D. POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS CINQ ANS, LA NORME DE DÉPENSE NE SERA PAS TENUE
1. Des crédits 2008 supérieurs à la prévision de la loi de finances initiale à hauteur de 4 milliards d'euros
a) Les prémices de difficultés à venir sur la dépense de l'Etat ?
Le montant net des dépenses du budget général résultant du présent projet de loi de finances rectificative s'établit à 278.722 millions d'euros, soit à exactement 4 milliards d'euros au-dessus du plafond de dépense voté par le Parlement en loi de finances initiale pour 2008. Au sein de ces dépenses, le montant des fonds de concours représente 3.438 millions d'euros, soit le montant prévu en loi de finances initiale. Les dépenses nettes du budget général hors fonds de concours représentent donc dans le présent projet de loi de finances rectificative 275.284 millions d'euros.
Le plafond de dépense voté par le Parlement n'est pas tenu, en raison d'une charge de la dette plus importante que prévu. L'écart d'inflation par rapport à la prévision se constate particulièrement sur la charge de la dette indexée, compte tenu du mécanisme de comptabilisation annuel de la charge d'indexation pour les titres indexés.
La caractéristique principale du titre indexé est, en effet, la garantie offerte au détenteur d'un remboursement au pair. Le principal du titre est, en effet, indexé sur l'indice de prix à la consommation. L'indexation est payée par l'émetteur à l'occasion du remboursement de l'obligation. En outre, l'investisseur reçoit chaque année un coupon composé du coupon réel (taux facial du titre) multiplié par le coefficient d'indexation. L'indexation du principal ne fait l'objet d'un décaissement qu'à l'échéance du titre. Toutefois, la connaissance de ce « risque » conduit par prudence à le provisionner par une charge budgétaire d'indexation annuelle.
Le projet de loi de finances pour 2008 avait été construit en septembre 2007 sur la base des prévisions à cette date, soit une inflation annuelle en 2008 de 1,6 % pour la France et 1,8 % pour la zone euro. La provision budgétaire réellement passée dans les comptes de l'Etat est calculée à partir des inflations d'avril et mai. L'inflation du coefficient d'indexation s'est in fine établie à 3,20 % pour la France et 3,58 % pour la zone euro.
Cet écart a conduit à budgéter 4 milliards d'euros supplémentaires au titre de la charge nette de la dette (déjà ouverts par la première loi n° 2008-1061 de finances rectificative pour 2008 du 16 octobre 2008). Ainsi, après plusieurs exercices qui ont bénéficié d'un effet d'aubaine sur la charge de la dette, grâce à un effet taux particulièrement favorable, permettant ainsi opportunément de tenir le plafond de dépense voté par le Parlement 4 ( * ) , la variation en sens inverse de ce poste de dépense majeur (45,2 milliards d'euros en 2008), sans redéploiement par ailleurs d'autres dépenses, conduit à un dépassement substantiel du plafond de dépense pour 2008. Si l'effet de l'inflation devrait être moindre en 2009, ce qui conduit aujourd'hui à prévoir une charge de la dette de 43,1 milliards d'euros, il conviendra d'être attentif à l'évolution des taux, face à des conditions de crédits qui pourraient se durcir au fil des mois pour les dettes souveraines.
Dans son rapport sur le projet de loi de programmation des finances publiques, votre rapporteur général avait pourtant noté que rien n'empêchait « a priori le gouvernement de tenir sa norme de dépense dès lors qu'il annulerait les crédits encore mis en réserve en application de l'article 51 de la LOLF. Au 20 octobre 2008, la réserve de précaution représentait encore 4,9 milliards d'euros auxquels s'ajoutaient 575 millions d'euros sur le titre 2 (dépenses de personnel ) ».
Cet effort supplémentaire n'a pas été possible : néanmoins, on doit se féliciter que, hors charge de la dette, les autres dépenses aient pu être contenues, et respectent ainsi globalement, pour ce qui les concerne, le plafond voté par le Parlement.
* 4 Encore en 2006, l'exécution de la dépense au titre de la charge de la dette apparaissait inférieure à la prévision inscrite en loi de finances initiale.