors taxes excède 7,6 millions d'euros et égale à 1,5 % de la valeur ajoutée dégagée l'année d'imposition.

De même, la loi prévoit un certain nombre de dégrèvements, en sus des exonérations et abattements cités précédemment, afin de diminuer la charge de TP de l'entreprise. Ces dégrèvements, toujours pris en charge par l'Etat, peuvent être accordés :

- soit à partir des déclarations annuelles des bases : tel est le cas des dégrèvements en faveur respectivement des entreprises utilisant des véhicules routiers, des entreprises de transport sanitaire terrestre, des armateurs, ainsi que du dégrèvement au titre des immobilisations affectées à la recherche ;

- soit par réclamation, après liquidation de l'impôt par le contribuable. Il s'agit plus particulièrement du dégrèvement pour réduction d'activité, qui bénéficie aux redevables dont les bases d'imposition diminuent entre l'année d'imposition et l'année suivante, et surtout, du dégrèvement pour plafonnement de la cotisation de TP à 3,5 % de la valeur ajoutée produite par l'entreprise au cours de l'année d'imposition, prévu par l'article 1647 B sexies du code général des impôts, qui permet de tenir compte de la capacité contributive des redevables.

B. UN DÉGRÈVEMENT DÉGRESSIF POUR INVESTISSEMENTS NOUVEAUX

1. Le principe du dégrèvement

L'article 1647 C quinquies du code général des impôts, issu de la loi de finances initiale pour 2006, a pérennisé un dispositif de dégrèvement de TP pour investissements nouveaux (DIN) initialement créé à titre temporaire par la loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement et complété par la loi de finances initiale pour 2005.

Dans ce cadre, les immobilisations corporelles éligibles (des EBM : cf. ci-après) font l'objet d'un dégrèvement dégressif, sur trois ans, correspondant à une entrée progressive dans la base d'imposition à la TP :

- la première année d'imposition (soit l'année suivant celle de la déclaration du redevable), le dégrèvement est intégral, la prise en compte de l'investissement dans la base d'imposition étant nulle ;

- la deuxième année d'imposition, le dégrèvement concerne les deux tiers de l'investissement, dont l'intégration dans la base d'imposition est ainsi pratiquée à hauteur d'un tiers ;

- la troisième année d'imposition, le dégrèvement ne concerne plus qu'un tiers de l'investissement, dont l'intégration dans la base d'imposition est alors des deux tiers ;

- l'investissement ne bénéficie plus d'aucun dégrèvement la quatrième année d'imposition, son intégration dans la base d'imposition étant alors complète.

Ce DIN est calculé sur la cotisation de TP complétée par les taxes spéciales d'équipement et majorée des frais de gestion de la fiscalité locale perçus par l'Etat. Toutefois, pendant la période de dégrèvement, la cotisation de TP des investissements est calculée selon un taux global limité au taux constaté dans la commune en 2003, s'il est inférieur au taux actuel. En pratique, de la sorte, la cotisation est toujours fonction d'un « taux 2003 ».

En revanche, le DIN ne s'étend pas à la taxe additionnelle pour frais de chambres de commerce et d'industrie : les investissements nouveaux sont pris en compte dans l'assiette de cette taxe dès la première année suivant la déclaration des redevables.

2. Les investissements éligibles

Pour bénéficier du DIN en vigueur, les investissements doivent répondre à trois critères.

En premier lieu, les investissements éligibles correspondent à des EBM neufs, ce qui exclut les matériels rénovés et les matériels usagés acquis à l'occasion d'opérations de restructuration (fusions, scissions, apports partiels d'actifs) ou de transmission d'entreprises individuelles. Cette exclusion se justifie à un double titre. D'une part, seule la création ou la première acquisition de matériels correspond à de la formation brute de capital fixe (FBCF) au sens de la comptabilité nationale, et exerce un effet d'entraînement sur la croissance. D'autre part, l'inclusion de l'acquisition de matériels usagés dans le champ du dégrèvement aurait pu inciter à la réalisation de certains montages consistant à transférer des EBM entre sociétés d'un même groupe.

En deuxième lieu, les EBM doivent constituer des immobilisations acquises ou créées par l'entreprise. En cas de crédit-bail, de mise à disposition ou de location, les nouvelles détentions sont assimilées à des acquisitions et admises comme concernant des biens « neufs » sous certaines conditions prévues par la voie d'une instruction fiscale.

En troisième lieu, les investissements éligibles sont ceux qui entrent dans le champ d'application du régime de l'amortissement dégressif défini par l'article 39 A du code général des impôts (que l'entreprise considérée bénéficie ou non de cet amortissement dégressif). L'article 22 de l'annexe II du même code en dresse la liste. En synthèse, il s'agit des : matériels et outillages utilisés pour des opérations industrielles de fabrication, de transformation ou de transport ; matériels de manutention ; installations destinées à l'épuration des eaux et à l'assainissement de l'atmosphère ; installations productrices de vapeur, chaleur ou énergie ; installations de sécurité et à caractère médico-social ; équipements informatiques et machines de bureau ; matériels et outillages utilisés à des opérations de recherche scientifique ou technique ; installations de magasinage et de stockage ; immeubles et matériels des entreprises hôtelières. Il convient de noter que sont exclus, notamment, les véhicules de tourisme, les machines à écrire et le mobilier de bureau.

Ainsi organisé, le DIN actuel représente un coût (moindre recette de TP compensée par l'Etat aux collectivités territoriales) de l'ordre de 1,3 milliard d'euros en 2008.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN NOUVEAU DÉGRÈVEMENT POUR INVESTISSEMENTS NOUVEAUX, PLUS LARGE ET PERMANENT

Afin de soutenir l'investissement des entreprises, le présent article propose un nouveau dégrèvement de taxe professionnelle pour investissements nouveaux, plus large que l'actuel et permanent, visant les investissements réalisés entre le 23 octobre 2008 (date de l'annonce de cette mesure par le président de la République) et le 31 décembre 2009. Un nouvel article 1647 quinquies A est inséré à cet effet dans le code général des impôts par le C du I du présent article.

1. Les investissements éligibles

Le nouveau DIN proposé aura un champ d'application matériel plus large que l'actuel, dans la mesure où les EBM éligibles ne devront pas nécessairement entrer dans le champ d'application de l'amortissement dégressif prévu par l'article 39 A du code général des impôts. En pratique, cet élargissement du dégrèvement permettra de faire bénéficier du dégrèvement les véhicules de tourisme et le mobilier de bureau, actuellement exclus (cf. supra).

Pour le reste, les investissements éligibles seront, comme aujourd'hui, des EBM neufs, constitutifs d'immobilisations acquises ou créées par l'entreprise. Toutefois, ce critère d'acquisition ou de création est articulé à la période de référence retenue pour le champ d'application temporel du nouveau DIN, limité au contraire de celui du DIN existant : les investissements devront avoir été réalisés entre le 23 octobre 2008 et le 31 décembre 2009.

2. La portée du dégrèvement

La portée du nouveau DIN proposé se caractérise par une triple extension par rapport au DIN en vigueur.

D'une part, le dégrèvement proposé, contrairement à l'existant, s'étendra à la taxe additionnelle pour frais de chambres de commerce et d'industrie : les EBM éligibles au nouveau DIN ne seront pas intégrés dans l'assiette de cette taxe. Le A du I du présent article complète à cet effet l'article 1600 du code général des impôts.

D'autre part, le dégrèvement sera permanent, et non dégressif. Ce dégrèvement restera acquis à tout redevable titulaire de l'investissement (propriétaire, locataire, titulaire d'un crédit-bail ou dépositaire à titre gratuit), dès lors que ledit investissement aura été réalisé durant la période de référence, par le redevable ou quiconque avant lui. En d'autres termes, l'avantage fiscal ne s'éteindra pas avec le changement de titulaire de l'investissement.

Enfin, le dégrèvement étant permanent, le montant dégrevé sera égal à l'intégralité de la valeur locative des EBM éligibles multipliée par le taux global de TP applicable dans la commune de l'établissement pour chaque année d'imposition. Ce taux global est défini, par renvoi au IV de l'article 1648 D du code général des impôts, comme la somme des taux de TP de la commune et des groupements sans fiscalité propre, des EPCI dotés d'une fiscalité propre, du département et de la région. Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait un plafonnement de ce taux au niveau constaté en 2008 ; l'Assemblée nationale a supprimé cette limite (cf. infra).

Le nouveau DIN s'appliquera aux cotisations de TP calculées après les réductions et abattements applicables à la valeur locative des EBM éligibles, complétées par les taxes spéciales d'équipement92(*) et majorée des frais de gestion de la fiscalité locale perçus par l'Etat en application de l'article 1641 du code général des impôts.

3. Coordination avec les autres allègements de TP

Le nouveau DIN proposé devant conduire à une exonération complète des immobilisations éligibles, ces dernières ne pourront logiquement ouvrir droit aux autres allègements de TP actuellement en vigueur. Le présent article organise en conséquence une coordination du dispositif avec les allègements existants au sein du code général des impôts.

Ainsi, d'une part, en ce qui concerne les dégrèvements de TP, il est précisé que les biens éligibles au nouveau DIN : ne pourront faire l'objet du dégrèvement partiel « camion, autocar ou bateau » (article 1647 C) ; seront exclus de l'assiette partiellement dégrevée des sociétés d'ambulance (article 1647 C bis) ; ne seront sont pas dégrevés au titre de leur appartenance à une entreprise d'armement (article 1647 C ter) ; ne bénéficieront pas du dégrèvement au titre de l'affectation à la recherche (article 1647 C quater) ; et ne pourront bénéficier du DIN actuel (article 1647 C quinquies précité).

D'autre part, les biens bénéficiant du nouveau DIN seront exclus du calcul des autres abattements, exonérations et dégrèvements prévus par le code général des impôts. Le nouveau dégrèvement sera également neutre au regard de l'application des exonérations obligatoires ou facultatives de TP accordées à certaines catégories de redevables. Par ailleurs, il est précisé que le plafonnement au titre de la valeur ajouté sera calculé, comme aujourd'hui, sur une cotisation nette de tous les dégrèvements, y compris le nouveau DIN.

B. UN DÉGRÈVEMENT SPÉCIFIQUE POUR LES ENTREPRISES DONT LA COTISATION EST PLAFONNÉE

1. Les motivations et le mode de calcul du dégrèvement complémentaire

Afin de conforter la portée de l'incitation à investir, le présent article introduit un DIN spécifique pour les entreprises éligibles au nouveau DIN mais dont la cotisation de TP est plafonnée en fonction de la valeur ajoutée. L'application du seul nouveau DIN n'aurait en effet créé aucun avantage réel pour ces entreprises souvent intensives en capital. Le plafonnement s'applique à la cotisation nette et intègre par conséquent les réductions de base et dégrèvements, et toute nouvelle création ou acquisition d'immobilisation se traduit par une augmentation de la valeur ajoutée et donc du plafond de cotisation.

Le B du I du présent article crée ainsi un nouvel article 1647 B nonies dans le code général des impôts, qui introduit un dégrèvement complémentaire, analogue à celui qui avait été mis en place, pour les mêmes raisons, lors de la création du DIN temporaire par la loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement. La réforme du plafonnement de la TP et la mise en place du DIN actuel avaient ensuite conduit à supprimer ce dégrèvement en 2006.

Le texte proposé pour le nouvel article 1647 B nonies du code général des impôts prévoit que ce dégrèvement est de droit pour les entreprises bénéficiant à la fois du plafonnement (article 1647 B sexies) et du nouveau DIN (article 1647 C quinquies A), et qu'il est obtenu par voie de réclamation, selon la même procédure que le plafonnement, après les éventuels autres dégrèvements.

Son montant est égal à 3,5 % (soit le taux du plafonnement) de la dotation aux amortissements du bien régulièrement pratiquée sur la période de référence, ou du loyer dû sur la même période si le bien est en location, ce qui correspond bien au supplément d'imposition qu'aurait fait naître l'investissement sous le régime du plafonnement. Rappelons que ce dégrèvement ne peut s'appliquer à la première année d'inscription de l'immobilisation au bilan, qui est exclue de l'assiette de la TP (cf. supra).

2. Un avantage borné par l'amortissement linéaire et la cotisation minimale

Comme dans le dispositif adopté en 2004, la dotation aux amortissements ou le loyer est toutefois plafonné au montant qui résulterait du mode d'amortissement admis en application de l'article 39 B du code général des impôts relatif au plancher d'amortissement cumulé93(*), c'est-à-dire un amortissement linéaire sur la « durée normale d'utilisation » du bien.

A cet égard, il convient de rappeler que depuis l'adoption des normes comptables internationales IAS/IFRS, le 1er janvier 2005, pour les comptes consolidés, la durée réelle d'utilisation du bien au sens comptable peut différer de la durée d'usage envisagée par l'article 39 B pour les comptes sociaux94(*). Or l'article 322-2 du plan comptable général95(*) permet l'inscription d'un amortissement supplémentaire dérogatoire, incluant le cas échéant l'effet de l'amortissement dégressif, lorsque la durée réelle au sens comptable est plus longue que celle retenue sur le plan fiscal. Dans la mesure où le nouvel article 1647 B nonies ici proposé se fonde sur l'acception fiscale, soit la « durée normale d'utilisation » de l'article 39 B, on en déduit que la dotation aux amortissements qui détermine le plafond du DIN correspond, le cas échéant, à la somme de l'amortissement linéaire comptable et de cet amortissement dérogatoire.

Enfin le texte proposé pour le III du nouvel article 1647 B nonies précise, en application du principe général de la cotisation plancher, que le dégrèvement spécifique ne peut ramener la cotisation de TP due in fine à un montant inférieur aux cotisation « minimum » et « minimale » de TP prévues par les articles 1647 D et 1647 E du code général des impôts. Cette disposition couvre la situation (a priori rare) où une entreprise, du fait du dégrèvement spécifique, verrait sa cotisation globale de TP au titre d'un exercice passer sous le plancher de 1,5 % de sa valeur ajoutée. L'ampleur d'une telle réduction de TP supposerait la réalisation d'un investissement lourd sur un seul exercice.

C. L'ENTRÉE EN VIGUEUR

Le II du présent article organise l'entrée en vigueur du dispositif proposé en distinguant, du cas général, le cas des créations d'établissements en 2008.

En effet, dans le cas des établissements créés ou changeant d'exploitant en 2008, le redevable de la TP, en application du droit actuel, est tenu de souscrire une première déclaration avant le 1er janvier de l'année 2009, la base d'imposition résultant de cette déclaration servant d'assiette à la TP due au titre de 2009. Dans ces conditions, le nouveau DIN sera applicable dès 2009 aux établissements concernés.

Dans tous les autres cas (établissements existants au 1er janvier 2008 et établissements créés ou changeant d'exploitant en 2009), le nouveau DIN s'appliquera, en fonction des déclarations faites en 2009, à compter des impositions établies au titre de 2010.

III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA SUPPRESSION DU PLAFONNEMENT DU TAUX GLOBAL DE TP SERVANT AU CALCUL DU NOUVEAU DIN

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait que le montant dégrevé en application du nouveau DIN proposé serait égal à l'intégralité de la valeur locative des EBM éligibles multipliée par le taux global de TP applicable dans la commune plafonné au niveau constaté en 2008. A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, au nom de la commission des finances, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé cette limite du dispositif, pour maximiser la portée du nouveau dégrèvement.

Le taux global servant au calcul du nouveau DIN correspondra donc au taux effectif de l'année d'imposition.

B. LA SUPPRESSION DES POSSIBILITÉS DE DÉROGER AU PRINCIPE DE « LIAISON » DES TAUX DE FISCALITÉ LOCALE

En application du 4 de l'article 1636 B sexies du code général des impôts, par exception au principe dit de « liaison » des taux de fiscalité locale, les communes, les départements et les EPCI dotés d'une fiscalité propre, depuis 2003, peuvent augmenter leur taux de TP, par rapport à l'année précédente, dans la limite d'une fois et demie l'augmentation de leur taux de taxe d'habitation ou, si elle est moins élevée, de leur taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières. Ces collectivités, inversement, depuis 2005, sont autorisées à diminuer leur taux de TP, par rapport à l'année précédente, dans une proportion au moins égale à la moitié, soit de la diminution du taux de taxe d'habitation ou de celle du taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières, soit de la plus importante de ces diminutions lorsque ces deux taux sont en baisse.

A l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget au nom de la commission des finances, et François Goulard, avec un avis de « sagesse » du gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé cette possibilité, afin de garantir une homogénéité de l'évolution des taux de fiscalité locale.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN SOUTIEN MAJEUR AUX INVESTISSEMENTS

En proposant de dégrever de TP, de façon pérenne et complète, les immobilisations corporelles acquises neuves entre le 23 octobre 2008, date à laquelle le Président de la République a annoncé cette mesure, et le 31 décembre 2009, le présent article tend à étendre l'actuel DIN, dégressif, en vue de créer un levier d'encouragement aux dépenses d'équipement des entreprises. Dans le contexte d'une crise économique de grande ampleur, après la garantie du maintien des conditions de financement assurée par la loi de finances rectificative du 16 octobre 2008, cette mesure d'accompagnement de la prise de risques économiques doit être approuvée sans réserve.

En pesant sur les facteurs de production, et non sur les résultats des entreprises, et en taxant davantage le capital que le travail, la TP engendre un problème bien connu : l'industrie, très intensive en capital, verse une part de taxe supérieure à son poids dans la valeur ajoutée nationale, et disproportionnée par rapport à sa capacité contributive au regard des autres secteurs d'activité. L'avantage fiscal proposé par le présent article est donc de nature à produire de puissants effets, puisqu'en profitant particulièrement à l'industrie il bénéficiera à des investissements stratégiques pour la croissance de l'économie.

Cette mesure mérite également d'être approuvée pour le caractère général de sa portée et la simplicité d'application qu'elle présentera pour les entreprises. En particulier, celles-ci n'auront plus à se soucier, comme pour l'application du DIN en vigueur, du régime des investissements éligibles au regard de l'amortissement dégressif, et le nouveau DIN, une fois acquis aux EBM répondant aux critères, leur restera attaché sans autre condition de conservation ou d'affectation ultérieure.

B. LE COÛT DE LA MESURE

Il apparaît relativement difficile de chiffrer avec précision l'impact financier de l'instauration du nouveau DIN proposé par le présent article, comme du DIN spécifique pour les entreprises éligibles dont la cotisation de TP est plafonnée en fonction de la valeur ajoutée. Le gouvernement évalue à 1,1 milliard d'euros par an le surcoût pour l'Etat du seul DIN « principal », et à 100 millions d'euros celui du DIN spécifique, par rapport au DIN existant.

Ce surcoût, toutefois, ne sera pleinement effectif qu'à compter de 2013. En effet, les trois premières années d'application du nouveau DIN (soit, s'agissant du cas général des établissements existants au 1er janvier 2008 et des établissements créés ou changeant d'exploitant en 2009, à compter de 2010), l'impact financier du nouveau DIN se confondra en tout ou partie avec celui qu'aurait induit la mise en oeuvre du DIN dégressif actuel.

En revanche, le nouveau DIN, comme l'actuel, étant un dégrèvement de la cotisation de TP, la base d'imposition sur laquelle les collectivités territoriales exerceront leur pouvoir fiscal intégrera pleinement les EBM éligibles, et le produit fiscal qu'elles pourront en attendre ne sera donc pas minoré par ce dégrèvement. Il en va de même du DIN spécifique, ordonnancé postérieurement à l'émission du rôle, qui se trouvera porté uniquement à la charge de l'Etat. En d'autres termes, l'Etat compensera intégralement aux collectivités territoriales les moindres recettes engendrées par le présent article.

C. UN NOUVEL ARGUMENT EN FAVEUR D'UNE RÉFORME GLOBALE DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

L'assiette de la TP a subi une diminution continue au cours des vingt-cinq dernières années : réduction de la part des salaires, puis abattement de 16 % à la base brute d'imposition, puis suppression totale de la part des salaires. Cet impôt, de fait, s'avère aujourd'hui très différent de celui qu'acquittaient les entreprises en 1982, assis sur le foncier, les salaires et les immobilisations. Sur la seule période 1998-2008, la part des équipements et biens mobiliers dans l'assiette de la taxe est passée de 50 % à 80 %, corrélant fortement la liquidation de l'impôt à l'investissement des entreprises. Or, c'est précisément cette assiette que le présent article conduira à restreindre.

En effet, en dégrevant les entreprises au titre des EBM nouveaux, y compris les EBM venant en remplacement de ceux actuellement utilisés, la mesure proposée aura pour effet de réduire la cotisation réellement supportée par le contribuable à due proportion du renouvellement du parc mobilier des entreprises. Au terme d'un cycle d'amortissement complet, la taxation de l'assiette d'EBM réellement supportée par le contribuable devrait donc s'épuiser, ne laissant subsister que la fraction de la TP assise sur les immeubles.

Au-delà de ses effets vertueux pour l'économie, le présent article créera ainsi une véritable obligation de mettre en oeuvre une réforme d'ensemble de la TP.

Cependant, votre rapporteur général présentera un amendement tendant à rétablir la possibilité de déroger partiellement à la règle dite de « liaison des taux », aujourd'hui offerte aux collectivités territoriales par le code général des impôts, que l'Assemblée nationale a entendu supprimer (cf. supra).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 18 bis (nouveau) - Majoration de 0,5 point des coefficients d'amortissement dégressif

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative du gouvernement, a pour objet de majorer d'un demi-point les coefficients d'amortissement dégressif pour les biens acquis ou fabriqués entre le 4 décembre 2008 et le 31 décembre 2009.

I. LE RÉGIME DE L'AMORTISSEMENT DÉGRESSIF

A. LE PRINCIPE DE L'AMORTISSEMENT FISCALO-COMPTABLE

L'amortissement rend compte de la dépréciation des éléments inscrits à l'actif du bilan de l'entreprise, en application des principes de sincérité comptable et de la comptabilisation au « coût historique », c'est-à-dire au prix de revient ou d'acquisition. Ce coût est alors réparti, par le biais d'une dotation inscrite au passif et qui vient minorer le résultat, sur la durée prévisible d'utilisation de l'élément d'actif.

Pour être amorti, un bien doit répondre à 4 critères : avoir la nature d'immobilisation, se déprécier de façon irréversible avec l'usage ou le temps, constituer une valeur d'actif pour l'entreprise, et avoir été acquis dans l'intérêt de l'exploitation. L'amortissement permet de reconstituer sur la durée d'utilisation le montant des capitaux nécessaires au renouvellement du bien à hauteur de son prix de revient initial.

La durée d'amortissement, dans les comptes sociaux des entreprises, est fixée par les règles comptables en fonction de la catégorie du bien et de la nature de l'industrie ou du commerce. L'amortissement est dans la majorité des cas linéaire, donc réparti en dotations équivalentes pour chaque exercice, selon un taux annuel constant appliqué à la valeur d'origine du bien.

Les amortissements ont une incidence fiscale importante puisqu'aux termes du 2° du 1 de l'article 39 du code général des impôts, les amortissements « réellement effectués par l'entreprise, dans la limite de ceux qui sont généralement admis d'après les usages de chaque nature d'industrie, de commerce ou d'exploitation » constituent une charge déductible du bénéfice imposable.

B. LE CHAMP ET LA PORTÉE DE L'AMORTISSEMENT DÉGRESSIF

1. Le champ des immobilisations concernées

Un système d'amortissement dégressif96(*), codifié à l'article 39 A du code général des impôts, a été introduit en 1960 pour des raisons économiques, afin d'inciter les entreprises au renouvellement de leurs investissements par une majoration des premières annuités d'amortissement. Initialement réservé aux entreprises industrielles pour certaines immobilisations, il a ensuite été étendu aux entreprises commerciales disposant d'immobilisations identiques.

Les biens pouvant faire l'objet d'un amortissement dégressif sont énumérés à l'article 39 A précité et à l'article 22 de l'annexe II du code général des impôts. Il s'agit des biens d'équipement non usagés et dont la durée normale d'utilisation est supérieure à 3 ans, autres que les immeubles d'habitation, les chantiers et les locaux servant à l'exercice de l'activité, notamment :

- les matériels et outillages utilisés pour des opérations industrielles de fabrication, de transformation ou de transport, à l'exception de certains véhicules, les matériels de manutention et certaines installations de magasinage et de stockage ;

- les installations destinées à l'épuration des eaux et à l'assainissement de l'atmosphère, et les installations productrices de vapeur, chaleur ou énergie ;

- les installations de sécurité et à caractère médico-social ;

- les équipements informatiques et machines de bureau et certains matériels utilisés par les professions libérales ;

- les immeubles et matériels des entreprises hôtelières ;

- les bâtiments industriels dont la durée normale d'utilisation n'excède pas 15 ans ;

- les satellites de communication ;

- les immeubles destinés à titre exclusif à accueillir des expositions et des congrès et les équipements affectés à ces mêmes immeubles.

2. Le mode de calcul des dotations aux amortissements

Le taux applicable pour le calcul de l'amortissement dégressif résulte du produit du taux d'amortissement linéaire correspondant à la durée normale d'utilisation par un coefficient variable selon cette durée, soit, pour les biens acquis ou fabriqués à compter du 1er janvier 2001, 1,25 lorsque cette durée est de 3 ou 4 ans, 1,75 lorsqu'elle est de 5 ou 6 ans, et 2,25 lorsqu'elle est supérieure à 6 ans.

Taux applicables selon la durée d'utilisation

Durée d'utilisation en années

Taux d'amortissement linéaire en %

Coefficient d'amortissement dégressif

Taux d'amortissement dégressif en %

3

33,33

1,25

40,67

4

25

1,25

31,25

5

20

1,75

35

6

16,67

1,75

29,17

8

12,5

2,25

28,13

10

10

2,25

22,5

12

8,33

2,25

18,75

15

6,67

2,25

15

20

5

2,25

11,25

Le taux ainsi fixé est appliqué dès le premier jour du mois de l'acquisition ou de la construction du bien, puis chaque année à sa valeur résiduelle. Dès lors que la dotation devient inférieure à celle résultant d'un amortissement linéaire, la valeur nette comptable de l'immobilisation est amortie linéairement sur les exercices restants.

Si l'on prend l'exemple d'un bien acquis au premier janvier, d'une valeur d'origine de 100.000 euros et amortissable sur 5 ans, soit un coefficient linéaire de 20 % et un coefficient dégressif de 1,75, on obtient le tableau d'amortissement suivant selon les modes linéaire et dégressif :

Tableau des amortissements linéaire et dégressif (en euros)

 

Amortissement linéaire

Amortissement dégressif

Valeur nette comptable (en dégressif)

Année n

20.000

100.000 x (20 % x 1,75) = 35.000

65.000

Année n + 1

20.000

65.000 x 35 % = 22.750

42.250

Année n + 2

20.000

42.250 x 35 % = 14.788

27.462

Année n + 3

20.000

20.000

7.462

Année n + 4

20.000

7.462

0

Des majorations de ces coefficients d'amortissement à caractère temporaire ou permanent ont également été introduites, dans les articles 39 AA, 39 AA bis et 39 AA quinquies du code général des impôts, pour :

- des matériels destinés à économiser l'énergie et équipements de production d'énergies renouvelables acquis ou fabriqués entre le 1er janvier 2001 et le 1er janvier 2003 (coefficients de 2, 2,5 et 3 selon la durée normale d'utilisation) ;

- certains biens acquis ou fabriqués entre le 1er février 1996 et le 31 janvier 1997 (coefficients de 2,5, 3 et 3,5) ;

- et des matériels et outillages utilisés à des opérations de recherche scientifique et technique acquis ou fabriqués à compter du 1er janvier 2004 (coefficients de 1,5, 2 et 2,5).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit à l'initiative du gouvernement dans le cadre du plan de relance économique annoncé par le Président de la République le 4 décembre 2008, propose de majorer d'un demi-point les coefficients d'amortissement dégressif figurant à l'article 39 A précité.

Aux termes du I, ces coefficients sont donc :

- de 1,75 (au lieu de 1,25) pour les biens dont la durée normale d'utilisation est de 3 ou 4 ans, tels que les matériels informatiques ;

- de 2,25 (au lieu de 1,75) lorsque la durée est 5 ou 6 ans ;

- de 2,75 (au lieu de 1,75) lorsque la durée excède 6 ans (matériels et outillages industriels, matériels de transport, immeubles hôteliers...).

Le II prévoit que ces dispositions s'appliquent aux biens acquis ou fabriqués entre le 4 décembre 2008 - date de l'annonce du plan de relance - et le 31 décembre 2009.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve ce dispositif d'amortissement accéléré des investissements, qui figure parmi les outils « classiques » de relance. Il contribuera à accroître opportunément les charges déductibles des entreprises de manière contracyclique, le caractère dégressif permettant d'améliorer leur fonds de roulement en 2009, qui sera vraisemblablement l'année la plus difficile.

Il rappelle que le coût de ce dispositif, estimé à 660 millions d'euros en 2010 et 800 millions d'euros en 2011 (compte tenu du décalage d'un an entre la détermination du revenu imposable et son imposition), n'est pas définitif et s'apparente à une avance de trésorerie de l'Etat, puisque la charge déductible que constitue la dotation aux amortissements diminue progressivement pour devenir inférieure à celle résultant d'un amortissement linéaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 ter (nouveau) - Doublement du plafond du PTZ au titre des logements neufs acquis en 2009

Commentaire : le présent article tend à doubler le plafond du prêt à taux zéro au titre des logements neufs acquis en 2009.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à mettre en oeuvre l'annonce par le Président de la République, le 4 décembre 2008, d'un doublement du plafond du PTZ au titre des logements neufs acquis en 2009.

Le texte adopté précise, en conséquence, que le plafond mentionné au quinzième alinéa du I de l'article 244 quater J du code général des impôts est porté à 65.100 euros pour les avances remboursables émises entre le 15 janvier 2009 et le 31 décembre 2009 pour la construction ou l'acquisition de logements neufs ou en l'état futur d'achèvement.

Il prévoit que ce montant est, le cas échéant, majoré dans les conditions prévues aux seizième et dix-septième alinéas du même I, qui instituent des majorations respectivement de 50 % lorsque le logement est situé dans les zones urbaines sensibles et les zones franches urbaines, et de 15.000 euros lorsque les collectivités territoriales apportent une aide aux opérations d'accession à la propriété.

L'Assemblée nationale n'a pas retenu, sur le présent article, l'amendement du gouvernement97(*), qui assortissait le doublement du plafond du PTZ d'une seconde mesure prévoyant le remboursement immédiat dès la première année (soit 2010) des crédits d'impôt accordés aux banques au titre des prêts à taux zéro qu'elles délivrent aux ménages, remboursement aujourd'hui étalé sur cinq ans.

Le gouvernement souhaitait par cette disposition permettre aux établissements de crédit qui distribuent des prêts à taux zéro d'améliorer leur trésorerie.

Considérant que ce second volet de l'amendement représentait en effet un coût de 500 millions d'euros supplémentaires à imputer sur l'année 2010, et qu'il ne semblait pas correspondre à une demande majeure de la part des banques ou du fonds de garantie à l'accession sociale, l'Assemblée nationale n'a pas souhaité « accumuler des coûts trop importants sur l'année 2010, qui sera une année difficile ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à l'augmentation du plafond du PTZ pour l'acquisition de logements neufs.

Le doublement du plafond avait été intégré au plan de relance de l'économie dont le Président de la République a détaillé les différentes mesures le 4 décembre 2008 à Douai.

Cette mesure s'inscrit donc dans un ensemble de mesures qui vise à soutenir de manière exceptionnelle la construction de logements et l'activité du bâtiment, sans empêcher l'ajustement des prix, et qui comprend notamment :

- un programme de 100.000 logements supplémentaires, dont 30.000 logements sociaux et très sociaux et 40.000 logements intermédiaires. Ce programme inclut l'acquisition à des promoteurs (VEFA) de 30.000 logements, annoncée le 1er octobre 2008 par le Président de la République ;

- l'accélération du programme national de rénovation urbaine dans les banlieues ;

- et une aide supplémentaire et exceptionnelle de l'Etat pour l'accession sociale à la propriété à travers le Pass-Foncier pour 30.000 ménages.

Selon les estimations fournies par le gouvernement, le doublement devrait permettre de soutenir directement l'achat et la construction de 100.000 logements neufs en 2009 qui n'auraient peut-être été ni acquis, ni construits sans une telle aide pour un coût estimé de 600 millions d'euros en 2009.

La mesure proposée correspond également à une aide de nature exceptionnelle puisqu'elle est limitée dans le temps et devrait trouver un terme le 31 décembre 2009. Votre rapporteur général observe toutefois que cette date, dans l'état actuel du droit, est également celle de l'expiration de l'ensemble du dispositif du PTZ accession.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 quater (nouveau) - Création d'une réduction d'impôt pour l'investissement dans le secteur locatif privé

Commentaire : le présent article tend à créer une nouvelle incitation à l'investissement immobilier locatif sous la forme d'une réduction d'impôt.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Contre l'avis du gouvernement qui a refusé de lever le gage, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, à l'initiative de nos collègues députés François Scellier, Didier Quentin, Jérôme Bignon, Frédéric Lefebvre, Marie-Anne Montchamp, Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Françoise de Panafieu.

Il vise à créer une nouvelle incitation fiscale en faveur de l'investissement locatif, sous la forme d'une réduction d'impôt qu'il propose d'intégrer au code général des impôts dans un nouvel article 199 octovicies.

Le dispositif propose, selon ses auteurs, de compléter le plan de relance par une mesure exceptionnelle en faveur de l'investissement locatif qui garantirait à tous les contribuables acquérant en 2009 des logements neufs destinés à la location, la prise en charge par l'Etat de 25 % du prix de revient de ces logements, sous la forme d'une réduction d'impôt étalée sur neuf ans et reportable.

Cette réduction d'impôt s'imputerait à raison d'un dixième de son montant total chaque année, sauf la première année au cours de laquelle la réduction d'impôt s'imputerait pour deux dixièmes de son montant total, c'est-à-dire pour 5 % du prix du logement.

Le prix de revient du logement ou des logements acquis serait retenu, pour le calcul de la réduction d'impôt, dans la limite d'un montant de 300.000 euros. La réduction d'impôt maximale par opération d'achat s'établit donc à 75.000 euros, étalée sur neuf ans, à raison de 15.000 euros la première année et 7.500 euros pour chacune des années suivantes.

Le bénéfice du dispositif serait placé sous les mêmes conditions que l'actuel régime « Robien ». Le bénéfice de l'amortissement légal prévu par ce dispositif serait transitoirement suspendu pour éviter le cumul des avantages.

En revanche, la réduction d'impôt serait cumulable, le cas échéant, avec la déduction de 30 % prévue dans le cadre du régime « Borloo ».

Enfin, une réduction d'impôt supplémentaire serait accordée au titre des logements loués aux conditions prévues dans le régime « Borloo » au terme de l'engagement locatif de neuf ans conditionnant le bénéfice de la réduction d'impôt de 25 %. Le contribuable maintenant en location pendant une ou deux périodes de trois ans un logement ayant déjà été loué neuf ans bénéficierait d'un avantage fiscal supplémentaire qui prendrait la forme d'une réduction d'impôt égale chaque année à 1 % du prix de revient du logement.

Cet amendement a été sous-amendé à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget au nom de la commission des finances, en vue de restreindre le périmètre géographique des investissements concernés. A l'instar du recentrage du « Robien » prévu par le projet de loi de mobilisation pour le logement, en cours d'examen, il précise que ce dispositif exceptionnel ne s'appliquerait qu'aux « logements situés dans des communes classées dans des zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements. Un arrêté des ministres chargés du budget et du logement, révisé au moins tous les trois ans, établit le classement des communes par zone ». Cette disposition a pour objet d'exclure du dispositif la « zone C », pour laquelle une incitation fiscale à l'investissement locatif ne se justifie pas, compte tenu d'un marché immobilier peu tendu.

Zonage du « Robien recentré »

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

- Paris, petite couronne et deuxième couronne jusqu'aux limites de l'agglomération parisienne.
- Côte d'Azur (bande littorale Hyères-Menton).
- Genevois français.

- Agglomérations de plus de 250.000 habitants*.
- Grande couronne autour de Paris.
- Quelques agglomérations**.
- Pourtour de la Côte d'Azur.
- Outre-mer, Corse et îles.

Reste de la zone B :
- Autres agglomérations de plus de 50.000 habitants.
- Autres zones frontalières ou littorales.
- Limite de l'Ile-de-France.

Reste du territoire.

* Aix-en-Provence - Marseille, Lyon, Lille, Toulouse, Bordeaux, Nantes, Toulon, Douai, Strasbourg, Grenoble, Rouen, Valenciennes, Nancy, Metz, Tours, Saint-Etienne, Montpellier, Rennes, Orléans, Béthune, Clermont-Ferrand, Avignon.

** Annecy, Bayonne, Chambéry, Cluses, La Rochelle, Saint-Malo.

Source : ministère du logement et de la ville

L'Assemblée nationale a retenu le dispositif du présent article de préférence à celui que le gouvernement avait, pour sa part, proposé, par amendement, en vue de procéder à plusieurs améliorations des régimes « Robien » et « Borloo » existant pour les investissements réalisés en 2009 et en 2010.

Ces améliorations consistaient en :

- une augmentation de la déduction au titre de l'amortissement qui serait portée de 50 % à 65 % du prix du logement dans le cadre du dispositif « Robien » et de 65 % à 80 % du prix du logement dans le cadre du dispositif « Borloo » ;

- un relèvement de 30 % à 50 % du montant des revenus de la déduction spécifique dont bénéficient les bailleurs qui donnent un logement en location dans le secteur intermédiaire tel que défini au premier alinéa du l du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts ;

- une augmentation, pérenne, de la limite annuelle d'imputation des déficits fonciers sur le revenu global portée de 10.700 euros à 16.400 euros, pour tenir compte de l'évolution du coût de la construction ;

- une extension de l'application des déductions au titre de l'amortissement « Robien » ou « Borloo » pour les acquisitions intervenant dans le cadre du nouveau régime juridique des ventes d'immeubles à rénover. Cette extension permettait de couvrir les logements qui ne répondent pas aux caractéristiques de décence exigées pour les logements neufs, sous réserve qu'ils fassent l'objet de travaux de réhabilitation en vue d'acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général constate que les deux propositions discutées par l'Assemblée nationale s'appuient sur un constat partagé, celui du ralentissement net des investissements dans l'immobilier locatif et ont un même objectif, celui d'encourager l'investissement dans l'immobilier locatif privé.

Au cours des dernières années, sur 400.000 logements construits annuellement, entre 60.000 et 70.000 l'ont été dans le cadre des régimes fiscaux « Borloo-Robien ».

La crise immobilière a fait chuter ce chiffre dans des proportions importantes : selon les estimations disponibles, seuls 20.000 à 30.000 logements pourraient être financés à ce titre en 2008.

La relance de l'immobilier locatif constitue donc une priorité importante, indispensable à l'équilibre des différents secteurs de l'offre de logement, aux côtés de l'aide à l'accession à la propriété, concrétisée par le doublement des plafonds du prêt à taux zéro et de l'augmentation des financements en faveur du logement locatif social.

Les appréciations divergent cependant sur le choix de l'instrument fiscal le plus adapté.

A cet égard, le dispositif de réduction d'impôt proposé par le présent article issu du vote de l'Assemblée nationale, présente des avantages certains, en termes de lisibilité auprès du public et d'ouverture vers de nouveaux investisseurs.

Il s'agit tout d'abord d'un système fiscal simple, facile à calculer et dont le bénéfice est indépendant du revenu annuel du contribuable.

Il s'agit aussi d'un système fiscal « équitable » qui ne varie pas selon la tranche d'imposition du contribuable contrairement aux « Robien-Borloo » qui « favorisent » les ménages disposant de revenus plus élevés.

C'est la clarté du dispositif proposé qui devrait le rendre très attractif, notamment auprès d'une clientèle d'investisseurs aux revenus moyens qui s'est progressivement détachée de l'immobilier locatif.

Les arguments en faveur d'une « réactivation » des régimes « Robien » et « Borloo » ne manquent pas non plus.

Leurs défenseurs font valoir que ces systèmes, quel que soit leur degré de complexité, sont maintenant bien connus des spécialistes de l'investissement en logement locatif et qu'ils répondent à une demande forte de certains professionnels.

Ils soulignent également que du fait de leur caractère « inégalitaire », les dispositifs de déduction du revenu ne favorisent pas à l'excès les logements de petite surface qui ne correspondent pas aux besoins du marché.

Enfin, il reste à démontrer que le reflux des investissements dans l'immobilier locatif aurait pour motif principal la complexité du régime fiscal « Robien-Borloo ». Il semble plutôt lié aux craintes des ménages devant les conséquences négatives de choix en termes de localisation des constructions, qui ont été plus inspirés par l'intérêt fiscal que par les besoins du marché locatif.

De ce point de vue, les risques encourus par les particuliers investisseurs sont identiques quelle que soit la formule fiscale retenue, et ils ne seront réduits que par le recentrage du dispositif sur les secteurs où la demande est réelle et l'offre adaptée.

Au-delà de ce choix de principe entre réduction d'impôt ou déduction du revenu, votre rapporteur général observe que le texte de l'Assemblée nationale pose quelques difficultés d'application.

En premier lieu, il propose de mettre en oeuvre un régime exceptionnel, applicable durant la seule année 2009 dans le cadre de la relance et de suspendre parallèlement l'application des régimes « Robien-Borloo » qui redeviendrait applicable à compter du 1er janvier 2010. Particulièrement dans le domaine de l'immobilier, où les décisions des investisseurs comme des promoteurs-constructeurs demandent un certain délai, on peut s'interroger sur le réalisme d'une substitution de régime fiscal limitée à une durée aussi brève.

En second lieu, la rédaction qui résulte du vote de l'Assemblée nationale comporte certaines imperfections qui rendent le dispositif inopérant en l'état.

En particulier, elle limite l'avantage fiscal supplémentaire accordé au contribuable qui maintiendrait en location un logement ayant déjà été loué durant neuf ans, aux seules locations consenties à un organisme public ou privé pour le logement de son personnel.

On peut craindre également un effet d'aubaine, rétroactif sur les promesses d'achat de 2008, qui serait lié à l'application de la réduction d'impôt aux « acquisitions de 2009 », alors qu'il serait préférable de viser les promesses de vente signées à compter du 1er janvier 2009.

Enfin, si l'ampleur de la relance attendue de l'une ou l'autre des propositions, est bien estimée à environ 10.000 à 15.000 logements supplémentaires, soit un total attendu de l'ordre de 45.000 logements neufs pour 2009, aucune estimation comparée du coût fiscal n'a été transmise à votre rapporteur général.

Tout au plus, peut-on évaluer sur cette base, le coût global du dispositif voté par l'Assemblée nationale à 675 millions d'euros en 2009.

Par ailleurs, il est indispensable de clarifier la situation de la nouvelle réduction d'impôt au regard du plafonnement global des niches fiscales institué par l'article 44 bis du projet de loi de finances pour 2009.

Compte tenu de l'ensemble de ces incertitudes, des appréciations très partagées sur l'efficacité comparée des propositions en présence et de l'absence d'évaluation précise, votre rapporteur général considère qu'il est prématuré de clore le débat engagé dès le présent projet de loi de finances rectificative.

Celui-ci pourra être avantageusement réouvert lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2009, qui sera soumis au Parlement dès le mois de janvier 2009.

Dans cette attente, votre commission vous propose un amendement de suppression du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 18 quinquies (nouveau) - Prise en compte dans le potentiel fiscal des attributions de compensation au titre des installations éoliennes

Commentaire : introduit par l'Assemblée nationale, le présent article vise à prendre en compte les attributions de compensation versées par un EPCI aux communes, au titre des installations éoliennes, dans le potentiel fiscal de ces collectivités.

I. LES ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION AU TITRE DES INSTALLATIONS ÉOLIENNES

La loi de programme du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique a institué les zones de développement de l'éolien (ZDE). Ces zones définissent des périmètres sur lesquels les collectivités territoriales souhaitent voir se développer des installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent (« éoliennes »). Seuls les communes et EPCI à fiscalité propre peuvent proposer une ZDE. Celle-ci doit être approuvée par le préfet après avis de la commission départementale de la nature, des sites et des paysages, ainsi que des communes limitrophes.

La loi précitée du 13 juillet 2005 a également précisé les modalités de répartition de la taxe professionnelle afférente aux éoliennes, modifiant le code général des impôts à cet effet. Ainsi, l'article 1609 quinquies C de ce code donne la possibilité à un EPCI n'ayant pas recours à la taxe professionnelle unique (TPU) de se substituer à la commune pour percevoir la taxe professionnelle perçue sur les éoliennes (selon un principe similaire à celui qui s'applique en matière de taxe professionnelle de zone d'activités économiques). L'institution de ce régime de taxe professionnelle « éoliennes » est subordonnée à une délibération du conseil de l'EPCI et doit être prise à la majorité simple de ses membres.

En l'absence d'EPCI, la taxe professionnelle est établie et perçue dans chaque commune d'implantation des éoliennes (et prise en compte dans le potentiel fiscal de cette collectivité). Il convient d'observer qu'une commune incluse dans un périmètre de ZDE mais n'ayant pas d'éoliennes sur son territoire ne peut donc bénéficier des retombées fiscales issues des éoliennes de la zone que si la taxe professionnelle afférente est perçue par un EPCI.

Lorsqu'il existe, l'EPCI verse à la ou aux communes dont tout ou partie du territoire est situé à l'intérieur de la ZDE ou, en l'absence de ZDE, aux communes d'implantation des éoliennes et aux communes limitrophes membres de cet EPCI une attribution visant à compenser les nuisances environnementales liées aux éoliennes. Le montant de cette attribution est fixé par le conseil de l'EPCI après consultation des communes concernées ; il ne peut être supérieur au produit de la taxe professionnelle perçue sur les éoliennes. En l'état du droit, il n'est pas pris en compte dans le potentiel fiscal des communes.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA PRISE EN COMPTE DE CES ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION DANS LE POTENTIEL FISCAL DES COLLECTIVITÉS

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Alain Gest, Patrick Ollier, Catherine Vautrin, Serge Poignant, Jean-Pierre Nicolas, Daniel Fasquelle et Charles de Courson, avec les avis favorables de la commission des finances et du gouvernement.

Il vise à prendre en compte les attributions de compensation versées par un EPCI aux communes, au titre des installations éoliennes, dans le potentiel fiscal de ces collectivités, en prévoyant que le potentiel fiscal de chaque commune et de l'EPCI soit « corrigé symétriquement », à proportion des attributions. Il est précisé qu'en cas de passage de l'EPCI à la TPU, cette correction est neutralisée pour le calcul du potentiel fiscal pris en compte pour déterminer la dotation d'intercommunalité reçue lors de la première année d'adoption de ce régime.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article poursuit un objectif d'égalité de traitement, au regard du calcul du potentiel fiscal, entre les communes bénéficiant de recettes de taxe professionnelle afférente aux éoliennes :

- d'une part, celles qui perçoivent ce produit en l'absence d'intervention d'un EPCI ;

- d'autre part, celles qui en bénéficient à travers les attributions de compensation ad hoc versées par un EPCI.

Dans la mesure où le potentiel fiscal permet la répartition de la dotation de péréquation, le présent article tend ainsi à assurer une plus grande équité dans la péréquation entre ces communes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 sexies (nouveau) - Prorogation d'une disposition dérogatoire permettant aux contribuables de ne pas acquitter de droits de succession sur les immeubles et droits immobiliers situés en Corse

Commentaire : le présent article prévoit de reporter de deux années le retour progressif au droit commun en matière de droits de succession sur les immeubles et droits immobiliers situés en Corse.

I. LE DROIT EXISTANT

Afin de mettre progressivement un terme à la situation des biens et droits immobiliers situés en Corse en matière de droits de mutation par décès, l'article 51 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a instauré, à titre temporaire et sous certaines conditions, d'une part une exonération totale jusqu'au 31 décembre 2010, puis partielle jusqu'au 31 décembre 2015, de droits de mutation par décès en faveur des immeubles et droits immobiliers sis en Corse ; d'autre part, un aménagement du délai de dépôt des déclarations de succession.

A. UN REGIME FISCAL DES SUCCESSIONS LONGTEMPS DÉROGATOIRE

Avant la loi précitée du 22 janvier 2002 relative à la Corse, le régime fiscal des successions en Corse était déterminé par les dispositions de l'arrêté du 21 prairial an IX concernant l'enregistrement, plus connu sous le nom d' « arrêté Miot », dont l'article 3 disposait que « ces droit seront exigibles dès que le Receveur de l'Enregistrement au Bureau de la situation des biens aura la connaissance du décès de l'ex-propriétaire, il en suivra le recouvrement sur les héritiers qui seront tenus en acquittant ces droits d'ajouter la déclaration des immeubles fictifs ainsi que celle du mobilier ».

Deux mesures dérogeaient au droit commun, ce qui expliquait que la Corse ne représente en 2000 que 0,13 % du produit total des droits de succession perçus en France :

- l'absence de déclaration des successions n'était pas sanctionnée, l'article 3 de l'arrêté du 21 prairial an IX prévoyant que « la peine du droit encourue par défaut de déclaration dans le délai de six mois restera abrogée ». L'absence de sanction conduisait à un très faible taux de déclaration des successions en Corse (environ 25 %, contre près de 100 % dans le reste de la France). Ceci avait deux effets : une exonération de fait de droits de succession non seulement pour les biens immobiliers mais également pour l'ensemble du patrimoine non immobilier et un taux de partage des successions inférieur au reste de la France. Le régime de l'indivision apparaît particulièrement développé en Corse. Une fraction significative du patrimoine immobilier corse se caractérise par l'absence de titre de propriété ;

- l'évaluation des biens immobiliers en Corse n'avait pas de base légale, depuis que l'arrêt de la Cour de cassation Perrino du 2 janvier 1992 avait déclaré illégal le régime en vigueur jusqu'alors.

Les règles d'évaluation des immeubles situés en Corse avant la loi du 22 janvier 2002

Le ministre des finances avait décidé, le 24 avril 1951, que les immeubles situés en Corse seraient évalués, comme sur le continent, à leur valeur vénale. Cette décision avait soulevé de telles protestations que le ministre avait accepté, le 14 juin suivant, de surseoir à la mise en vigueur du régime de droit commun jusqu'à ce que le Parlement se soit prononcé sur le régime applicable en Corse.

En l'absence de règles nouvelles, la valeur des immeubles avait été calculée, depuis le 14 juin 1951, en appliquant au registre cadastral servant de base à la contribution foncière perçue au profit des départements et des communes, le coefficient de 18, puis de 22, correspondant au taux de la taxe proportionnelle sur le revenu des personnes physiques. Cette taxe ayant été supprimée en 1959, le taux de 22 % avait été remplacé par le taux de 24 % correspondant à celui de la seule taxe proportionnelle qui subsistait en matière d'impôt sur le revenu, à savoir celle perçue sur les revenus de capitaux mobiliers. C'est cette méthode d'évaluation qui a été condamnée par la Cour de cassation dans un arrêt Perrino du 2 janvier 1992.

B. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR LA LOI DE FINANCES POUR 1999

L'article 21 de la loi n°98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999 a modifié le régime fiscal des successions en Corse. L'article 25 de loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000 avait prévu que ses dispositions s'appliqueraient au 1er janvier 2002.

A compter de cette date :

- le défaut de déclaration des successions devait être sanctionné dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire dans un délai de six mois. Le premier alinéa de l'article 21 de la loi précitée de finances pour 1999 supprimait en effet la dernière phrase de l'article 3 de l'arrêté du 21 prairial an IX, selon laquelle « la peine du droit encourue par défaut de déclaration dans le délai de six mois restera abrogée » ;

- l'évaluation des biens immobiliers devait être réalisée dans les conditions de droit de commun, c'est-à-dire selon la valeur vénale, pour les successions ouvertes en 2002 et pour les années suivantes. Le rétablissement d'une base légale pour l'évaluation des biens immobiliers était en effet une condition nécessaire du retour au droit commun en matière de droits de succession puisque, en son absence, il n'existait pas d'assiette des droits de succession en Corse.

C. LE RÉGIME DE LA LOI N° 2002-92 DU 22 JANVIER 2002

Le rétablissement des sanctions de droit commun applicable à la non-déclaration des successions peut se heurter en Corse à un problème pratique. Quand bien même les héritiers veulent s'acquitter de leur déclaration dans les six mois du décès, tous ne sont pas en mesure de le faire, en raison de l'absence fréquente de titres de propriétés en Corse, et des difficultés à les reconstituer.

En conséquence, l'article 51 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a introduit dans le code général des impôts un article 641 bis, dérogatoire du droit commun qui prévoit que le délai maximal de déclaration des successions est porté, de manière transitoire, jusqu'aux successions ouvertes au 31 décembre 2008, de six mois à vingt-quatre mois après le décès :

- lorsque la déclaration de succession comporte des immeubles ou droits immobiliers situés en Corse pour lesquels le droit de propriété du défunt a été constaté antérieurement ;

- lorsque la déclaration de succession comporte des immeubles ou droits immobiliers situés en Corse pour lesquels les titres de propriété (« les attestations notariées visées au 3° de l'article 28 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière ») ont été reconstitués au cours du délai de vingt-quatre mois.

Le critère emportant le bénéfice d'allongement du délai de déclaration est celui de l'existence ou non, au sein de la succession, d'immeubles et droits immobiliers situés en Corse. Ce critère s'applique quel que soit le lieu de résidence du défunt, et indépendamment de l'existence ou non de titres de propriétés avant la mort du défunt.

Afin d'inciter à la reconstitution des titres de propriété, le même article 51 de la loi précitée du 22 janvier 2002 relative à la Corse a introduit un dispositif d'exonération totale, puis partielle, de droits de successions pour les immeubles et droits immobiliers situés en Corse, codifié à l'article 1135 bis du code général des impôts.

Ainsi, pour les successions jusqu'au 31 décembre 2010, les immeubles et droits immobiliers situés en Corse sont exonérés de droits de succession. Pour les successions ouvertes entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2015, l'exonération est de 50 %. C'est pour les successions ouvertes à compter du 1er janvier 2016 que les immeubles et droits immobiliers situés en Corse seraient soumis aux droits de succession dans les conditions de droit commun.

La même disposition est applicable aux immeubles et droits immobiliers pour lesquels le droit de propriété du défunt n'a pas été constaté antérieurement à son décès qu'à la condition que les titres de propriété soient reconstitués dans les vingt-quatre mois du décès. Si cette condition n'est pas respectée, les héritiers, donataires ou légataires ou leurs ayants cause à titre gratuit sont tenus d'acquitter dans le mois suivant l'expiration du délai de deux ans les droits de mutation dont la transmission par décès a été dispensée ainsi qu'un droit supplémentaire de 1 % et l'intérêt de retard.

Par ailleurs, en application de l'article 750 bis du code général des impôts, de manière temporaire jusqu'au 31 décembre 2012, les actes de partage de succession sont exonérés du droit de partage de 1,1 % à hauteur de la valeur des immeubles situés en Corse, dès lors que le partage est réalisé par un acte authentique.

D. LA CRÉATION D'UN GROUPEMENT D'INTÉRÊT PUBLIC POUR LA RECONSTITUTION DES TITRES DE PROPRIÉTÉ

Afin de faciliter la mise en oeuvre de la réforme de la propriété en Corse, afin notamment de favoriser le développement économique de l'île, mais aussi faciliter l'évolution du régime des successions, l'article 42 de la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités a créé un groupement d'intérêt public chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété en Corse pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus. L'Etat finance le groupement à hauteur de 1 million d'euros annuel sur la période 2008-2011.

Ce groupement d'intérêt public, le GIRTEC (Groupement d'Intérêt Public pour la reconstitution des titres de propriétés en Corse) peut prendre « toute mesure permettant de définir ces biens et d'en identifier leurs propriétaires et créer ou gérer l'ensemble des équipements ou services d'intérêt commun rendus nécessaires pour la réalisation de son objet ». Il est présidé par M. André Valat, conseiller-maître à la Cour des Comptes.

Il prend financièrement en charge, à la place des héritiers, les frais les plus lourds nécessités par la reconstitution des titres de propriété, principalement ceux exposés par les généalogistes et les géomètres, et informe l'ensemble des acteurs concernés sur l'avantage d'engager la procédure de titrisation.

Le GIRTEC ne serait vraiment opérationnel que depuis l'automne 2008.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale par un amendement du gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, résulte d'un engagement du Président de la République lors du Conseil des ministres qui s'est tenu en Corse le 31 octobre 2007.

Répondant aux voeux de l'Assemblée de Corse que le régime temporaire soit prorogé, conformément aux dispositions de la loi de 2002 précitée, le Président de la République a souhaité que cette prorogation obéisse aux contraintes liées à l'exécution de la mission du GIRTEC. Cette prorogation reste donc en-deçà du voeu de l'Assemblée de Corse : le 11 juillet 2008, elle a souhaité à l'unanimité que « soit prorogé au 31 décembre 2017 (au lieu de 2010) la période au cours de laquelle les successions immobilières ouvertes pourront être déclarées dans les 24 mois et seront totalement exonérées de droits de succession ».

Le 1° du présent article prévoit donc que la dérogation permettant un délai de déclaration de succession de 24 mois au lieu du régime de droit commun de six mois serait prorogée du 31 décembre 2008 jusqu'au 31 décembre 2012.

Le 2° du présent article prévoit que l'exonération totale de droits de succession pour les immeubles et droits immobiliers situés en Corse serait prorogée du 31 décembre 2010 jusqu'au 31 décembre 2012. L'exonération partielle de droit de successions de 50 % serait donc applicable de 2013 à 2017.

C'est donc à compter du 1er janvier 2018 que le droit commun en matière de droits de succession s'appliquerait en Corse.

Le 3° du présent article proroge l'exonération de droits de partage du 31 décembre 2012 au 31 décembre 2014.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La réforme du régime de la propriété foncière en Corse, condition indispensable pour l'application du droit commun en matière de droits de succession, n'est évidemment pas simple, en raison de la forte proportion de biens en indivision, et de l'absence dans un grand nombre de cas de titres de propriété. Il y a là pourtant un enjeu considérable pour le développement économique de l'île.

Cette complexité peut expliquer les difficultés du GIRTEC, et les délais supplémentaires qui peuvent être demandés pour la mise en oeuvre définitive des droits de succession.

On peut toutefois souligner que l'incitation à la reconstitution des titres de propriété passe désormais par deux canaux : celui de l'aide financière du GIRTEC, et celui de l'aide fiscale de l'exonération des droits de succession.

Entre la loi de finances pour 1999 et l'application complète des droits de succession prévue à compter du 1er janvier 2018, il faudrait donc vingt ans pour que la Corse rejoigne le droit commun en matière de fiscalité successorale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19 - Instauration d'aides fiscales et sociales dans les zones de restructuration de la défense

Commentaire : dans le cadre de l'accompagnement territorial de la restructuration des armées, le présent article propose d'instaurer des allégements fiscaux et sociaux dans les 24 territoires faisant l'objet d'un contrat de redynamisation de site de défense :

- 13 d'entre eux bénéficieraient d'exonérations fiscales et sociales largement inspirées de celles instaurées pour les bassins d'emplois à redynamiser (BER) par la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, à l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, ainsi que d'un « crédit de taxe professionnelle », largement inspiré du dispositif instauré par l'article 28 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 ;

- 11 d'entre eux bénéficieraient uniquement de ce dernier dispositif.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LA RESTRUCTURATION DES IMPLANTATIONS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE ET SON ACCOMPAGNEMENT TERRITORIAL

1. Le dispositif d'accompagnement territorial de la restructuration du ministère de la défense

Le présent article s'insère dans le cadre du dispositif d'accompagnement territorial de la restructuration des armées.

On rappelle que ce dispositif est le suivant.

Tout d'abord, l'article 72 du projet de loi de finances pour 2009 prévoit de créer un « Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées », devant apporter une aide au fonctionnement, doté de 5 millions d'euros en 2009 et rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont le rapporteur spécial est notre collègue Pierre Jarlier.

Ensuite, l'article 32 bis du projet de loi de finances pour 2009 prévoit, notamment, la possibilité de cessions à l'euro symbolique d'immeubles du ministère de la défense aux communes et EPCI concernés par l'un des 24 contrats de redynamisation de site de défense (CRSD).

Surtout, le gouvernement a annoncé un plan d'accompagnement territorial de la restructuration des armées, d'environ 150 millions d'euros par an sur la période 2009-2015, dont les crédits sont inscrits au projet de loi de finances pour 2009 (dans les missions « Défense » et « Politique des territoires »), mais dont le volet fiscal et social fait l'objet du présent article.

Les deux principaux dispositifs territoriaux sont :

- les contrats de redynamisation de site de défense (CRSD), devant s'élever à 225 millions d'euros sur la période 2009-2015, et concernant les 24 communes les plus touchées (ces contrats sont présentés plus en détails ci-après) ;

- les plans locaux de redynamisation (PLR), définis et mis en oeuvre par les préfets, et devant s'élever à 75 millions d'euros sur la période 2009-2015.

Parmi les autres mesures de soutien aux territoires en difficulté, on peut également citer le « plan national pour le développement et l'attractivité du Nord Est de la France ». Une mission présidée par M. Hubert Blanc, préfet honoraire, placée auprès de la DIACT et composée d'un groupe d'experts, a été mise en place le 16 septembre 2008, et doit présenter dans les 6 mois un programme d'action.

Les listes des communes devant bénéficier d'un CRSD et des départements devant bénéficier d'un PLR figurent dans la circulaire 5318/SG du Premier ministre aux préfets, en date du 25 juillet 2008. Dans le cas des CRSD, la circulaire précitée fournit la liste et les montants ci-après.

La liste des 24 contrats de redynamisation de site de défense (CRSD)

(en millions d'euros)

Commune

Département

Montant

Barcelonnette

Alpes de Haute-Provence

2

Briançon

Hautes-Alpes

2

Givet

Ardennes

4

Bitche

Moselle

10

Arras

Pas-de-Calais

6

Provins/Sourdun

Seine et Marne

10

Total pour 2009

 

34

     
     

Caen/Bretteville sur Odon/Mondeville

Calvados

4

Metz

Moselle

10

Joigny

Yonne

3

Total pour 2010

 

17

     

La Rochelle

Charente-Maritime

6

Reims/Bétheny

Marne

3

Laval

Mayenne

6

Dieuze

Moselle

10

Noyon

Oise

8

Limoges

Haute-Vienne

6

Total pour 2011

 

39

Laon/Couvron/Aumencourt

Aisne

10

Guéret

Creuse

2

Vernon

Eure

5

Châteauroux/Déols

Indre

10

Langres

Haute-Marne

2

Cambrai

Nord

10

Bourg Saint Maurice

Savoie

6

Commercy

Meuse

ND

Brétigny sur Orge

Essonne

ND

Total après 2011

 

45

     

Total des CRSD indiqués ci-avant

 

135

Source : circulaire 5318/SG du Premier ministre aux préfets, 25 juillet 2008

On observe que le total est de 135 Mns d'euros, pour 24 communes. Pourtant, la circulaire indique par ailleurs qu'« une enveloppe de 225 millions d'euros [et non 135 millions d'euros] est prévue sur la période 2009-2015 pour la mise en oeuvre d'une trentaine [et non 24] de CRSD ». Cela suggère que la liste et les montants pourraient connaître une certaine évolution.

2. D'un point de vue financier, le présent article est le principal élément du dispositif d'accompagnement territorial de la restructuration des armées

Le présent article est, d'un point de vue financier, le principal élément du dispositif d'accompagnement territorial de la restructuration des armées, puisqu'il devrait coûter plus de 100 millions d'euros par an, sur un total de l'ordre de 150 millions d'euros, comme l'indique le tableau ci-après.

Les principaux éléments du plan d'accompagnement territorial de la restructuration des armées

(en millions d'euros)

 

Base juridique

Présentation globale du plan

Projet de loi de finances pour 2009

Montant total sur la période 2009-2015

Montant annuel moyen

AE

CP

Crédits budgétaires

 

320

46

81,5

10,5

Fonds de restructuration de la défense (FRED)

PAP « Défense »

200

29

51,5

6

Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT)

PAP « Politique des territoires »

100

14

30

4,5

Total métropole

 

300

43

   

dont contrats de redynamisation de site de défense (CRSD)

 

225

32

   

dont plans locaux de redynamisation (PLR)

 

75

11

   

Accompagnement des sites outre-mer

 

20

3

   

Exonérations fiscales et sociales

 

735

105

   

Mesure inspirée du « crédit de taxe professionnelle » créé par l'article 28 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005

Présent article

490

70

   

Mesures inspirées des exonérations bénéficiant aux « bassins d'emploi à redynamiser » (« dispositif Warsmann »), instaurées par l'article 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006

Présent article

245

35

   

Total

 

1.055

151

81,5

10,5

Sources : projet annuel de performances de la mission « Défense » ; réponse au questionnaire budgétaire de la mission « Défense » ; site Internet de la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) ; projet de loi de finances pour 2009

B. LES DEUX DISPOSITIFS EXISTANTS DONT S'INSPIRE LE PRÉSENT ARTICLE

1. Le « crédit de taxe professionnelle » de 1.000 euros par salarié

Un « crédit de taxe professionnelle » a été instauré par l'article 28 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

Ce dispositif, codifié à l'article 1647 C sexies du code général des impôts, prévoit que les redevables de la taxe professionnelle et les établissements temporairement exonérés de cet impôt en application de divers dispositifs incitatifs peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt, pris en charge par l'Etat et égal à 1.000 euros par salarié.

Les conditions sont les suivantes :

- le salarié doit être employé depuis au moins un an au 1er janvier de l'année d'imposition ;

- l'établissement doit être affecté à une activité mentionnée au premier alinéa de l'article 1465 du code général des impôts98(*) ;

- l'établissement doit être situé dans une zone d'emploi reconnue en grande difficulté au regard des délocalisations.

Les zones en grande difficulté au regard des délocalisations mentionnées au I sont reconnues, chaque année et jusqu'en 2009, par voie réglementaire, parmi les territoires dans lesquels la majorité des actifs résident et travaillent. Elles recouvrent :

- parmi les zones caractérisées par un taux de chômage supérieur de deux points au taux national et un taux d'emploi salarié industriel d'au moins 10 %, les vingt zones connaissant la plus faible évolution de l'emploi salarié sur une durée de quatre ans ;

- des zones dans lesquelles des restructurations industrielles en cours risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi.

Le bénéfice du crédit d'impôt est subordonné au respect de la règle de minimis.

2. Les bassins d'emplois à redynamiser (BER), ou « dispositif Warsmann »

Le présent article propose un dispositif largement inspiré de celui mis en place par l'article 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, à l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, pour les « bassins d'emploi à redynamiser » (BER).

Le dispositif mis en place pour les BER, qui s'inspirait lui-même largement de celui existant dans le cas des zones franches urbaines (ZFU), a été examiné avec un grand intérêt par votre commission des finances.

Aussi, à l'initiative de votre commission des finances, le dispositif relatif aux BER a fait l'objet de nombreuses modifications99(*), essentiellement techniques, lors de son examen au Sénat.

Les zones concernées ont été définies par le décret n°2007-228 du 20 février 2007100(*). Il s'agit, dans le cas de la région Champagne-Ardenne, de la zone d'emploi de la Vallée de la Meuse (362 communes), et, dans le cas de la région Midi-Pyrénées, de la zone d'emploi de Lavelanet (56 communes).

Le tableau ci-après indique les principales caractéristiques du régime des BER.

Les principales caractéristiques du dispositif des bassins d'emploi à redynamiser (BER)

Bassins d'emploi à redynamiser

Exonération d'IR et d'IS :

Base juridique

44 duodecies du CGI

Entrée dans le dispositif

Contribuables qui créent des activités entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2011

Durée de l'exonération

7 ans

Exonération de TFPB :

Base juridique

1383 H du CGI

Entrée dans le dispositif

Immeubles rattachés, entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2011 inclus, à un établissement remplissant les conditions requises pour bénéficier de l'exonération de TP

Durée de l'exonération

5 ans

Exonération de TP :

Base juridique

I quinquies A de l'article 1466 A du CGI

Entrée dans le dispositif

Créations et extensions d'établissements réalisées entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2011

Durée de l'exonération

5 ans

Exonération de cotisations sociales :

Base juridique

VII de l'article 130 de la loi n°2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006

Entrée dans le dispositif

Implantation entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2011

Durée de l'exonération

7 ans

Montant de l'exonération

Dans la limite de 1,4 SMIC horaire

Source : commission des finances

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'instaurer des zones de restructuration de la défense (ZRD), s'inspirant largement des zones franches urbaines (ZFU) et des bassins d'emplois à redynamiser (BER).

Pour faciliter l'orientation du lecteur au sein du présent article, particulièrement long (plus de 5 pages), le tableau ci-après indique brièvement l'objet de ses différents paragraphes.

Les paragraphes du présent article

Paragraphe

Objet

I

Création des zones de restructuration de la défense

II

Exonération d'imposition des bénéfices

III

Exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties

IV

Exonération de taxe professionnelle

V

« Crédit de taxe professionnelle »

VI

Délai applicable aux délibérations pour 2009

VII

Exonération de cotisations sociales patronales

VIII

Disposition générale relative à la règle de minimis

1. Une transposition du « crédit de taxe professionnelle » et du dispositif des bassins d'emploi à redynamiser (BER)

Le présent article propose un double dispositif :

- un dispositif transposant le « crédit de taxe professionnelle » précité ;

- un dispositif d'exonérations fiscales et sociales.

Le dispositif proposé dans ce dernier cas ne se distingue guère de celui des ZFU et des BER, comme l'indique le tableau ci-après.

Comparaison des exonérations sociales et fiscales proposées par le présent article pour les zones de restructuration de la défense et des dispositifs analogues existant actuellement

 

Zones franches urbaines

Bassins d'emploi à redynamiser

Zones de restructuration de la défense

Exonération d'IR et d'IS :

Base juridique

44 octies A du CGI

44 duodecies du CGI

44 terdecies* du CGI

Entrée dans le dispositif

Création ou implantation en ZFU, entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2011 dans l'ensemble des ZFU.

Contribuables qui créent des activités entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2011.

Contribuables qui créent des activités pendant une période de trois ans débutant à la date de publication de l'arrêté pris en application de ces dispositions ou au 1er janvier de l'année précédant celle au titre de laquelle les territoires sont reconnus par cet arrêté, si cette seconde date est postérieure.

Durée de l'exonération

5 ans+exonération dégressive pendant 9 ans.

7 ans

5 ans+exonération dégressive sur 2 ans.

Exonération de TFPB :

Base juridique

1383 C bis du CGI

1383 H du CGI

1383 I du CGI

Entrée dans le dispositif

A compter du 1er janvier 2006 ou du 1er janvier 2007 dans les extensions de zones dites ZFU de première et deuxième générations ou à compter du 1er janvier de l'année qui suit celle où est intervenu le rattachement à un établissement remplissant les conditions requises pour bénéficier de l'exonération de taxe professionnelle.

Immeubles rattachés, entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2011 inclus, à un établissement remplissant les conditions requises pour bénéficier de l'exonération de TP.

Immeubles rattachés à un établissement remplissant les conditions requises pour bénéficier de l'exonération prévue au I quinquies B de l'article 1466 A.

Durée de l'exonération

5 ans

5 ans

5 ans

Exonération de TP :

Base juridique

I sexies de l'article 1466 A du CGI

I quinquies A de l'article 1466 A du CGI

I quinquies B de l'article 1466 A du CGI

Entrée dans le dispositif

A compter : du 1er janvier 2006 ou du 1er janvier 2007 dans les extensions, si l'établissement est existant à cette date ; du 1er janvier de l'année qui suit celle au titre de laquelle est intervenue la création d'un établissement ; du 1er janvier de la deuxième année qui suit celle au titre de laquelle est intervenue l'extension d'un établissement existant.

Créations et extensions d'établissements réalisées entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2011

Créations et extensions d'établissements réalisées pendant une période de trois ans débutant à la date de publication de l'arrêté instaurant la ZRD ou 1er janvier de l'année précédant celle au titre de laquelle les territoires sont reconnus par cet arrêté, si cette seconde date est postérieure.

Durée de l'exonération

5 ans + exonération dégressive pendant 3 ou 9 ans selon la taille de l'entreprise

5 ans

5 ans

Exonération de cotisations sociales :

Base juridique

Article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville

VII de l'article 130 de la loi n°2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006

VII du présent article**

Entrée dans le dispositif

Salariés en CDI ou CDD (dans la limite de 50 emplois exonérés et sur la fraction de rémunération inférieure à 140% du SMIC) présents à la date de création ou d'implantation de l'entreprise en ZFU, transférés en ZFU avant le 1er janvier 2012 (ZFU 1997, 2004 et 2006).ou embauchés dans les cinq ans qui suivent la création ou l'implantation de l'entreprise dans la zone.

Implantation entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2011

Implantations et créations réalisées pendant une période de trois ans débutant à la date de publication de l'arrêté instaurant les ZRD ou 1er janvier de l'année précédant celle au titre de laquelle les territoires sont reconnus par cet arrêté, si cette seconde date est postérieure.

Durée de l'exonération

5 ans + exonération dégressive pendant 3 ou 9 ans selon la taille de l'entreprise

7 ans

3 ans + exonération dégressive pendant 2 ans

Montant de l'exonération

Dans la limite de 1,4 SMIC horaire**

Dans la limite de 1,4 SMIC horaire

Totalité jusqu'à 1,4 SMIC horaire, puis annulation progressive jusqu'à 2,4 SMIC

* D'après le texte adopté par l'Assemblée nationale (correction de l'erreur de numérotation du texte initial, se référant à un article 44 quaterdecies, alors qu'il n'existe pas d'article 44 terdecies du CGI).

** Dispositions qui ne seraient pas codifiées.

***L'article 82 du projet de loi de finances pour 2009 (supprimé à l'initiative de votre commission des finances) prévoit que lorsque le niveau de salaire est supérieur à 1,4 SMIC, le montant de l'exonération est dégressif, jusqu'à s'annuler lorsque la rémunération est égale à un seuil de sortie (2,4 SMIC en 2009 ; 2,2 SMIC en 2010 ; 2 SMIC en 2011).

Source : commission des finances

2. Un zonage instaurant deux catégories de ZRD

a) Un dispositif concernant les 24 contrats de redynamisation de site de défense (CRSD)

Le I du présent article propose de compléter l'article 42 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, qui définit les principaux zonages de la politique d'aménagement du territoire101(*), pour y ajouter les « zones de restructuration de la défense » (ZRD).

On rappelle que les BER doivent respecter cumulativement trois critères, concernant le taux de chômage au 30 juin 2006, l'évolution de la population et l'évolution de l'emploi total.

Les ZRD devraient perdre au moins « 50 emplois directs du fait de la réorganisation des unités militaires » du fait des restructurations du ministère de la défense et faire l'objet d'un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD). Ces conditions suffisent à une commune pour être éligible.

Si en plus le territoire dans lequel se trouve la commune correspond à l'un des trois critères retenus dans le cas des BER, complétés par un quatrième critère inséré par l'Assemblée nationale, ce territoire est inclus dans la ZRD. Ces quatre critères sont les suivants :

- taux de chômage supérieur de trois points à la moyenne nationale ;

- variation annuelle moyenne négative de la population entre les deux derniers recensements connus supérieure en valeur absolue à 0,15 % ;

- variation annuelle moyenne négative de l'emploi total sur une période de trois ans supérieure en valeur absolue à 0,75 % ;

- rapport entre la perte locale d'emplois directs du fait de la réorganisation des unités militaires sur le territoire national et la population salariée d'au moins 5 % (critère inséré par l'amendement 147 de notre collègue député Christian Jacob).

Comme en pratique les CRSD ont été conclus avec des communes perdant au moins 50 emplois, toutes les communes faisant l'objet d'un CRSD correspondent à une ZRD102(*).

On peut donc s'interroger sur la constitutionnalité du présent article. Comme on le verra ci-après, il paraît contestable de subordonner une exonération fiscale à la conclusion d'un CRSD, dont les critères d'attribution ne sont définis que par une circulaire103(*).

Les ZRD seraient reconnues par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie, du budget et de l'aménagement du territoire, « au titre d'une seule année, située entre 2009 et 2013 ».

Comparaison du zonage des bassins d'emploi à redynamiser et de celui des ZRD proposées par le présent article

 

Bassins d'emploi à redynamiser (BER)

Zones de restructuration de la défense (ZRD) proposées par le présent article

Base juridique

Article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire

Texte proposé pour compléter l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire par le 2° du I du présent article

 

« 3 bis. Les bassins d'emploi à redynamiser sont reconnus par voie réglementaire parmi les territoires dans lesquels

« 3 ter. Les zones de restructuration de la défense se répartissent en deux catégories :

Règle selon laquelle la majorité des actifs résident et travaillent dans la zone concernée

la majorité des actifs résident et travaillent et qui recouvrent en 2006 les zones caractérisées par :

« 1° Les territoires dans lesquels la majorité des actifs résident et travaillent

Perte d'au moins 50 emplois du fait de la restructuration de la défense

 

, incluant une ou plusieurs communes d'une part caractérisées par une perte d'au moins 50 emplois directs du fait de la réorganisation des unités militaires sur le territoire national et d'autre part bénéficiant d'un dispositif spécifique visant à recréer un niveau d'emploi comparable à celui existant avant la réorganisation.

Les 3 critères (cumulatifs dans le cas des BER, mais pas dans celui des ZRD)

« 1° Un taux de chômage au 30 juin 2006 supérieur de trois points au taux national ;

« 2° Une variation annuelle moyenne négative de la population entre les deux derniers recensements connus supérieure en valeur absolue à 0,15 % ;

« 3° Une variation annuelle moyenne négative de l'emploi total entre 2000 et 2004 supérieure en valeur absolue à 0,75 %.

« Ces territoires doivent satisfaire à l'un des critères suivants :

« a) un taux de chômage supérieur de trois points à la moyenne nationale ;

« b) une variation annuelle moyenne négative de la population entre les deux derniers recensements connus supérieure en valeur absolue à 0,15 % ;

« c) une variation annuelle moyenne négative de l'emploi total sur une période de trois ans supérieure en valeur absolue à 0,75 %.

Références statistiques

« Les références statistiques utilisées pour la détermination de ces bassins d'emploi sont fixées par voie réglementaire. »

« Les références statistiques utilisées pour la détermination de ces territoires sont fixées par voie réglementaire ;

ZRD uniquement communales

 

« 2° Les communes caractérisées par une perte d'au moins 50 emplois directs du fait de la réorganisation des unités militaires sur le territoire national et bénéficiant d'un dispositif spécifique visant à recréer un niveau d'emploi comparable à celui existant avant la réorganisation.

Instauration des ZRD

 

« Les zones de restructuration de la défense sont reconnues par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie, du budget et de l'aménagement du territoire, au titre d'une seule année, située entre 2009 et 2013. »

b) L'existence de deux « cercles concentriques »

Toutes les ZRD ne seraient pas soumises au même régime.

En effet, il conviendrait de distinguer :

- les 13 ZRD du « premier cercle », définies par le 1° du texte proposé pour le 3 ter de la loi du 4 février 2995 précitée, c'est-à-dire qui ne concernent pas seulement des communes satisfaisant au double critère CRSD + perte d'au moins 50 emplois, mais englobent la zone d'emploi environnante, si elle satisfait à l'un des quatre critères104(*) indiqués ci-avant : ces ZRD bénéficient à la fois d'un ensemble d'exonérations fiscales et sociales inspirées de celui prévu dans le cas des BER, et du dispositif de « crédit de taxe professionnelle » ;

- les 11 ZRD du « second cercle », définies par le 2° du texte proposé pour le 3 ter de la loi du 4 février 2995 précitée, c'est-à-dire qui concernent seulement des communes satisfaisant au double critère CRSD + perte d'au moins 50 emplois : ces ZRD bénéficient seulement du dispositif de « crédit de taxe professionnelle ».

Le zonage proposé par le présent article

Le « premier cercle » :

Les 13 ZRD* ne se limitant pas à des communes satisfaisant au double critère CRSD + perte d'au moins 50 emplois, mais s'étendant à la zone d'emploi

Dispositifs applicables : les exonérations fiscales et sociales et le « crédit de taxe professionnelle »

Le « second cercle » :

Les 11 ZRD* se limitant à des communes satisfaisant au double critère CRSD+perte d'au moins 50 emplois.

Dispositif applicable : uniquement le « crédit de taxe professionnelle »

* 12 dans le texte initial. Du fait de l'amendement n°147 adopté par l'Assemblée nationale, la commune de Provins passe du second cercle au premier (cf. ci-après).

Source : commission des finances

Le tableau ci-après indique les territoires concernés.

Les zones de restructuration de la défense

CRSD

Zone d'emploi

Taux de chômage (moyenne nationale de 7,2 %)

Variation annuelle moyenne de la population entre les deux derniers recensements connus

Variation annuelle moyenne négative de l'emploi total

   

= ou > à 10,2

Variation négative supérieure ou égale à 0,15

Variation négative supérieure à 0,75 %

Communes du « premier cercle » :

Laon / Couvron et Aumencourt (02)

Laonnois

9,4

0

- 1,8

Givet (08)

Vallée de la Meuse

10,3

- 0,24

- 3

Guéret (23)

Guéret

6,4

- 0,48

0,1

Chateauroux / Déols (36)

Chateauroux

6

- 0,29

- 0,5

Langres (52)

La Haute vallée de la Marne

5,7

- 0,41

- 3,7

Laval (53)

Laval

4,7

0,44

- 0,7

Commercy (55)

Commercy

9,4

- 0,12

- 8,2

Bitche (57)

Sarreguemines

6,2

0,28

- 1,9

Dieuze (57)

Sarrebourg

5,7

0,15

- 2,8

Cambrai (59)

Cambresis

10,3

- 0,18

- 1,2

Limoges (87)

Limoges

6,3

0,15

- 0,8

Joigny (89)

Joigny

6,8

0,48

- 1,1

Autres communes faisant l'objet d'un CSRD mais dont les zones d'emploi ne remplissent pas l'un des critères permettant leur reconnaissance comme ZRD (communes du « second cercle ») : Barcelonnette (04) ; Briançon (05) ; Caen, Mondeville et Bretteville (14) ; La Rochelle (17) ; Vernon (27) ; Reims et Bethény (51) ; Metz (57) ; Noyon (60) ; Arras (62) ; Bourg-Saint-Maurice (73) ; Sourdun et Provins* (77) Brétigny sur Orge (91).

* Dans le texte initial. Du fait de l'amendement n°147 adopté par l'Assemblée nationale, Provins passe du second cercle au premier (cf. ci-après).

Source : d'après le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

3. Un coût de l'ordre de 100 millions d'euros par an

Comme on l'a indiqué ci-avant, le dispositif proposé par le présent article coûterait environ 100 millions d'euros par an.

Ainsi, selon une réponse au questionnaire adressé au ministère de la défense par notre collègue François Trucy et notre ancien collègue Yves Fréville dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2009, « plus de 100 millions d'euros par an d'exonérations fiscales et sociales seront consenties pour les territoires les plus affectés, soit un coût potentiel de 700 millions d'euros pour l'Etat sur la période 2009 - 2015, sous la forme d'une prise en charge directe par l'Etat ou de compensation au profit des collectivités territoriales »105(*).

Cette estimation est proche des estimations dont dispose votre rapporteur général quant au coût des dispositions du présent article dont le coût est assuré par l'Etat, comme l'indique le tableau ci-après. Ainsi, de 2009 à 2015, le coût de ces dispositions serait de près de 600 millions d'euros.

Les dispositions du présent article dont le coût est supporté par l'Etat

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Total

Exonération d'impôt sur les bénéfices

0

5

15

27

37

42

42

35

23

13

5

2

246

Crédit de taxe professionnelle

1

5

12

13

10

3

           

44

Exonération de cotisations sociales*

7

31

58

86

100

100

           

382

Total

8

41

85

126

147

145

42

35

23

13

5

2

672

* Le coût réel sera minoré à partir de 2012 car l'évaluation présentée ci-dessus ne tient pas compte de la sortie du dispositif « en sifflet » prévue par l'application d'une réduction de l'allégement de cotisations égale à 40 % la 4ème année et à 60 % la 5ème année.

Sources : d'après le rapport de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, sur le présent projet de loi de finances
rectificative

Le coût maximal serait atteint en 2014, avec près de 150 millions d'euros. 

Les deux principaux dispositifs seraient :

- les exonérations de cotisations sociales (jusqu'à 100 millions d'euros en 2014) ;

- les exonérations d'impôt sur les bénéfices (jusqu'à 42 millions d'euros en 2014).

Ces estimations reposent bien entendu sur des hypothèses de comportement des entreprises. Ces exonérations bénéficieraient en effet aux seules créations - ainsi, dans le cas des impôts locaux et des cotisations sociales patronales, qu'aux extensions et aux implantations - d'activités.

Par ailleurs, selon les indications fournies à votre rapporteur général, seulement 9 des 24 ZRD seraient situées dans une zone d'aide à finalité régionale. Les autres seraient donc strictement soumises à la règle de minimis, que, selon ce qui lui a été indiqué, les évaluations ci-avant ne prennent pas en compte. Ces évaluations seraient donc surestimées.

En sens inverse, pour avoir le montant total des aides fiscales et sociales accordées aux entreprises, il faudrait ajouter au tableau ci-avant les exonérations facultatives de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés non bâties, dont le coût serait supporté par les collectivités territoriales concernées.

B. LES ZRD DU « PREMIER CERCLE » : UN DISPOSITIF INSPIRÉ DES ZFU ET DES BER

Les autres dispositions du présent article reprenant presque mot pour mot la quasi-totalité des dispositions relatives aux BER, on se concentrera ci-après sur ce qui distingue les ZRD du « premier cercle » du dispositif précité.

1. Des durées différentes selon l'exonération

Tout d'abord, comme dans le cas des ZFU et des BER, la durée des différentes exonérations n'est pas harmonisée.

On rappelle que le cas des ZFU et des BER, les durées retenues sont les suivantes :

- dans le cas des ZFU, l'exonération dure 5 ans, auxquels s'ajoutent (sauf dans le cas de la TFPB) 3 ou 9 ans de sortie progressive (forcément 9 ans dans le cas de l'imposition des bénéfices) ;

- dans le cas des BER, l'exonération dure 7 ans dans le cas de l'imposition des bénéfices et des cotisations sociales patronales, et 5 ans dans celui des impôts locaux.

Dans le cas des ZRD du « premier cercle », l'exonération serait de 5 années pour les exonérations fiscales, auxquelles s'ajouterait une exonération dégressive de 2 ans dans le cas de l'imposition des bénéfices. En revanche, dans le cas des cotisations sociales patronales, l'exonération serait de seulement 3 ans, auxquels s'ajouteraient 2 années d'exonération dégressive. Par ailleurs, dans ce dernier cas, le dispositif d'exonération dégressive ne porterait pas sur les 2/3 puis sur 1/3 de l'imposition, mais sur 60 % puis 40 % de l'imposition, ce qui, sur une période de 2 années, ne semble guère avoir de sens.

La durée d'exonération dans le cas des ZFU, des BER et des ZRD du « premier cercle »

 

Zones franches urbaines

Bassins d'emploi à redynamiser

Zones de restructuration de la défense

Exonération d'IR et d'IS

5 ans+exonération dégressive pendant 9 ans

7 ans

5 ans+exonération dégressive sur 2 ans (imposition réduite des 2/3 puis d'1/3)

Exonération de TFPB

5 ans

5 ans

5 ans

Exonération de TP

5 ans + exonération dégressive pendant 3 ou 9 ans selon la taille de l'entreprise

5 ans

5 ans

Exonération de cotisations sociales

5 ans + exonération dégressive pendant 3 ou 9 ans selon la taille de l'entreprise

7 ans

3 ans + exonération dégressive pendant 2 ans (imposition réduite de 60 % puis 40 %)

Source : commission des finances

2. Les conditions d'entrée dans le dispositif

a) Présentation globale des conditions d'entrée

Les conditions d'entrée dans le dispositif sont synthétisées par le tableau ci-après. 

Les conditions d'entrée dans le dispositif des différentes exonérations proposées par le présent article

Exonération d'imposition des bénéfices

Exonération de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties

Exonération de cotisations sociales patronales

« les contribuables qui créent des activités pendant une période de trois ans débutant à la date de publication de l'arrêté pris en application de ces dispositions ou au 1er janvier de l'année précédant celle au titre de laquelle les territoires sont reconnus par cet arrêté, si cette seconde date est postérieure »

« les créations et extensions d'établissements réalisées pendant une période de trois ans débutant à la date de publication de l'arrêté pris en application du 1° du 3 ter de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée ou, au 1er janvier de l'année précédant celle au titre de laquelle les territoires sont reconnus par cet arrêté, si cette seconde date est postérieure. »

« L'exonération est applicable au titre des implantations et créations réalisées pendant une période de trois ans débutant à la date de publication de l'arrêté reconnaissant et délimitant les territoires comme zones de restructuration de la défense en application du 1° de l'article 3 ter de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ou au 1er janvier de l'année précédant celle au titre de laquelle les territoires sont reconnus par cet arrêté, si cette seconde date est postérieure. »

Pour bénéficier de l'exonération, il faut nécessairement avoir réalisé certaines opérations au cours des trois premières années d'application du dispositif. Comme l'indique le tableau ci-avant, ces opérations sont uniquement les « créations » d'activités dans le cas de l'imposition des bénéfices, alors que dans celui des impôts locaux et des cotisations sociales patronales, sont également pris en compte, respectivement, les « extensions » et les « implantations ». En effet, ces dernières notions ne seraient pas facilement définissables dans le cas de l'imposition des bénéfices, alors que dans les deux autres cas elles correspondent à des acquisitions de matériel ou à des embauches.

b) La question du point de départ de la période de 3 ans

Pour déterminer cette période de trois années, il faut un point de départ. Il y a deux cas de figure :

- soir l'arrêté créant la ZRD du « premier cercle » est valable au titre de l'année de sa publication, auquel cas le point de départ est la date de publication de l'arrêté (cela concerne en particulier les ZRD « millésimées » 2009, qui seront forcément créées par un arrêté début 2009) ;

- soit l'arrêté créant la ZRD du « premier cercle » est valable au titre d'une année postérieure à celle de sa publication, auquel cas le point de départ est le 1er janvier de l'année précédant celle au titre de laquelle est instaurée la ZRD du « premier cercle » (par exemple, si un arrêté de 2009 crée une ZRD du « premier cercle » en 2011, le point de départ est le 1er janvier 2009).

Cette dernière disposition a pour objet de faire que si un arrêté prévoit l'instauration d'une ZRD du « premier cercle » pour une année postérieure à celle de sa publication, les entreprises situées sur le territoire concerné ne repoussent pas leurs créations d'activités pour bénéficier de la mesure.

Cela vient du fait que le gouvernement souhaite que le « millésime » de la ZRD corresponde à l'année de la réduction d'effectifs.

3. La prise en compte du nouveau règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission du 6 août 2008

Pour chaque exonération proposée, les II, III, IV et VII du présent article adaptent la référence à la règle de minimis au nouveau règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission du 6 août 2008 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité (règlement général d'exemption par catégorie). Actuellement, le régime des BER se contente d'indiquer que les entreprises doivent respecter le règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. Le présent article prévoit, dans le cas des ZRD, que sur option des entreprises, dans les zones d'aide à finalité régionale, le bénéfice des exonérations est subordonné au respect de l'article 13 du règlement (CE) n° 800/2008 précité.

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, seulement 9 des 24 ZRD sont situées dans une zone d'aide à finalité régionale.

Par ailleurs, le VIII du présent article prévoit que lorsque l'entreprise exerce l'option pour l'application des dispositions de l'article 13 (relatif aux aides à finalité régionale) du règlement (CE) n° 800/2008 précité au titre des exonérations d'imposition des bénéfices, de taxe professionnelle ou de cotisations sociales patronales prévues dans les ZRD du « premier cercle », cette option vaut pour l'ensemble de ces exonérations. Lorsqu'aucune option pour l'application de l'article 13 du règlement (CE) n° 800/2008 précité n'a été formulée dans les délais requis, l'exercice ultérieur d'options portant sur un de ces dispositifs n'est pas recevable.

4. Les exonérations ne concerneraient pas les entreprises transférées depuis une ZFU ou un BER

Les II, III, IV et VII du présent article prévoient que les exonérations qu'ils instaurent ne concernent pas les entreprises transférées depuis certains autres « zonages » d'aménagement du territoire, comme les ZFU et les BER.

En revanche, le présent article ne modifie pas le régime des ZFU et de BER afin de prévoir que cette règle s'applique aussi au cas de figure où ces activités seraient transférées depuis une ZRD du « premier cercle ».

5. Les deux principales exonérations : l'imposition des bénéfices et les cotisations sociales patronales

On l'a vu, les deux principales exonérations fiscales prévues par le présent article concernent :

- l'imposition des bénéfices ;

- les cotisations employeurs.

Ces exonérations sont instaurées, respectivement :

- par le II du présent article ;

- par le VII du présent article.

De manière systématique, le présent article adapte la règle de minimis La nécessité d'avoir créé des activités au cours des trois premières années d'application du dispositif

a) L'exonération d'imposition des bénéfices

Dans le cas de l'imposition des bénéfices, le dispositif serait quasiment identique à celui en vigueur dans le cas des BER. Les principales différences seraient :

- que l'exonération durerait 5 années, suivies d'une exonération dégressive sur 2 ans (imposition pour 1/3 puis les 2/3 du montant), contre 7 ans dans le cas des BER ;

- que la règle de non transfert d'activités ayant bénéficié d'un dispositif analogue serait plus stricte106(*) ;

- que tel serait également le cas de la règle de non cumul entre dispositifs107(*).

b) L'exonération de cotisations sociales patronales

Dans le cas des exonérations de cotisations sociales patronales, les principales différences par rapport au régime applicable aux BER seraient les suivantes :

- ne seraient par exonérés le versement transport et les contributions et cotisations au Fonds national d'aide au logement (FNAL) ;

- l'exonération ne serait pas applicable dans le cas d'entreprises créées dans certaines circonstances108(*) ;

- alors que dans le cas des BER l'exonération est seulement plafonnée à 1,4 SMIC horaire, le présent article prévoit qu'à partir de ce seuil, le montant de l'exonération décroît de manière linéaire et devient nul pour 2,4 SMIC109(*) ;

- alors que dans le cas des BER l'exonération dure 7 ans, dans le cas des ZRD du « premier cercle » elle ne durerait que 5 ans, auxquels s'ajouterait une sortie progressive en 2 ans.

Comme on l'a indiqué ci-avant, la sortie progressive en 2 ans du dispositif se ferait à un rythme (exonération de 60 % la première année et de 40 % la seconde) dont la logique n'est pas évidente.

6. Les exonérations d'impôts locaux, facultatives et non compensées

Le présent article prévoit également, dans le cas des ZRD du « premier cercle », des exonérations de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties, instaurées, respectivement, par son III et son IV.

Comme dans le cas des BER :

- ces exonérations seraient facultatives et non compensées ;

- leur durée serait de 5 ans ;

- l'exonération de taxe d'habitation s'appliquerait aux immeubles rattachés à un établissement remplissant les conditions requises pour bénéficier de l'exonération de taxe professionnelle.

Cependant :

- alors que dans le cas des BER cette exonération est de droit sauf délibération contraire de la collectivité territoriale concernée, dans le cas des ZRD du « premier cercle » elle impliquerait une délibération en ce sens de la part de celle-ci ;

- la règle de non cumul entre dispositifs analogues serait plus stricte110(*).

Le 2° du IV du présent article propose diverses mesures de coordination modifiant le II de l'article 1466 A du code général des impôts. Ce II concerne les obligations déclaratives des contribuables bénéficiant de l'une des exonérations prévues par l'article 1466 A précité.

Le VI du présent article précise que pour l'instauration des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe professionnelle relatives « aux opérations intervenues en 2009 », les délibérations des collectivités territoriales doivent être prises dans les 60 jours suivant la publication de l'arrêté par lequel sont délimitées les ZRD du « premier cercle ». Il s'agit de la reprise d'une disposition identique existant dans le cas des BER.

C. L'ENSEMBLE DES ZRD : UN « CRÉDIT DE TAXE PROFESSIONNELLE »

Le V du présent article propose d'insérer dans le code général des impôts un article 1647 C septies, instaurant un crédit d'impôt de taxe professionnelle dans le cas de l'ensemble des ZRD, inspiré on l'a vu du dispositif instauré par l'article 28 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

Les principales différences par rapport au dispositif précité sont les suivantes :

- le crédit d'impôt ne serait plus de 1.000 euros par salarié, mais de 500 euros par salarié ;

- l'établissement devrait être une micro-entreprise et réaliser une activité commerciale ou artisanale ;

- l'exonération serait accordée pour une durée de 3 ans à compter de l'année au titre de laquelle la commune est reconnue comme appartenant à une ZRD ;

- contrairement à ce qui est le cas pour le « crédit d'impôt de taxe professionnelle » actuel, ne seraient pas exclues la construction automobile, la construction navale, la fabrication de fibres artificielles ou synthétiques et la sidérurgie.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les débats à l'Assemblée nationale ont été particulièrement nourris. Ainsi, ce sont 26 amendements qui ont été adoptés, tous avec un avis favorable du gouvernement.

Sur ces 26 amendements, 23 l'ont été à l'initiative de la commission des finances, et de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget. Les 3 autres l'ont été à l'initiative de nos collègues députés Jacques Lamblin, rapporteur au nom de la commission de la défense saisie pour avis, et Christian Jacob.

Les 4 amendements autres que rédactionnels ou de précision sont les suivants.

3 amendements concernent les critères retenus pour définir les ZRD :

- à l'initiative de notre collègue député Jacques Lamblin ont été adoptés deux amendements, prévoyant que le critère de perte de 50 emplois directs applicable aux communes concerne non seulement les « unités militaires », mais aussi les « établissements du ministère de la défense ». Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, ces amendements bénéficient à la seule commune de Vernon ;

- à l'initiative de notre collègue député Christian Jacob, a été adopté un amendement rendant moins restrictive l'extension des ZRD autour des communes répondant aux critères de perte de 50 emplois directs et de conclusion d'un CRSD : désormais, par l'ajout d'un quatrième critère, cette extension concernerait également les territoires subissant une perte d'emplois d'au moins 5 % de leur population salariée du fait de la restructuration des armées. Cet amendement a pour conséquence de faire entrer la commune de Provins dans les ZRD du « premier cercle ».

L'Assemblée nationale a en outre adopté 23 amendements de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, dont un supprime la disposition, qui reprend la disposition analogue applicable aux BER, selon laquelle la délibération relative aux exonérations d'impôts locaux applicables aux opérations survenues en 2009 peut être prise jusqu'à 60 jours après l'arrêté créant la ZRD, alors que, selon le droit commun, elle devrait être prise avant le 1er octobre 2008, ce qui ne serait bien entendu pas possible. Notre collègue député considère que, « dans la mesure où les exonérations concernent la taxe professionnelle et la taxe foncière sur les propriétés bâties et ne seront applicables, au plus tôt, qu'à compter de l'année suivant le fait générateur (par exemple, la création de l'activité), il n'est toutefois pas nécessaire de rendre le dispositif applicable à compter du 1er janvier 2009 ».

Les 26 amendements au présent article adoptés par l'Assemblée nationale

Amendement

Auteur

Objet sommaire

59

M. Lamblin, rapporteur au nom de la commission de la défense saisie pour avis

Les réorganisations prises en compte seraient non seulement celles des « unités militaires », mais aussi celles des « établissements du ministère de la défense »

147

M. Jacob

Extension des ZRD aux territoires subissant une perte d'emplois d'au moins 5 % de leur population salariée

60

M. Lamblin, rapporteur au nom de la commission de la défense saisie pour avis

Coordination avec l'amendement 59

186

M. Carrez

Rédactionnel (contenu des arrêtés définissant les ZRD)

185 Rect.

M. Carrez

Correction d'une erreur de numérotation (le nouvel article relatif à l'exonération d'IS ou d'IR est l'article 44 terdecies, et non quaterdecies)

184

M. Carrez

Rédactionnel (définition de la période de 3 ans pour entrer dans le dispositif d'exonération d'IS ou d'IR)

183

M. Carrez

Rédactionnel (remplacement d'un singulier par un pluriel)

182

M. Carrez

Rédactionnel

180

M. Carrez

Précision

179

M. Carrez

Précision selon laquelle l'exonération de TFPB dure aussi longtemps que celle de TP, soit 5 ans

178

M. Carrez

Rédactionnel

177

M. Carrez

Précision

176

M. Carrez

Rédactionnel

175

M. Carrez

Précision (définition de la période de 3 ans pour entrer dans le dispositif d'exonération de taxe professionnelle)

174

M. Carrez

Rédactionnel

173

M. Carrez

Précision

172

M. Carrez

Précision

171

M. Carrez

Précision

170

M. Carrez

Rédactionnel

169

M. Carrez

Rédactionnel

168

M. Carrez

Suppression de la disposition selon laquelle la délibération relative aux exonérations d'impôts locaux applicables aux opérations survenues en 2009 peut être prise jusqu'à 60 jours après l'arrêté créant la ZRD

166

M. Carrez

Rédactionnel

165

M. Carrez

Précision (définition de la période de 3 ans pour entrer dans le dispositif d'exonération de cotisations sociales patronales)

161 Rect.

M. Carrez

Précision

164

M. Carrez

Rédactionnel

160

M. Carrez

Précision

Source : d'après le site Internet de l'Assemblée nationale

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN RISQUE D'INCONSTITUTIONNALITÉ DU ZONAGE PROPOSÉ

On peut s'interroger sur la constitutionnalité du présent article.

1. La référence implicite aux CRSD présente un risque d'inconstitutionnalité

S'il est habituel qu'une liste de communes concernées par un zonage correspondant à des exonérations fiscales et sociales soit définie par un texte réglementaire (comme dans les cas des ZFU et des BER), cette liste est normalement déterminée en fonction de critères définis au niveau législatif, plus ou moins précis, mais laissant peu de place à l'appréciation discrétionnaire du gouvernement.

Or, dans le cas du dispositif proposé par le présent article, parmi ces critères, figure celui, implicite, de la conclusion d'un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD)111(*). Les CRSD sont définis non au niveau législatif, mais par une simple circulaire112(*), ce qui laisse toute latitude au gouvernement pour décider ou non d'en conclure.

Certaines communes pourraient donc être arbitrairement exclues du dispositif. On peut se demander si cela serait conforme au principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt, et à l'article 34 de la Constitution selon lequel « la loi fixe les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Si le Conseil constitutionnel admet que les critères de zonage soit définis dans la loi de façon assez vague (cf. ci-après), on peut se demander s'il acceptera de subordonner ce zonage à la conclusion discrétionnaire d'un CRSD.

Le Conseil constitutionnel et le « crédit de taxe professionnelle » instauré par l'article 28 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005

« 18. Considérant que les requérants soutiennent que, faute d'avoir défini de manière suffisamment précise les dix zones supplémentaires dans lesquelles la mesure a vocation à s'appliquer, le législateur n'a pas épuisé sa compétence ; qu'ils font également valoir qu'il a méconnu le principe d'égalité devant les charges publiques en soumettant les entreprises qui quitteraient le territoire national après avoir bénéficié de ces aides à un sort différent selon qu'elles s'implanteraient à l'intérieur ou en dehors de l'Espace économique européen ; qu'ils exposent enfin que ces dispositions sont contraires au principe d' « autonomie financière des collectivités territoriales reconnu à l'article 72-2 de la Constitution »;

« . En ce qui concerne le grief tiré de l'incompétence négative du législateur :

« 19. Considérant, d'une part, qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en précisant que la nouvelle mesure a vocation à s'appliquer dans des « zones d'emploi », le législateur s'est référé à une notion préexistante, définie par l'Institut national de la statistique et des études économiques comme " »un espace géographique à l'intérieur duquel la plupart des actifs résident et travaillent » et utilisée par cet institut et le ministère du travail pour établir une liste comportant 348 zones en France métropolitaine ; que, dans ces conditions, les critères statistiques fixés par le 1° du II du nouvel article 1647 C sexies désignent les zones éligibles ; qu'il s'ensuit que la compétence du pouvoir réglementaire sera liée, chaque année, pour déterminer les vingt premières zones d'emploi éligibles au crédit d'impôt ; que le législateur n'a donc pas méconnu sa compétence ;

« 20. Considérant, d'autre part, qu'afin de permettre au Gouvernement de réagir rapidement aux restructurations industrielles qui, en raison de leur survenance brutale, n'auraient pu être prises en compte dans le cadre des vingt premières zones éligibles, lesquelles sont déterminées au vu de la situation de l'emploi au 30 septembre de l'année précédente, il était loisible au législateur de l'autoriser à fixer une liste complémentaire recouvrant les zones dans lesquelles des " restructurations industrielles en cours risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi " ; qu'il résulte des travaux parlementaires que cet état de « restructuration industrielle » sera apprécié en fonction de critères tels que l'existence de plans sociaux, le nombre de licenciements et l'incidence sur les sous-traitants locaux ; que le législateur a ainsi défini de façon suffisamment précise les zones supplémentaires qui pourront bénéficier de la mesure ;

« . En ce qui concerne la violation du principe d'égalité :

« 21. Considérant que le législateur a prévu que les redevables devraient reverser les sommes correspondant au crédit d'impôt dont ils ont bénéficié s'ils transfèrent les emplois y ayant ouvert droit pendant la période d'application de la mesure, ou dans les cinq années qui suivent ; qu'en limitant cette sanction au cas où le transfert s'effectue hors de l'Espace économique européen, le législateur s'est borné à tirer les conséquences des obligations communautaires de la France, résultant en particulier du titre III du traité instituant la Communauté européenne, relatif à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux ; que, par suite, il n'a pas sur ce point méconnu le principe d'égalité ;

« 22. Considérant, en revanche, que le législateur ne pouvait prévoir, sans méconnaître l'objectif qu'il s'était assigné, que les zones prévues au 2° du II du nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts ne seraient éligibles, chaque année, que dans la limite de dix ; qu'en effet, en instituant un tel plafond, qui, s'il était atteint en cours d'année, interdirait de faire bénéficier de la mesure des zones ayant subi des restructurations aussi ou plus graves que d'autres déclarées précédemment éligibles, le législateur a instauré une différence de traitement injustifiée au regard de l'objectif poursuivi ;

« 23. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'au sixième alinéa de l'article 28 de la loi déférée, les mots « dans la limite de dix zones, » doivent être déclarés contraires à la Constitution ; (...) »

Source : Conseil constitutionnel, décision n° 2004-511 DC du 29 décembre 2004

Pour supprimer ce risque d'inconstitutionnalité, trois options sont possibles :

- donner un statut législatif aux CRSD, en précisant, dans leurs grandes lignes, les critères113(*) en fonction desquels ils sont proposés aux communes ;

- remplacer la référence à la conclusion d'un CRSD par une référence à des critères socio-économiques objectifs ;

- inscrire dans la loi la liste des communes avec lesquelles est prévu un CRSD.

Les deux dernières solutions priveraient l'Etat de tout moyen de pression sur la commune en ce qui concerne la politique de reconversion.

2. Le zonage en deux cercles concentriques est-il conforme au principe d'égalité devant l'impôt ?

Plus fondamentalement, on peut se demander si le zonage en deux cercles concentriques est conforme au principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt.

En effet, comme cela a été indiqué ci-avant :

- les communes du « premier cercle », incluses dans une zone d'emploi satisfaisant à l'un des quatre critères114(*) inspirés des BER, bénéficieraient des exonérations fiscales et sociales et du « crédit de taxe professionnelle » prévus par le présent article ;

- les communes du « second cercle », présentant exactement les mêmes caractéristiques, mais qui ne seraient pas situées dans une telle zone d'emploi, bénéficieraient seulement du « crédit de taxe professionnelle ».

On comprend bien qu'il s'agit pour l'Etat de réaliser des économies. On peut cependant se demander si c'est une raison suffisante pour traiter différemment des communes dont la situation est en réalité très proche.

Par ailleurs, on ne voit pas quel serait l'intérêt d'empêcher les communes du « second cercle » d'exonérer leurs entreprises de taxe professionnelle ou de taxe foncière sur les propriétés bâties (comme pourraient le faire les communes du « premier cercle »).

B. DES EXONÉRATIONS FISCALES ET SOCIALES QUI SEMBLENT POUVOIR FAIRE L'OBJET DE DIVERSES AMÉLIORATIONS

Comme cela a été indiqué ci-avant, le dispositif d'exonérations fiscales et sociales, inspiré du dispositif applicable aux BER, pourrait faire l'objet de diverses améliorations :

- aligner la durée de l'exonération des cotisations sociales patronales (3 ans + 2 ans d'exonération dégressive) sur celle des autres exonérations (5 ans, + 2 ans d'exonération dégressive dans le cas de l'imposition des bénéfices) ;

- prévoir, dans le cas des deux années d'exonération dégressive de cotisations sociales patronales, une réduction de l'exonération d'1/3, puis des 2/3, comme dans le cas de l'imposition des bénéfices (et non de 40 % puis de 60 %, taux qui ne correspondent pas à une diminution linéaire et n'ont guère de sens) ;

- insérer une disposition selon laquelle les activités transférées d'une ZRD vers une ZFU ou un BER ne bénéficient pas de ces deux derniers dispositifs (le présent article ne prévoit que le cas de figure où le transfert se ferait dans l'autre sens) ;

- permettre aux communes du « second cercle » d'exonérer leurs entreprises de taxe professionnelle ou de taxe foncière sur les propriétés bâties (comme pourraient le faire celles du « premier cercle »).

C. UN « CRÉDIT D'IMPÔT DE TAXE PROFESSIONNELLE » QUI, BIEN QUE CONTRAIRE À LA « DOCTRINE » DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES, SEMBLE INDISPENSABLE

1. Un crédit d'impôt contraire à la « doctrine » de votre commission des finances en matière d'allégement des impôts locaux

Le « crédit d'impôt de taxe professionnelle » proposé par le présent article n'est pas conforme à la « doctrine » de votre commission des finances en matière d'allégement d'impôts locaux.

En effet, selon cette « doctrine », exposée dans un rapport d'information présenté par son président en mai 2003115(*), il est nécessaire de « préserver les assiettes locales en confiant la gestion et le coût de toute nouvelle mesure d'exonération, de dégrèvement ou d'abattement aux collectivités territoriales percevant les impôts correspondants ».

La prise en charge par l'Etat d'une part croissante de la fiscalité locale, dont il est progressivement devenu le premier contributeur (les dégrèvements et les compensations sont de l'ordre de 20 milliards d'euros), comporte des effets pervers, tant pour l'Etat que pour les collectivités territoriales elles-mêmes : d'une part, elle tend à accroître le volume des dépenses incompressibles pour l'Etat, dans un contexte budgétaire très défavorable ; d'autre part, elle tend à réduire la base des impôts locaux, dans le cas des exonérations et à des abattements, ou à réduire la responsabilité des élus, dans le cas des dégrèvements, puisque les contribuables dégrevés ne ressentent plus les éventuelles augmentations de la pression fiscale locale.

Ainsi, à l'initiative de votre commission des finances, l'article 1382 B du code général des impôts, instauré par l'article 52 de la loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 de finances rectificative pour 2002, précise que l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties des bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages exige une délibération de la collectivité territoriale concernée.

Le précédent de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties des bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages

(extrait de la séance du 16 décembre 2002)

« M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous voyons revenir une question dont nous avons aussi délibéré en première partie du projet de loi de finances, comme, d'ailleurs, déjà dans le passé : celle de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties d'une catégorie particulière de bâtiments agricoles, les bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages.

« Si nous pouvons approuver l'intention des initiateurs de cette mesure, nous voudrions, mes chers collègues, s'agissant des conséquences qu'elle aurait sur l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, vous proposer d'accepter le principe suivant : si, pour des raisons sans doute tout à fait justifiées, il apparaît utile de réduire l'assiette d'une imposition locale, il appartient au conseil élu de la collectivité, ou des collectivités qui bénéficient de la ressource d'en décider.

« Au demeurant, nous avons fait de même lors de l'examen de la première partie du budget au détour d'un amendement de notre collègue Claude Domeizel visant à inciter à la replantation des oliviers grâce à l'exonération des parcelles concernées de taxe foncière sur les propriétés non bâties.

« Cette jurisprudence, nous voudrions l'appliquer aux bâtiments de déshydratation de fourrages, tout en précisant qu'elle ne s'applique qu'après délibération des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale bénéficiaires.

« Si nous ne nous référons pas à la décision des conseils élus, nous prenons le risque de voir proliférer de telles mesures de réduction des assiettes fiscales décidées pour de bonnes raisons sur le plan national mais amputant toujours un peu plus la capacité fiscale des collectivités concernées. »

2. Une disposition qui paraît pourtant indispensable

Votre commission des finances considère néanmoins que, compte tenu du caractère nettement moins favorable du dispositif prévu pour les communes du « second cercle » que de celui prévu pour celles du « premier cercle », il ne serait pas opportun de supprimer le dispositif de « crédit de taxe professionnelle ».

Elle ne s'est d'ailleurs pas opposée à l'instauration du dispositif actuel de « crédit de taxe professionnelle » par l'article 28 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 85 Sous réserve que cette location n'excède pas six mois et ne bénéficie pas à plusieurs redevables.

* 86 Notamment les immobilisations utilisées pour l'irrigation pour les 9/10 au moins de leur capacité ; les lignes, câbles et canalisations extérieurs ainsi que leurs supports ; les oeuvres d'art acquises dans le cadre de dispositifs de mécénat ; les pièces de rechange et pièces de sécurité.

* 87 Soit le prix réel d'acquisition augmenté des frais, la valeur d'apport ou le coût réel de production lorsque le bien a été créé par l'entreprise.

* 88 La valeur locative n'est pas modifiée lorsque le bien est acquis par le locataire à l'expiration du contrat.

* 89 Ainsi, si ce loyer est inférieur à 80 % ou supérieur à 120 % de 16 % du prix de revient, on lui substitue la limite la plus voisine, soit 12,80 % ou 19,20 % du prix de revient.

* 90 Le prix de revient d'un bien cédé n'est ainsi pas modifié lorsque ce bien est rattaché au même établissement avant et après la cession, lorsque l'entreprise cessionnaire contrôle l'entreprise cédante ou est contrôlée par elle, et lorsque ces deux entreprises sont contrôlées par une même entreprise.

* 91 Les installations antipollution, les matériels destinés à économiser l'énergie, les équipements de production d'énergies renouvelables et les matériels destinés à réduire le bruit. La condition d'amortissement exceptionnel est supprimée pour les biens acquis ou créés à compter de 2002.

* 92 Taxe spéciale d'équipement perçue pour la région d'Ile-de-France (article 1599 quinquies du code général des impôts), taxe des établissements publics fonciers mentionnés aux articles L. 324-1 et suivants du code de l'urbanisme (article 1607 bis du code général des impôts) et taxe des établissements publics fonciers d'Etat (articles 1608 à 1609 F du même code).

* 93 Cet article dispose qu'« à la clôture de chaque exercice, la somme des amortissements effectivement pratiqués depuis l'acquisition ou la création d'un élément donné ne peut être inférieure au montant cumulé des amortissements calculés suivant le mode linéaire et répartis sur la durée normale d'utilisation. A défaut de se conformer à cette obligation, l'entreprise perd définitivement le droit de déduire la fraction des amortissements qui a été ainsi différée ».

* 94 On relèvera cependant que l'article 123 de la loi de finances rectificative pour 2006 a neutralisé, dans un objectif de préservation des ressources des collectivités territoriales et pour les biens inscrits au bilan avant le 1er janvier 2005, l'effet sur les bases de TP de certaines nouvelles règles comptables, relatives à l'approche par composants, au traitement des dépenses de gros entretien et de grande visite, et à l'immobilisation des pièces de rechange et de sécurité.

* 95 Cet article dispose que « par exception, des textes particuliers prescrivent ou autorisent la comptabilisation d'amortissements dérogatoires ou de provisions réglementées ne correspondant pas à l'objet normal d'un amortissement ou d'une dépréciation ».

* 96 De même, certains biens (en particulier ceux contribuant à la protection de l'environnement) peuvent faire l'objet d'un amortissement exceptionnel, qui s'apparente à une subvention fiscale et permet à l'entreprise, dès la première année, d'inscrire une dotation importante que ne justifie aucune dépréciation particulière.

* 97 Amendement retiré par le gouvernement.

* 98 Il s'agit des d'activités industrielles ou de recherche scientifique et technique, et des services de direction, d'études, d'ingénierie et d'informatique.

* 99 Il s'agissait en particulier : de cibler davantage le dispositif, en retenant un critère de perte de population plus restrictif (la diminution annuelle moyenne de l'emploi total entre 2000 et 2004 devant être supérieure à 0,75 %, contre 0,25 % dans le texte adopté par l'Assemblée nationale) ; de mettre le dispositif en conformité avec la règle communautaire de minimis ; de porter à 7 ans la durée de l'exonération de cotisations employeurs (contre 5 ans + une période dégressive de 3 ans ou 9 ans selon la taille de l'entreprise), comme dans le cas de l'impôt sur les bénéfices.

* 100 Décret fixant la liste des bassins d'emploi à redynamiser et les références statistiques utilisées pour la détermination de ces bassins d'emploi.

* 101 Les zones d'aménagement du territoire, les territoires ruraux de développement prioritaire, les zones urbaines sensibles, les bassins d'emploi à redynamiser et les régions ultrapériphériques françaises.

* 102 Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, dans la rédaction initiale du présent article, il existait une seule exception : la commune de Vernon, qui perd un établissement de la DGA, et dont la diminution d'emplois ne provient donc pas de la réorganisation des unités militaires. C'est la raison pour laquelle, à l'initiative de notre collègue député député Jacques Lamblin ont été adoptés deux amendements, prévoyant que le critère de perte de 50 emplois directs applicable aux communes concerne non seulement les « unités militaires », mais aussi les « établissements du ministère de la défense ».

* 103 Il s'agit de la circulaire 5318/SG du Premier ministre aux préfets, en date du 25 juillet 2008.

* 104 Taux de chômage supérieur de trois points à la moyenne nationale ; variation annuelle moyenne négative de la population entre les deux derniers recensements connus supérieure en valeur absolue à 0,15 % ; variation annuelle moyenne négative de l'emploi total sur une période de trois ans supérieure en valeur absolue à 0,75 % ; rapport entre la perte locale d'emplois directs du fait de la réorganisation des unités militaires sur le territoire national et la population salariée d'au moins 5 %.

* 105 Le ministère de la défense précise, dans la même réponse : « Le dispositif de « crédit de taxe professionnelle » créé par l'article 28 de la loi de finances pour 2005 pour les zones d'emploi en grande difficulté sera prolongé et étendu aux territoires touchés de façon significative par les restructurations de défense, sur proposition du ministre chargé de l'aménagement du territoire.

(...) Cette extension devrait bénéficier à une vingtaine de nouvelles zones d'emploi, s'ajoutant aux 13 qui en bénéficient actuellement. Ces mesures représentent pour l'Etat une charge supplémentaire estimée à environ 70 millions d'euros par an.

Par ailleurs, les mesures d'exonérations bénéficiant aux « bassins d'emploi à redynamiser » (article 28 de la loi L. 2004-1484 du 30 décembre 2004) seront étendues aux territoires les plus affectés par les redéploiements de Défense et connaissant un handicap d'attractivité. Les modifications législatives et réglementaires seront engagées sans délai, pour un coût supplémentaire évalué à 35 millions d'euros par an. »

* 106 Elle concernerait non seulement les entreprises nouvelles, les sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté qui fait l'objet d'une cession ordonnée par le tribunal, les zones franches urbaines (ZFU) et la prime d'aménagement du territoire, mais aussi les jeunes entreprises innovantes, la zone franche de Corse, et les bassins d'emploi à redynamiser.

* 107 Cette règle concernerait non seulement le dispositif relatif aux entreprises nouvelles, les ZFU et les BER, mais aussi les jeunes entreprises innovantes et les sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté qui fait l'objet d'une cession ordonnée par le tribunal.

* 108 Il s'agit des entreprises créées dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension d'activités préexistantes ou d'une reprise de telles activités, sauf lorsque ces activités préexistantes dans la zone sont le fait d'entreprises qui ont mis en oeuvre un plan de sauvegarde de l'emploi, font l'objet d'une procédure de liquidation judiciaire, ou d'entreprises qui bénéficient déjà de l'exonération de cotisations sociales patronales (dans ce dernier cas, l'exonération est ouverte pour la durée restant à courir).

* 109 On rappelle que l'article 82 du projet de loi de finances pour 2009 (supprimé à l'initiative de votre commission des finances et de son rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », notre collègue Philippe Dallier) prévoit que lorsque le niveau de salaire est supérieur à 1,4 SMIC, le montant de l'exonération est dégressif, jusqu'à s'annuler lorsque la rémunération est égale à un seuil de sortie (2,4 SMIC en 2009 ; 2,2 SMIC en 2010 ; 2 SMIC en 2011). Le présent article correspond cependant à un dispositif nouveau, et non à la modification d'un dispositif existant.

* 110 Dans le cas de la TFPB, elle concernerait non seulement la reprise d'entreprises en difficultés et les BER, mais aussi les ZFU, les jeunes entreprises innovantes et les pôles de compétitivité. Dans celui de la taxe professionnelle, elle concernerait non seulement les zones d'aide à finalité régionale, les zones de revitalisation rurale, les zones d'aide à l'investissement des petites et moyennes entreprises, les ZRU, les BER et les ZFU, mais aussi les entreprises nouvelles, la zone franche de Corse, les jeunes entreprises innovantes et les pôles de compétitivité.

* 111 La référence du présent article aux CRSD est passablement floue. Il est en effet seulement fait allusion aux communes « bénéficiant d'un dispositif spécifique visant à recréer un niveau d'emploi comparable à celui existant avant la réorganisation ».

* 112 La circulaire 5318/SG du Premier ministre aux préfets, en date du 25 juillet 2008.

* 113 La circulaire 5318/SG précitée du Premier ministre aux préfets, en date du 25 juillet 2008, prévoit : « Les sites affectés par une perte nette de plus de 200 emplois directs et qui connaissent une grande fragilité économique et démographique (les deux critères sont cumulatifs) bénéficient de l'appui le plus structuré, à travers un CRSD d'une durée de 3 ans, reconductible une fois pour 2 ans. A titre exceptionnel, lorsque l'impact particulier de la restructuration le justifie, le seuil de 200 emplois ne s'applique pas pour l'admission de certains sites au bénéfice de cette mesure ».

* 114 Taux de chômage supérieur de trois points à la moyenne nationale ; variation annuelle moyenne négative de la population entre les deux derniers recensements connus supérieure en valeur absolue à 0,15 % ; variation annuelle moyenne négative de l'emploi total sur une période de trois ans supérieure en valeur absolue à 0,75 % ; rapport entre la perte locale d'emplois directs du fait de la réorganisation des unités militaires sur le territoire national et la population salariée d'au moins 5 %.

* 115 Jean Arthuis, rapport d'information n° 289 (2002-2003).