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Projet de loi de finances rectificative pour 2009

 

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES - RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE PREMIER - Modification du mode de versement du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

Commentaire : le présent article propose d'anticiper d'un an les attributions dues au titre du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) pour ses bénéficiaires qui s'engagent à accroître leurs investissements en 2009.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE FONDS DE COMPENSATION POUR LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (FCTVA)

L'article 13 de la loi de finances rectificative pour 1975 de septembre 1975 a créé le fonds d'équipement pour les collectivités territoriales (FECL), prévu par la loi du 29 juillet 1975, permettant de compenser une partie de la charge de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) supportée par les collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics bénéficiaires, sur leurs dépenses réelles d'investissement. L'article 66 de la loi de finances initiale pour 1978 a renommé le FECL Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA).

Depuis 1983, le FCTVA a cessé d'être une dotation budgétaire limitative, inscrite au budget du ministère de l'intérieur, pour devenir un prélèvement sur recettes de l'Etat dont le rythme de progression dépend des décisions des collectivités territoriales.

Ce prélèvement est estimé par le projet de loi de finances initiale pour 2009 à 5,855 milliards d'euros pour l'année 2009, comme l'indique le tableau ci-après.

Le prélèvement sur recettes au titre du FCTVA

(en millions d'euros)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

LFI 2008

LFI 2009

3.326

3.583

3.613

3.664

3.710

3.791

4.030

5.058

5.192

5.855

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

Le FCTVA a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA acquittée par les collectivités territoriales et certains organismes sur leurs dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, et concernant une activité non assujettie à la TVA.

Le FCTVA est attribué en appliquant, à l'assiette toutes taxes comprises des dépenses éligibles, un taux de compensation de 15,482 %, fixé par l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales. En raison des règles communautaires, qui interdisent le remboursement de la TVA, ce taux est forfaitaire et ne varie pas en fonction du taux réellement acquitté par les collectivités territoriales (taux réduit par exemple). Ce taux résulte de l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 2000 et correspond au calcul de la TVA « en dedans » du prix, c'est-à-dire au montant de la TVA acquittée rapporté au prix toutes taxes comprises, en incluant la TVA à 19,6 %. Par ailleurs, l'article 53 de la loi de finances pour 1994 a prévu une réfaction de 0,905 point du taux de compensation du FCTVA, proportionnel à la part des recettes de TVA que l'Etat reverse à l'Union européenne. L'idée sous-jacente, qui justifie cette réduction, est que l'Etat n'a pas à rembourser la TVA qui n'entre pas dans les recettes du budget de l'Etat mais qui est versée au budget des communautés européennes.

La formule qui a présidé à la détermination du taux actuellement applicable est donc :

((19,6/119,6) x 100) - 0,905 = 15,482 %

B LE MODE DE VERSEMENT DU FCTVA

De manière générale, l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales dispose que l'assiette des dépenses éligibles est établie au vu du compte administratif de la pénultième année, ce qui explique le décalage de deux ans entre la réalisation de la dépense éligible et l'attribution du FCTVA. Ainsi, les dépenses engagées en année n seront retracées dans le compte administratif en année n+1 et donneront lieu aux attributions au titre du FCTVA en année n+2. En pratique, les versements au titre du FCTVA sont effectués au fur et à mesure de la transmission des dossiers par les bénéficiaires et de leur traitement dans les préfectures.

Toutefois, il ressort du quatrième alinéa du II de l'article L. 1615-6 précité que pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération, l'assiette des dépenses éligibles est constituée des dépenses réalisées l'année même et établie au vu d'états de mandatements trimestriels. Ce dispositif dérogatoire résulte, pour les communautés d'agglomération, de l'article 102 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Il avait alors pour objectif d'inciter au regroupement des communes en communautés d'agglomération.

C. L'INCLUSION DU FCTVA DANS « L'ENVELOPPE FERMÉE »

Enfin, il convient de relever que le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a prévu la modification des règles d'évolution de l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Ainsi, son article 6 dispose que l'enveloppe globale constituée « par les prélèvements sur recettes de l'État établis au profit des collectivités territoriales, par la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et par les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est égale, chaque année et à périmètre constant, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation ».

Cette nouvelle enveloppe, dite « fermée », des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, englobe le FCTVA. Or, l'évolution du FCTVA est, comme l'indique le tableau ci-avant, plus dynamique que celle de l'inflation, en raison notamment de l'accroissement rapide des efforts d'investissement des collectivités territoriales. Il en résulte, pour parvenir à conserver une augmentation globale des concours financiers de l'Etat égale à l'inflation, que d'autres dotations de l'enveloppe doivent constituer des variables d'ajustement, qui diminuent de manière à ce que l'enveloppe fermée n'augmente qu'au rythme de l'inflation.

Ainsi, en 2009, l'enveloppe globale des concours financiers de l'Etat en faveur des collectivités territoriales doit augmenter de 1.048 millions d'euros, au sein desquels l'augmentation prévisionnelle du FCTVA, hors application du présent article, est de 663 millions d'euros. Le FCTVA représentera donc plus de 63 % de la hausse des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales entre 2008 et 2009.

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose une anticipation pérenne et sous condition des attributions du FCTVA.

A. LA CONDITION : MAINTENIR LE NIVEAU DES INVESTISSEMENTS

Le dispositif préférentiel mis en oeuvre par le présent article ne concerne que les bénéficiaires du fonds « qui s'engagent, avant le 1er avril 2009 et, après autorisation de leur assemblée délibérante, par convention avec le représentant de l'État dans le département, sur une progression de leurs dépenses réelles d'équipement en 2009 par rapport à la moyenne de leurs dépenses réelles d'équipement de 2006, 2007 et 2008 ».

L'objectif de cette mise sous condition est d'inciter les collectivités territoriales à maintenir au moins le niveau d'investissements moyen des trois années 2006, 2007 et 2008. Le dispositif nécessitera la conclusion, avant le 1er avril 2009, d'une convention avec les préfets, qui devront inciter les bénéficiaires à mettre en oeuvre des projets d'investissements importants afin que la mesure soit d'application la plus large possible.

Enfin, la référence à la moyenne des investissements des trois années précédentes vise à garantir qu'aucun bénéficiaire du FCTVA ne sera pénalisé en raison d'un investissement important en 2008 ou, au contraire, ne bénéficie d'un effet d'aubaine du fait d'un investissement conjoncturellement faible en 2008.

B. LE BÉNÉFICE : DES ATTRIBUTIONS ANTICIPÉES DU FCTVA, DE MANIÈRE PÉRENNE

Pour les bénéficiaires du FCTVA qui respecteraient la condition détaillée ci-avant, les attributions au titre du FCTVA correspondraient, à compter de l'année 2009, aux dépenses afférentes à l'exercice précédent et non à celles du pénultième exercice. Ainsi, pour les investissements d'une année n, les attributions correspondantes au titre du FCTVA seraient versées en n+1 et non en n+ 2, comme c'est le cas actuellement.

Le présent article ne modifie pas, en revanche, les modalités d'attribution du FCTVA aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération, qui correspondraient toujours aux investissements de l'année en cours. Par conséquent, le régime de ces groupements demeurerait dérogatoire par rapport à celui des autres bénéficiaires du FCTVA.

La transition entre les deux régimes s'effectuerait en 2009, année au cours de laquelle les bénéficiaires du FCTVA qui rempliraient la condition nécessaire se verraient attribuer les dotations du fonds à la fois pour les investissements réalisés en 2007, comme le prévoit le droit actuel, et celles correspondant aux investissements réalisés en 2008.

Il résulte de ce dispositif que l'incitation pour les bénéficiaires du FCTVA est particulièrement forte puisque :

- d'une part, elle leur permettra, en 2009, de bénéficier d'attributions plus importantes du FCTVA. L'exposé des motifs du présent article indique ainsi que le coût de la mesure pour l'Etat, c'est-à-dire le gain pour les collectivités territoriales, est estimé à 2,5 milliards d'euros en 2009, sous l'hypothèse que 50 % d'entre elles soient concernées. Ce montant viendra s'ajouter aux 5,855 milliards d'euros prévus par la loi de finances pour 2009 au titre des attributions du FCTVA. Ainsi, le montant global du FCTVA en 2009 s'élèverait à 8,355 milliards d'euros, soit une hausse de plus de 42 % par rapport aux estimations de la loi de finances initiale ;

- d'autre part, le versement anticipé des attributions au titre du FCTVA sera pérenne. Le présent article prévoit en effet que les dépenses à prendre en compte seront celles afférentes à l'exercice précédent « à compter de 2009 ».

C. UN RETOUR AU DISPOSITIF ACTUEL POUR LES BÉNÉFICIAIRES QUI NE RESPECTENT PAS LEURS ENGAGEMENTS

Le présent article prévoit par ailleurs que les bénéficiaires dont « les dépenses réelles d'investissements constatées au titre de l'exercice 2009, établies par l'ordonnateur de la collectivité bénéficiaire avant le 15 février 2010 et visées par le comptable local » seraient inférieures à la moyenne des exercices 2006, 2007 et 2008 seraient à nouveau, en 2010, soumis au dispositif actuellement prévu pour les attributions du FCTVA. Il en résulte que ces bénéficiaires ne percevraient, en 2010, aucun versement au titre du FCTVA, puisque les versements correspondant à l'année 2008 auraient déjà été effectués en 2009. En 2011, ces bénéficiaires retrouveraient le régime actuellement applicable et se verraient verser le FCTVA au titre des dépenses engagées en 2009.

Ce dispositif est nécessaire pour garantir que les bénéficiaires respecteront les engagements pris dans les conventions passées avec les préfets. A défaut, tous les bénéficiaires du FCTVA seraient incités à passer des conventions avant le 1er avril 2009 pour bénéficier des attributions anticipées de FCTVA, quitte à ne pas respecter leurs engagements.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement, sous-amendé par nos collègues députés Didier Migaud, président, et Gilles Carrez, rapporteur général du budget de la commission des finances. Cet amendement a pour effet de substituer les années 2005 à 2007 aux années 2006 à 2008 comme période de référence servant à déterminer le seuil d'éligibilité au dispositif prévu par le présent article.

Cette modification visait :

- d'une part, à ne pas prendre en compte l'année 2008, l'évaluation du montant des investissements de l'année 2008 avant le 1er avril 2009 pouvant s'avérer complexe ;

- et, d'autre part, à réduire le seuil d'éligibilité du dispositif, la moyenne des investissements en 2005-2007 étant inférieure à celle de la période 2006-2008.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. PLUS DE 2,5 MILLIARDS D'EUROS DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT LOCAL

1. Un soutien fort à l'investissement des collectivités territoriales

Votre rapporteur général constate que le dispositif prévu par le présent article constitue un soutien aux investissements des collectivités territoriales pour l'année 2009.

En effet, d'une part, la condition fixée pour bénéficier des attributions anticipées du FCTVA devrait inciter les collectivités territoriales à maintenir leurs investissements en 2009, par rapport à la moyenne des années 2005 à 2007 et ainsi à éviter une diminution procyclique des investissements en 2009.

D'autre part, le versement anticipé des attributions du FCTVA en 2009, au titre des dépenses engagées en 2008, constituera un levier important pour soutenir financièrement les collectivités territoriales et notamment les inciter à investir. L'effort de l'Etat résultant de cette disposition, chiffré initialement à 2,5 milliards d'euros en 2009, représente une augmentation de près de 4,8 % de l'ensemble des concours financiers de l'Etat en direction des collectivités territoriales. Au total, les concours financiers de l'Etat ne devraient pas progresser de 2 %, comme le prévoyait l'article 48 de la loi de finances pour 2009, mais de 6,8 %, traduisant l'effort budgétaire de l'Etat en direction des collectivités territoriales.

Enfin, il convient de remarquer que la hausse des attributions du FCTVA qui résultera du présent article, en 2009, n'aura pas d'impact sur les autres dotations de l'enveloppe fermée. En effet, le présent article ne prévoit pas de modifier les règles d'évolution des autres concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. En revanche, il rend caduc l'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009-2012, dans sa rédaction actuelle, puisque le total des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales sera largement supérieur, en 2009, aux 2 % prévus par cet article. C'est donc bien un effort net de l'Etat, en faveur des collectivités territoriales, que le présent article met en place.

2. Un effort de plus de 2,5 milliards d'euros

Le présent article devrait coûter à l'Etat davantage que les 2,5 milliards d'euros initialement prévus.

En effet, d'une part, le coût de 2,5 milliards d'euros était fondé sur l'hypothèse d'une période de référence 2006 - 2008, correspondant, d'après le tableau ci-avant, à un investissement annuel global des collectivités territoriales de 42,4 milliards d'euros. Suite à l'amendement adopté à l'Assemblée nationale, ce seuil diminuerait à 40,4 milliards d'euros correspondant à la moyenne de la période de référence 2005 - 2007. Davantage de collectivités territoriales devraient ainsi être éligibles au dispositif.

D'autre part, il n'est pas exclu qu'un nombre plus important de collectivités territoriales que prévu par le gouvernement, signe des conventions afin de bénéficier du dispositif. Cela accroîtrait d'autant le coût du dispositif, qui semble par conséquent difficile à évaluer précisément. Le gouvernement avait fondé ses évaluations sur l'hypothèse que seule la moitié des collectivités territoriales signerait une convention.

Si elle était effectivement de 2,5 milliards d'euros, la contribution de l'investissement local au plan de relance serait relativement faible. En effet, les collectivités territoriales investissent deux fois plus que l'Etat. Or, le plan de relance comprend 4 milliards d'euros d'investissements de l'Etat, soit une augmentation de 20 % par rapport à la moyenne de ses dépenses d'investissement. Dans le cas des collectivités territoriales, une contribution de 2,5 milliards d'euros correspondrait à une augmentation de 6 % par rapport à la moyenne.

Dans la mesure où l'investissement est la dépense publique dont le multiplicateur keynésien est le plus élevé, et donc la plus efficace dans un plan de relance, on peut se demander s'il n'aurait pas fallu privilégier davantage l'investissement des collectivités territoriales.

B. DEUX AMÉLIORATIONS À APPORTER

1. La période de référence

Suite à l'amendement adopté à l'Assemblée nationale, le seuil d'investissement permettant de bénéficier du dispositif est fixé en prenant en compte les années 2005 à 2007. Cet amendement avait, notamment, pour but d'éviter certaines difficultés pouvant résulter de la prise en compte de l'année 2008 dans la période de référence, le niveau réel des investissements de l'année 2008 ne pouvant être constaté qu'au travers des comptes administratifs, dont certains risquent de n'être disponibles qu'à la mi-2009. Or, le dispositif du présent article prévoit que les conventions entre les collectivités et l'Etat devront être passées avant le 1er avril 2009. Toutefois, il apparaît que la majorité des comptes administratifs pourrait être disponible suffisamment tôt pour mettre en oeuvre efficacement le dispositif du présent article en 2009.

Par ailleurs, l'année 2008 étant une année électorale pour les communes, elle devrait se traduire par un investissement moindre par rapport à 2007, comme l'indique le tableau ci-après. Par conséquent, votre rapporteur général vous propose un amendement pour maintenir l'année 2008 au sein de la période de référence, qui s'étendrait ainsi de l'année 2005 à l'année 2008.

L'investissement des différentes catégories de collectivités territoriales
en 2007 et 2008

 

2007

2008 (prév. Dexia)

Communes

   

Montant en Mds €

25,2

24,6

Evolution en %

10,3

-2,2

EPCI à fiscalité propre

   

Montant en Mds €

8

7,7

Evolution en %

15,8

-3,7

Départements

   

Montant en Mds €

13,6

13,7

Evolution en %

7,8

1

Régions

   

Montant en Mds €

9

9,6

Evolution en %

9,4

6,5

Total

52,8

51,9

Evolution en %

8,1

-1,6

NB : ces montants comprennent les subventions d'investissement.

Source : Dexia, note de conjoncture de septembre 2008

2. La nécessité d'inclure les communautés de communes et d'agglomération dans le plan de relance

Votre rapporteur général relève par ailleurs que les communautés d'agglomération et les communautés de communes ne bénéficieront pas du présent article. En effet, ces EPCI disposent actuellement d'un régime plus favorable que celui prévu par le présent article, puisque, dans leur cas, le versement des attributions du FCTVA a lieu l'année même de la réalisation de l'investissement.

C'est pourquoi il vous propose un amendement prévoyant la création d'une dotation destinée à soutenir les communautés de communes et d'agglomération qui investiraient davantage en 2009 et en 2010 que leur investissement moyen au cours de la période 2005-2008. Ce dispositif devrait permettre d'encourager ces EPCI à maintenir le niveau de leur investissement, égal en moyenne à près de 10 % de l'investissement annuel global des collectivités territoriales.

Votre rapporteur général relève enfin que d'autres solutions auraient pu être envisagées pour soutenir l'investissement des collectivités territoriales par la dépense de l'Etat. En particulier, l'augmentation des dotations globales d'équipement des communes et des départements, qui ont été gelées par l'article 44 de la loi de finances initiale pour 2009.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 2 - Equilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois

Commentaire : le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget 2009 des dispositions proposées par le présent projet de loi de finances rectificative.

Le déficit inscrit dans le projet de loi de finances initiale pour 2009 s'établissait à 67 milliards d'euros. La détérioration du solde résultant du présent projet de loi de finances rectificative s'établit à 12,35 milliards d'euros, portant le déficit budgétaire prévisionnel à 79,3 milliards d'euros en 2009.

Le besoin de financement de l'Etat est porté de 179,6 à 191,7 milliards d'euros, en augmentation de 12,1 milliards d'euros.

Le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat est inchangé.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.