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Projet de loi de finances rectificative pour 2008 : examen des articles 32 à 70

 

G. - Mesures en faveur des collectivités territoriales

ARTICLE 46 - Instauration d'une taxe minière spécifique applicable à la production d'or en Guyane

Commentaire : le présent article propose la création d'une taxe spécifique visant les entreprises d'extraction d'or en Guyane, dont le produit bénéficierait, d'une part, à la région Guyane et, d'autre part, à un conservatoire écologique non encore créé.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ACTIVITÉ D'EXTRACTION D'OR EN GUYANE

Le secteur minier en Guyane est particulièrement fragmenté. Il est en effet essentiellement composé de petites et moyennes entreprises.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, en 2006, on comptait une centaine d'opérateurs différents. Toutefois, étant données les importantes contraintes environnementales auxquels ces opérateurs sont soumis, il n'y aurait plus, d'après les informations transmises par le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, qu'une vingtaine d'opérateurs actuellement en activité. Ces opérateurs sont exclusivement des petites entreprises d'extraction artisanales.

Outre ces petites entreprises, trois grands acteurs du marché minier prospectent actuellement en Guyane : Golden Star, le quarantième producteur d'or mondial, qui détient un titre de recherche, Iamgold, le huitième producteur d'or mondial, actuellement en phase de prospection minière en Guyane et qui vient d'acquérir des concessions et, enfin, Newmont, le deuxième producteur mondial, qui a demandé des permis de recherche minière en Guyane.

Trois types de titres d'exploitation de l'or coexistent en Guyane :

- les autorisations d'exploitation, qui concernent des surfaces très limitées (environ 1 km²) et sont délivrées au niveau local par le préfet. On dénombre à l'heure actuelle 56 autorisations d'exploitations d'or en Guyane ;

- les permis d'exploitation, qui portent sur des terrains plus vastes et sont d'une durée limitée à 5 ans mais renouvelables. Ils sont délivrés par le ministre en charge des mines. Quatre permis d'exploitation sont en cours de validité ;

- les concessions, d'une durée limitée à 50 ans, renouvelables, et dont les autorisations sont délivrées par décret en Conseil d'Etat. On compte vingt-huit concessions d'or en Guyane.

Enfin, la notion d'amodiataire désigne l'exploitant qui loue le permis d'exploitation à son titulaire, afin de l'exploiter à sa place.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, environ trois tonnes d'or par an sont actuellement extraites en Guyane.

B. LA TAXATION DES ENTREPRISES MINIÈRES EN GUYANE

La seule imposition spécifique à laquelle les entreprises exploitantes d'or en Guyane sont soumises est la redevance départementale et communale des mines.

En ce qui concerne la redevance communale, l'article 1519 du code général des impôts dispose que les exploitants miniers doivent acquitter une redevance de 41,9 euros par kilogramme d'or extrait, dont le produit est affecté aux communes d'implantation des exploitations ainsi qu'aux communes où se trouvent domiciliés les salariés des exploitations minières.

La redevance départementale des mines obéit au même régime que la redevance communale. En ce qui concerne les exploitations d'or, le tarif fixé par l'article 1587 du code général des impôts est de 8,34 euros par kilogramme. Son produit est perçu par les départements sur le territoire desquels les mines sont exploitées.

Enfin, pour ses redevables, la redevance des mines tient lieu de taxe professionnelle, en ce qui concerne les opérations d'extraction, de manipulation et de vente des matières extraites.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UNE REDEVANCE MINIÈRE SPÉCIFIQUE SUR LES EXPLOITANTS DE MINES D'OR EN GUYANE

Le présent article propose la création d'un VI au chapitre premier du titre II bis de la deuxième partie du livre premier du code général des impôts qui s'intitule « Redevance perçue pour la région de Guyane ».

Cette nouvelle redevance vise l'ensemble des exploitants d'or : concessionnaires, amodiataires et titulaires de permis et d'autorisations d'exploitations. Elle est en réalité une taxe puisqu'elle n'est pas strictement la contrepartie du droit d'exploitation. Cette taxe s'ajouterait aux redevances départementale et communale visées aux articles 1519 et 1587, précités, du code général des impôts.

L'article 1599 quinquies B nouveau créé par le présent article prévoit deux tarifs distincts pour cette redevance, fixés par arrêté conjoint des ministres chargés des mines, de l'intérieur et de l'économie :

- pour les petites et moyennes entreprises, le tarif ne pourra être supérieur à 1 % du cours moyen annuel de l'or constaté sur le marché de l'or de Londres l'année précédant celle au titre de laquelle la redevance est due. A titre indicatif, pour le cours moyen constaté pour l'année 2008, de 19.833 euros par kilogramme, le tarif maximum de la redevance serait de 198 euros par kilogramme. L'article précité dispose également que le tarif de la redevance ne pourra être inférieur à 40 euros ;

- pour les autres entreprises, le tarif maximal de la redevance est fixé à 2 % du cours moyen de l'année précédente, sans pouvoir être inférieur à 80 euros.

La création de la taxe est prévue pour les extractions d'or réalisées à compter du 1er janvier 2009.

B. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA REDEVANCE

Le V de l'article 1599 quinquies B précité dispose que le produit de la taxe sera affecté à la région de Guyane, qui ne perçoit actuellement aucune ressource en lien avec l'activité d'extraction d'or, à la différence des communes et du département.

Toutefois, l'article dispose également que, « à compter de la création de l'organisme chargé de l'inventaire, de la valorisation et de la conservation de la biodiversité en Guyane », le produit de la taxe sera réparti entre la région et cet organisme selon les règles suivantes :

- la moitié du produit de la redevance perçu auprès des petites et moyennes entreprises d'exploitation sera reversée à cet organisme ;

- le quart du produit de la redevance perçu auprès des autres exploitants lui sera reversé.

C. LES INVESTISSEMENTS DÉDUCTIBLES

Enfin, le III de l'article 1599 quinquies B précité dispose que les redevables de la redevance pourront déduire le montant des investissements qu'ils ont réalisés l'année précédant celle de l'imposition « pour la réduction des impacts de l'exploitation sur l'environnement, dans la limite de 45 % du montant de la redevance et de 5.000 euros ». Un décret en Conseil d'Etat devra définir la nature des investissements réalisés qui peuvent être déduits de la redevance.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les investissements visés sont, par exemple, les achats de bacs de rétention pour les stockages mobiles d'hydrocarbure, les achats de matériel de mesure permettant de réaliser des contrôles de la qualité des rejets aqueux ou encore les études de « revégétalisation » de l'environnement en fin d'exploitation.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de son rapporteur général et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté une série d'amendements rédactionnels, qui prévoient notamment de remplacer le mot « redevance » par le mot « taxe » dans l'ensemble de l'article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE PRODUIT ATTENDU DE LA REDEVANCE

La recette fiscale attendue de la mise en place de cette redevance est d'environ 600.000 euros en 2009, correspondant à environ 3 tonnes d'or extraites pour un cours de l'or de 20.000 euros par kilogramme. Toutefois, si certains des projets des grandes entreprises multinationales qui prospectent actuellement en Guyane aboutissaient, les recettes attendues seraient plus importantes.

Par ailleurs, d'après les informations transmises par le gouvernement, il apparaît que le tarif maximal de la taxe a été fixé dans le but de ne pas porter excessivement préjudice aux entreprises guyanaises. La définition de tarifs maximum distincts pour les grandes entreprises et les PME vise également cet objectif de préservation de l'ensemble des opérateurs miniers guyanais.

B. LES OBJECTIFS POURSUIVIS PAR LA CRÉATION DE CETTE TAXE

L'objectif poursuivi par la création de cette taxe est double :

- d'une part, elle résulte de la volonté de créer des retombées financières de l'activité minière au profit de la région Guyane, qui ne perçoit actuellement aucune taxe sur la production d'or, contrairement au département et aux communes. En l'état actuel du secteur de l'extraction d'or en Guyane, la région devrait percevoir 300.000 euros en 2009 provenant du produit de la nouvelle redevance ;

- d'autre part, l'objectif est, à terme, de procurer une source de financement durable au profit du conservatoire écologique qui doit être créé en Guyane. Le fait de faire porter le financement de cet organisme par les exploitants miniers se justifie par les atteintes environnementales que ces exploitants peuvent provoquer. La logique du dispositif est ainsi de faire assumer le financement des opérations de conservation de la biodiversité guyanaise par les acteurs susceptibles d'y porter atteinte. Les ressources attendues au profit du conservatoire devraient être, en l'absence de grandes entreprises d'exploitation, de 300.000 euros en 2009.

C. LES INCERTITUDES PESANT SUR LE CONSERVATOIRE ÉCOLOGIQUE

Si votre rapporteur général souscrit à la nécessite de mettre en oeuvre des mesures en faveur de la biodiversité guyanaise ainsi qu'à la logique de faire porter le financement de ces mesures par les entreprises exploitant des mines d'or, il regrette toutefois que le dispositif proposé doive en partie bénéficier à un organisme encore non créé, sur lequel peu d'informations sont, à l'heure actuelle, disponibles.

D'après les informations que votre rapporteur général a pu recueillir auprès du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, le futur « conservatoire écologique de Guyane », dont la création a été annoncée par le Président de la République lors de son déplacement en Guyane en février 2008, devrait être mis en place à la fin de l'année 2009 ou au premier semestre 2010. Son statut juridique n'est pas encore déterminé.

Il aura pour fonction, d'une part, de prendre en charge trois ou quatre emplois chargés de coordonner, de structurer et de valoriser les inventaires de biodiversité réalisés par les différents acteurs déjà sur place (partenaires scientifiques, gestionnaires du patrimoine naturel, Etat et collectivités territoriales) et, d'autre part, de renforcer les inventaires et les études sur la biodiversité guyanaise. Sa création devra s'articuler avec celle d'un conservatoire botanique national, dont le projet est porté par les collectivités territoriales guyanaises depuis plusieurs années.

Enfin, outre les ressources issues de la taxe mise en place par le présent article, il devrait recevoir un financement complémentaire de l'Etat, de l'ordre de 200.000 euros par an.

Etant données les incertitudes qui pèsent tant sur la date de création du conservatoire écologique de Guyane, qui doit percevoir une partie de la taxe créée par le présent article, ainsi que sur son statut juridique et ses missions précises, votre rapporteur général vous propose un amendement précisant que la taxe n'entrera en vigueur qu'une fois le conservatoire écologique de Guyane créé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 47 - Impositions directes locales et autres taxes perçues sur les mêmes bases : évaluation des établissements industriels

Commentaire : le présent article vise à sécuriser les règles d'évaluation des immeubles industriels, telles que les interprète de façon constante la doctrine de l'administration fiscale, en levant toute ambiguïté en la matière : la méthode d'évaluation comptable est applicable dès lors que les biens sont inscrits à l'actif d'un bilan, que ce bilan soit celui du propriétaire ou d'un exploitant desdits biens.

I. L'ÉVALUATION DES IMMEUBLES INDUSTRIELS

Tout « immeuble industriel », immobilisation corporelle d'une entreprise, se trouve assujetti à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB), en application de l'article 1380 du code général des impôts (CGI), et à la taxe professionnelle (TP), en application des articles 1467 et 1469 du même code. La liquidation de ces deux taxes s'opère sur une assiette constituée de la valeur locative des immeubles. A cet effet, les immeubles industriels sont évalués par l'administration fiscale dans les conditions prévues aux articles 1499 et suivants du CGI.

A. LA MÉTHODE DE PRINCIPE : UNE ÉVALUATION COMPTABLE

1. Une méthode fondée sur le prix de revient des immeubles

L'article 1499 du CGI fixe le principe d'une évaluation des immeubles industriels à partir de leur prix de revient. L'article 324 AE de l'annexe III du CGI précise que le prix de revient s'entend de la valeur d'origine pour laquelle le bien doit être inscrit à l'actif du bilan de l'entreprise, conformément à l'article 38 quinquies du même code, soit :

- le coût net d'acquisition en cas de mutation à titre onéreux, majoré, le cas échéant, des frais d'acte, droits ou honoraires exposés par l'acquéreur ;

- la valeur vénale du bien en cas d'acquisition à titre gratuit ;

- la valeur d'apport en cas d'immobilisation apportée par un tiers ;

- le coût de production dans le cas d'immobilisations créées par l'entreprise.

La méthode de principe pour l'évaluation des immeubles industriels repose ainsi sur la comptabilité des entreprises. Aussi, l'article 53 A du CGI oblige les entreprises soumises à un régime réel d'imposition (c'est-à-dire hors régime des micro-entreprises) à présenter annuellement un bilan comprenant, notamment, les immobilisations corporelles.

2. Le calcul de la valeur locative à partir du prix de revient

La valeur locative des immeubles industriels, conformément à l'article 1499 précité du CGI, est calculée comme suit :

1°- le prix de revient de l'immeuble subit un abattement forfaitaire, qui vise à tenir compte de la date d'entrée du bien dans l'actif de l'entreprise. Pour un immeuble acquis avant 1976, cet abattement est d'un quart du prix de revient. Pour un immeuble acquis après 1976, l'abattement est d'un tiers du prix de revient (art. 310 J bis de l'annexe II du CGI) ;

2°- ce prix de revient, après abattement, est affecté d'un taux, représentatif du revenu cadastral tiré de l'immobilisation. Ce taux est fixé à 12 % du prix de revient après abattement (article 310 L de l'annexe II du CGI).

La valeur locative en principe retenue pour la TFB et la TP correspond donc au prix de revient après abattement et après application du taux de 12 %.

B. UNE MÉTHODE DÉROGATOIRE : L'ÉVALUATION SELON LES RÈGLES APPLICABLES AUX LOCAUX COMMERCIAUX

1. Une méthode par défaut

L'article 1500 du CGI prévoit que, « par dérogation à l'article 1499, les bâtiments et terrains industriels qui ne figurent pas à l'actif d'une entreprise industrielle ou commerciale astreinte aux obligations définies à l'article 53 A, sont évalués dans les conditions prévues à l'article 1498 ». Cet article, selon la doctrine constante de l'administration fiscale, vise les cas où la méthode comptable n'est pas applicable, l'immobilisation évaluée n'étant pas inscrite à l'actif d'un bilan.

Ces hypothèses où un immeuble est détenu par une entreprise sans être inscrit à l'actif d'un bilan ne concernent que les personnes n'ayant ni la qualité d'entreprise industrielle ou commerciale, ni celle de commerçant : il s'agit en pratique d'exploitants relevant du régime de la micro entreprise, qui détiendraient et loueraient un immeuble industriel.

Par le renvoi à l'article 1498 du CGI, l'immeuble est alors évalué selon les règles applicables aux locaux commerciaux :

- lorsque l'immeuble industriel est loué dans des conditions de prix jugées normales par l'administration fiscale, le loyer sert de base à son évaluation ;

à défaut d'un tel loyer, la valeur locative est évaluée, si possible, par comparaison ou l'est, sinon, par appréciation directe.

2. Le calcul de la valeur locative en l'absence de loyer

a) L'évaluation par comparaison

L'évaluation par comparaison consiste pour l'administration fiscale à comparer l'immeuble industriel en cause à un immeuble de la même commune considéré comme représentatif.

Pour cet immeuble « type », la révision générale des valeurs locatives de 1970 (dernière en date), les actualisations (dont la plus récente remonte à 1980) et les revalorisations annuelles permettent de disposer d'un tarif « type » par mètre carré de surface. Ce tarif « type » est appliqué à la surface pondérée de l'immeuble industriel concerné, c'est-à-dire sa surface réelle majorée de coefficients visant à prendre en compte son usage (bureaux, ateliers...) et sa composition (sous-sols, débarras, magasin...). La valeur locative de l'immeuble correspond au produit de ce calcul.

b) L'évaluation par appréciation directe

Bien souvent, l'immeuble industriel devant être évalué selon les règles applicables aux locaux commerciaux ne trouve pas de point de comparaison pertinent sur le territoire communal, ni même départemental. Dans cette hypothèse, il est procédé à une évaluation par voie d'appréciation directe, méthode empirique organisée par les articles 324 AB et 324 AC de l'annexe III du CGI :

une valeur vénale du bien est reconstituée au 1er janvier 1970 (date de la dernière révision générale des valeurs locatives), le cas échéant en s'appuyant d'abord sur la valeur du terrain à cette date puis en projetant rétroactivement le coût de la construction ;

cette valeur reconstituée est actualisée à la date de l'évaluation, par l'application d'un indice fonction de la nature et de la consistance du bien ;

cette valeur actualisée, le cas échéant, subit un abattement au titre de la spécialisation du bien (spécialisation qui, de fait, affaiblit la valeur marchande ou locative de l'immeuble) ;

- enfin, cette valeur nette est multipliée par un taux « fixé en fonction du taux des placements immobiliers constatés dans la région à la date de référence pour des immeubles similaires », afin d'obtenir un revenu locatif susceptible de faire office de valeur locative de l'immeuble industriel.

C. UN REVIREMENT DE JURISPRUDENCE SUBORDONNANT L'ÉVALUATION COMPTABLE AU RÉGIME APPLICABLE AU PROPRIÉTAIRE

En 2006, le Conseil d'Etat a jugé que la méthode comptable d'évaluation d'un immeuble industriel prévue par l'article 1499 du CGI ne s'appliquait que dans le cas où le propriétaire du bien avait la qualité de commerçant ou d'industriel et, partant, était tenu d'en inscrire la valeur à l'actif de son bilan. Dans le cas contraire, selon cette jurisprudence, il convient de mettre en oeuvre les dispositions de l'article 1500 du CGI, et par conséquent d'évaluer le bien en cause comme les locaux commerciaux (donc par référence à un éventuel loyer, ou par comparaison, ou par appréciation directe).

Au cas d'espèce, pour l'établissement de la TFB due par la chambre de commerce et d'industrie concessionnaire d'un aéroport (immeuble industriel) propriété de l'Etat, ce dernier n'étant pas astreint à la présentation d'un bilan, la valeur locative de l'aéroport, selon le juge, devait être calculée, non à partir de la valeur pour laquelle il avait été inscrit au bilan de la CCI, mais bien selon la méthode applicable aux locaux commerciaux.

Cette interprétation heurte la doctrine constante de l'administration fiscale, qui considère que la méthode comptable d'évaluation des immeubles industriels fiabilise les données servant à l'établissement de l'impôt et, comme telle, doit s'appliquer dès lors que les biens sont inscrits dans un bilan, y compris celui d'un exploitant non propriétaire de ces biens.

En outre, la décision précitée du Conseil d'Etat constitue un revirement par rapport à la jurisprudence administrative antérieure. Le critère d'application de l'évaluation comptable des immeubles industriels, jusque là, tenait à l'inscription des biens dans le bilan d'une entreprise, et non au régime applicable à leur propriétaire, selon que ce dernier serait obligé ou pas d'établir un bilan où ces biens figureraient.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE CONFIRMATION DE LA DOCTRINE DE L'ADMINISTRATION FISCALE

Dans le contexte jurisprudentiel précité, le présent article vise à consacrer l'interprétation constante de l'administration fiscale relative aux règles d'évaluation des immeubles industriels. A cet effet, le I réécrit l'article 1500 du CGI, de façon à lever toute ambiguïté en la matière : la méthode d'évaluation comptable est applicable dès lors que les biens sont inscrits à l'actif d'un bilan, que ce bilan soit celui du propriétaire ou d'un exploitant desdits biens.

Le II prévoit que cette nouvelle rédaction s'appliquera aux impositions établies à compter de 2009.

III. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article procède à une réécriture de l'article 1500 du CGI avec pour seul objectif de maintenir les règles d'évaluation des immeubles industriels, telles que les a constamment interprétées la doctrine de l'administration fiscale. Ainsi, en principe, ces biens ont vocation à être évalués en fonction de leur prix de revient, sur une base comptable. A défaut d'inscription au sein d'un bilan, ils seront évalués comme les locaux commerciaux - c'est-à-dire par référence à un loyer ou, en l'absence de loyer, par comparaison ou, en dernier recours, par une appréciation directe des services fiscaux. Votre rapporteur général estime que cette interprétation est bien conforme à la lettre du CGI dans son état actuel.

Il s'agit de faire obstacle au revirement jurisprudentiel décidé par le Conseil d'Etat en 2006 (cf. supra). De la sorte, le présent article sécurise l'évaluation des immeubles industriels concédés par les personnes publiques, et évite notamment le recours, à l'égard de ces biens, à des évaluations par voie d'appréciation directe susceptibles d'entraîner des pertes de recettes pour les collectivités concédantes.

Cependant, dans la mesure où la nouvelle rédaction proposée ne s'appliquera qu'aux impositions établies à compter de 2009, le présent article n'a pas d'effet rétroactif. En particulier, conformément aux exigences constitutionnelles, il ne contrevient pas aux décisions juridictionnelles qui ont pu être rendues en sens contraire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 - Amélioration de l'information des collectivités territoriales en matière de fiscalité directe locale

Commentaire : le présent article propose d'étendre la liste des informations transmises aux communes et EPCI en matière de fiscalité directe locale.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 135 B du livre des procédures fiscales prévoit les conditions dans lesquelles l'administration fiscale informe les collectivités locales en matière de fiscalité directe locale.

Il dispose notamment que « l'administration fiscale est tenue de transmettre, chaque année, aux collectivités locales et à leurs groupements dotés d'une fiscalité propre :

« a) Les rôles généraux des impôts directs locaux comportant les impositions émises à leur profit et, à leur demande, les montants des rôles supplémentaires lorsqu'ils sont d'un montant supérieur à un seuil fixé par arrêté du ministre chargé du budget ;

« b) Le montant total, pour chaque impôt perçu à leur profit, des dégrèvements dont les contribuables de la collectivité ont bénéficié, à l'exception de ceux accordés en application de l'article L. 190. »

Le même article prévoit également que « les collectivités locales, les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre et l'administration fiscale peuvent se communiquer mutuellement les informations nécessaires au recensement des bases des impositions directes locales. »

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'améliorer l'information des collectivités locales en matière de fiscalité directe locale.

En ce qui concerne les rôles supplémentaires, il prévoit que l'administration fiscale qui transmet sur demande les montants lorsqu'ils sont supérieurs à 5.000 euros (en application d'un arrêté du 22 janvier 2007), transmettrait aux collectivités ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d'une fiscalité propre qui en feraient la demande complémentaire, les renseignements individuels nécessaires à l'appréciation de ces montants (nature de l'impôt, année d'imposition, nom et adresse de l'établissement, éléments de détermination des nouvelles bases d'imposition, à l'exception des informations révélant l'origine du rôle supplémentaire et des éventuelles amendes et pénalités).

Il prévoit également que l'administration puisse transmettre directement, aux établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique, une copie des rôles généraux de taxe d'habitation et de taxes foncières comportant les impositions émises au profit des communes membres.

De la même manière, il propose que les syndicats intercommunaux, établissements publics de coopération intercommunale assurant la gestion des ordures ménagères et bénéficiant de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, puissent recevoir les rôles de taxe foncière.

Le présent article propose enfin de fournir aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale la liste des établissements qui appartiennent à une entreprise ayant bénéficié d'un dégrèvement au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée en application de l'article 85 de la loi n° 2005-1719 de finances pour 2006.

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté outre un amendement rédactionnel, un amendement supprimant la possibilité, pour les EPCI à TPU d'obtenir, sans le consentement de leurs communes membres, la communication des rôles concernant des impositions qu'ils ne perçoivent pas.

Elle a en effet jugé ce dispositif ni utile ni opportun, le droit en vigueur autorisant déjà la transmission volontaire de l'information par les communes.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général se félicite de la volonté exprimée par le présent article d'améliorer l'information des collectivités territoriales sur les bases d'imposition et les dégrèvements ordonnancés sur leurs territoires, qui répond à une demande souvent exprimée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 bis (nouveau) - Base légale pour le traitement par les communes des demandes et de la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports

Commentaire : le présent article vise à donner une base légale au traitement par les communes des demandes et de la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports. Il prévoit, en outre, un règlement transactionnel des contentieux indemnitaires engagés par les communes en cette matière.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE TRAITEMENT DES DEMANDES ET LA DÉLIVRANCE DES CARTES NATIONALES D'IDENTITÉ ET DES PASSEPORTS : UNE MISSION À LA CHARGE DES COMMUNES

Ainsi que l'illustre le tableau suivant, le nombre de documents d'identité (cartes nationales d'identité et passeports) délivré chaque année en France est important.

Titres d'identité délivrés en 2006 et 2007

 

2006

2007

Cartes nationales d'identité

4.940.484

5.202.838

Passeports

2.195.679

2.742.110

Total

7.136.163

7.944.948

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Le recueil des demandes et la délivrance par les communes des cartes nationales d'identité (CNI) et des passeports sont prévus, respectivement, par les décrets n° 99-973 du 25 novembre 1999 et n° 2001-185 du 26 février 2001.

L'instruction des dossiers, la fabrication des titres et leur transmission aux communes restent, en revanche, de la compétence des préfectures et de certaines sous-préfectures.

B. UN LOURD CONTENTIEUX INDEMNITAIRE : 336 REQUÊTES AU 1ER SEPTEMBRE 2008 PORTANT SUR UN MONTANT TOTAL DE 118,2 MILLIONS D'EUROS DE DEMANDES INDEMNITAIRES

Au regard de la situation actuelle en matière de réception et de saisie des demandes de titres d'identité comme de leur délivrance, certaines communes ont engagé des recours contentieux, considérant qu'elles devaient faire face à un transfert de charges indu. Sur ce motif, elles ont donc engagé des requêtes en indemnisation devant la juridiction administrative.

Au total, à la date du 1er septembre 2008, 336 requêtes étaient en cours, soit en recours gracieux, soit devant les juridictions administratives, pour un montant total de 118,2 millions d'euros de demandes indemnitaires.

Dans sa décision n° 232888 du 5 janvier 2005, dite « commune de Versailles », le Conseil d'Etat a déclaré le décret précité de 2001 relatif aux passeports partiellement illégal. Par ailleurs, il ressort de l'avis n° 299825 du Conseil d'Etat du 6 avril 2007, dit « commune de Poitiers », que le décret précité de 1999 relatif aux CNI est entaché de la même illégalité, du fait que seul le législateur pouvait prévoir une mesure ayant pour effet d'augmenter, même indirectement, les charges des communes. En outre, dans sa décision n° 299720 du 14 septembre 2007, dite « commune de Villeurbanne », le Conseil d'Etat a reconnu la responsabilité de l'Etat.

Dans ce contentieux, la défense de l'Etat s'articulait autour de trois arguments principaux : la prescription quadriennale, la polyvalence des agents affectés à ces tâches et la surestimation par les communes du temps passé à ces missions.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative du gouvernement et après que notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général du budget, a exprimé à titre personnel un avis très favorable.

Le présent article vise, d'une part, à répondre au problème de droit posé par l'absence de bases légales pour le transfert aux communes de la charge de la réception et de la saisie des demandes de titres d'identité, ainsi que de la délivrance de ces titres. Il tend, d'autre part, à proposer un règlement transactionnel des contentieux indemnitaires engagés par les communes en la matière.

Le paragraphe I du présent article ajoute un article additionnel au code général des collectivités territoriales (CGCT) précisant que la réception et la saisie des demandes de CNI et de passeports ainsi que la remise aux intéressés de ces titres relève de la mission des maires en tant qu'agents de l'Etat.

Le paragraphe II du présent article stipule que les communes ne peuvent se prévaloir, sur le fondement de l'incompétence du pouvoir règlementaire à mettre à leur charge ces dépenses, d'un préjudice créé par la mission de réception et de saisie des CNI et des passeports, ainsi que de leur délivrance.

Le paragraphe III du présent article prévoit une dotation exceptionnelle en vue d'indemniser les communes au titre des charges leur incombant en matière de traitement des demandes de titres d'identité et de délivrance de ces mêmes titres.

Cette dotation s'appuie sur une enveloppe de 65 millions d'euros et est répartie entre les communes en fonction du nombre de titres qu'elles ont délivré entre 2005 et 2008. Si le nombre total de titres émis au cours de ces quatre années est supérieur à 32,5 millions, l'enveloppe de 65 millions d'euros sera ventilée entre les communes proportionnellement au nombre de titres qu'elles ont émis en 2005, 2006, 2007 et 2008.

Le montant total de l'enveloppe de 65 millions d'euros s'appuie sur une indemnisation à hauteur de 2 euros par titre.

Enfin, le paragraphe III du présent article précise que les communes qui ont engagé un contentieux indemnitaire sur la base de l'illégalité du décret de 1999 précité ou de celui de 2001 également précité, ne sont éligibles à cette dotation exceptionnelle que si cette instance est close par une décision passée en force de chose jugée et n'ayant pas condamné l'Etat.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RÉPONSE TARDIVE APPORTÉE À UN PROBLÈME DÉJÀ ANCIEN

Le présent article vise à répondre à un problème soulevé par votre commission lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 et à nouveau souligné par votre commission à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2009.

A ce jour, le montant des condamnations prononcées par les juridictions administratives s'élève à 21,3 millions d'euros, essentiellement en provisions accordées par les juges des référés (en première instance et le cas échéant en appel). Le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a, d'ores et déjà, payé 16,2 millions d'euros.

L'impact financier de ce contentieux est certain tant que perdure la situation juridique.

Aussi, une disposition législative était-elle attendue de la part du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

B. UN RÈGLEMENT TRANSACTIONNEL ÉQUITABLE

Les modalités, proposées par le présent article, de règlement du contentieux opposant l'Etat aux communes permet de couvrir la grande majorité des mairies concernées.

L'objectif du gouvernement est d'éviter un double bénéfice, qui correspondrait au cumul de l'indemnisation et des sommes gagnées en référé (ou, plus rarement, en première instance) par les communes.

Le présent article ouvre donc une alternative :

- soit l'affaire est close sans condamnation (par retrait délibéré de la commune et reversement des provisions éventuellement versées), et alors la commune bénéficie de l'indemnisation de 2 euros par titre ;

- soit l'affaire est close et la commune a préféré garder les sommes obtenues en provision, et alors la commune ne peut pas bénéficier en plus de l'indemnisation.

Le choix opéré par le présent article pour régler de façon transactionnelle le contentieux en question apparaît d'autant plus équitable qu'il permet de traiter de façon équitable les communes qui ont engagé un contentieux et celles qui ne l'ont pas fait.

Ainsi, s'agissant des communes ayant engagé une action en indemnisation contre l'Etat devant la juridiction administrative, deux cas de figure peuvent se présenter. Dans le premier cas, elles ont obtenu une condamnation définitive de l'Etat et ont, donc, bénéficié d'une indemnisation. Il convient, toutefois, de souligner que, du fait des délais de jugement et du jeu des appels, très peu d'instances sont aujourd'hui closes. Dans le second cas, les communes sont encore en cours d'instance et peuvent y renoncer, mettant ainsi un point définitif au contentieux devant la justice et s'ouvrant, par la même, le droit à l'indemnisation transactionnelle proposée par le présent article.

S'agissant des communes n'ayant pas engagé d'action en indemnisation contre l'Etat, elles sont, de droit, éligibles au dispositif proposé par le présent article.

En définitive, et conformément aux souhaits exprimés par notre collègue député Jacques Pélissard, lors de la discussion en séance à l'Assemblée nationale de cet article, la démarche adoptée est égalitaire et ne privilégie pas les communes les plus procédurières.

C. UNE SOLUTION TENANT COMPTE DE LA PRESCRIPTION QUADRIENNALE

Le contentieux opposant l'Etat et les communes en l'espèce est régi par le principe de la prescription quadriennale.

C'est la raison pour laquelle la période d'indemnisation prise en compte par le présent article s'étend de 2005 à 2008.

Un cas particulier peut se poser, toutefois, s'agissant des communes dont l'affaire est close et ayant obtenu de la juridiction administrative une condamnation de l'Etat pour une période n'allant pas jusqu'à l'année 2008. Dans ce cas, au terme du paragraphe III du présent article, ces communes ne pourraient pas bénéficier d'une indemnisation de la part de l'Etat pour la période restant à courir jusqu'au 31 décembre 2008.

Selon les informations communiquées à votre commission par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, ce cas de figure théorique ne se rencontre en pratique que pour un nombre très restreint de communes, essentiellement dans le Bas-Rhin.

En effet, rares sont les contentieux définitivement soldés et ne pouvant dès lors faire l'objet d'aucune indemnisation par l'Etat.

Par ailleurs, lorsque ce cas se rencontre, il convient de souligner que les communes ont d'ores et déjà bénéficié, grâce au jugement rendu par la juridiction administrative, d'une indemnisation sur quatre ans.

En outre, selon les informations communiquées à votre commission par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, l'Etat pourrait ne pas demander à récupérer les sommes provisionnelles versées au titre des référés et ayant caractérisé ces affaires.

D. UN MONTANT D'INDEMNISATION DE DEUX EUROS PAR TITRE FIXÉ EN CONCERTATION AVEC L'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE (AMF)

Le montant de deux euros par titre prévu par le présent article pour indemniser les communes a été fixé après concertation avec l'Association des maires de France (AMF), selon les informations recueillies par votre commission auprès du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

Alors que l'AMF proposait un montant d'un euro par titre sur les huit années sur lesquelles porte le contentieux, il a été préféré, afin de respecter le principe de prescription quadriennale, un montant de deux euros par titre sur les quatre dernières années (2005 2008).

Au total, le montant de l'enveloppe globale reste d'ailleurs inchangé selon les deux hypothèses retenues (un euro sur huit ans et deux euros sur quatre ans), soit 65 millions d'euros.

Le montant choisi de deux euros par titre est à comparer au montant retenu par plusieurs juridictions administratives, soit cinq euros par titre.

Toutefois, le montant proposé par le gouvernement correspond à une indemnisation raisonnable de toutes les communes, qu'elles aient ou non engagé un contentieux.

E. L'IMPUTATION BUDGÉTAIRE DE CETTE DÉPENSE SUR LA MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT »

Les crédits ouverts au titre de l'indemnisation des communes le seront sur l'action 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » du programme 216 «  Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

Cette imputation permet, notamment, de gérer comptablement le cas de récupération ou non des provisions de référés sur une même ligne.

Selon les informations communiquées à votre commission par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le gouvernement propose un versement de l'indemnisation en deux tranches. La première tranche, de 32,5 millions d'euros, serait ainsi ouverte dès 2009, tandis que la seconde tranche, elle aussi de 32,5 millions d'euros, serait ouverte, pour sa part, en 2010.

A cet égard, il est rappelé que l'action 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » du programme 216 «  Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2009, de 82,3 millions d'euros, dont une enveloppe de 75,2 millions d'euros pour les frais de contentieux.

En conclusion, le présent article représente une avancée appréciable au regard du contentieux qui oppose les communes et l'Etat relativement au traitement des demandes et de la délivrance des CNI et des passeports. Toutefois, dans la mesure où certaines communes pourraient se retrouver écartées d'une juste indemnisation couvrant toute la période 2005-2008, le dispositif proposé par le présent article ne paraît pas avoir atteint un équilibre pleinement satisfaisant.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48 bis (nouveau) - Réduction du droit de timbre fiscal pour les demandeurs d'un passeport biométrique fournissant eux-mêmes leurs photos d'identité

Commentaire : le présent article additionnel vise à réduire le droit de timbre fiscal pour les demandeurs d'un passeport biométrique fournissant eux-mêmes leurs photos d'identité.

I. L'ARTICLE ADOPTÉ EN LOI DE FINANCES POUR 2009

L'article 30 de la loi de finances pour 2009 augmente le droit de timbre perçu sur les demandes de passeport. Ce droit passe de 60 euros à 89 euros pour les adultes et de 30 euros à 45 euros pour les mineurs de plus de quinze ans.

Ce même article crée, par ailleurs, un droit de timbre s'élevant à 20 euros pour le passeport d'un mineur de moins de quinze ans.

Ce dispositif vise à accompagner l'entrée en vigueur du passeport biométrique, conformément au décret n° 2008-426 du 30 avril 2008, pris en application du règlement communautaire n° 2252/2004 du Conseil du 13 décembre 2004.

Dans le cadre de la délivrance du passeport biométrique, il est prévu que 2.000 communes soient équipées de stations d'enregistrement afin de recueillir la demande de l'usager et d'assurer la remise, quelques jours plus tard, de ce nouveau titre sécurisé.

Ces stations d'enregistrement comportent, notamment, un appareil de prises de vues permettant de réaliser gratuitement les photos d'identité du demandeur.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le système, conçu par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et centré sur la mise en place, dans les mairies concernées, de stations d'enregistrement permettant de recueillir les demandes de passeport biométrique et d'assurer leur délivrance, pose deux problèmes : l'un concernant les charges supportées par la commune et l'autre se rapportant à l'activité des photographes professionnels.

A. LA COMPENSATION DE LA NOUVELLE CHARGE IMPOSÉE AUX COMMUNES DANS LE CADRE DE LA DÉLIVRANCE DES PASSEPORTS BIOMÉTRIQUES : UNE AVANCÉE OBTENUE EN LOI DE FINANCES POUR 2009

Le premier problème posé par l'entrée en vigueur, en 2009, d'un nouveau circuit de délivrance des passeports concerne la compensation accordée aux communes au titre du transfert de charges qui leur est imposé, l'utilisation des stations d'enregistrement en mairie mobilisant d'importants moyens humains et matériels relevant des communes.

Dans cette perspective, à l'occasion de l'adoption des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », le 5 décembre 2008, votre commission a obtenu du gouvernement une revalorisation de la dotation attribuée aux communes qui prendront en charge, en 2009, l'enregistrement des demandes de passeport biométrique et leur délivrance.

Cette dotation était, en effet, initialement prévue par le gouvernement à un niveau de 3.200 euros pour les communes disposant d'une station d'enregistrement au 1er janvier 2009, et de 1.600 euros pour les communes ayant installé une telle station entre le 1er janvier et le 28 juin 2009. Elle s'élèvera désormais à 5.000 euros dans le premier cas, et à 2.500 euros dans le second cas. Cette augmentation correspond à une hausse de 56 % du montant accordé aux communes, Mme Michèle André, rapporteure spéciale de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » au nom de votre commission, ayant initialement déposé un amendement demandant le doublement de ladite dotation.

B. LES CRAINTES PESANT SUR LA FILIÈRE PHOTOGRAPHIQUE : UN COÛT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL IMPORTANT

Le nouveau circuit de délivrance du passeport biométrique comprend notamment la possibilité, pour le demandeur du titre, de faire réaliser gratuitement en mairie ses photos d'identité.

Ce dispositif introduit une véritable rupture avec la pratique actuelle, où le demandeur arrive en mairie après avoir fait réaliser à l'extérieur ses photos d'identité.

Du point de vue des mairies, il est à redouter que le nouveau système de délivrance des passeports ne suscite d'importantes difficultés d'aménagement de locaux et de gestion de files d'attente du fait d'une mission supplémentaire incombant aux services municipaux : la prise de photos d'identité.

En outre, il est à craindre une grande fragilisation de la profession de photographe ainsi que des sociétés spécialisées dans les photos d'identité. Les pertes pour les photographes professionnels et les 4.000 à 5.000 magasins de photos en France sont estimées à près de 30 % de leur chiffre d'affaires. De même, le réseau de 10.000 cabines de type Photomaton serait, lui aussi, très négativement impacté par la prise de vues gratuite en mairie. Il convient, en effet, de rappeler que le marché des photos d'identité correspond pour 80 % à des tirages destinés à documents officiels, dont notamment 2,8 millions de passeports chaque année.

Alors que la profession de photographe a déjà réalisé des investissements significatifs afin de pouvoir mettre ses équipements aux normes du passeport biométrique, le coût économique et social de la prise de vues en mairie pourrait se révéler important. Outre une vague de licenciements (estimés à 8.000 selon les représentants de la profession de photographe), le préjudice économique que pourrait subir l'Etat, du fait de la concurrence déloyale qu'il exercerait à l'encontre des photographes professionnels pour les photos d'identité, s'élèverait à plusieurs millions d'euros de pertes de redevance d'emplacement versée par la société Photomaton pour occupation du domaine public (gares, mairies...). En outre, cette concurrence du secteur de la photographie professionnelle par l'Etat pourrait, à terme, déstabiliser l'ensemble de la filière et remettre en cause un métier dans lequel la France a souvent occupé une place de pionnier.

C. LE « BONUS » DE 7 EUROS ACCORDÉ AU DEMANDEUR D'UN PASSEPORT BIOMÉTRIQUE APPORTANT SES PHOTOS D'IDENTITÉ

Le présent article additionnel vise à réduire l'augmentation du droit de timbre, dont doit s'acquitter le demandeur d'un passeport biométrique. Ce droit passera ainsi à 82 euros pour les majeurs, à 38 euros pour les mineurs de quinze ans et plus, et à 13 euros pour les mineurs de moins de quinze ans.

Cette réduction d'un montant de 7 euros, s'appliquant à toutes les catégories de demandeurs quel que soit leur âge, tendra à préserver le marché actuellement détenu par les photographes professionnels, qu'ils soient indépendants ou qu'ils dépendent d'un réseau.

Il paraîtrait, en outre, souhaitable pour 2009 que le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales conduise non seulement un audit du nouveau système de délivrance du passeport biométrique, mais aussi une concertation approfondie avec les représentants de la profession de photographe afin d'envisager d'éventuels aménagements dans l'utilisation des stations d'enregistrement.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 48 ter (nouveau) - Mesures de coordination pour l'entrée en vigueur du nouveau recensement de la population

Commentaire : introduit par l'Assemblée nationale, le présent article procède à plusieurs coordinations au sein du code général des collectivités territoriales en vue de l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2009, du nouveau recensement de la population.

I. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU NOUVEAU RECENSEMENT DE LA POPULATION

La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a rénové le dispositif de recensement de la population, permettant d'actualiser annuellement celle-ci. En effet, remplaçant la pratique antérieure des recensements décennaux, le recensement est désormais effectué à raison d'un cinquième des communes par an, de manière exhaustive dans les communes de moins de 10.000 habitants et à partir d'un répertoire d'immeubles localisés dans les communes de plus de 10.000 habitants.

Le décompte de population issu de ces nouvelles procédures sera authentifié à partir de la fin du premier cycle quinquennal d'enquêtes, soit la fin de l'année 2008. Ces résultats, publiés en décembre 2008, seront mis en oeuvre à partir du 1er janvier 2009. En particulier, ils permettront de répartir les concours de l'Etat aux collectivités territoriales, notamment la dotation globale de fonctionnement (DGF).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec l'avis favorable du gouvernement. Il procède à plusieurs coordinations au sein du code général des collectivités territoriales (CGCT) afin de tenir compte de l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2009, du nouveau recensement de la population.

D'une part, les références démographiques de ce code sont adaptées aux dispositions de la loi de démocratie de proximité précitée. Le présent article permet ainsi de préciser la définition des populations prises en compte pour le calcul de la DGF des communes, des EPCI, des départements et des régions.

D'autre part, les actuelles références du CGCT au recensement général de 1999, qui seront caduques à compter de 2009, sont supprimées.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les mesures de coordination prévues par le présent article sont rendues nécessaires par l'entrée en vigueur du nouveau recensement démographique. Elles revêtent un caractère purement technique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 quater (nouveau) - Installations destinées à la production d'électricité photovoltaïque

Commentaire : introduit par l'Assemblée nationale, le présent article vise à préciser, d'une part, que l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties des bâtiments agricoles n'est pas remise en cause lorsque ces bâtiments servent de support à des installations de production d'électricité d'origine photovoltaïque et, d'autre part, que ces installations sont assujetties à la taxe professionnelle.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Marc Le Fur, avec les avis favorables de la commission des finances et du gouvernement.

Il tend à compléter l'article 1382 et l'article 1469 du code général des impôts afin de préciser, respectivement :

- d'une part, que l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB) des bâtiments agricoles n'est pas remise en cause lorsque ces bâtiments servent de support à des installations de production d'électricité d'origine photovoltaïque (« panneaux solaires »), dès lors qu'ils conservent par ailleurs leur destination agricole ;

- d'autre part, que les immobilisations destinées à la production d'électricité d'origine photovoltaïque sont assujetties à la taxe professionnelle.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, conçu comme un dispositif de précision du droit existant, consacre une solution équilibrée.

En particulier, il convient de relever qu'il est conforme à l'esprit dans lequel la loi de finances initiale pour 2008 a introduit plusieurs mesures destinées à encourager les exploitants agricoles à développer la production d'énergie photovoltaïque, de ne pas remettre en cause l'exonération de TFB dont bénéficient les bâtiments agricoles dans le cas où ils supportent des installations ad hoc. Les équipements que sont ces installations, en revanche, sont logiquement soumis à la taxe professionnelle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 quinquies (nouveau) - Taxe foncière sur les forêts domaniales

Commentaire : introduit par l'Assemblée nationale, le présent article vise à maintenir l'acquittement par l'Office national des forêts d'une taxe foncière au titre des forêts domaniales.

I. L'ACQUITTEMENT PAR L'ONF D'UNE TAXE FONCIÈRE AU TITRE DES FORÊTS DOMANIALES

A. L'OFFICE NATIONAL DES FORÊTS, ÉTABLISSEMENT GESTIONNAIRE DES FORÊTS DOMANIALES

Créé en 1966, régi par les articles L. 121-1 et suivants du code forestier, l'Office national des forêts (ONF) est un établissement public national à caractère industriel et commercial, placé sous la tutelle de l'Etat. Ses principales missions consistent dans la gestion des forêts domaniales - forêts et terrains à boiser ou à restaurer appartenant à l'Etat - et des forêts publiques relevant du régime forestier, ainsi que dans la réalisation de missions d'intérêt général confiées par l'Etat.

Ces activités s'inscrivent dans un contrat de plan pluriannuel d'objectifs et de moyens conclu par l'ONF avec l'Etat. Ce document précise les orientations de gestion et les programmes d'actions de l'établissement, décline les obligations de service public de celui-ci, et évalue les moyens nécessaires à leur mise en oeuvre. La convention en vigueur, signée en juin 2006, couvre la période 2007-2011. Dans ce cadre, l'ONF s'engage en particulier sur :

- une gestion durable, innovante et exemplaire des forêts publiques ;

- une contribution renforcée à l'approvisionnement régulier de la filière bois et au développement des usages énergétiques du bois ;

- un développement de ses activités de prestation de services dans le double souci de réponse aux attentes des marchés et de financer ses actions d'intérêt général, notamment dans les domaines de l'environnement, l'accueil du public en forêt et la prévention des risques naturels.

L'ONF gère ainsi, en métropole, 1,8 million d'hectares de forêts domaniales et 2,9 millions d'hectares de forêts communales, départementales, régionales ou d'établissements publics, soit au total 27 % de la forêt française et plus de 8 % du territoire national.

B. LA TAXE FONCIÈRE SUR LES FORÊTS DOMANIALES, ENJEU D'UN DÉBAT JURIDIQUE

Depuis sa création en 1966, l'ONF s'est acquitté du paiement de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) au titre des forêts domaniales qu'il a la charge de gérer et d'exploiter. Cet acquittement a été pratiqué sur une base conventionnelle conclue avec l'Etat, mais hors contrat de plan pluriannuel. En 2008, le montant de la taxe ainsi acquittée par l'établissement devait s'élever, au total, à 13,8 millions d'euros.

Dans un contexte de rationalisation budgétaire, l'ONF a récemment excipé de la fragilité du fondement juridique de son statut de redevable d'une taxe foncière au titre des forêts domaniales, pour en contester le paiement auprès de l'Etat et, notamment, ne pas inscrire la dépense correspondante dans son budget pour 2009. L'établissement appuie cette décision sur une double argumentation juridique, tirée des dispositions du code général des impôts (CGI).

D'une part, selon l'article 1400 de ce code, le redevable de la TFNB est le propriétaire des biens taxés. En ce qui concerne les forêts domaniales, le propriétaire n'est pas l'ONF mais l'Etat : l'établissement ne serait donc pas tenu à l'acquittement de la taxe foncière afférente.

D'autre part, selon l'article 1394 du même code, les propriétés de l'Etat sont exonérées de la TFNB lorsqu'elles sont affectées à un service public ou d'utilité générale et ne sont pas productives de revenus. Les forêts domaniales appartiennent à l'Etat et elles sont, du fait même de la gestion de l'ONF, affectées à une activité d'intérêt général. Certes, ces forêts sont productives d'un revenu mais, selon l'interprétation jurisprudentielle, la condition de l'article 1394 précité relative au revenu tiré des biens en cause s'apprécie au regard du propriétaire de ces biens : l'exonération de ces derniers reste acquise si le revenu qu'ils produisent bénéficie à un tiers. Or il a été jugé que le produit des ventes de bois réalisées par l'ONF constitue une ressource du budget de cet établissement, et non du budget de l'Etat. Les critères de l'exonération de TFNB seraient donc satisfaits pour le cas des forêts domaniales.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LE MAINTIEN DE L'ACQUITTEMENT PAR L'ONF D'UNE TAXE FONCIÈRE SUR LES FORÊTS DOMANIALES

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, au nom de la commission des finances, Charles de Courson, Nicolas Perruchot et Philippe Vigier, avec l'avis favorable du gouvernement.

Il tend à compléter l'article 1400, précité, du CGI, afin de prévoir expressément que « l'Office national des forêts est le redevable de la taxe foncière non bâtie des forêts domaniales ». Cette mesure a été adoptée en vue de maintenir l'acquittement par l'ONF, comme depuis sa création, d'une taxe foncière au titre des forêts domaniales.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve pleinement l'intention poursuivie par le présent article, qui est d'en rester au « statu quo » en ce qui concerne le paiement, par l'ONF, d'une taxe foncière sur les forêts domaniales. Il faut ici souligner que la récente décision de l'établissement de se considérer comme exonéré de cette taxe, si elle devait produire ses effets, conduirait à une perte de recettes, pour les collectivités territoriales, d'un montant de près de 14 millions d'euros en 2009.

Cependant, votre rapporteur général proposera un amendement qui, outre une correction rédactionnelle du présent article, permettra de vider complètement le débat juridique soulevé par l'ONF, tel qu'il a été présenté ci-dessus, en modifiant comme il convient les deux articles en cause au sein du CGI.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48 sexies (nouveau) - Exonération de la taxe professionnelle pour les filiales des éditeurs de presse périodique écrite

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, tend à étendre l'exonération de la taxe professionnelle des éditeurs de presse périodique écrite à leur filiale détenue majoritairement, en charge des activités de diffusion et de groupage.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans le cadre de la presse vendue au numéro, un éditeur peut décider d'assurer lui-même la distribution de ces titres ou bien encore de se regrouper avec d'autres éditeurs afin de mettre en commun leurs moyens logistiques (i.e. activités de groupage de distribution).

Aux termes de l'article 1458 du code général des impôts (CGI), l'activité de diffusion des éditeurs de feuilles périodiques est exonérée de la taxe professionnelle, à condition de réaliser eux-mêmes cette activité.

En revanche, il n'en va pas de même pour les filiales détenues majoritairement par ces éditeurs lorsqu'elles ont été créées pour exercer ces activités de groupage et de distribution.

Or, il existe une distorsion de concurrence entre ces filiales aux activités de distribution et les coopératives d'éditeurs à qui l'on a confié l'exécution de ces opérations de distribution.

En effet, un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2006 a été adopté afin que soient exonérées les sociétés au capital détenu par des sociétés coopératives de messagerie de presse. En outre, l'instruction fiscale en date du 4 août 2008 a élargi cette exonération aux sociétés contrôlées mais non détenues majoritairement par ces sociétés coopératives.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte de l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'un amendement présenté par notre collègue député Michel Bouvard, avec l'avis favorable de la commission et du gouvernement.

Il prévoit que l'exonération, au titre de l'article 1458 du CGI, soit accordée tant aux éditeurs de feuilles périodiques qu'à leurs filiales ayant des activités de groupage et de diffusion.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable au présent dispositif dans la mesure où il s'agit de remédier à une distorsion de concurrence entre filiales des éditeurs de feuilles périodiques et les coopératives de messagerie de presse. En outre, l'enjeu budgétaire reste faible, de l'ordre de 500.000 euros.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 48 septies (nouveau) - Réduction de valeur locative pour les immeubles de logements issus de la transformation de locaux industriels

Commentaire : le présent article prévoit la possibilité de réduire d'un tiers la valeur locative des immeubles d'habitation collectifs issus de la transformation de friches industrielles ou commerciales dans les communes disposant de ZUS.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Dominique Baert, et avec l'avis favorable de la commission des finances, le gouvernement s'en remettant à la sagesse, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, portant article additionnel, et ouvrant la faculté, pour les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre de réduire d'un tiers les valeurs locatives pour les immeubles d'habitation collectifs issus de la transformation d'immeubles de nature industrielle ou commerciale.

Cette faculté serait toutefois réservée aux immeubles implantés dans des communes sur le territoire desquelles sont situés un ou plusieurs quartiers classés en zones urbaines sensibles (ZUS).

Le droit en vigueur (article 1518 A du code général des impôts) autorise d'ores et déjà les collectivités à réduire, par délibération de portée générale, la valeur locative de certains biens. Mais cette faculté concerne exclusivement les installations destinées à la lutte contre la pollution des eaux et de l'atmosphère et les matériels destinés à économiser l'énergie ou à produire de l'énergie renouvelable. Par ailleurs, cette réduction de valeur locative, qui peut atteindre 100 %, vient en complément d'une réduction de droit commun qui est respectivement fixée à 33  % pour les installations et 50 % pour les matériels.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les débats à l'Assemblée nationale ont permis de préciser le périmètre et l'objectif du présent article.

Comme l'a exposé son auteur, le dispositif tend à résoudre un problème pour des villes qui ont connu une grave crise industrielle et qui comptent un grand nombre de friches industrielles ou commerciales qui défigurent l'environnement et interdisent la « reconquête urbaine » de certains quartiers.

Le réaménagement de ces friches en lieux d'habitation est une solution envisageable. Toutefois, elle nécessite, pour commercialiser les nouveaux logements construits dans ces bâtiments, une taxation favorisant l'attractivité des quartiers concernés.

Votre rapporteur général observe en outre que le présent article renvoie à une décision qui sera prise par les collectivités concernées et ne fera pas l'objet d'une compensation par l'Etat. Il est de ce fait compatible avec la doctrine, exposée à de multiples reprises, de la commission des finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 octies (nouveau) - Exigibilité de la taxe locale d'équipement dans le cas de suspension judiciaire du permis de construire

Commentaire : le présent article prévoit de suspendre les délais d'exigibilité de la taxe locale d'équipement dans le cas d'une suspension judiciaire du permis de construire.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L'article 1723 quater du code général des impôts précise les modalités de versement de la taxe locale d'équipement.

Il dispose que la taxe, due par le bénéficiaire de l'autorisation de construire, doit être versée en deux fractions égales et que ces versements sont exigibles à l'expiration d'un délai de dix-huit mois et trente-six mois à compter de la date de délivrance du permis de construire ou de la date à laquelle l'autorisation de construire est réputée avoir été tacitement accordée.

L'exigibilité de la TLE est donc indépendante de l'état d'avancement des travaux.

En conséquence, dans le cas d'une suspension du permis de construire, qui peut être prononcée par le juge des référés administratif, la TLE reste due par le bénéficiaire du permis quel que soit le degré d'avancement des travaux et la durée prévisible de cette suspension.

On rappellera pour mémoire que le délai prévisible moyen de jugement devant les tribunaux administratifs s'établit en 2007 à 1 an et 2 mois.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Lionel Tardy, et avec l'avis favorable de la commission des finances et du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, portant article additionnel, et qui prévoit que lorsque l'exécution d'un permis de construire est suspendue par décision judiciaire, cette décision entraîne de plein droit la suspension des délais d'exigibilité de la taxe locale d'équipement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général estime justifié que le paiement de la taxe locale d'équipement soit différé jusqu'à la reprise des travaux dans le cas d'une suspension judiciaire du permis de construire et il est donc favorable, dans son principe au dispositif adopté par l'Assemblée nationale.

Cependant, dans sa rédaction proposée, le présent article ne serait pas opérationnel faute de précisions suffisantes. Il est, en effet, nécessaire de préciser que la suspension de l'exigibilité du paiement de la TLE est décidée sur la demande du bénéficiaire de l'autorisation de construire. Les services de l'Etat chargés du recouvrement ne sont, en effet, pas en mesure de connaître les décisions des juridictions en la matière.

Il serait également souhaitable d'étendre le principe de la suspension de l'exigibilité de la TLE à l'ensemble des contestations par un tiers auprès du tribunal administratif du permis de construire ou de la déclaration préalable de travaux.

Enfin, le dispositif devrait être, pour plus de cohérence, intégré au livre des procédures fiscales dans son chapitre II relatif au sursis de paiement.

Votre rapporteur général vous propose en ce sens un amendement visant à une nouvelle rédaction du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48 nonies (nouveau) - Exonération facultative de versement pour dépassement du plafond légal de densité (VD/PLD)

Commentaire : le présent article prévoit d'autoriser les communes à exonérer de versement pour dépassement du plafond légal de densité tout ou partie des immeubles affectés à l'habitation.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Le versement pour dépassement du plafond légal de densité (régi par les articles L. 112-1 et suivants du code de l'urbanisme), a été institué en 1975.

Il s'agit d'une contribution représentative du droit de construire au-delà d'un seuil de densité dont le versement est attribué pour trois quarts de son montant à la commune et pour un quart au département.

La loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) a abrogé le régime du VD/PLD pour le remplacer par la participation au financement de voies nouvelles et réseaux.

Toutefois, les communes ayant instauré le versement pour dépassement du plafond légal de densité avant le 1er janvier 2000 peuvent le maintenir sauf si elles décident de le supprimer par abrogation explicite ou par l'institution de la participation pour création de voies nouvelles et réseaux.

Le VD/PLD ne concerne donc que les territoires des 2.600 communes environ qui l'avaient instauré avant le 1er janvier 2000 et ont décidé de le maintenir.

Le montant du versement est égal à la valeur du terrain supplémentaire qui serait nécessaire pour construire la surface de plancher dépassant le plafond légal de densité. Son produit connaît une évolution très erratique liée à un nombre restreint de grandes opérations de construction. Son produit est concentré pour 50 % dans le département des Hauts-de-Seine.

Evolution indicative des produits liquidés du VD/PLD

(en milliers d'euros)

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

44 562

28 768

41 945

50 635

30 965

50 992

46 025

38 774

31 421

54 930

109 370

Source : Taxes d'urbanisme ; statistiques. Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget au nom de la commission des finances, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, portant article additionnel, et qui prévoit d'autoriser les communes à exonérer de versement pour dépassement du plafond légal de densité tout ou partie des immeubles affectés à l'habitation.

Il précise notamment que pourront être écartés du champ d'application du VD/PLD les logements sociaux, visés au I de l'article 278 sexies du code général des impôts.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à cette mesure d'exonération qui restera de la responsabilité des collectivités territoriales concernées et ne donnera pas lieu à compensation par l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 decies (nouveau) - Rapport sur les taxes d'urbanisme

Commentaire : le présent article prévoit la remise, avant le 1er octobre 2009, d'un rapport sur les taxes d'urbanisme.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Michel Bouvard et Gilles Carrez, rapporteur général au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, portant article additionnel, et précisant que le gouvernement remet au Parlement un rapport sur la taxe locale d'équipement et les taxes d'urbanisme, précisant l'état du recouvrement de celles-ci, les difficultés constatées et les pistes de réforme envisageables.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La gestion de la taxe locale d'équipement et des taxes attachées avait fait l'objet en avril 2006 d'un audit de modernisation pour examiner les différentes formes de modernisation susceptibles de les rendre plus efficientes.

Le rapport final de cet audit, réalisé par une équipe conjointe d'inspections (IGF, IGA, CGPC) présentait douze recommandations visant à rationaliser les procédures existantes.

Il semble qu'aucune de ces propositions n'ait été mise en oeuvre.

Votre rapporteur général considère, en conséquence, que le rapport demandé par l'Assemblée nationale serait de nature à faire progresser la résolution des problèmes posés, concernant notamment le recouvrement des taxes d'urbanisme.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.