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Projet de loi relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi, en premier lieu, conformément à l'article 39, deuxième alinéa, de la Constitution, d'un projet de loi organique relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte et d'un projet de loi relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances.

Ces projets de loi, déposés le 17 juin 2009, correspondent à deux engagements forts du Gouvernement et comportent des dispositions déterminantes pour l'avenir des deux collectivités visées.

Pour la Nouvelle-Calédonie, régie par le titre XIII de la Constitution, il s'agit de poursuivre l'application de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998 et de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, en organisant de nouveaux transferts de compétences de l'Etat1(*).

Les travaux préparatoires à ces nouveaux transferts ont été lancés dès septembre 2006. Un comité de pilotage, présidé par le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie et comprenant les principales autorités politiques de la collectivité en a tracé les grandes lignes et a validé les réflexions des groupes techniques constitués sur chaque compétence ou établissement public susceptible d'être transféré. Une mission d'appui composée d'experts, de magistrats et de hauts fonctionnaires, installée le 20 février 2008, a ensuite apporté son concours au comité de pilotage. Puis, lors de sa VIIème réunion en décembre 2008 à Matignon, le Comité des signataires de l'accord de Nouméa a validé les conclusions du comité de pilotage et de la mission d'appui, approuvant la définition des périmètres et des modalités des transferts de compétences2(*).

La mise en oeuvre de ces transferts de compétences implique des modifications de la loi organique du 19 mars 1999. Ce texte doit en outre être actualisé pour assurer un meilleur fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie, conformément à la décision du Comité des signataires de l'accord de Nouméa.

Pour Mayotte, il s'agit d'inscrire dans la loi le changement de statut en faveur duquel les électeurs de la collectivité se sont prononcés lors de la consultation du 29 mars 2009. En effet, Mayotte est, aux termes de la loi organique du 25 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, qui a actualisé le statut défini par la loi du 11 juillet 2001, une collectivité d'outre-mer, régie par l'article 74 de la Constitution et dénommée « collectivité départementale de Mayotte ».

Le projet de loi organique soumis au Sénat comporte un article constituant l'aboutissement d'un long processus, les élus de Mayotte revendiquant depuis plusieurs décennies le statut de département d'outre-mer pour leur collectivité.

Cette départementalisation parachèvera le rapprochement avec le droit commun dans lequel Mayotte s'était engagée au fil de ses statuts successifs depuis 1958. Votre commission des lois a d'ailleurs évalué de façon approfondie les voies et moyens de la départementalisation de Mayotte, après le déplacement d'une mission d'information dans l'archipel en septembre 20083(*).

Les projets de loi organique et ordinaire soumis au Sénat correspondent par conséquent à des échéances politiques fondamentales pour la Nouvelle-Calédonie et pour Mayotte. Dans les deux cas, il s'agit, pour le Parlement et pour la République, d'assurer le respect des engagements de l'Etat.

Ces projets assurent en effet le respect de l'accord de Nouméa, dont la mise en oeuvre depuis 1999 a permis à la Nouvelle-Calédonie d'avancer dans la stabilité. Ils inscrivent par ailleurs dans la loi les aspirations de la population de Mayotte, pour relever dans la confiance les défis de l'essor démographique et du développement économique.

Aussi votre commission s'est-elle attachée à examiner ces textes avec l'attention qu'elle accorde immanquablement au devenir des collectivités ultra-marines, en dépit de délais d'examen excessivement courts -une semaine entre le dépôt des textes et l'examen du présent rapport en vue de l'examen en séance publique projeté au cours de la session extraordinaire -le Gouvernement ayant engagé la procédure accélérée.

Le Gouvernement a joint au dépôt des projets de loi une étude d'impact, conformément à la circulaire du Premier ministre du 15 avril 2009, prévoyant une application anticipée des dispositions constitutionnelles et organiques relatives à la présentation des projets de loi. Votre rapporteur a en outre réalisé de nombreux entretiens avec les élus de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte.

Conformément aux dispositions du statut de chacune de ces deux collectivités, le congrès de la Nouvelle-Calédonie et le conseil général de Mayotte ont été consultés sur ces projets de loi. Le congrès de la Nouvelle-Calédonie a adopté à l'unanimité, le 12 juin 2009, un avis favorable sous réserve de l'adoption de nombreuses modifications4(*). Le conseil général de Mayotte a émis le 8 juin 2009, à l'unanimité, un avis favorable, sur l'unique disposition du projet de loi organique concernant l'évolution statutaire de Mayotte5(*).

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I. UNE ÉTAPE DÉTERMINANTE DANS LES ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE ET DE MAYOTTE

A. L'ORGANISATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES À LA NOUVELLE-CALÉDONIE DANS LE RESPECT DES ORIENTATIONS DÉFINIES PAR L'ACCORD DE NOUMÉA

L'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie résulte pour l'essentiel de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, approuvé lors de la consultation de la population du 8 novembre 1998, et concrétisé par la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 et la loi organique du 19 mars 1999. Aux termes de cet accord, la Nouvelle-Calédonie jouit d'un statut d'autonomie devant aboutir, à l'issue d'une période de quinze à vingt ans, à une consultation sur l'accession à la pleine souveraineté.

Comme l'ont rappelé nos collègues Jean-Jacques Hyest, Simon Sutour et votre rapporteur dans le rapport fait à l'issue de leur mission effectuée en Nouvelle-Calédonie en septembre 2003, « tout le prix du consensus retrouvé autour des institutions de la Nouvelle-Calédonie ne peut se mesurer sans un retour sur l'histoire récente de cette collectivité marquée par la violence et l'instabilité »6(*).

1. De l'instabilité institutionnelle aux accords de Matignon

Après la Seconde Guerre mondiale, le débat politique néo-calédonien est dominé par l'Union calédonienne (UC), alliance pluriethnique et autonomiste fondée en 1956. Dans les années 1970, la production de nickel se développe et de nouveaux arrivants -néo-hébridais et Wallisiens pour la plupart- s'installent.

Face à l'affirmation de la revendication indépendantiste, le courant loyaliste, favorable au maintien de la Nouvelle-calédonie dans la République, s'organise avec la création en 1978 par M. Jacques Lafleur du Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR). Les forces indépendantistes se fédèrent quant à elles, en 1984, autour du Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS), dirigé par le regretté Jean-Marie Tjibaou.

Aussi la Nouvelle-Calédonie connaît-elle au cours de la seconde moitié du XXème siècle une évolution statutaire marquée par une grande instabilité, qui aboutit dans les années 1980 à une crise particulièrement grave.

En effet, de 1946, date de son accession au statut de territoire d'outre-mer, à 1988, l'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie a fait l'objet de huit statuts7(*), dont quatre entre 1984 et 1988. A cette époque, le débat sur l'accès à l'indépendance se radicalise et les tensions entre les communautés s'accentuent. La succession de statuts éphémères s'accompagne de violences, qui culminent lors de l'embuscade de Hienghène le 5 décembre 1984 et de la prise d'otages d'Ouvéa le 22 avril 1988.

Afin d'éviter que la Nouvelle-Calédonie ne sombre dans la guerre civile, le Premier ministre, M. Michel Rocard, dépêche alors une mission chargée de renouer le dialogue entre le FLNKS et le RPCR.

Ces négociations aboutissent le 26 juin 1988 à une déclaration commune signée à l'hôtel Matignon par le Premier ministre, huit représentants du RPCR et cinq représentants du FLNKS. Le 20 août 1988 intervient l'accord Oudinot, qui fixe le principe d'une consultation sur l'autodétermination à échéance de dix ans et organise un nouvel équilibre institutionnel8(*).

Le nouveau statut découlant des accords de Matignon est soumis à un référendum national le 6 novembre 1988 ; malgré un faible taux de participation, le « oui » l'emporte avec 80 % des suffrages exprimés.

La mise en oeuvre des accords de Matignon rétablit durablement la paix civile et donne à la Nouvelle-Calédonie des institutions stables.

Aussi les protagonistes sont-ils convaincus, à l'issue de la période de dix ans, de la nécessité de préserver ces acquis en repoussant une consultation référendaire sur l'autodétermination susceptible de raviver les antagonismes.

* 1 Voir le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs à la Nouvelle-Calédonie, n° 180 (1998-1999).

* 2 Le Comité des signataires est organisé par l'article 6.5 de l'Accord de Nouméa. Voir le relevé de conclusions de la VIIème réunion de ce Comité en annexe.

* 3 Voir le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest, Mme Michèle André, MM. Christian Cointat et Yves Détraigne, Départementalisation de Mayotte : sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités, n° 115 (2008-2009).

* 4 Voir cet avis en annexe au présent rapport.

* 5 Voir cet avis en annexe au présent rapport.

* 6 Rapport fait au nom de la commission des lois par MM. Jean-Jacques Hyest, Christian Cointat et Simon Sutour à la suite d'une mission effectuée en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna du 9 au 20 septembre 2003, n° 216 (2003-2004).

* 7 Voir le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs à la Nouvelle-Calédonie, n°180 (1998-1999).

* 8 La déclaration signée à Matignon et l'accord Oudinot constituent les « accords de Matignon ».