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Projet de loi relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances

 

Rapport n° 490 (2008-2009) de M. Christian COINTAT, fait au nom de la commission des lois, déposé le 24 juin 2009

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N° 490

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 juin 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur :

- le projet de loi organique relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte (procédure accélérée engagée),

- le projet de loi relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances (procédure accélérée engagée).

Par M. Christian COINTAT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto, vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas, secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Simon Loueckhote, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Roland Povinelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

467, 468, 491 et 492 (2008-2009)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 24 juin 2009 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission des lois a examiné le rapport de M. Christian Cointat et établi le texte proposé par la commission pour le projet de loi organique relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte n° 467 (2008-2009) et le projet de loi relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances n° 468 (2008-2009).

Le rapporteur a rappelé que le projet de loi organique visait à :

- modifier la loi organique du 19 mars 1999 afin, d'une part, de faciliter la mise en oeuvre des transferts de compétences prévus par l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, d'autre part, de moderniser l'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, ces modifications concrétisant les positions validées par le Comité des signataires de l'accord de Nouméa lors de sa réunion du 8 décembre 2008 ;

- inscrire dans la loi organique le choix exprimé par la population de Mayotte en faveur de la départementalisation, lors de la consultation du 29 mars 2009.

Soulignant l'ampleur des compétences qui doivent être transférées à la Nouvelle-Calédonie entre 2009 et 2014, il a jugé nécessaire de préciser les modalités de mise en oeuvre de ces transferts, afin de respecter les orientations de l'accord de Nouméa, et de garantir à la Nouvelle-Calédonie l'appui de l'État. Il a expliqué que le transfert des compétences normatives en matière de droit civil et de droit commercial supposait que la Nouvelle-Calédonie se dote de moyens humains et techniques importants et que le droit applicable dans la collectivité soit préalablement actualisé.

Relevant que le transfert de la compétence en matière de droit civil requérait la mobilisation de moyens matériels adaptés, il a indiqué que le relevé de conclusions du Comité des signataires de l'accord de Nouméa du 8 décembre 2008 prévoyait l'adoption de protocoles d'accompagnement qui doivent assurer à la Nouvelle-Calédonie un appui de l'État dans la mise en oeuvre des transferts.

La commission a intégré au texte du projet de loi organique 45 amendements, dont 32 de son rapporteur et 13 de notre collègue Simon Loueckhote.

Considérant que le renvoi au législateur organique de la décision sur les transferts de quatre compétences (droit civil, règles concernant l'état civil, droit commercial et sécurité civile) comportait un risque d'inconstitutionnalité, l'accord de Nouméa faisant de ce transfert une obligation, votre commission a modifié, à l'initiative de son rapporteur, les articles premier et 3 du projet de loi organique, afin de :

- maintenir au III de l'article 21 de la loi organique ces quatre compétences, dont le transfert de ces compétences relèverait ainsi d'une loi du pays adoptée par le congrès à la majorité des trois cinquièmes de ses membres ;

- prévoir que le congrès doit adopter, pour ces quatre compétences, la loi du pays décidant le transfert et son échéancier au plus tard le dernier jour de la deuxième année suivant le début de son mandat commencé en 2009. La loi du pays relative au transfert des autres compétences mentionnées au III de l'article 21 resterait soumise au délai de six mois qui s'achèvera le 30 novembre 2009 (articles premier et 3).

Afin de préciser et d'améliorer les modalités de transfert des compétences, votre commission a par ailleurs adopté des amendements visant à :

- ajouter à la liste des compétences de l'État la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (amendement du rapporteur, article premier) ;

- préciser les compétences de l'Etat en matière de police et de sécurité de la circulation maritime (amendements de notre collègue Simon Loueckhote, article premier) ;

- permettre à la Nouvelle-Calédonie de distinguer la création et l'affectation des taxes au bénéfice des collectivités territoriales et des établissements publics (amendement de notre collègue Simon Loueckhote, article 2) ;

- étendre la compétence de la Nouvelle-Calédonie aux appareils à pression et non à leur seule réglementation, à la commande publique et à la règlementation de la distribution d'énergie électrique (amendements de notre collègue Simon Loueckhote, article 2) ;

- prévoir la consultation de la Nouvelle-Calédonie sur les programmes de l'enseignement du second degré, après le transfert effectif de cette compétence à la collectivité (amendement de notre collègue Simon Loueckhote, article 3 bis) ;

- permettre à la Nouvelle-Calédonie de déléguer aux provinces des compétences en matière de transport maritime (amendement de notre collègue Simon Loueckhote, article 4) ;

- prévoir la signature, après le transfert des compétences visées au III de l'article 21 et à l'article 27 de la loi organique, de conventions entre l'État et la Nouvelle-Calédonie, en vue de définir leurs attributions respectives dans chaque domaine de compétence (amendement de notre collègue Simon Loueckhote, article 9 ter).

Souhaitant renforcer les garanties apportées à la Nouvelle-Calédonie en matière de compensation des transferts de compétences, votre commission a adopté des amendements de son rapporteur tendant à :

- prévoir que la période de référence pour la détermination de la compensation des charges d'investissement soit celle comprise entre 1998 et 2007 (article 6 bis);

- inscrire dans la loi organique le financement par l'Etat des opérations lancées avant que le transfert de la compétence en matière d'enseignement ne soit effectif, ce qui permettra le financement par l'État de la construction des lycées de Mont-Dore et de Pouembout (article 6 bis) ;

- préciser qu'en l'absence de convention, le terme de la mise à disposition des personnels de l'enseignement et les modalités du transfert sont fixés par un décret en Conseil d'État pris sur proposition du congrès et après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (article 9).

S'agissant du dispositif relatif à la départementalisation de Mayotte, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin de :

- créer au sein de la troisième partie du code général des collectivités territoriales, relative aux départements, un chapitre intitulé « Département de Mayotte » et insérer la disposition relative à la départementalisation ;

- préciser que la collectivité départementale de Mayotte deviendrait le département de Mayotte à compter de la première réunion suivant le renouvellement de l'assemblée délibérante en 2011 (article 42).

Les autres amendements du rapporteur intégrés au projet de loi par votre commission visent à :

- préciser et compléter les règles de consultation du congrès (article 14) ;

- améliorer le fonctionnement des institutions consultatives (article 28 bis) ;

- permettre l'association de la Nouvelle-Calédonie et des provinces aux négociations avec l'Union européenne (article 27 B) ;

- assurer la continuité institutionnelle et améliorer le fonctionnement du congrès (articles 27 et 27 quater) ;

- étendre aux conjoints des citoyens de la Nouvelle-Calédonie et des personnes remplissant les conditions de résidence le bénéfice de la promotion de l'emploi local (article 40 bis) ;

- préciser les compétences de la commission permanente du congrès et le mode de détermination des indemnités des élus (articles 27 bis et 30 ter) ;

- donner de nouveaux outils aux collectivités publiques pour favoriser le développement économique de la Nouvelle-Calédonie (articles 15 et 18) ;

- renforcer le rôle des assemblées délibérantes en matière d'intervention économique, non seulement en leur reconnaissant de nouvelles prérogatives, mais aussi en confortant leur rôle de contrôle (articles 20, 21 et 27) ;

- stabiliser et préciser les dispositions budgétaires et comptables applicables en Nouvelle-Calédonie (articles 22 et 22 bis) ;

- compléter le régime d'incompatibilité auquel sont soumis les membres du gouvernement, du congrès et des assemblées de province, en le rapprochant du droit commun (article 32) ;

- compléter les garanties constituant le statut des élus calédoniens en s'inspirant du droit commun (article 30 bis).

La commission a par ailleurs intégré au projet de loi 2 amendements de son rapporteur, dont un qui supprime la ratification d'une ordonnance pour laquelle le Gouvernement a outrepassé le champ de l'habilitation.

La commission a adopté le texte du projet de loi organique et le texte du projet de loi ainsi rédigés.

La Nouvelle-Calédonie en quelques chiffres

D'une superficie de 18 575,50 km2, la Nouvelle-Calédonie, située à 16 674 km de Paris et 1 979 km de Sydney (Australie), comprend la Grande-Terre (400 km de long sur 50 km de large), les quatre îles Loyauté (Ouvéa, Lifou, Tiga et Maré), l'archipel des îles Belep, l'île des Pins et quelques îlots lointains.

Selon l'Institut de la statistique et des études économiques (ISEE) de la Nouvelle-Calédonie, la population calédonienne est estimée à 249 000 habitants au 1er janvier 2009, soit une progression de 7,8 % par rapport à 2004.

Évolution de la population lors de chaque recensement

1956

1963

1969

1976

1983

1989

1996

2004

68.480

86.519

100.579

133.233

145.368

164.173

196.836

230.789

Source : INSEE-ISEE

Le prochain recensement général de la population devrait avoir lieu de mi-juillet à mi-août 2009.

Le dernier recensement effectué en 2004 indique que :

- la Province Sud compte 164 235 habitants, soit 71,2 % de la population totale (Nouméa accueille 39,5 % de la population totale)

- la Province Nord compte 44 474 habitants soit 19,3 % de la population totale

- la Province des îles Loyauté compte 22 080 habitants soit 9,6 % de la population totale.

Il montre également que 39,5 % de la population calédonienne a moins de 20 ans.

En 2008, la crise mondiale a eu des effets limités sur l'économie calédonienne. La croissance est estimée à + 0,2 %  contre + 5,6 % en 2007.

Après une baisse consécutive ces cinq dernières années, le nombre de demandeurs d'emplois est en très légère hausse (+ 0,4 %) alors même que les créations d'entreprise augmentent dans le même temps de + 7,7 %.

Les exportations de nickel ont diminué de - 17,8 % en volume. Plusieurs facteurs expliquent cette baisse : crise mondiale, incidents techniques, intempéries.

Le nombre de touristes (103 672) venus séjournés sur l'archipel est stable par rapport à 2007 (+ 0,3 %), alors même que l'Océanie observe une baisse de fréquentation de - 1,5 %.

La consommation des ménages se maintient : les importations augmentent de + 7,41 % ; les encours des crédits à la consommation et des crédits immobiliers continuent de progresser (respectivement + 5,5 % et + 13,6 %).

Le secteur public soutient l'économie locale. Le budget des collectivités locales est en hausse continue depuis plusieurs années. En 2008, les dépenses de la Nouvelle-Calédonie  sont estimées à 184 661 millions F.CFP (+ 35,54 %) et ses recettes à 163 834 millions F.CFP (+ 7,78 %). Quant à l'État, il a investi 137 709 millions F.CFP (+ 4,09 %) et a perçu 558 192 millions F.CFP (+ 2,28 %) au titre des recettes.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi, en premier lieu, conformément à l'article 39, deuxième alinéa, de la Constitution, d'un projet de loi organique relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte et d'un projet de loi relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances.

Ces projets de loi, déposés le 17 juin 2009, correspondent à deux engagements forts du Gouvernement et comportent des dispositions déterminantes pour l'avenir des deux collectivités visées.

Pour la Nouvelle-Calédonie, régie par le titre XIII de la Constitution, il s'agit de poursuivre l'application de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998 et de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, en organisant de nouveaux transferts de compétences de l'Etat1(*).

Les travaux préparatoires à ces nouveaux transferts ont été lancés dès septembre 2006. Un comité de pilotage, présidé par le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie et comprenant les principales autorités politiques de la collectivité en a tracé les grandes lignes et a validé les réflexions des groupes techniques constitués sur chaque compétence ou établissement public susceptible d'être transféré. Une mission d'appui composée d'experts, de magistrats et de hauts fonctionnaires, installée le 20 février 2008, a ensuite apporté son concours au comité de pilotage. Puis, lors de sa VIIème réunion en décembre 2008 à Matignon, le Comité des signataires de l'accord de Nouméa a validé les conclusions du comité de pilotage et de la mission d'appui, approuvant la définition des périmètres et des modalités des transferts de compétences2(*).

La mise en oeuvre de ces transferts de compétences implique des modifications de la loi organique du 19 mars 1999. Ce texte doit en outre être actualisé pour assurer un meilleur fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie, conformément à la décision du Comité des signataires de l'accord de Nouméa.

Pour Mayotte, il s'agit d'inscrire dans la loi le changement de statut en faveur duquel les électeurs de la collectivité se sont prononcés lors de la consultation du 29 mars 2009. En effet, Mayotte est, aux termes de la loi organique du 25 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, qui a actualisé le statut défini par la loi du 11 juillet 2001, une collectivité d'outre-mer, régie par l'article 74 de la Constitution et dénommée « collectivité départementale de Mayotte ».

Le projet de loi organique soumis au Sénat comporte un article constituant l'aboutissement d'un long processus, les élus de Mayotte revendiquant depuis plusieurs décennies le statut de département d'outre-mer pour leur collectivité.

Cette départementalisation parachèvera le rapprochement avec le droit commun dans lequel Mayotte s'était engagée au fil de ses statuts successifs depuis 1958. Votre commission des lois a d'ailleurs évalué de façon approfondie les voies et moyens de la départementalisation de Mayotte, après le déplacement d'une mission d'information dans l'archipel en septembre 20083(*).

Les projets de loi organique et ordinaire soumis au Sénat correspondent par conséquent à des échéances politiques fondamentales pour la Nouvelle-Calédonie et pour Mayotte. Dans les deux cas, il s'agit, pour le Parlement et pour la République, d'assurer le respect des engagements de l'Etat.

Ces projets assurent en effet le respect de l'accord de Nouméa, dont la mise en oeuvre depuis 1999 a permis à la Nouvelle-Calédonie d'avancer dans la stabilité. Ils inscrivent par ailleurs dans la loi les aspirations de la population de Mayotte, pour relever dans la confiance les défis de l'essor démographique et du développement économique.

Aussi votre commission s'est-elle attachée à examiner ces textes avec l'attention qu'elle accorde immanquablement au devenir des collectivités ultra-marines, en dépit de délais d'examen excessivement courts -une semaine entre le dépôt des textes et l'examen du présent rapport en vue de l'examen en séance publique projeté au cours de la session extraordinaire -le Gouvernement ayant engagé la procédure accélérée.

Le Gouvernement a joint au dépôt des projets de loi une étude d'impact, conformément à la circulaire du Premier ministre du 15 avril 2009, prévoyant une application anticipée des dispositions constitutionnelles et organiques relatives à la présentation des projets de loi. Votre rapporteur a en outre réalisé de nombreux entretiens avec les élus de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte.

Conformément aux dispositions du statut de chacune de ces deux collectivités, le congrès de la Nouvelle-Calédonie et le conseil général de Mayotte ont été consultés sur ces projets de loi. Le congrès de la Nouvelle-Calédonie a adopté à l'unanimité, le 12 juin 2009, un avis favorable sous réserve de l'adoption de nombreuses modifications4(*). Le conseil général de Mayotte a émis le 8 juin 2009, à l'unanimité, un avis favorable, sur l'unique disposition du projet de loi organique concernant l'évolution statutaire de Mayotte5(*).

*

* *

I. UNE ÉTAPE DÉTERMINANTE DANS LES ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE ET DE MAYOTTE

A. L'ORGANISATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES À LA NOUVELLE-CALÉDONIE DANS LE RESPECT DES ORIENTATIONS DÉFINIES PAR L'ACCORD DE NOUMÉA

L'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie résulte pour l'essentiel de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, approuvé lors de la consultation de la population du 8 novembre 1998, et concrétisé par la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 et la loi organique du 19 mars 1999. Aux termes de cet accord, la Nouvelle-Calédonie jouit d'un statut d'autonomie devant aboutir, à l'issue d'une période de quinze à vingt ans, à une consultation sur l'accession à la pleine souveraineté.

Comme l'ont rappelé nos collègues Jean-Jacques Hyest, Simon Sutour et votre rapporteur dans le rapport fait à l'issue de leur mission effectuée en Nouvelle-Calédonie en septembre 2003, « tout le prix du consensus retrouvé autour des institutions de la Nouvelle-Calédonie ne peut se mesurer sans un retour sur l'histoire récente de cette collectivité marquée par la violence et l'instabilité »6(*).

1. De l'instabilité institutionnelle aux accords de Matignon

Après la Seconde Guerre mondiale, le débat politique néo-calédonien est dominé par l'Union calédonienne (UC), alliance pluriethnique et autonomiste fondée en 1956. Dans les années 1970, la production de nickel se développe et de nouveaux arrivants -néo-hébridais et Wallisiens pour la plupart- s'installent.

Face à l'affirmation de la revendication indépendantiste, le courant loyaliste, favorable au maintien de la Nouvelle-calédonie dans la République, s'organise avec la création en 1978 par M. Jacques Lafleur du Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR). Les forces indépendantistes se fédèrent quant à elles, en 1984, autour du Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS), dirigé par le regretté Jean-Marie Tjibaou.

Aussi la Nouvelle-Calédonie connaît-elle au cours de la seconde moitié du XXème siècle une évolution statutaire marquée par une grande instabilité, qui aboutit dans les années 1980 à une crise particulièrement grave.

En effet, de 1946, date de son accession au statut de territoire d'outre-mer, à 1988, l'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie a fait l'objet de huit statuts7(*), dont quatre entre 1984 et 1988. A cette époque, le débat sur l'accès à l'indépendance se radicalise et les tensions entre les communautés s'accentuent. La succession de statuts éphémères s'accompagne de violences, qui culminent lors de l'embuscade de Hienghène le 5 décembre 1984 et de la prise d'otages d'Ouvéa le 22 avril 1988.

Afin d'éviter que la Nouvelle-Calédonie ne sombre dans la guerre civile, le Premier ministre, M. Michel Rocard, dépêche alors une mission chargée de renouer le dialogue entre le FLNKS et le RPCR.

Ces négociations aboutissent le 26 juin 1988 à une déclaration commune signée à l'hôtel Matignon par le Premier ministre, huit représentants du RPCR et cinq représentants du FLNKS. Le 20 août 1988 intervient l'accord Oudinot, qui fixe le principe d'une consultation sur l'autodétermination à échéance de dix ans et organise un nouvel équilibre institutionnel8(*).

Le nouveau statut découlant des accords de Matignon est soumis à un référendum national le 6 novembre 1988 ; malgré un faible taux de participation, le « oui » l'emporte avec 80 % des suffrages exprimés.

La mise en oeuvre des accords de Matignon rétablit durablement la paix civile et donne à la Nouvelle-Calédonie des institutions stables.

Aussi les protagonistes sont-ils convaincus, à l'issue de la période de dix ans, de la nécessité de préserver ces acquis en repoussant une consultation référendaire sur l'autodétermination susceptible de raviver les antagonismes.

2. Les modalités d'évolution de l'archipel définies par l'accord de Nouméa

a) Le report de l'échéance définie par les accords de Matignon

Lors des débats de confrontation entre les projets institutionnels du FLNKS et du RPCR, engagés en 1995, le premier impose un préalable minier à la poursuite des négociations, afin de permettre la construction d'une usine métallurgique dans la province Nord, dans un objectif de rééquilibrage économique. Après la signature, le 1er février 1998, des accords de Bercy prévoyant un échange de massifs miniers entre les sociétés engagées dans l'exploitation du nickel, les négociations politiques reprennent et aboutissent à l'accord de Nouméa, signé par l'ensemble des partenaires le 5 mai 1998, lors de la visite du Premier ministre, M. Lionel Jospin.

Cet accord, qui détermine pour une période transitoire de quinze à vingt ans l'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, les modalités de son émancipation et les voies de son rééquilibrage économique et social, est largement approuvé par la population de l'archipel lors de la consultation du 8 novembre 1998, le « oui » recueillant 72 % des suffrages exprimés9(*).

L'accord de Nouméa prend en compte les spécificités de la Nouvelle-Calédonie, justifiant des innovations institutionnelles et juridiques. Son préambule reconnaît « les ombres de la période coloniale » et affirme la nécessité de « poser les bases d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie », permettant « la refondation d'un contrat social entre toutes les communautés ». Le document d'orientation, second volet de l'accord, prévoit ensuite un renforcement considérable des compétences de la Nouvelle-Calédonie, le transfert du pouvoir exécutif à un gouvernement collégial et la création d'un sénat coutumier.

La mise en oeuvre de plusieurs innovations juridiques prévues par l'accord, dérogeant à certains principes à valeur constitutionnelle, impliquait nécessairement une révision de la Constitution.

Tel était en particulier le cas de l'adoption par le congrès de « lois du pays » susceptibles d'être déférées au Conseil constitutionnel avant leur promulgation et de la reconnaissance d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie, fondant des restrictions au corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province et pour les consultations sur l'accession à la pleine souveraineté. Le dispositif défini par la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 a ensuite permis l'adoption de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie et de la loi ordinaire la complétant.

b) La consécration de l'accord de Nouméa par la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998

La loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 a rétabli dans la Constitution un titre XIII intitulé « Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie », comprenant les articles 76 et 77.

L'article 76 a permis l'organisation de la consultation tendant à l'approbation des dispositions de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998 par un corps électoral restreint, défini par référence à la loi référendaire du 9 novembre 1988.

Ainsi, conformément au second alinéa de l'article 2 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988, ont pu participer à la consultation du 8 novembre 1998 les personnes inscrites sur les listes électorales du territoire à la date de la consultation et qui y avaient leur domicile depuis la date du référendum approuvant la loi statutaire de 198810(*).

L'article 77 autorise le législateur organique à adopter des dispositions statutaires dérogeant à des principes à valeur constitutionnelle « pour assurer l'évolution de la Nouvelle-Calédonie dans le respect des orientations définies » par l'accord de Nouméa. Cet article consacre par conséquent :

- le caractère irréversible des transferts de compétences, impliquant un dessaisissement du législateur au fur et à mesure des transferts ;

- la possibilité pour le congrès de la Nouvelle-Calédonie de prendre des actes de nature législative susceptibles d'être soumis au contrôle du Conseil constitutionnel avant leur promulgation (les « lois du pays ») ;

- la reconnaissance d'une citoyenneté propre à la Nouvelle-Calédonie, fondant les restrictions apportées au corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province et, selon des modalités différentes, pour la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté à l'issue de la période transitoire de quinze à vingt ans ;

- la faculté pour la Nouvelle-Calédonie d'adopter des mesures spécifiques visant à limiter l'accès à l'emploi local ;

- la capacité, pour les personnes qui en ont perdu le bénéfice, d'accéder à nouveau au statut civil coutumier, par dérogation à l'article 75 de la Constitution.

La loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie a par conséquent défini le statut de la collectivité dans le respect des orientations dérogatoires de l'accord de Nouméa.

3. Les institutions de la Nouvelle-Calédonie et les élections provinciales du 10 mai 2009

L'Accord de Nouméa prévoit que les institutions de la Nouvelle-Calédonie comprennent un congrès, émanation des trois assemblées de province, un sénat coutumier et un gouvernement, désigné à la proportionnelle par le Congrès.

? L'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie

Les provinces Sud, Nord et des îles Loyauté ont été créées par la loi référendaire du 9 novembre 1988 et confirmées par la loi organique du 19 mars 1999. Elles s'administrent librement par des assemblées élues au suffrage universel direct11(*) pour une durée de cinq ans.

Les provinces sont compétentes « dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'Etat ou à la Nouvelle-Calédonie par la loi organique ou aux communes par la législation applicable en Nouvelle-Calédonie » (article 20 de la loi organique du 19 mars 1999). Elles exercent donc plus particulièrement leurs attributions en matière d'agriculture, de développement économique, de santé et d'urbanisme. Elles disposent en outre de prérogatives importantes pour la valorisation des ressources en nickel au bénéfice du développement économique de leur territoire.

Le congrès, mis en place en mai 1999, est composé d'une partie des élus des trois assemblées de province. Il compte ainsi 54 membres exerçant un mandat de cinq ans dont 32 des 40 membres de l'assemblée de la province Sud, 15 des 22 membres de l'assemblée de la province Nord et 7 des 14 membres de l'assemblée de la province des îles Loyauté. Le congrès siège chaque année lors de deux réunions ordinaires, dont la durée ne peut excéder deux mois. Il peut également se réunir en session extraordinaire.

Conformément aux orientations du point 2.1.3 de l'Accord de Nouméa, la loi organique a consacré le pouvoir législatif autonome du congrès. L'article 99 de la loi organique, mettant en oeuvre cette innovation majeure, prévoit en effet que dans douze matières telles que la fiscalité, l'accès au travail des étrangers et l'état et la capacité des personnes, le congrès de Nouvelle-Calédonie peut adopter des lois du pays.

Adoptées après avis du Conseil d'Etat, elles peuvent faire l'objet, dans un délai de quinze jours et notamment à la demande du haut-commissaire, d'une deuxième délibération. Celle-ci conditionne une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel appelé à se prononcer dans les trois mois. A l'issue de cette procédure, les lois du pays sont promulguées par le haut-commissaire et acquièrent une valeur législative.

La Nouvelle-Calédonie a adopté, depuis la promulgation de la loi organique du 19 mars 1999, 77 lois du pays.

Le mode de scrutin pour les élections provinciales

Aux termes de l'accord de Nouméa, les assemblées de province sont élues selon un scrutin de listes à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, en un seul tour de scrutin.

Pour prévenir le morcellement de la représentation politique au sein des assemblées qui pourrait résulter d'un tel mode de scrutin et, ainsi, garantir la stabilité des institutions calédoniennes, deux mécanismes sont prévus :

- seules les listes ayant obtenu un nombre de suffrages supérieur à 5 % du nombre des inscrits peuvent siéger dans les assemblées de province. Cette exigence, instaurée en 1999, est plus rigoureuse que le dispositif du statut de 1988, qui prévoyait un seuil de 5 % des suffrages exprimés ;

- les fusions entre listes postérieurement à l'élection sont interdites : la loi organique du 19 mars 1999 dispose ainsi que « les élections ont lieu [...] sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation ».

Par ailleurs, les formations politiques calédoniennes sont soumises au respect de la parité : la loi organique leur impose de présenter des listes composées alternativement d'un candidat de chaque sexe.

Les membres du congrès, désignés parmi les membres des assemblées de province, sont naturellement soumis au même mode de scrutin. Les sièges au congrès sont attribués en fonction du nombre d'élus dans chaque assemblée de province et « d'après l'ordre de présentation [des candidats] sur chaque liste »12(*).

En outre, si le Conseil constitutionnel a fait prévaloir la théorie du corps électoral « glissant » dans sa décision sur la loi organique de 199913(*), cette interprétation, non conforme aux intentions des signataires de l'accord de Nouméa, a été remise en cause par la loi constitutionnelle du 23 février 200714(*) qui « gèle » le corps électoral calédonien pour les élections provinciales15(*). En conséquence, seuls peuvent participer aux élections provinciales, les électeurs inscrits sur la liste électorale spéciale, c'est-à-dire ceux qui :

- remplissent les conditions pour être inscrits sur les listes électorales de la Nouvelle-Calédonie établies en vue de la consultation du 8 novembre 1998 relative à l'accord de Nouméa ;

- sont inscrits sur le tableau annexe16(*) et domiciliés depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection des assemblées de province et du congrès ;

- ont atteint l'âge de la majorité après le 31 octobre 1998, et soit justifient de dix ans de domicile en Nouvelle-Calédonie en 1998, soit ont eu un de leurs parents remplissant les conditions pour être électeur au scrutin du 8 novembre 1998, soit ont un de leurs parents inscrit au tableau annexe et justifient d'une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection, cette condition de domicile étant appréciée de manière souple17(*).

Ainsi, lors des dernières élections provinciales, on comptait 135 932 inscrits sur la liste électorale spéciale ; parallèlement, 18 206 électeurs de la liste générale (c'est-à-dire admis à participer aux élections présidentielles, législatives, européennes et municipales mais résidents de Nouvelle-Calédonie depuis une date ultérieure à 1998) demeuraient exclus du scrutin.

L'exécutif de la Nouvelle-Calédonie est assumé par un gouvernement de cinq à onze membres, élus à la proportionnelle par le congrès pour la durée de la mandature. Le congrès peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement par l'adoption d'une motion de censure revêtue de la signature d'au moins un cinquième de ses membres. Réunissant des représentants de la majorité et de l'opposition, le gouvernement élit son président, chargé de fonctions d'animation et de négociation.

Les institutions de la Nouvelle-Calédonie

 Le congrès

- 54 membres issus des trois assemblées de province, élus pour cinq ans, au suffrage universel direct

- Vote les lois du pays intervenant dans une douzaine de matières (principes fondamentaux du droit du travail, règles concernant le nickel...)

 Le sénat coutumier

- 16 membres désignés selon les usages de la coutume à raison de deux représentants par aire coutumière

- Délibère sur les projets ou propositions de loi du pays relatifs notamment aux domaines du statut civil coutumier, des terres coutumières et des signes identitaires

 Le conseil économique et social

- Composé de 39 membres (28 désignés par les provinces, 2 par le sénat coutumier en son sein et 9 par le gouvernement)

- Consulté sur toute délibération du congrès à caractère économique et social et peut être saisi par les assemblées de province, le Sénat coutumier ou le gouvernement sur les textes à caractère économique, social ou culturel

 33 communes

 Les trois provinces (du Sud, du Nord, des Îles)

- S'administrent par des assemblées élues pour cinq ans au suffrage universel direct

- Exercent la compétence de droit commun

 Huit conseils coutumiers

- Institués dans les huit aires coutumières et composés selon les usages propres à la coutume

- Consultation à l'initiative du sénat coutumier, du haut commissaire, du gouvernement, du président d'une assemblée de province ou d'un maire

 Le gouvernement

- Collège de cinq à onze membres, élu à la proportionnelle par le congrès pour la durée de la mandature

- Président du gouvernement élu par les membres du gouvernement pour la durée du mandat

Reconnaissant la place des autorités coutumières, la loi organique instaure des conseils coutumiers dans chacune des huit aires coutumières de la Nouvelle-Calédonie et crée un sénat coutumier, comprenant seize membres. Le sénat coutumier délibère sur les projets de propositions de lois du pays portant notamment sur le statut civil coutumier, les terres coutumières et les signes identitaires. Il est obligatoirement consulté sur les projets de délibération du congrès ou d'une assemblée de province « intéressant l'identité kanak ».

? Les élections provinciales du 10 mai 2009

Lors des élections provinciales du 10 mai 2009, le taux de participation a atteint 72 % (98 520 votants), contre 76,43 % il y a 5 ans. Aucune liste n'a obtenu la majorité absolue des sièges, qui est de 28.

Résultats globaux des principales listes candidates aux élections du 10 mai 2009

LISTES

VOIX

%

PARTI TRAVAILLISTE

7 692

8,0%

UNI
(Union nationale pour l'indépendance)

10 162

10,5%

FNLKS
(Front de libération nationale kanak et socialiste)

16 589

17,2%

RASSEMBLEMENT - UMP

19 888

20,6%

L'AVENIR ENSEMBLE

11 308

11,7%

CALEDONIE ENSEMBLE

16 253

16,8%

RPC (Rassemblement pour la Calédonie)

4 304

4,5%

TOTAL

96 558

100,0%

Source : haut-commissariat de la Nouvelle-Calédonie

Conformément à l'article 160 de la loi organique, les membres des assemblées de province nouvellement constituées se sont réunis le vendredi 15 mai au chef-lieu de chacune des provinces. Au cours de cette première réunion, chaque assemblée de province a élu son président, parmi ses membres élus au congrès.

Le congrès de la Nouvelle-Calédonie s'est ensuite réunit de plein droit le deuxième vendredi suivant l'élection des assemblées de province (art. 65 de la loi organique), soit le vendredi 22 mai, en session extraordinaire.

Le Congrès est constitué de 5 groupes politiques :

- le Rassemblement UMP qui dispose du groupe le plus important avec 13 sièges. Le groupe est présidé par M. Georges Naturel et le parti par M. Pierre Frogier (président de l'assemblée de la Province sud) ;

- le FLNKS obtient 11 sièges. Le groupe est présidé par M. Roch Wamitan ;

- Calédonie Ensemble obtient pour sa part 10 sièges. Le groupe est présidé par M. Philippe Gomes par ailleurs désigné par le congrès président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ;

- le groupe UNI composé de 8 membres est présidé par M. Joseph Goromido ;

- le groupe Avenir ensemble - LMD (6 membres) est présidé par Didier Leroux.

Les mouvements Rassemblement pour la Calédonie, Parti travailliste et Libération Kanak Socialistes ne disposent pas d'assez d'élus pour former un groupe.

A l'issue des élections du 10 mai 2009, les 3 principaux partis loyalistes ont passé un accord pour se partager les responsabilités politiques au sein des institutions de la Nouvelle-Calédonie.

M. Pierre Frogier (Rassemblement-UMP et ancien président du congrès) a ainsi été élu président de l'assemblée de la province sud. M. Paul Néaoutyine (UNI) a été réélu président de la province nord et M. Néko Hnepeune (FLNKS) président de la province des Îles Loyauté.

M. Harold Martin (l'Avenir ensemble, ancien président du gouvernement) a été élu président du congrès.

Par une délibération du 28 mai, le congrès a fixé à 11 le nombre de membres du gouvernement, en application de l'article 109 de la loi organique. Le gouvernement est constitué de 7 élus loyalistes et 4 indépendantistes

Le 5 juin 2009, M. Philippe Gomes (Calédonie ensemble, ancien président de l'assemblée de la province sud) a été élu à l'unanimité président du gouvernement. Traditionnellement le poste de vice-président revient à un élu indépendantiste. Le 15 juin, les 4 membres indépendantistes du gouvernement ont proposé la candidature de M. Pierre Ngaiohni (FLNKS), qui a donc été élu vice-président.

4. La nécessité de faciliter les transferts de compétences

La répartition des compétences définie par le titre II de la loi organique du 19 mars 1999 a entraîné le transfert à la Nouvelle-Calédonie de quatre services : l'inspection du travail, le service du commerce extérieur, la partie de service du vice-rectorat chargée de l'enseignement public du premier degré et la partie du service des mines et de l'énergie chargée de la réglementation relative aux hydrocarbures, au nickel, au chrome et au cobalt.

Le transfert du service du commerce extérieur, du service du vice-rectorat, ainsi que de l'institut de formation des personnels administratifs est achevé. Le transfert de l'inspection du travail doit encore faire l'objet d'un arrêté fixant le complément de dotation globale de compensation, mais une convention a déjà été signée entre le haut-commissaire et le président du gouvernement.

L'organisation des transferts intervenant à des étapes intermédiaires

La loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie répartit en trois catégories les transferts de compétences qui doivent intervenir à des étapes intermédiaires, correspondant au renouvellement du congrès en 2004 et 2009.

Les transferts prévus par l'article 21, III

L'article 21, III, de la loi organique dispose que l'Etat conserve jusqu'à leur transfert à la Nouvelle-Calédonie les compétences suivantes :

- la police et la sécurité en matière de circulation aérienne intérieure et de circulation maritime dans les eaux territoriales ;

- l'enseignement du second degré public et privé, sauf la réalisation et l'entretien des collèges du 1er cycle du second degré ; santé scolaire ;

- l'enseignement primaire privé ;

- le droit civil, règles concernant l'état civil et droit commercial ;

- la sécurité civile.

Ces compétences « sont transférées à la Nouvelle-Calédonie au cours de la période correspondant aux mandats du congrès commençant en 2004 et 2009 ». Les compétences transférées et l'échéancier des transferts feront l'objet d'une loi de pays adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du congrès, au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant le début du mandat en 2009 (30 novembre 2009).

Les transferts prévus par l'article 27

Le congrès peut, à partir du début de son mandat commençant en 2009, adopter à la majorité simple une résolution tendant à ce que lui soient transférées, par une loi organique ultérieure, les compétences suivantes :

- les règles relatives à l'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, le contrôle de légalité des provinces, des communes et de leurs établissements publics, le régime comptable et financier des collectivités ;

- l'enseignement supérieur ;

- la communication audiovisuelle.

Les transferts prévus par l'article 23

Les établissements publics suivants sont transférés à la Nouvelle-Calédonie par des décrets en Conseil d'Etat pris sur proposition du congrès, qui précisent la date et les modalités de transfert :

- l'Office des Postes et Télécommunications ;

- l'Institut de Formation des Personnels Administratifs ;

- l'Agence de Développement Rural et d'Aménagement Foncier (ADRAF) ;

- l'Agence de Développement de la Culture Kanak (ADCK) ;

- le Centre de Documentation Pédagogique (CDP).

L'Office des Postes et Télécommunications et l'Institut de Formation des Personnels Administratifs ont d'ores et déjà été transférés. S'agissant des transferts de l'ADRAF, l'ADCK et du CDP, ils peuvent être demandés à tout moment, depuis le 1er janvier 2000 et jusqu'au scrutin prévu à l'article 216 (soit la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté) par le vote d'une résolution du congrès adoptée à la majorité simple.

Si le congrès n'a pas demandé le transfert de nouvelles compétences en 2004, il apparaît que la mise en oeuvre des nouveaux transferts devant intervenir à compter de son mandat commencé en mai 2009 suppose une modification de la loi organique du 19 mars 1999. Compte tenu de la charge correspondant à l'exercice des compétences visées, il convient en effet d'actualiser les modalités de calcul de la compensation financière, d'organiser dans le temps les transferts et de préciser le sort des services et des personnels correspondants.

Ainsi, aux termes du point 2.2, du relevé de conclusions de la réunion du Comité des signataires de l'accord de Nouméa du 20 décembre 2007 « conformément aux conclusions du 5ème comité des signataires de l'accord de Nouméa du 2 février 2006, le Comité des signataires rappelle que, dans le strict respect de l'accord de Nouméa, un groupe de travail composé de l'ensemble des partenaires de Nouméa - qu'ils soient représentatifs des institutions ou représentatifs des partis politiques - a été réuni autour du haut-commissaire pour aboutir à un projet de texte. Compte tenu du consensus politique constaté sur le projet de texte, l'Etat s'engage à prendre les mesures nécessaires pour que la loi organique soit modifiée dans un délai le plus bref possible. »

? Les travaux préparatoires aux transferts de compétence

Les travaux préparatoires aux transferts de compétence ont été engagés dès septembre 2006, sous l'autorité du haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie.

Dans ce cadre, un comité de pilotage, à vocation politique, s'est réuni le 9 février 2007 afin de tracer, selon une méthode consensuelle, les grandes lignes de la préparation des transferts de compétences, et notamment le calendrier et la méthode de travail. Présidé par le Haut-commissaire, il réunit les délégations des partis représentatifs : Rassemblement-UMP, l'Avenir ensemble et FLNKS.

Au cours de l'année 2007, ont été progressivement installés des groupes de travail (groupes techniques), rattachés à chaque compétence ou établissement public à transférer, sans distinguer si le transfert relève de l'article 21.III, de l'article 23 ou de l'article 27 de la loi organique. Les membres des groupes techniques tiennent leur légitimité de leur désignation par le comité de pilotage.

Enfin, des comités consultatifs composés des acteurs de la société civile peuvent être associés au déroulement des travaux.

? La mission d'appui aux transferts de compétences

Lors de la réunion du Comité des signataires de l'accord de Nouméa du 20 décembre 2007, l'Etat a proposé qu'une mission d'experts, de magistrats, de membres de corps d'inspection et de hauts fonctionnaires appartenant aux ministères concernés par les transferts, soit constituée pour apporter un appui aux groupes de travail créés localement.

La mission d'appui, installée par le secrétaire d'Etat à l'outre-mer le 20 février 2008, est chargée d'apporter expertises et conseils au comité de pilotage et de formuler des scénarii et des propositions pour les transferts prévus par la loi organique du 19 mars 1999.

En application de la décision prise lors du Comité des signataires le 20 décembre 2007 et compte tenu du consensus des partenaires calédoniens, les travaux de la mission d'appui se sont concentrés sur les transferts de compétences prévus par les articles 21, III, et 23 de la loi organique.

La mission a effectué son premier déplacement en Nouvelle-Calédonie du 21 au 25 avril 2008. Des rencontres ont été organisées avec le comité de pilotage, les groupes techniques et les comités consultatifs. Un rapport d'étape a été remis aux différents partenaires dans le courant du mois de juin 2008. Le second déplacement de la mission a eu lieu en octobre 2008.

? Les positions arrêtées par le Comité des signataires de l'accord de Nouméa

Les conclusions de la mission d'appui ont été validées par le comité de pilotage puis par le VIIème comité des signataires prévu par l'article 6.5 de l'accord de Nouméa, qui s'est réuni à Matignon le 8 décembre 2008.

Ce comité a ainsi approuvé l'application à l'ensemble des transferts des points suivants :

- la période de référence pour la compensation financière sera de 3 ans pour le fonctionnement et de 10 ans pour l'investissement ;

- la compensation sera indexée sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) ;

- l'indemnité d'éloignement sera intégrée dans le calcul de la compensation ;

- aucune compensation ne sera accordée à la Nouvelle-Calédonie pour des charges liées à l'activité normative (toutefois, une assistance juridique est envisagée pour la compétence droit civil, règles concernant l'état civil et droit commercial) ;

- aucune de ces compétences ne peut faire l'objet d'un transfert partiel, ce qui n'exclut pas un transfert progressif ;

- les textes applicables en Nouvelle-Calédonie au jour choisi par le congrès pour le transfert effectif d'une compétence restent applicables tant que le congrès ne les modifie pas ;

- le processus d'intégration dans la fonction publique néo-calédonienne des fonctionnaires et agents de l'Etat découlant des transferts de compétences ne s'accompagnera pas de mesures de soutien de l'Etat à la caisse locale de retraite. Toutefois, ce processus pourra intégrer des conditions d'âge et faire l'objet d'une étude, en concertation avec l'Etat, afin de ne pas aggraver le déséquilibre du régime.

Le comité des signataires a par ailleurs approuvé les modifications de la loi organique du 19 mars 1999 rendues nécessaires par les scénarios adoptés. Il a enfin pris acte de l'accord existant sur l'adoption de dispositions visant à assurer un fonctionnement plus équilibré et plus efficace des institutions, ainsi qu'une plus grande transparence des relations entre les exécutifs et les assemblées.

Les élus calédoniens entendus par votre rapporteur ont souligné que la réunion de concertation initialement prévue entre la réunion du Comité des signataires de décembre 2008 et l'examen des projets de loi n'avait pas eu lieu. Ils ont regretté que cette étape de la préparation des textes n'ait pas été maintenue, expliquant que le congrès avait par conséquent été conduit à demander de nombreuses modifications et ajouts dans son avis du 12 juin 2009.

Les élus calédoniens ont en outre insisté sur l'engagement de l'Etat à « accompagner la Nouvelle-Calédonie pour l'exercice des compétences dont le calendrier de transfert est modifié »18(*).

Cet appui devra faire l'objet de deux protocoles d'accompagnement, l'un pour le droit civil, les règles concernant l'état civil et le droit commercial, l'autre pour la sécurité civile.

B. LA DÉPARTEMENTALISATION DE MAYOTTE

Votre commission a étudié de façon très approfondie la question de la départementalisation de Mayotte dans un rapport d'information publié à l'issue d'une mission effectuée dans cet archipel par nos collègues Jean-Jacques Hyest, Michèle André, Yves Détraigne et votre rapporteur, du 1er au 6 septembre 200819(*).

1. L'aboutissement d'une revendication ancienne

La population de Mayotte a été consultée à cinq reprises depuis 1945 sur le statut de la collectivité et sa place dans la République. Ces consultations successives lui ont permis d'exprimer un attachement indéfectible à la France et la volonté de se rapprocher du droit commun.

A la fin du XIXème siècle, c'est à partir de Mayotte que la France établit son protectorat sur les trois autres îles des Comores (Mohéli en 1886, Anjouan et la Grande-Comore en 1892). L'autonomie de l'archipel des Comores, qui obtient le statut de Territoire d'Outre-mer en 1946, est progressivement renforcée par la loi-cadre Defferre de 1956, et par les lois du 22 décembre 1961 et du 3 janvier 1968.

Le Gouvernement dépose le 3 octobre 1974 un projet de loi tendant à organiser la consultation des Comoriens, en vue de leur autodétermination.

Ainsi, la loi du 23 novembre 1974 organise une consultation d'autodétermination des populations des Comores, un amendement adopté à l'initiative du Sénat ayant prévu la consultation « des populations » et non « de la population », afin de permettre un décompte des suffrages île par île. Le scrutin d'autodétermination du 22 décembre 1974, aboutit à une quasi-unanimité en faveur de l'indépendance dans les îles de la Grande Comore, d'Anjouan et de Mohéli (94,56 %), tandis que la population de Mayotte se prononce à une majorité de 63,82 % en faveur du maintien dans la République française.

A l'issue de cette consultation, la loi du 3 juillet 1975 organise l'accession des Comores à l'indépendance, en prévoyant l'adoption d'une Constitution par voie référendaire, le décompte des suffrages devant être effectué île par île.

Toutefois, le 6 juillet 1975, le président du Gouvernement des Comores déclare unilatéralement l'indépendance, sans consulter les élus de Mayotte, en désaccord avec cette option.

Prenant acte de cette proclamation d'indépendance, la loi du 31 décembre 1975 relative aux conséquences de l'autodétermination des îles des Comores met fin à l'appartenance à la République française des îles de Grande Comore, d'Anjouan et de Mohéli et organise deux consultations à Mayotte, la première pour demander à ses habitants s'ils entendent rester Français et la seconde pour les inviter à déterminer leur statut au sein de la République :

la première consultation, le 8 février 1976, aboutit par un vote quasi-unanime (99,4 % des suffrages exprimés) au maintien de Mayotte dans la République ;

- lors de la seconde consultation, le 11 avril 1976, sur le statut de Mayotte, le Gouvernement, souhaitant éviter un vote massif en faveur de la départementalisation, pose une question très ambiguë : « désirez-vous que Mayotte conserve ou abandonne le statut de territoire d'outre-mer ? ». La population de Mayotte rejette le statut de territoire d'outre-mer par 97,47 % des suffrages exprimés, tandis que 79,59 % des votants déposent dans l'urne un bulletin « sauvage », donc nul, exprimant le souhait de voir Mayotte dotée du statut de département d'outre-mer.

A la suite de ces consultations, un projet de loi prévoyant la départementalisation de Mayotte est déposé à l'Assemblée nationale le 12 mai 1976, puis retiré avant d'avoir été discuté.

La loi du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte crée finalement une collectivité territoriale au statut sui generis provisoire, sur le fondement de l'article 72 de la Constitution.

La loi du 22 décembre 1979 réaffirme l'ancrage de Mayotte dans la République française en précisant que « l'île de Mayotte fait partie de la République française et ne peut cesser d'y appartenir sans le consentement de sa population ».

L'accord sur l'avenir de Mayotte, signé le 27 janvier 2000, fixe un calendrier en vue de l'évolution statutaire de Mayotte, en prévoyant une consultation de la population mahoraise sur les grandes lignes du statut avant le 31 juillet 2000. Mayotte sera érigée en « collectivité départementale », afin de se rapprocher le plus possible du droit commun, tout en respectant l'évolution de la société mahoraise.

L'accord prévoit que le conseil général recevra progressivement de nouvelles compétences de caractère départemental et régional et que l'exécutif sera transféré du préfet au président du conseil général au terme d'un délai prévu par la loi.

Conformément aux engagements pris, la population de Mayotte est consultée le 2 juillet 2000 et se prononce à 72,94 % pour cet accord20(*).

La loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte traduit les dispositions de l'accord21(*).

En effet, cette loi réaffirme l'appartenance de Mayotte à la République, dote l'île du statut de « collectivité départementale » et fixe les étapes de la décentralisation. Celle-ci vise essentiellement à transférer le pouvoir exécutif du préfet au président du conseil général et à mettre en pratique les grands principes régissant l'organisation administrative (principes fixés par la loi de décentralisation du 2 mars 1982).

Enfin, une étape essentielle est ensuite franchie pour l'ancrage de Mayotte au sein de la République, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 inscrivant cette collectivité à l'article 72-3, deuxième alinéa, de la Constitution. L'appartenance de Mayotte à la France reçoit ainsi une consécration constitutionnelle et la plus forte garantie de pérennité que puisse offrir notre droit.

2. L'actualisation du statut et la consultation du 29 mars 2009

Le statut de 2001 devait être modifié, afin de prendre en compte les principes d'organisation statutaire des collectivités d'outre-mer régies par le nouvel article 74 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.

De nombreuses dispositions de la loi du 11 juillet 2001, de nature ordinaire, devaient par conséquent être reclassées en dispositions de nature organique.

En effet, aux termes de l'article 74, deuxième alinéa, de la Constitution, la loi organique statutaire doit mentionner, pour chaque collectivité d'outre-mer :

- les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ;

- les compétences de la collectivité ;

- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante ;

- les conditions de consultation des institutions de la collectivité sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières la concernant et sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence.

L'article 2 de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer (DSIOM) réécrit donc le statut de Mayotte, dont les dispositions sont insérées dans la nouvelle sixième partie du code général des collectivités territoriales consacrée aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution.

Les dispositions issues de la loi du 11 juillet 2001 sont reprises. Elles sont actualisées pour tenir compte, notamment, de l'intervention de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales.

En outre, les domaines dans lesquels les lois et règlements s'appliquent de plein droit sont considérablement étendus puisque le principe est, depuis le 1er janvier 2008, celui de l'application de plein droit des lois et règlements, à l'exception de ceux pour lesquels il n'est pas envisageable de passer immédiatement au régime d'identité (article L.O. 113-1 nouveau du code général des collectivités territoriales).

Enfin, le nouveau statut a avancé la date à partir de laquelle le conseil général peut adopter une résolution tendant à demander une évolution statutaire. L'article 2 de la loi du 11 juillet 2001 prévoyait en effet qu'« à compter de la première réunion qui suivra son renouvellement en 2010, le conseil général de Mayotte peut, à la majorité des deux tiers de ses membres, adopter une résolution portant sur la modification du statut de Mayotte ».

L'article L.O. 6111-2 du code général des collectivités territoriales a permis au conseil général de Mayotte, dès la première réunion suivant son renouvellement en 2008, d'adopter, à la majorité absolue de ses membres et au scrutin public, « une résolution portant sur la modification du statut de Mayotte et son accession au régime de département et région d'outre-mer défini à l'article 73 de la Constitution ».

Aussi le conseil général de Mayotte a-t-il adopté, le 18 avril 2008, à l'unanimité, une résolution demandant que Mayotte accède au régime de département et région d'outre-mer, défini à l'article 73 de la Constitution.

Les modalités du passage de l'article 74 à l'article 73 de la Constitution

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a établi une nouvelle classification juridique des collectivités d'outre-mer et permis, pour la catégorie des collectivités d'outre-mer, l'élaboration de statuts sur mesure.

Ainsi, l'article 73 de la Constitution définit le statut des départements et régions d'outre-mer (la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et la Réunion), où les lois et les règlements sont applicables de plein droit, conformément au principe de l'assimilation législative. L'article 74 crée une nouvelle catégorie, les collectivités d'outre-mer (COM), qui s'est substituée aux territoires d'outre-mer (la Polynésie française et les îles Wallis-et-Futuna) et aux collectivités d'outre-mer à statut particulier créées par la loi en application de l'ancien article 72 de la Constitution (Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon).

Le nouvel article 72-4 de la Constitution établit une procédure spécifique pour l'évolution statutaire de tout ou partie d'une collectivité territoriale d'outre-mer soumise à l'un des régimes des articles 73 et 74 vers l'autre régime juridique.

Innovation importante de la révision constitutionnelle de 2003, le changement de statut doit être décidé par une loi organique, ce qui garantit la constitutionnalité des solutions appliquées22(*).

Auparavant, l'article 72-4, premier alinéa, dispose que le changement de statut, pour tout ou partie d'une collectivité d'outre-mer, « ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli ».

Cette procédure de consultation spécifique est définie à l'article 72-4, second alinéa. Ainsi, la consultation des électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif peut être proposée par le Gouvernement pendant la durée des sessions ou conjointement par les deux assemblées. Il revient au Président de la République de décider cette consultation.

A l'initiative de la commission des Lois du Sénat, le second alinéa de l'article 72-4 prévoit que lorsque la consultation porte sur un changement de statut et est organisée sur proposition du Gouvernement, ce dernier est tenu de faire une déclaration, suivie d'un débat, devant chaque assemblée.

Le dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution dispose en outre que « la création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outremer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ».

S'agissant de Mayotte, la consultation des électeurs devait avoir lieu sur le fondement des articles 72-4 et 73, puisqu'il est proposé de créer une collectivité unique, appelée département.

Le président de la République, conformément à ses engagements, a choisi de lancer le processus d'évolution statutaire. Sur la proposition du Gouvernement23(*), il a décidé de consulter les électeurs de Mayotte, en application des articles 72-4 et 73 de la Constitution24(*).

En application de l'article 72-4 de la Constitution, le Gouvernement a fait, devant l'Assemblée nationale le 11 février 2009 et devant le Sénat le 12 février, une déclaration, suivie d'un débat, sur la consultation des électeurs de Mayotte relative à la départementalisation25(*).

Le 29 mars 2009, les électeurs de Mayotte ont donc été consultés sur une question rédigée en ces termes : « approuvez-vous la transformation de Mayotte en une collectivité unique appelée département, régie par l'article 73 de la Constitution, exerçant les compétences dévolues aux départements et régions d'outre-mer ? ». Le « oui » a recueilli 95,2 % des suffrages exprimés, avec un taux de participation de 61,37 % des électeurs inscrits26(*).

Les résultats de la consultation des électeurs de Mayotte du 29 mars 2009

Electeurs inscrits

71.420

Votants

43.831

Suffrages exprimés

43.215

« Oui »

41.160

« Non »

2.055

3. La mise en oeuvre de la départementalisation

Lors du débat du 12 février 2009 au Sénat, préalable à la consultation des électeurs de Mayotte, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a expliqué que « lors de la phase préparatoire au scrutin, le Pacte pour la départementalisation de Mayotte a été adressé à l'ensemble des foyers mahorais. Il s'accompagne d'un résumé traduit dans les deux langues communément parlées à Mayotte en plus du français. Après le scrutin, si les Mahorais acceptent l'évolution institutionnelle proposée, un projet de loi organique sera présenté dès cet été à la représentation nationale pour tirer les conséquences du scrutin. Une loi ordinaire viendra le compléter ».

En ce qui concerne l'organisation institutionnelle de Mayotte, le Pacte pour la départementalisation prévoit que :

- la collectivité deviendra un département relevant de l'article 73 de la Constitution, qui exercera en outre les compétences d'une région ;

- l'effectif du conseil général, qui compte actuellement 19 conseillers, sera renforcé ;

- au plus tard à la date qui était envisagée pour le renouvellement de la moitié des actuels conseillers généraux, c'est-à-dire au printemps 2011, seront organisées les élections de la totalité des nouveaux conseillers de Mayotte ;

- une fois les nouveaux conseillers élus, les nouvelles institutions seront mises en place. L'assemblée élira son Président et l'existence du département de Mayotte sera alors effective.

II. L'ORGANISATION DE L'ÉVOLUTION INSTITUTIONNELLE DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE ET LA DÉPARTEMENTALISATION DE MAYOTTE

Le projet de loi organique relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte apporte à la loi organique du 19 mars 1999 des modifications visant à faciliter les transferts de compétences prévus par l'accord de Nouméa et à actualiser l'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, conformément aux propositions approuvées par la comité des signataires de l'accord lors de sa réunion du 8 décembre 2008.

Il donne enfin une reconnaissance législative au choix exprimé par la population de Mayotte en faveur de la départementalisation, lors de la consultation du 29 mars 2009. Le projet de loi ordinaire complète les dispositions institutionnelles relatives à la Nouvelle-Calédonie et ratifie six ordonnances.

A. L'ORGANISATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES À LA NOUVELLE-CALÉDONIE

1. Une organisation plus progressive des transferts

Le Comité des signataires de l'accord de Nouméa, aux termes du relevé de conclusions de sa réunion du 8 décembre 2008, constate que, « dans un souci de réalisme et de progressivité, des préalables sont requis pour certaines compétences inscrites à l'article 21.III (sécurité civile, droit civil, droit commercial). Les modalités de transfert doivent tenir compte de ces préalables et, en conséquence, ces compétences seront inscrites à l'article 27 de la loi organique du 19 mars 1999. »

Le projet de loi organique déplace de l'article 21, III à l'article 27 de la loi organique les compétences en matière de droit civil, d'état civil, de droit commercial et de sécurité civile, afin de permettre à la Nouvelle-Calédonie de se préparer à leur transfert (articles premier et 3). Celui-ci n'aurait plus à être décidé avant le 30 novembre 2009, mais pourrait intervenir plus tard, par la voie d'une loi organique.

Les compétences de l'Etat seraient par ailleurs précisées dans les domaines des contrats publics, du recensement de la population et de la sécurité de la circulation aérienne extérieure.

Le projet de loi organique étend par ailleurs les compétences de la Nouvelle-Calédonie à la réglementation des appareils à pression, à tout type de contrats publics en dehors de ceux conclus par l'Etat et à la définition des normes de construction (article 2).

Le Congrès pourrait en outre déléguer aux provinces la compétence en matière de placement des demandeurs d'emploi (article 4).

Enfin, la participation au financement de l'établissement public d'incendie et de secours serait reconnue comme une dépense obligatoire pour la Nouvelle-Calédonie et les provinces (article 5).

2. Des garanties renforcées pour le droit à compensation et la mise à disposition de services

Le relevé de conclusions du VIIème Comité des signataires de l'accord de Nouméa indique que l'État s'engage « à accompagner la Nouvelle-Calédonie pour l'exercice des compétences dont le calendrier de transfert est modifié. Cet accompagnement fera l'objet d'un protocole spécial pour chacune des deux catégories de compétence qui sera signé au premier semestre 2009 et fera l'objet d'une évaluation annuelle. »

Le projet de loi organique modifie ainsi les règles de calcul de la compensation financière, afin de les aligner sur celles qui ont été retenues en métropole par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (article 6).

Il complète l'organisation des transferts de services, en permettant aux institutions de la Nouvelle-Calédonie de donner des instructions aux services de l'Etat avant même la signature de la convention fixant les modalités de transfert, selon des modalités déjà retenues par le législateur en 2004 (article 7).

Les services de l'Etat chargés des compétences de police et de sécurité de la circulation aérienne intérieure et de la circulation maritime dans les eaux territoriales, d'enseignement du second degré public et privé et d'enseignement primaire privé pourraient en outre être mis à la disposition de la Nouvelle-Calédonie dès l'entrée en vigueur du transfert.

3. Un accompagnement de l'Etat

L'article 8 du projet de loi organique donne la possibilité à l'Etat et à la Nouvelle-Calédonie d'exercer leurs compétences respectives au sein du même service, ce qui pourrait faciliter la mise en oeuvre des missions correspondantes.

Selon une logique complémentaire, l'Etat pourrait déléguer à la Nouvelle-Calédonie l'exercice de sa compétence en matière de police et de sécurité de la circulation aérienne extérieure.

Par ailleurs, des dispositions dérogatoires permettraient la mise à disposition globale et gratuite auprès de la Nouvelle-Calédonie, à titre provisoire, des personnels de l'enseignement. Le terme de cette mise à disposition serait fixé par une convention ou, à défaut de convention dans le délai de cinq ans, par décret (article 9). Afin de faciliter le recrutement d'enseignants par la Nouvelle-Calédonie, les concours de l'éducation nationale seraient territorialisés, la Nouvelle-Calédonie pouvant ainsi demander qu'un nombre de postes défini soit réservé aux candidats remplissant les conditions d'accès à l'emploi définies par une loi de pays.

Le projet de loi organique permet en outre aux autorités administratives indépendantes, aux établissements publics nationaux et aux administrations centrales de l'Etat d'apporter leur concours à la Nouvelle-Calédonie. Les autorités de la Nouvelle-Calédonie pourraient ainsi bénéficier de l'appui technique de l'Etat pour la prise en charge des compétences transférées (articles 11 et 12).

B. LA MODERNISATION DU STATUT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

1. L'application des lois et règlements et la consultation du Congrès

Le projet de loi organique, reprenant une disposition du statut de la Polynésie française, rend applicables de plein droit en Nouvelle-Calédonie les lois et règlements relatifs aux domaines de souveraineté (article 13).

Il actualise et complète les règles de consultation du congrès sur les projets et propositions de loi et sur les projets d'ordonnances (article 14), et intègre dans la loi organique des dispositions prévoyant la consultation du congrès sur la création et la suppression de communes ou la modification de leurs limites territoriales.

2. Les modalités d'intervention en matière économique

Afin d'accélérer le développement économique global du territoire et le rééquilibrage entre les provinces, le chapitre III du titre II du projet de loi organique ouvre de nouvelles possibilités d'intervention dans la vie économique locale aux collectivités publiques de la Nouvelle-Calédonie.

L'article 15 du projet de loi organique autorise les établissements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces à participer au capital des sociétés privées gérant un service public ou d'intérêt général. Ce nouvel outil d'intervention économique, aujourd'hui réservé à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces, permettra aux établissements publics de s'engager dans le développement des services publics locaux et de favoriser l'attractivité économique du territoire sur lequel ils interviennent.

En outre, l'article 1er du projet de loi ordinaire autorise les établissements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces à créer des sociétés d'économie mixte locales.

L'article 16 vise à inciter les communes calédoniennes à constituer des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

L'article 17 permet aux collectivités publiques de constituer, avec d'autres personnes morales de droit public ou de droit privé, des groupements d'intérêt public.

Le régime juridique de ces groupements est précisé par l'article 2 du projet de loi ordinaire.

L'article 18 étend à la Nouvelle-Calédonie, aux provinces, à leurs établissements publics et aux syndicats mixtes auxquelles elles participent certaines dispositions de la loi Sapin du 29 janvier 1993, leur imposant de respecter les principes de transparence et de régularité posés par elle. Pour aligner le droit en vigueur en Nouvelle-Calédonie sur le droit commun, le projet de loi organique précise que les contrats « in house » ne seront pas soumis aux règles de publicité et de mise en concurrence normalement applicables.

Il autorise en outre les provinces à accorder des subventions aux entreprises (article 19). Ce nouvel outil se superpose aux dispositifs prévus par la loi organique (prêts, avances et bonifications d'intérêts). Toutes les aides aux entreprises pourront, par ailleurs, être accordées directement, c'est-à-dire sans l'intervention d'un établissement bancaire ou financier.

3. L'actualisation des dispositions budgétaires, financières et comptables

Sur le modèle des améliorations opérées en Polynésie française par la loi organique du 7 décembre 200727(*), le chapitre IV du titre II du projet de loi organique renforce l'efficacité, la lisibilité et la transparence des procédures budgétaires applicables en Nouvelle-Calédonie. De plus, il clarifie les dispositions financières et comptables et existantes et renforce les pouvoirs de la chambre territoriale des comptes.

Les articles 20, 21 et 22 du projet de loi organique reprennent à droit constant certaines dispositions concernant la procédure de vote du budget de la Nouvelle-Calédonie et des provinces et qui figurent actuellement dans le code des juridictions financières. En outre, pour favoriser une meilleure gestion des fonds publics, le projet de loi organique harmonise les dispositions de la loi organique avec le droit de la métropole. Aussi prévoit-il la mise en place obligatoire de débats d'orientation budgétaires, la fixation d'une procédure précise pour l'adoption du compte administratif, ou encore l'extension du contrôle budgétaire.

L'article 23 ouvre une nouvelle compétence à la chambre territoriale des comptes, qui pourrait proposer des améliorations des règles de droit, dès lors que leur édiction entre dans la compétence de la Nouvelle-Calédonie. Elle serait donc autorisée à adresser des recommandations au congrès par l'intermédiaire de son président, ce qui institutionnalise et renforce son pouvoir de proposition.

L'article 6 du projet de loi ordinaire renforce, lui aussi, les pouvoirs de la chambre territoriale des comptes, qui pourrait se voir confier, sur délégation du premier président de la Cour des comptes, la vérification des comptes des sociétés, groupements ou organismes exerçant leur activité sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie.

4. La clarification des normes relatives aux finances locales

L'article 24 du projet de loi organique réécrit, à droit constant, les dispositions relatives au Fonds intercommunal de péréquation (FIP) des communes. Les règles relatives à ce fonds ayant été fréquemment modifiées depuis sa création par la loi n°69-5 du 3 janvier 1969, le projet de loi organique effectue un travail d'unification et de clarification et réaffirme la compétence du congrès en la matière.

L'article 25 autorise la Nouvelle-Calédonie à mettre en place une fiscalité intercommunale et consacre la compétence des assemblées délibérantes des EPCI pour créer des impôts intercommunaux.

L'article 26 permet à la Nouvelle-Calédonie, sur décision de son gouvernement et dans certaines conditions limitativement énumérées, de déroger à l'obligation de dépôt de ses fonds auprès de l'Etat28(*). Une même possibilité est ouverte aux provinces et aux établissements publics, sur décision des organes délibérants compétents (introduction d'un article 184-1).

Enfin, l'article 5 du projet de loi ordinaire permet aux communes de Nouvelle-Calédonie de bénéficier, dans les mêmes conditions qu'en métropole, de la dotation exceptionnelle pour délivrance de titres sécurisés prévue par la loi de finances rectificative pour 2008.

5. L'amélioration du fonctionnement des institutions calédoniennes

a) Le statut des élus calédoniens

Le projet de loi organique actualise les dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 relatives au statut des élus calédoniens.

Il prend en compte le cas d'une présomption d'absence pour les membres du congrès ou d'une assemblée de province (article 29). Une telle présomption, constatée par le juge des tutelles, permettrait de remplacer les élus disparus et mettrait fin à un vide juridique préjudiciable au bon fonctionnement des assemblées délibérantes.

L'article 30 revalorise les indemnités accordées aux collaborateurs du congrès : celles-ci, qui ne pourraient excéder le quart des indemnités accordées aux élus, pourraient désormais atteindre le tiers de ce même montant. Ce même article met en place des indemnités forfaitaires de représentation pour le président du sénat coutumier et le président du conseil économique et social ; ces indemnités seraient plafonnées29(*) et déterminées par le congrès. Le président du conseil coutumier bénéficierait, quant à lui, d'une indemnité forfaitaire plus faible30(*), mais non soumise à une délibération du congrès.

L'article 31 crée un véritable régime de protection des élus. Un tel régime de protection est déjà appliqué aux élus de métropole31(*), mais aussi, depuis 2005, aux élus des communes de la Nouvelle-Calédonie. Le projet de loi organique prévoit ainsi que les collectivités compétentes seront tenues d'assurer la protection du président du gouvernement, des membres du gouvernement, du président du congrès et des présidents des assemblées de province.

L'article 32 apporte des précisions sur le régime des incompatibilités et des inéligibilités. De plus, le régime d'inéligibilités et d'incompatibilités applicable aux membres du congrès et des assemblées de province serait étendu aux sénateurs coutumiers.

L'article 41 réécrit les articles de 64, 114 et 161 de la loi organique relatifs à la transparence financière de la vie politique, afin d'y supprimer les références expresses à la loi du 11 mars 1988 et de les remplacer par des termes plus généraux et moins restrictifs.

En outre, l'article 9 du projet de loi ordinaire comble une lacune du code électoral qui ne fixe pas le délai dont disposent les élus, en cas de dissolution, pour effectuer leur déclaration individuelle de rattachement. Ce délai serait fixé à huit jours.

Par ailleurs, les communes de moins de 80.000 habitants, soit l'ensemble des communes de Nouvelle-Calédonie à l'exception de Nouméa, pourraient allouer des indemnités à leurs conseillers municipaux, dans des conditions et limites identiques à celles prévues pour les communes de métropole (article 4 du projet de loi).

b) La continuité institutionnelle

L'article 28 du projet de loi organique apporte à la loi organique du 19 mars 1999 un ensemble de modifications visant à renforcer les garanties de continuité au sein des exécutifs de la Nouvelle-Calédonie et des provinces.

Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie assurerait ainsi l'expédition des affaires courantes jusqu'à l'élection du président du gouvernement suivant le renouvellement du congrès.

Par ailleurs, une procédure de contreseing en cas d'absence ou d'empêchement d'un membre du gouvernement permettrait d'éviter une paralysie administrative. Le gouvernement pourrait en outre prendre des actes individuels d'application de la réglementation édictée par le congrès.

S'agissant des provinces, il serait notamment précisé que le président de l'assemblée expédie les affaires courantes en cas d'annulation de l'élection ou de démission des membres de l'assemblée.

c) L'exercice des recours juridictionnels

Le projet de loi organique précise les modalités de mise en oeuvre du contrôle de légalité par les autorités de l'Etat (article 33). Ce contrôle de légalité serait d'ailleurs étendu aux actes des établissements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces (article 34).

Le tribunal administratif pourrait saisir le Conseil d'Etat quand un moyen sérieux portant sur la répartition des compétences entre l'Etat et les autorités locales est soulevé, non seulement dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, mais aussi dans le cadre d'un recours en appréciation de légalité (article 35).

La possibilité, pour le haut-commissaire, de saisir pour avis le tribunal administratif, prévue par le code de justice administrative, serait inscrite dans la loi organique (article 36).

Ces dispositions sont complétées par l'article 8 du projet de loi ordinaire, qui inscrit l'extension du champ des demandes d'avis au Conseil d'Etat à l'article L. 224-3 du code de justice administrative.

Par ailleurs, les dispositions permettant à tout contribuable ou électeur d'exercer les actions appartenant à la collectivité, prévues pour les communes et les collectivités d'outre-mer, seraient étendues à la Nouvelle-Calédonie (article 37).

d) Les modalités de changement de statut civil

Le projet de loi organique renforce les garanties encadrant les changements de statut civil. La loi organique du 19 mars 1999 permet en effet, dans certaines conditions, le passage du statut civil de droit commun au statut civil coutumier et la renonciation au statut civil coutumier. Ainsi, les demandes tendant à bénéficier du statut civil coutumier feraient l'objet d'une publication permettant aux tiers de former opposition dans le délai d'un mois (articles 38 et 39).

Les conséquences du changement du statut civil sur les actes d'état-civil seraient précisées, afin de garantir le respect du statut dont la personne relève (article 40).

C. L'ÉVOLUTION STATUTAIRE DE MAYOTTE

L'article 42 du projet de loi organique consacre le choix de la départementalisation exprimé par les électeurs de Mayotte lors de la consultation du 29 mars 2009. La collectivité départementale deviendrait donc, à compter de son prochain renouvellement triennal en 2011, une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution, exerçant les compétences dévolues au département et à la région d'outre-mer et prenant le nom de « département de Mayotte ».

D. LA RATIFICATION D'ORDONNANCES

L'article 10 du projet de loi ratifie six ordonnances, relatives :

- à la situation des maitres des établissements d'enseignement privés sous contrat en Nouvelle-Calédonie en Polynésie française ;

- aux dispositions du code de l'éducation relatives à l'enseignement supérieur à Wallis-et-Futuna ;

- à la législation douanière applicable à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- à l'extension et à l'adaptation de diverses dispositions dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie ;

- à l'extension et à l'adaptation à la Nouvelle-Calédonie de disposition relatives aux communes et aux sociétés d'économie mixte locales.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : RENFORCER LES GARANTIES APPORTÉES À LA NOUVELLE-CALÉDONIE POUR LA MISE EN oeUVRE DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

Votre commission a intégré dans le projet de loi organique 45 amendements, dont 32 de son rapporteur et 13 de notre collègue Simon Loueckhote. Ces amendements ajustent les conditions dans lesquelles seront décidés les prochains transferts de compétences à la Nouvelle-Calédonie et à renforcer l'accompagnement de l'Etat.

Votre commission s'est attachée à prendre en compte les observations du congrès de la Nouvelle-Calédonie et des élus entendus par le rapporteur. Les amendements adoptés procèdent en outre à l'actualisation du statut de la Nouvelle-Calédonie, afin d'accroître les garanties de transparence et de conforter le fonctionnement des institutions.

Votre commission a en outre intégré deux amendements, présentés par son rapporteur, au texte du projet de loi, dont un amendement supprimant la ratification d'une ordonnance (article 10).

A. CONFORTER LES MODALITÉS DE MISE EN oeUVRE DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES À LA NOUVELLE-CALÉDONIE

Votre commission souligne l'ampleur des missions qui devraient être transférées à la Nouvelle-Calédonie entre 2009 et 2014. Ces transferts diffèrent fortement de ceux qui ont pu être réalisés au début des années 1980 et en 2004 à l'égard des collectivités territoriales. Il s'agit de transferts irréversibles qui, s'inscrivant dans un processus défini par l'accord de Nouméa, portent sur des compétences normatives lourdes, comme le droit civil, et des domaines déterminants pour l'avenir d'une collectivité, tels que l'enseignement.

Aussi votre commission s'est-elle efforcée de préciser les modalités de mise en oeuvre de ces transferts de façon à respecter les orientations de l'accord de Nouméa et à garantir à la Nouvelle-Calédonie l'appui de l'Etat.

1. Aménager les conditions de transfert des compétences dans le respect des orientations de l'accord de Nouméa

Les articles premier et 3 du projet de loi organique opèrent un glissement des compétences en matière de droit civil, de règles concernant l'état civil, de droit commercial et de sécurité civile du III de l'article 21 à l'article 27 de la loi organique, afin de permettre au congrès de ne pas être tenu de décider leur transfert avant le 30 novembre 2009. Le congrès pourrait donc adopter, à partir de 2009, une résolution tendant à ce que ces compétences lui soient transférées par une loi organique ultérieure.

La mise en oeuvre du transfert de ces compétences suppose indéniablement une longue préparation, qui doit permettre de créer les structures nécessaires pour que la Nouvelle-Calédonie puisse assumer ses compétences normatives. A défaut de tels moyens, le transfert des compétences entraînerait progressivement l'obsolescence du droit applicable en Nouvelle-Calédonie.

Toutefois, votre commission considère qu'en remettant ainsi la décision sur les transferts de compétences au législateur organique, le projet de loi organique comporte un risque d'inconstitutionnalité. En effet, rien ne contraindrait le Parlement à adopter la loi organique relative au transfert.

Or, l'accord de Nouméa prévoit que les compétences visées « seront transférées à la Nouvelle-Calédonie » au cours des second et troisième mandats du congrès32(*). L'accord précise en outre que « le congrès, à la majorité qualifiée des trois cinquièmes, pourra demander à modifier l'échéancier prévu des transferts de compétences, à l'exclusion des compétences de caractère régalien. »

Le report du transfert ne doit donc pas procéder d'une inaction du législateur organique, toujours possible, mais d'une décision expresse du congrès.

C'est pourquoi votre commission a souhaité modifier les articles premier et 3 du projet de loi organique, afin de :

- maintenir au III de l'article 21 de la loi organique les matières relatives au droit civil, aux règles concernant l'état civil, au droit commercial et à la sécurité civile. Le transfert de ces compétences relèverait donc toujours d'une loi du pays adoptée par le congrès à la majorité des trois cinquièmes de ses membres ;

- donner un délai un peu plus long au congrès en lui permettant d'adopter la loi du pays définissant les compétences transférées et l'échéancier du transfert au plus tard le dernier jour de la deuxième année suivant le début de son mandat commencé en 2009. Ce délai supplémentaire ne s'appliquerait qu'aux quatre compétences pour lesquelles le Comité des signataires a validé un aménagement (droit civil, règles concernant l'état civil, droit commercial, sécurité civile). La loi du pays relative au transfert des autres compétences mentionnées au III de l'article 21 resterait soumise au délai de six mois qui s'achèvera le 30 novembre 2009.

Votre commission souligne que la loi du pays doit non seulement décider des compétences transférées mais aussi de l'échéancier, qui pourra s'étendre jusqu'à la fin du mandat en 2014. Ce temps pourra être mis à profit pour préparer et organiser la mise en oeuvre du transfert.

En outre, la loi organique n'envisage pas l'hypothèse où le congrès n'adopterait pas de loi du pays relative au transfert, ni le cas où il ne le ferait que pour certaines des compétences visées. Aussi votre rapporteur doit-il conduire, après l'adoption du présent rapport, des consultations élargies, afin de proposer un dispositif approprié, respectant à la fois la lettre et l'esprit de l'accord de Nouméa.

Votre commission a par ailleurs décidé de compléter l'article premier afin d'ajouter à la liste des compétences de l'État la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme.

A l'initiative de notre collègue Simon Loueckhote, votre commission a précisé les compétences de l'Etat en matière de police et de sécurité de la circulation maritime, ainsi que les compétences qui seront transférées à la Nouvelle-Calédonie en cette matière et dans le domaine de la police et de la sécurité de la navigation maritime (article 1er du projet de loi organique).

Elle a également adopté des amendements de notre collègue Simon Loueckhote :

- permettant à la Nouvelle-Calédonie de créer ou d'affecter des taxes au bénéfice des collectivités territoriales et des établissements publics ;

- étendant la compétence de la Nouvelle-Calédonie aux appareils à pression et non à leur seule règlementation (article 2 du projet de loi organique) ;

- étendant la compétence de la Nouvelle-Calédonie à la commande publique et à la règlementation de la distribution d'énergie électrique ;

- prévoyant la consultation de la Nouvelle-Calédonie sur les programmes de l'enseignement du second degré, après le transfert effectif de cette compétence à la collectivité (article 3 bis du projet de loi organique) ;

- permettant à la Nouvelle-Calédonie de déléguer aux provinces des compétences en matière de transport maritime (article 4 du projet de loi organique) ;

- prévoir la signature, après le transfert des compétences visées au III de l'article 21 et à l'article 27 de la loi organique, de conventions entre l'État et la Nouvelle-Calédonie, en vue de définir leurs attributions respectives dans chaque domaine de compétence. Ces conventions permettraient notamment de préciser les domaines dans lesquels l'Etat doit continuer à intervenir, soit parce que certains aspects des compétences transférées entrent dans un domaine régalien, soit parce que la cohérence impose son intervention (article 9 ter du projet de loi organique).

2. Assurer l'accompagnement de l'État pour la mise en oeuvre des transferts

Si le projet de loi organique comporte un ensemble de dispositions actualisant les modalités de calcul de la compensation financière des transferts de compétences et organisant l'appui technique des administrations de l'État après ces transferts, votre commission, attentive aux observations exprimées par les élus calédoniens, a souhaité renforcer les garanties offertes à la Nouvelle-Calédonie.

A cet égard, elle souligne que les transferts de compétences évoqués sont irréversibles. Ils portent, d'une part, sur des domaines étendus et complexes de notre droit et, d'autre part, sur des secteurs qui requièrent l'engagement d'importants moyens financiers et humains.

Souhaitant que les garanties apportées à la Nouvelle-Calédonie en matière de compensation des transferts de compétences et de mise à disposition des personnels de l'enseignement soient renforcées, votre commission a adopté, dans les limites imposées à l'initiative parlementaire par l'article 40 de la Constitution, des amendements de son rapporteur tendant à :

- prévoir que la période de référence pour la détermination de la compensation des charges d'investissement soit celle comprise entre 1998 et 2007, afin d'éviter le risque d'une compensation réduite par un désengagement progressif de l'État dans les années à venir, alors que le transfert de compétences ne pourrait n'intervenir que dans plusieurs années (article 6 bis nouveau du projet de loi organique) ;

- inscrire dans la loi organique l'engagement de l'Etat à financer les projets « prêts à démarrer avant le transfert »33(*). La commission a par conséquent adopté une disposition prévoyant la continuité des financements des opérations lancées par l'Etat avant que le transfert de la compétence en matière d'enseignement ne soit effectif, ce qui permettra le financement par l'État de la construction des lycées de Mont-Dore et de Pouembout (article 6 bis nouveau du projet de loi organique).

Par ailleurs, pour répondre à une préoccupation exprimée par le congrès dans son avis du 12 juin 2009, votre commission a précisé les conditions dans lesquelles prendra fin la mise à disposition globale et gratuite des personnels de l'enseignement (article 9 du projet de loi organique).

En effet, le nouvel article 59-1 de la loi organique prévoit qu'une convention passée dans les cinq ans entre l'État et la Nouvelle-Calédonie devra fixer le terme de la mise à disposition. En l'absence de convention, les modalités du transfert seraient fixées par décret.

Or, le délai de cinq ans pour signer la convention commence à courir dès l'adoption de la loi du pays décidant du transfert de la compétence, et non à compter de la date du transfert effectif de cette compétence, qui peut intervenir plus tard. Ainsi, dans le cas où le transfert, décidé en 2009, n'interviendrait qu'en 2013 et où aucune convention ne serait signée avant 2014, l'État pourrait décider de mettre fin à la mise à disposition globale, qui n'aurait pourtant duré qu'un an.

Considérant que la date et les conditions de transfert des personnels ne devaient pas être décidées de façon unilatérale par l'État, votre commission a précisé qu'en l'absence de convention, le terme de la mise à disposition et les modalités du transfert sont fixés par un décret en Conseil d'État pris sur proposition du congrès et après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges.

Enfin, votre commission a prévu qu'à compter du transfert de l'enseignement secondaire à la Nouvelle-Calédonie, les présidents des assemblées de province transmettent leur programme prévisionnel d'investissement relatif aux collèges, arrêté par leur assemblée, au président du gouvernement et non plus au haut-commissaire (article 9 bis).

B. ACTUALISER L'ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

1. Compléter les règles de consultation du congrès et préciser le fonctionnement des institutions consultatives

? Les règles de consultation du congrès

Votre commission a souhaité compléter les règles relatives à la consultation du congrès sur les projets et propositions de loi et sur les projets d'ordonnance, en s'inspirant du dispositif retenu pour la Polynésie française (article 14 du projet de loi organique).

Elle a ainsi prévu que :

- le président de l'Assemblée nationale ou du Sénat pourrait consulter directement le congrès sur des propositions de loi ;

- les groupes pourraient demander que leur contribution soit annexée aux avis du congrès.

- les avis du congrès seraient publiés au Journal Officiel de la Nouvelle Calédonie.

? Le fonctionnement des institutions consultatives

Pour conforter le rôle du conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie, votre commission a souhaité lui permettre de désigner l'un de ses membres pour exposer, devant le congrès, l'avis du conseil sur les projets de textes qui lui sont soumis (article 27 du projet de loi organique).

Votre commission a en outre précisé que le comité consultatif des mines et le conseil des mines doivent être consultés non seulement sur les projets ou propositions de loi du pays lorsqu'ils sont relatifs aux hydrocarbures, au nickel, au chrome ou au cobalt, mais aussi sur les projets ou propositions de délibération du congrès ayant le même objet.

Afin de conforter la place du sénat coutumier dans les institutions calédoniennes, votre commission a précisé son organisation et prévu qu'il pourrait désigner l'un de ses membres pour présenter l'avis du sénat coutumier devant le congrès (article 28 bis nouveau du projet de loi organique). Elle a par ailleurs prévu une réponse systématique des institutions saisies d'une demande du sénat coutumier, dans les trois mois suivant la saisine.

? L'association de la Nouvelle-Calédonie et des provinces aux négociations européennes

Votre commission a intégré au projet de loi organique de nouvelles dispositions permettant au président du gouvernement et aux présidents des assemblées de province de participer, au sein de la délégation française, aux négociations avec l'Union européenne relatives aux relations entre la Nouvelle-Calédonie et cette dernière (article 27 B nouveau du projet de loi organique).

Le président du gouvernement pourrait également demander à l'Etat de prendre l'initiative de négociations en vue d'obtenir de l'Union européenne des mesures utiles pour la Nouvelle-Calédonie.

2. Améliorer le fonctionnement du congrès

Votre commission a complété les améliorations apportées par le projet de loi organique au fonctionnement du congrès.

Tout d'abord, conformément à deux demandes exprimées par le congrès dans son avis du 12 juin 2009, votre commission a souhaité préciser que le président du congrès organise et dirige les services du congrès et qu'il gère les biens de cette assemblée et ceux qui lui sont affectés (article 27 ter du projet de loi organique).

Votre commission a en outre complété le régime des questions orales des membres du congrès du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, en prévoyant qu'une séance par mois au moins est réservée par priorité aux questions des membres du congrès et que ces dernières peuvent également poser des questions écrites aux membres du gouvernement, qui doivent y répondre dans un délai d'un mois.

Par ailleurs, le régime des comptes rendus des séances du congrès serait actualisé, comme l'a été celui des comptes rendus de l'Assemblée de la Polynésie française.

Enfin, anticipant l'adoption du projet de loi portant engagement national pour l'environnement (Grenelle II), votre commission a prévu qu'avant l'examen du projet de budget, le président du gouvernement ou de l'assemblée de province présenterait un rapport sur la situation en matière de développement durable et sur les orientations et programmes visant à améliorer cette situation (article 27 bis du projet de loi organique).

3. Affirmer le principe de subsidiarité et assurer le respect du domaine des lois du pays

Votre commission a souhaité inscrire dans la loi organique l'obligation pour la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes de respecter le principe de subsidiarité dans l'exercice de leurs compétences (article 27 A nouveau du projet de loi organique).

Par ailleurs, votre commission a défini une procédure de délégalisation ou de déclassement par voie d'action des dispositions des lois du pays ayant un caractère réglementaire (article 33 A nouveau du projet de loi organique).

4. Assurer la continuité institutionnelle

Afin d'éviter tout blocage du gouvernement dans le cas où la désignation du vice-président se révèlerait difficile, votre commission a précisé que les membres du gouvernement exerçaient leurs fonctions dès la notification du résultat de l'élection du président du gouvernement (article 27 quater nouveau du projet de loi organique).

Votre commission a supprimé une disposition qui aurait pour conséquence d'imposer que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie soit expressément habilité par le congrès à prendre des actes individuels d'application de ses délibérations (article 28 du projet de loi organique).

Elle a prévu en outre la nomination par le gouvernement des chefs de service adjoints et la possibilité, pour le président du gouvernement, de déléguer sa signature à ces derniers.

5. Etendre aux conjoints le bénéfice de la promotion de l'emploi local et préciser l'étendue du domaine de la Nouvelle-Calédonie

Votre commission a étendu le bénéfice du dispositif relatif à la promotion de l'emploi local aux conjoints ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité de citoyens de la Nouvelle-Calédonie ou de personnes justifiant d'une certaine durée de résidence (article 40 bis du projet de loi organique).

Elle a en outre précisé que le domaine public de la Nouvelle-Calédonie comprenait, sous réserve des droits des tiers et sauf lorsqu'ils sont situés dans des terres coutumières, les cours d'eau, lacs, eaux souterraines et sources (article 40 ter du projet de loi organique).

Elle a enfin intégré deux amendements identiques du rapporteur et de notre collègue Simon Loueckhote afin de prendre en compte l'orthographe exacte du nom des aires coutumières (article 38 A nouveau du projet de loi organique).

C. RENFORCER LES GARANTIES DE TRANSPARENCE DANS LE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS CALÉDONIENNES

1. Préciser les compétences de la commission permanente du congrès et le mode de détermination des indemnités des élus

Votre commission a adopté un amendement qui clarifie les attributions de la commission permanente, dont la description actuelle apparaît insuffisamment précise. Pour éviter que ses compétences ne soient un sujet de contentieux et un facteur d'incertitudes, il sera clairement indiqué que ses délibérations ne peuvent pas porter « sur l'adoption ou la modification du budget » (article 27 bis nouveau du projet de loi organique).

Cet amendement reprend l'une des propositions formulées par le congrès de la Nouvelle-Calédonie dans son avis sur le projet de loi organique.

En outre, votre commission a actualisé et stabilisé les dispositions relatives à la rémunération des membres du gouvernement et des assemblées de province (article 30 ter du projet de loi organique), sans cependant y apporter des changements de fond.

2. Appuyer le développement économique de la Nouvelle-Calédonie tout en renforçant la transparence des interventions publiques

? Donner de nouveaux outils aux collectivités publiques pour favoriser le développement économique de la Nouvelle-Calédonie

Votre commission soutient le renforcement des capacités d'intervention économique de la Nouvelle-Calédonie. Pour permettre à cette dernière de répondre au double objectif de développement économique global et de rééquilibrage entre les provinces, elle a jugé nécessaire de doter les collectivités calédoniennes d'outils supplémentaires.

Elle a donc adopté deux amendements, qui tendent à :

- autoriser les provinces à créer des sociétés d'économie mixte pour réaliser des « opérations concourant [à leur] développement économique » (article 15 du projet de loi organique) ;

- adopter une définition plus large, mais conforme à l'esprit de la jurisprudence communautaire, des prestations intégrées (article 18 du projet de loi organique).

? Accroître le contrôle des assemblées délibérantes

En contrepartie de ces avancées, votre commission a jugé opportun de renforcer le rôle des assemblées délibérantes en matière d'intervention économique, non seulement en leur reconnaissant de nouvelles prérogatives, mais aussi en confortant leur rôle de contrôle. Ce faisant, elle s'inspire des dispositions en vigueur en Polynésie française.

Le congrès et les assemblées de province se voient dotés d'une nouvelle compétence : il leur appartiendra de fixer les critères et les conditions autorisant l'exécutif local à accorder son soutien financier aux personnes morales (articles 20 et 21 du projet de loi organique).

Parallèlement, le président du gouvernement sera soumis à des obligations supplémentaires : il devra transmettre au congrès les projets de décision relatifs à l'exercice, par la Nouvelle-Calédonie, de certaines de ses compétences économiques (article 27 du projet de loi organique).

? Mettre en place un régime d'incompatibilité prévenant les collusions

Afin d'éviter que les nouvelles compétences économiques attribuées aux collectivités publiques calédoniennes ne nuisent à la transparence de la vie politique en Nouvelle-Calédonie et ne donnent lieu à des suspicions de collusion, votre commission estime nécessaire de compléter le régime d'incompatibilité auquel sont soumis les membres du gouvernement, du congrès et des assemblées de province, en le rapprochant du droit commun.

Elle a donc adopté, à l'article 32 du projet de loi organique, un amendement qui vise à :

- rendre l'exercice de fonctions dirigeantes ou rémunérées au sein des entreprises, établissements et sociétés ayant des liens étroits avec les collectivités publiques, incompatible avec le statut d'élu d'une assemblée de province ou de membre du gouvernement ;

- préciser les interdictions opposables aux élus en cours de mandat : il s'agit d'éviter qu'une incompatibilité ne soit constituée après l'élection ou que les élus ne puissent tirer un avantage lucratif de leur mandat ;

- rendre plus claire et plus transparente la procédure de constat d'une démission d'office. Celle-ci pourra être modulée en fonction de la gravité du comportement de l'élu. En outre, le constat d'incompatibilité ne sera plus effectué par le haut-commissaire, mais par le Conseil d'Etat, ce qui renforcera les droits des élus. Parallèlement, leurs devoirs seront accrus : ils seront tenus d'informer le haut-commissaire de leurs activités, afin que celui-ci puisse vérifier qu'aucune incompatibilité n'est constituée.

3. Stabiliser et sécuriser les dispositions budgétaires et comptables applicables en Nouvelle-Calédonie

En outre, votre commission a introduit dans la loi organique du 19 mars 1999, les dispositions financières et comptables applicables en Nouvelle-Calédonie qui figurent actuellement dans une loi ordinaire du 29 décembre 1990 (article 22 bis nouveau du projet de loi organique).

Cette inclusion aurait un double intérêt. D'une part, elle permettrait d'unifier et de sécuriser le droit en vigueur, en dotant les dispositions de la loi de 1990 d'une véritable base légale. Elle permettrait également d'harmoniser la comptabilité calédonienne avec la comptabilité métropolitaine en précisant que les chambres consulaires, comme les chambres de commerce et d'industrie, sont des établissements publics industriels et commerciaux et que, en tant que tels, elles ne sont pas soumises aux dispositions de la loi de 1990, laquelle concerne les établissements publics « à caractère administratif ». D'autre part, elle serait l'occasion de procéder à des adaptations à la marge : ainsi, conformément aux voeux du congrès de la Nouvelle-Calédonie, les conditions de révision des autorisations de programme seraient assouplies et l'information des assemblées délibérantes se verrait renforcée.

Par ailleurs, afin de garantir la pleine compétence des élus en matière budgétaire, votre commission a adopté un amendement précisant que le compte de gestion de la Nouvelle-Calédonie et des assemblées de province devra faire l'objet d'un vote de leurs assemblées délibérantes respectives (article 22 du projet de loi organique). Ce faisant, elle permet aux élus locaux de se prononcer sur l'ensemble des documents budgétaires.

Enfin, reprenant l'une des propositions formulées par le congrès, votre commission a prévu que les dispositions budgétaires, financières et comptables contenues dans le présent projet de loi organique n'entreraient en vigueur qu'à l'exercice 2011 (article 41 bis nouveau du projet de loi organique). Il convient en effet de laisser un temps d'adaptation suffisant aux acteurs locaux, afin qu'ils puissent tirer pleinement profit des potentialités de ces nouvelles procédures en termes de contrôle et d'amélioration de la performance des dépenses publiques.

4. Soutenir la construction d'un statut de l'élu calédonien

Afin de conforter la dynamique de revalorisation du statut des élus locaux engagée par le présent projet de loi organique, votre commission, s'inspirant des dispositions applicables à d'autres élus ultramarins, entend conférer des garanties nouvelles aux élus calédoniens (article 30 bis nouveau du projet de loi organique). Ainsi :

- le champ des garanties accordées aux élus calédoniens sera étendu et inclura des éléments nouveaux (protection sociale, formation...) ;

- un cadre de référence, celui du droit applicable en métropole, sera fixé.

Les droits sociaux des élus seront donc substantiellement renforcés, et les normes qui leur sont applicables seront rapprochées du droit commun.

D. PRÉCISER LE DISPOSITIF RELATIF À LA DÉPARTEMENTALISATION DE MAYOTTE

Rappelant que, selon le Pacte pour la départementalisation de Mayotte, sera organisée au printemps 2011 l'élection de la totalité des nouveaux conseillers de Mayotte, votre commission souligne qu'il s'agira alors d'élire l'assemblée délibérante d'une nouvelle collectivité, et non de renouveler le conseil général de la collectivité départementale.

Le Département de Mayotte sera donc créé lors de la première réunion de la nouvelle assemblée élue.

Aussi votre commission a-t-elle souhaité :

- créer au sein de la troisième partie du code général des collectivités territoriales, relative aux départements, un chapitre intitulé « Département de Mayotte » et y insérer la disposition relative à la départementalisation ;

- préciser que la collectivité départementale de Mayotte deviendrait le Département de Mayotte à compter de la première réunion suivant le renouvellement de l'assemblée délibérante en 2011 (article 42 du projet de loi organique).

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire ainsi rédigés.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
TITRE I - COMPÉTENCES RESPECTIVES DE L'ETAT, DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE ET DES PROVINCES
CHAPITRE PREMIER - RÉPARTITION DES COMPÉTENCES

Articles premier et 3 (art. 21, 26 et 27 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Organisation des transferts de compétences de l'Etat à la Nouvelle-Calédonie

Ces articles modifient l'organisation des transferts de compétences de l'Etat à la Nouvelle-Calédonie, afin de donner davantage de temps au congrès pour réaliser certains transferts, et apportent quelques aménagements aux compétences de l'Etat en Nouvelle-Calédonie.

1. L'organisation des transferts de compétences à la Nouvelle-Calédonie

La loi organique du 19 mars 1999 définit, conformément à l'accord de Nouméa, les conditions dans lesquelles doivent s'opérer les transferts de compétences, à des étapes liées au renouvellement du congrès en 2004 et en 2009.

Aux termes du point 3 de l'accord, les compétences détenues par l'Etat « seront transférées à la Nouvelle-Calédonie » en trois temps :

- certaines ont été transférées dès la mise en oeuvre de la nouvelle organisation politique ;

- d'autres le seront dans une étape intermédiaire, au cours des second et troisième mandats du congrès ;

- d'autres, de caractère régalien, sont partagées entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie et « ne pourront être transférées qu'à l'issue de la consultation mentionnée au 5 », relative à l'autodétermination.

L'article 26 de la loi organique dispose ainsi que « les compétences attribuées à l'Etat par les dispositions du III de l'article 21 sont transférées à la Nouvelle-Calédonie au cours de la période correspondant aux mandats du congrès commençant en 2004 et 2009 ». Les compétences transférées et l'échéancier des transferts doivent être définis par une loi du pays adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du congrès, au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant le début de chaque mandat. La loi du pays relative à ces transferts doit donc intervenir avant le 30 novembre 2009.

Les matières visées au III de l'article 21, et relevant de la compétence de l'Etat jusqu'à leur transfert à la Nouvelle-Calédonie dans les conditions fixées par une telle loi du pays, sont les suivantes :

- la police et la sécurité en matière de circulation aérienne intérieure et de circulation maritime dans les eaux territoriales ;

- l'enseignement du second degré public et privé, sauf la réalisation et l'entretien des collèges du premier cycle du second degré, la santé scolaire ;

- l'enseignement du primaire privé ;

- le droit civil, les règles concernant le droit civil et le droit commercial ;

- la sécurité civile.

L'article 27 de la loi organique organise en outre pour d'autres matières la possibilité, pour le congrès, de demander des transferts de compétences à partir de son mandat commençant en 2009. Cette disposition lui permet en effet d'adopter une résolution tendant à ce que lui soient transférées, par une loi organique ultérieure, les compétences suivantes :

- règles relatives à l'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, le contrôle de légalité des provinces, des communes et de leurs établissements publics, le régime comptable et financier des collectivités ;

- enseignement supérieur ;

- communication audiovisuelle.

Ces transferts peuvent donc être demandés à tout moment à compter du renouvellement du congrès en 2009, et même après 2014.

2. La nécessité d'un délai supplémentaire pour réaliser le transfert des compétences normatives les plus lourdes

Le Comité des signataires de l'accord de Nouméa a approuvé, lors de sa réunion du 8 décembre 2008, la modification de la répartition des matières entre les articles 21 (III) et 27, afin de permettre au congrès de ne pas être soumis au délai de six mois suivant son renouvellement de 2009 pour organiser certains transferts de compétences.

En effet, la limitation dans le temps de la faculté de réaliser un transfert de compétences peut présenter des difficultés lorsqu'il est nécessaire de rassembler des éléments préalables à ce transfert. Tel est le cas en particulier en matière de droit civil, d'état civil et de droit commercial, puisque le recensement des textes applicables dans ces domaines ne pourrait, selon les indications fournies à votre rapporteur, être achevé à temps. L'Etat doit recenser les dispositions qui doivent être étendues à la Nouvelle-Calédonie avant ce transfert et les moyens administratifs du gouvernement local et du congrès doivent être renforcés.

Le relevé des conclusions de ce VIIè comité explique ainsi que « dans l'esprit de l'accord de Nouméa et conformément au consensus exprimé le 17 octobre 2008, le comité des signataires constate que, dans un souci de réalisme et de progressivité, des préalables sont requis pour certaines compétences inscrites à l'article 21-III (sécurité civile, droit civil, droit commercial). Les modalités de transfert doivent tenir compte de ces préalables et, en conséquence, ces compétences seront inscrites à l'article 27 de la loi organique du 19 mars 1999 ».

Les articles premier et 3 du projet de loi organique mettent en oeuvre cette décision, en prévoyant :

- la suppression, au III de l'article 21, des références au droit civil, aux règles concernant l'état civil, au droit commercial et à la sécurité civile (II de l'article premier) ;

- l'insertion, au I de l'article 21 relatif aux compétences de l'Etat, de deux alinéas reprenant ces mêmes matières, sous réserve de l'article 27 qui en permettra le transfert à la Nouvelle-Calédonie (3° du I de l'article premier) ;

- l'ajout, à l'article 27, de quatre alinéas mentionnant, parmi les matières pouvant faire l'objet d'un transfert par une loi organique postérieure à une résolution du congrès, le droit civil, les règles concernant l'état civil, le droit commercial et la sécurité civile (article 3).

L'ensemble des élus de Nouvelle-Calédonie entendus par votre rapporteur ont souligné que le transfert de ces compétences ne pourrait être valablement réalisé qu'après l'actualisation du droit applicable dans ces matières en Nouvelle-Calédonie et la mise en place de moyens techniques permettant à la collectivité d'assumer pleinement ses nouvelles missions, sans se limiter à « copier » le droit applicable en métropole.

Toutefois, il ne paraît pas conforme à l'accord de Nouméa de lier le transfert des compétences en matière de droit civil, de règles concernant l'état civil, de droit commercial et de sécurité civile à l'adoption d'une loi organique ultérieure.

En effet, le point 3.1.2 de l'accord range ces compétences parmi celles qui « seront transférées à la Nouvelle-Calédonie, dans une étape intermédiaire, au cours des second et troisième mandats du congrès ». En dépit de la résolution du congrès lui demandant d'y procéder, aucun mécanisme ne permet d'assurer que le législateur adopterait la loi organique relative au transfert. Aussi le renvoi du transfert de ces compétences à l'adoption d'une loi organique revient-il à confier au législateur non seulement la fixation de la date du transfert, sans qu'il puisse être garanti qu'elle intervienne avant la fin du troisième mandat du congrès, mais aussi la décision de réaliser effectivement ce transfert.

Par conséquent, en confiant au législateur l'organisation du transfert de ces quatre matières, le dispositif proposé ne semble pas conforme à la Constitution, dont l'article 77 dispose que la loi organique doit respecter les orientations définies par l'accord de Nouméa.

Souhaitant à la fois donner à la Nouvelle-Calédonie le temps nécessaire à la préparation de ces transferts de compétences et assurer le respect de la Constitution, votre commission a adopté deux amendements de son rapporteur qui :

- suppriment le II de l'article premier, afin de conserver au III de l'article 21 de la loi organique les matières relatives au droit civil, aux règles concernant l'état civil, au droit commercial et à la sécurité civile ;

- réécrivent l'article 3, afin de porter, à l'article 26 de la loi organique, le délai pendant lequel le congrès peut adopter une loi du pays définissant les compétences transférées et l'échéancier des transferts de six mois à deux ans, à compter du mandat commencé en 2009. Ce délai supplémentaire, destiné à permettre une meilleure préparation des transferts, ne porterait que sur les compétences visées aux 4° et 5° du III de l'article 21 (droit civil, règles concernant l'état civil, droit commercial et sécurité civile).

3. Les compétences de l'Etat

Le I de l'article premier apporte quelques aménagements aux compétences de l'Etat en Nouvelle-Calédonie.

L'article 21 de la loi organique du 19 mars 1999 définit les compétences de l'Etat en Nouvelle-Calédonie, en distinguant :

- les matières dans lesquelles l'Etat est compétent (I) ;

- les matières dans lesquelles l'Etat est compétent sous réserve des dispositions permettant à la Nouvelle-Calédonie de s'associer à l'exercice de ces compétences (relations intérieures ; II) ;

- les compétences que l'Etat exerce jusqu'à leur transfert à la Nouvelle-Calédonie, dans les conditions prévues à l'article 26 (III).

Le projet de loi organique actualise et précise la définition de ces compétences.

Ainsi, au 3° du I de l'article 21 de la loi organique, la référence du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, pour l'attribution à l'Etat de la compétence en matière de défense, serait supprimée, car elle apparaît inutile. La défense est en effet une compétence régalienne de l'Etat. Il n'est pas nécessaire, pour la définir, de se référer à un texte qui pourrait en restreindre la portée et qui pourrait un jour être abrogé (1° du I de l'article premier).

Au 9° du I, ne seraient plus visés les marchés publics et délégations de service public, mais les contrats publics de l'Etat et de ses établissements publics, ce qui permet d'englober les partenariats public-privé (2° du I).

Le I de l'article 21 de la loi organique serait en outre complété par un alinéa (13°) reconnaissant expressément le recensement de la population comme une compétence de l'Etat (3°du I). La même précision a été apportée au statut de la Polynésie française par la loi organique du 27 février 2004.

Enfin, au I de l'article 21 serait inséré un alinéa reconnaissant la compétence de l'État en matière de police et de sécurité de la circulation aérienne extérieure.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur précisant que l'Etat est également compétent en matière de lutte contre la circulation illicite et le blanchiment des capitaux et de lutte contre le financement du terrorisme.

Elle a en outre adopté deux amendements de notre collègue Simon Loueckhote afin :

- d'indiquer que l'État est compétent en matière de circulation maritime, sous réserve des dispositions du III de l'article 21 qui prévoient le transfert à la Nouvelle-Calédonie de la police et de la sécurité en matière de circulation maritime dans les eaux territoriales ;

- de préciser, au III de l'article 21 de la loi organique, que seront transférés à la Nouvelle-Calédonie les compétences en matière de police et de sécurité de la sécurité aérienne intérieure, à l'exclusion des exploitants dont l'activité principale est le transport aérien international et que le transfert de la compétence relative à la police et à la sécurité de la circulation maritime inclura la sauvegarde de la vie en mer, dans la limite des eaux intérieures.

Votre commission a adopté les articles premier et 3 ainsi modifiés.

Article 2 (art. 22 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Compétences de la Nouvelle-Calédonie

Cet article précise et complète les compétences de la Nouvelle-Calédonie, afin d'améliorer leur articulation avec celles des provinces.

 La compétence fiscale

Le 1° de l'article 2 modifie le 1° de l'article 22 de la loi organique, relatif à la compétence de la Nouvelle-Calédonie en matière de fiscalité. Le texte en vigueur permet à la Nouvelle-Calédonie de créer des impôts, droits et taxes pour les provinces et les communes, selon une rédaction imprécise, qui ne mentionne pas les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Le projet de loi organique précise par conséquent que cette compétence porte sur la création d'impôts, droits et taxes au bénéfice des provinces, des communes et des EPCI.

Votre commission a adopté un amendement de notre collègue Simon Loueckhote précisant, à l'article 22 de la loi organique du 19 mars 1999, que la Nouvelle-Calédonie est compétente pour créer ou affecter des impôts et taxes au profit de fonds destinés à des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes chargés d'une mission de service public.

Le droit en vigueur vise la création et l'affectation de telles taxes, ce que le juge administratif a interprété comme une obligation pour la Nouvelle-Calédonie de procéder concomitamment à la création et à l'affectation de tels impôts et taxes. Or, il paraît souhaitable de lui permettre d'affecter aux collectivités et établissement cités des impôts et taxes qui n'auraient pas été initialement créés à cet effet.

 La compétence en matière de réglementation des appareils à pression

Le 11° de l'article 22 de la loi organique du 19 mars 1999 donne à la Nouvelle-Calédonie la compétence en matière de réglementation relative aux hydrocarbures, au nickel, au chrome et au cobalt.

Le projet de loi organique étend cette compétence aux appareils à pression utilisés pour l'extraction minière.

En effet, dans un avis du 30 novembre 2004, la section de l'intérieur du Conseil d'Etat a estimé que la réglementation des appareils à pression était une compétence partagée entre l'Etat, la Nouvelle-Calédonie et les provinces, ce qui constituait une source de complexité34(*).

Aussi paraît-il préférable d'harmoniser la réglementation applicable en ce domaine sur l'ensemble du territoire de la Nouvelle-Calédonie, en en confiant la compétence à la collectivité.

Votre commission a adopté, avec une modification de coordination, un amendement de notre collègue Simon Loueckhote donnant à la Nouvelle-Calédonie une compétence globale à l'égard des appareils à pression, et non une compétence limitée à leur réglementation. Il s'agit de lui permettre d'intervenir également dans le contrôle de l'utilisation de tels appareils.

 La compétence en matière de réglementation des contrats publics

Le 17° de l'article 22 serait modifié afin de préciser que la Nouvelle-Calédonie est compétente pour définir la réglementation en matière de contrats publics, en dehors de ceux conclus par l'Etat, sans limiter cette faculté aux marchés publics et délégations de service public.

Votre commission a adopté un amendement de notre collègue Simon Loueckhote, modifié par un sous-amendement du rapporteur, afin :

- d'étendre la compétence reconnue à la Nouvelle-Calédonie aux règles relatives à la commande publique, ce qui inclut les contrats de droit privé passés par les personnes publiques ;

- de préciser, sur le modèle des dispositions retenues pour la Polynésie française dans la loi organique du 7 décembre 2007, que ces règles sont définies dans le respect des principes de liberté d'accès, d'égalité de traitement des candidats, de transparence des procédures, d'efficacité de la commande publique et de bon emploi des deniers publics.

 La compétence en matière de définition des normes de construction

Enfin, le 2° de l'article 22 serait complété, afin d'étendre les compétences que la Nouvelle-Calédonie détient en matière de principes directeurs du droit de l'urbanisme et de cadastre aux normes de construction.

En effet, la définition des normes de construction relève actuellement des provinces, qui cependant n'exercent pas cette compétence, aucune d'entre elles n'ayant pris de délibération en la matière. Or, il s'agit d'un domaine technique, dans lequel une harmonisation des règles paraît nécessaire. Le transfert de cette compétence à la Nouvelle-Calédonie fait l'objet d'un consensus local.

 La compétence en matière de réglementation de la distribution d'énergie électrique

Votre commission a adopté un amendement de notre collègue Simon Loueckhote clarifiant la répartition des compétences en matière d'énergie électrique.

En effet, si la Nouvelle-Calédonie est compétente en matière de production et de transport d'énergie électrique, le service public de distribution de cette énergie est assuré par les communes. L'amendement retenu précise par conséquent que la Nouvelle-Calédonie est compétente en matière de réglementation de la distribution d'énergie électrique, afin de préserver la compétence des communes en ce qui concerne la distribution.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 bis (art. 38 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Consultation de la Nouvelle-Calédonie sur les programmes de l'enseignement du second degré

Cet article additionnel, issu d'un amendement de notre collègue Simon Loueckhote, prévoit qu'à compter du transfert effectif de l'enseignement du second degré à la Nouvelle-Calédonie, celle-ci sera consultée sur les programmes par le haut-commissaire.

En effet, l'Etat restera compétent en matière de collation et de délivrance des diplômes, ce qui suppose qu'il conserve également la maîtrise des programmes pédagogiques.

Cette disposition prendrait place à l'article 38 de la loi organique, qui définit plusieurs obligations de consultation des institutions calédoniennes.

La consultation sur les programmes se déroulerait dans les conditions prévues au 2 du I de l'article 133. Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie devrait donc remettre son avis dans le délai d'un mois.

Votre commission a adopté l'article 3 bis ainsi rédigé.

Article 4 (art. 47 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Délégation aux provinces de la compétence en matière de placement des demandeurs d'emploi

Cet article complète la liste des compétences que le congrès peut déléguer aux provinces.

L'article 47, I, de la loi organique du 19 mars 1999 définit les matières dans lesquelles le congrès peut, à la demande d'une assemblée de province, donner compétence aux autorités de cette province pour adapter et appliquer la réglementation.

Une telle délégation de compétence est aujourd'hui possible en matières d'hygiène publique, de santé et de protection sociale, et en matière de transports routiers.

L'article 4 du projet de loi organique étend cette faculté à la réglementation en matière de placement des demandeurs d'emploi.

En effet, chacune des trois provinces de Nouvelle-Calédonie a créé une agence pour l'emploi, alors qu'un avis du Conseil d'État et un avis du tribunal de Nouméa ont reconnu la compétence de la Nouvelle-Calédonie dans ce domaine35(*).

Ces deux juridictions, saisies par le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, ont estimé qu'en application du 2° de l'article 22 de la loi organique du 19 mars 1999, confiant à la Nouvelle-Calédonie la compétence en matière de droit du travail, la Nouvelle-Calédonie est compétente pour fixer les règles générales d'organisation du placement et les règles relatives à la définition de la qualité de demandeur d'emploi. Le tribunal administratif a par ailleurs considéré qu'« en l'absence de texte le prévoyant expressément, il ne saurait y avoir de délégation de pouvoir ».

Il paraît donc approprié d'inscrire dans la loi organique la possibilité, pour le congrès, de déléguer cette compétence, afin qu'elle soit exercée au plus près de la réalité des bassins d'emploi.

Votre commission a adopté, avec une modification de coordination, un amendement de notre collègue Simon Loueckhote donnant la possibilité aux provinces, avec l'accord du congrès, d'exercer par délégation des compétences en matière de transport maritime (article 47 de la loi organique).

En effet, dans un arrêt du 11 juillet 2008, le Conseil d'État a rappelé qu'« en vertu de l'article 9 de la loi du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998, le territoire est compétent pour les communications par voie maritime d'intérêt territorial »36(*). Les liaisons maritimes interprovinciales étant assumées par les provinces, votre commission a jugé cohérent de permettre à la Nouvelle-Calédonie de déléguer cette compétence.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. 54-1 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Participation de la Nouvelle-Calédonie et des provinces au financement de l'établissement public d'incendie et de secours

Cet article prévoit la participation financière de la Nouvelle-Calédonie et des provinces à l'établissement public d'incendie et de secours.

Aux termes de l'article premier de l'ordonnance n° 2006-172 du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Nouvelle-Calédonie, « la sécurité civile en Nouvelle-Calédonie a pour objet la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en oeuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées ».

L'ensemble de cette compétence pourrait être transférée à la Nouvelle-Calédonie. Toutefois, afin de donner à la collectivité le temps de se préparer à ce transfert, les articles premier et 3 du projet de loi organique reportent la sécurité civile de l'article 21 (III) à l'article 27 de la loi organique, si bien que le congrès ne sera pas tenu par le délai de six mois suivant son renouvellement et pourra demander l'exercice de cette compétence plus tardivement.

Le transfert à la Nouvelle-Calédonie de la compétence en matière de sécurité civile suppose un renforcement des moyens opérationnels et une modification de l'ordonnance du 15 février 2006 afin d'adapter les dispositions relatives aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) métropolitains à l'établissement public d'incendie et de secours (EPIS) calédonien et de créer un corps territorial de sapeurs-pompiers.

L'article 5 du projet de loi organique concourt à la préparation de ce transfert en prévoyant, au sein d'un nouvel article 54-1, que la Nouvelle-Calédonie et les provinces participent au financement de l'EPIS. Ces collectivités seraient par conséquent représentées au sein de l'établissement, en fonction de leurs contributions financières.

Selon les indications du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, une ordonnance en cours d'élaboration devrait étendre à la Nouvelle-Calédonie le bénéfice du Fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de recours.

En outre, le protocole d'accompagnement relatif au transfert de la sécurité civile à la Nouvelle-Calédonie doit comporter un volet technique et financier, qui permettra le renforcement des moyens opérationnels et des dispositifs de formation37(*).

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification.

CHAPITRE II - MODALITÉS DE TRANSFERT DES COMPÉTENCES

Article 6 (art. 55 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Règles de calcul de la compensation financière des transferts de compétences

Cet article modifie les règles de calcul de la compensation financière des transferts de compétences.

Conformément à l'article 72-2, avant-dernier alinéa, de la Constitution, les transferts de compétences entraînent le versement par l'Etat d'une compensation, calculée à partir des dépenses qu'il supportait pour l'exercice des compétences visées38(*).

L'article 55 de la loi organique du 19 mars 1999 définit les modalités de calcul de la compensation pour les compétences transférées à la Nouvelle-Calédonie.

Cet article établit le principe d'une compensation par l'Etat des charges correspondant à l'exercice des compétences nouvelles que la Nouvelle-Calédonie et les provinces tiennent de la loi organique. La compensation financière doit permettre l'exercice normal des compétences transférées et son versement doit être concomitant au transfert.

Son montant est déterminé par référence à celui des dépenses annuelles engagées par l'Etat à la date du transfert pour l'exercice de ces compétences. Son évolution est identique à celle de la dotation globale de fonctionnement allouée aux communes (art. L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales).

Une évaluation des charges correspondant à l'exercice des compétences transférées doit être effectuée avant le transfert, dans des conditions définies par le décret n° 2000-366 du 26 avril 2000. La compensation versée à chaque collectivité prend la forme d'une dotation globale de compensation inscrite au budget de l'Etat, dont la loi de finances précise le montant chaque année.

Une commission consultative d'évaluation des charges, présidée par un magistrat de la chambre territoriale des comptes et composée de représentants de l'Etat et de chaque catégorie de collectivité intéressée, est consultée sur les modalités de compensation des charges.

Il apparaît que les modalités de calcul de la compensation financière des transferts de compétences à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces ne correspondent pas aux règles appliquées en métropole depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

En effet, si la compensation des dépenses d'investissement et de fonctionnement n'est calculée que par référence à l'année précédant le transfert pour la Nouvelle-Calédonie et les provinces, en métropole, elle est établie à partir de la moyenne des dix dernières années pour les dépenses d'investissement et de la moyenne des trois dernières années pour les dépenses de fonctionnement39(*).

Aussi paraît-il indispensable d'offrir à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces les mêmes garanties en termes d'évaluation des charges et de compensation qu'aux collectivités métropolitaines. L'alignement sur le régime de droit commun, plus protecteur, semble d'autant plus justifié que les transferts de compétences à la Nouvelle-Calédonie ont vocation à être définitifs. Une appréciation insuffisante ou incomplète des charges pourrait donc se révéler préjudiciable au bon exercice des compétences transférées.

L'article 3 du projet de loi organique transpose par conséquent à l'article 55 de la loi organique du 19 mars 1999 les règles de calcul de la compensation financière définies par la loi du 13 août 2004.

Ce calcul obéirait donc aux règles suivantes :

- équivalence entre les ressources attribuées en compensation et les dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts (1°) ,

- fixation du droit à compensation à partir de la moyenne des dépenses actualisées constatées au cours des dix années précédentes pour les dépenses d'investissement et à partir de la moyenne des dépenses actualisées constatées au cours des trois années précédentes pour les dépenses de fonctionnement ;

- définition des modalités d'actualisation des dépenses de l'Etat par décret (2°).

En outre, le 3° de l'article 3 insère à l'article 55 de la loi organique un alinéa relatif à la compensation des transferts de personnels. Ces transferts ouvriraient droit à compensation. De plus, la collectivité destinataire du transfert percevrait une compensation financière à raison des fractions d'emploi ne pouvant être transférées après détermination d'un nombre entier d'emplois à temps plein susceptibles de l'être.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 6 bis (art. 55-1 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Compensation des charges d'investissement liées au transfert des compétences en matière d'enseignement

Cet article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur, précise la définition de la période de référence pour le calcul de la compensation des charges d'investissement qui seront transférés avec la compétence en matière d'enseignement scolaire secondaire public et privé et d'enseignement primaire privé.

Il insère à cette fin un nouvel article 55-1 dans la loi organique du 19 mars 1999, prévoyant que :

- la période de référence pour le calcul de la moyenne des dépenses actualisées déterminant le droit à compensation des charges d'investissement est comprise entre 1998 et 2007. Cette période correspond à celle demandée par le congrès. Sa cristallisation vise à éviter que le montant de la compensation soit réduit si l'Etat engageait dans les années à venir une baisse de ses dépenses d'investissement. Par ailleurs, elle porte sur une période au cours de laquelle l'Etat a financé la construction d'un lycée, conformément au relevé des conclusions du Comité des signataires de l'accord de Nouméa réunit le 8 décembre 2008 ;

- au-delà de la compensation des charges d'investissement liées au transfert des compétences en matière d'enseignement scolaire, l'Etat devrait assurer jusqu'à leur terme le financement des opérations de réalisation des lycées qu'il a engagées avant que le transfert ne soit effectif. Cette disposition consacre un engagement de l'Etat validé lors de la réunion du Comité des signataires de l'accord de Nouméa le 8 décembre 2008. En effet, selon le relevé de cette réunion, « le comité des signataires prend acte du fait que le lycée polyvalent à dominante professionnelle du Sud (Mont Dore) ainsi que celui du lycée de Pouembout pourront être financés dans ce nouveau cadre institutionnel. L'Etat précise que les projets prêts à démarrer avant le transfert pourront bénéficier des financements de l'Etat ».

Enfin, l'article additionnel prévoit qu'à compter du transfert effectif de la compétence en matière de construction des lycées et pendant la période de mise à disposition globale et gratuite du personnel40(*), le président du gouvernement transmet au haut-commissaire le programme prévisionnel d'investissement relatif aux lycées arrêté par le congrès. Sur le fondement de ce programme, le haut-commissaire arrêterait la liste des établissements pour lesquels l'Etat s'engage à mettre à la disposition de la Nouvelle-Calédonie les postes nécessaires.

Votre commission a adopté l'article 6 bis ainsi rédigé.

Article 7 (art. 56 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Mise à disposition de services auprès de la Nouvelle-Calédonie

Cet article précise les modalités selon lesquelles la Nouvelle-Calédonie ou les provinces peuvent disposer des services de l'Etat en charge de compétences transférées.

L'article 56 de la loi organique dispose que sont transférées à la Nouvelle-Calédonie ou aux provinces les services ou parties de services de l'Etat chargés exclusivement de la mise en oeuvre d'une compétence qui leur est transférée. Les modalités et la date du transfert sont fixées par décret, une convention passée entre le haut commissaire et le président du gouvernement ou de l'assemblée de province devant déterminer, pour chaque service ou partie de service, les conditions de mise en oeuvre du transfert.

Le projet de loi organique complète ces dispositions, afin d'assurer la continuité de l'exercice des compétences transférées.

Ainsi, avant même que les conventions relatives à la mise en oeuvre des transferts soient signées, le président du gouvernement ou le président de l'assemblée de province pourrait donner des instructions aux chefs des services de l'Etat en charge des compétences transférées. Les exécutifs de la Nouvelle-Calédonie ou des provinces pourraient donc exercer leur autorité sur ces services dès la date de transfert de compétence.

En outre, afin de surmonter la règle posée par le premier alinéa de l'article 56, selon laquelle ne sont transférés que les services exclusivement chargés d'une compétence transférée, l'Etat et la Nouvelle-Calédonie pourraient organiser la mise à disposition de la Nouvelle-Calédonie des services ou parties de services de l'Etat chargés des compétences visées au III de l'article 21 : police et sécurité de la circulation aérienne intérieure et de la circulation maritime dans les eaux territoriales ; enseignement du second degré et enseignement primaire privé.

Cette mise à disposition se ferait en tant que de besoin, à compter de l'entrée en vigueur du transfert de compétences. Elle serait décidée et mise en oeuvre par une convocation passée entre le haut commissaire et le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (art. 56-1 et 56-2 nouveaux de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Cadre des services mixtes et délégation par l'Etat de l'exercice de certaines compétences à la Nouvelle-Calédonie

Cet article prévoit le transfert à la Nouvelle-Calédonie des services chargés de la mise en oeuvre des compétences qui lui sont attribuées et permet à l'Etat de lui déléguer l'exercice de certaines de ses compétences. Il réécrit à cette fin l'article 56 de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie.

 L'association d'agents de l'Etat et de la Nouvelle-Calédonie au sein de services mixtes (art. 56-1 nouveau)

La loi organique n'autorise pas la coexistence au sein du même service d'attribution de l'Etat et de la Nouvelle-Calédonie. L'article 56 dispose en effet que sont transférés à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces les services ou parties de services de l'Etat chargés exclusivement de la mise en oeuvre d'une compétence qui leur est attribuée. Par conséquent, un service ou une partie de service qui conserve des attributions liées à une compétence de l'Etat ne peut être transféré à la Nouvelle-Calédonie.

Ce transfert doit être réalisé dans les conditions définies par une convention passée entre le haut-commissaire et l'autorité exécutive de la collectivité intéressée.

Le transfert des services conditionne l'exercice des compétences transférées, car une collectivité ne saurait exercer librement ses compétences en restant dépendante des services de l'Etat pour leur mise en oeuvre.

Ainsi, le décret n° 2000-804 du 24 août 2000 relatif à la date et aux modalités de transfert à la Nouvelle-Calédonie des services de l'Etat chargés de la mise en oeuvre des compétences transférées par la loi organique du 19 mars 1999 établit une convention type et précise que le transfert des services visés n'intervient qu'après approbation de la convention.

L'impossibilité juridique de confier au même service des attributions relevant, d'une part, de l'Etat et, d'autre part, de la Nouvelle-Calédonie apparaît aujourd'hui préjudiciable à la gestion et à l'exercice des compétences.

En effet, la coexistence des deux types de compétences au sein du même service permettrait, dans plusieurs cas, de rationaliser les coûts et l'assurer une meilleure qualité de services.

Selon les indications du secrétariat d'État à l'outre-mer, le dispositif proposé permettra de régulariser certaines situations existantes, caractérisées par une imbrication fonctionnelle de services de l'Etat et de la Nouvelle-Calédonie, par exemple dans le domaine de l'aviation civile.

Il s'agit également, à l'occasion des futurs transferts de compétence, d'éviter la scission des services de petite taille. Pourront ainsi être concernés la sécurité du transport aérien, de l'aviation générale et des aéroports, le service des affaires maritimes et le service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM).

L'existence de services mixtes serait en particulier adaptée pour le service de la navigation aérienne et pour celui des affaires maritimes.

Le Comité des signataires de l'accord de Nouméa réuni le 8 décembre 2008 a d'ailleurs approuvé le principe d'un transfert de compétences à la Nouvelle-Calédonie en ces domaines, tout en considérant que les aspects suivants continueraient à relever de l'Etat :

- sécurité du transport aérien pour les compagnies effectuant, à titre principal, du transport aérien international ;

- aéroport ouvert au transport aérien international (aéroport de La Tontouta) ;

- surveillance de l'exploitation des services de navigation aérienne ;

- sûreté ;

- police et sécurité en matière de circulation maritime au-delà des eaux territoriales.

Aussi, le nouvel article 56-1 permettrait-il à l'Etat et à la Nouvelle-Calédonie de décider d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service. Le recours à de tels services mixtes serait organisé par une convention passée entre le haut-commissaire et le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

 La délégation de l'exercice de compétence en matière de police et de la sécurité de la circulation aérienne extérieure (art. 56-2 nouveau)

Le projet de loi organique permet par ailleurs à l'Etat de déléguer à la Nouvelle-Calédonie l'exercice de la compétence qu'il détient en matière de police et de sécurité de la circulation aérienne extérieure, afin de faciliter l'exercice des compétences que la collectivité se verra transférer en matière de police et de sécurité de la circulation aérienne intérieure, en application du III de l'article 21. Dans le cas d'une telle délégation, les agents du service seraient mis à la disposition de la Nouvelle-Calédonie.

En effet, dans certains cas, il est plus pertinent de confier à la collectivité l'exercice de l'ensemble d'une compétence, dont une partie par voie de délégation, plutôt que de répartir l'exercice de compétences, faisant intervenir le même service entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie. Tel serait le cas en matière de navigation aérienne. La prestation de service de navigation aérienne pour le contrôle « en route »41(*) dans l'espace aérien de la FIR (Flight Information Region) de Fidji pourrait ainsi être exercée par la Nouvelle-Calédonie, dans le cadre d'une délégation dont le bon fonctionnement serait vérifié par la Direction générale de l'aviation civile.

La Nouvelle-Calédonie et l'Etat pourraient donc décider d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service, sans recourir à une délégation d'exercice ou à une mise à disposition.

L'Etat et la Nouvelle-Calédonie devraient définir par convention le choix et les modalités de mise en oeuvre de cette délégation de compétence. Ces conventions devraient par conséquent préciser l'étendue et les limites de la délégation accordée et les modalités de contrôle de l'Etat.

S'agissant du domaine de la navigation aérienne, il convient de distinguer l'élaboration des règles, la surveillance de leur application et, enfin, la fourniture des services correspondants.

Les deux premières missions relèvent de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC), alors que les prestations de service de navigation aérienne sont partagées entre l'Etat (sur l'aéroport de La Tontouta) et la Nouvelle-Calédonie (sur l'aérodrome de Magenta) et les provinces (autres aéroports).

En ce qui concerne les prestations de service de navigation aérienne, le Comité des signataires s'est prononcé pour leur attribution en totalité à la Nouvelle-Calédonie afin de clarifier l'allocation des responsabilités et d'éviter de multiplier les interfaces. En effet, les prestations de navigation aérienne assurées à ce jour par l'Etat autour de l'aérodrome de La Tontouta concernent pour l'essentiel la circulation aérienne intérieure à transférer.

A La Tontouta, les prestations de navigation aérienne « en route » sont assurées dans une portion d'espace aérien de la région océanique, dont la gestion a été confiée à la France par Fidji. Après le transfert de compétences, ces services, qui concernent 10 vols par jour en moyenne, seront donc assurés par la Nouvelle-Calédonie. Une convention passée entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie devra fixer les modalités de cette délégation. Une telle convention devra être présentée, pour information, aux autorités fidjiennes, ainsi qu'aux autres pays voisins de la région et à l'Organisation de l'aviation civile internationale.

Dans ce nouveau schéma d'organisation, la réglementation (organisation des espaces, définition des services à rendre...) sera confiée à la Nouvelle-Calédonie, qui aura le choix du prestataire. En revanche, le contrôle d'application de ces prestations (audits, certification, délivrances de licences) devra faire intervenir la DGAC et la DCS (Direction du contrôle et de la sécurité) pour satisfaire aux obligations internationales de la France.

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification.

Article 8 bis (art. 59 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Bilan de l'évolution des emplois de l'Etat

Cet article additionnel, adopté à l'initiative du rapporteur, prévoit que le Gouvernement devrait présenter à la commission consultative d'évaluation des charges un bilan sur l'évolution entre 2007 et 2009 des emplois de l'Etat visés par le transfert des compétences en matière de police ou de sécurité de la circulation aérienne intérieure et de la circulation maritime dans les eaux territoriales, d'enseignement du second degré public et privé, de santé scolaire, d'enseignement primaire privé, de droit civil, de règles concernant l'état civil, de droit commercial et de sécurité civile.

En raison des règles de recevabilité financière des amendements, votre commission n'a pu adopter la version initiale de cet amendement, qui visait à éviter que des restructurations des services de l'Etat qui interviendraient avant la réalisation du transfert ne se traduisent par un nombre réduit d'agents transférés.

Votre commission a adopté l'article 8 bis ainsi rédigé.

Article 9 (art. 59-1 et 59-2 nouveaux de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Transfert des personnels de l'enseignement

Cet article organise les modalités spécifiques de mise à disposition des personnels de l'enseignement et des personnels administratifs techniciens, ouvriers et de service (TOS) dans le cadre du transfert des compétences en matière d'enseignement secondaire et d'enseignement primaire privé (2° et 3° du III de l'article 21 de la loi organique).

L'article 26 de la loi organique du 19 mars 1999 permet en effet au congrès de Nouvelle-Calédonie d'adopter, au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant le début de son mandat commencé en 2009, une loi du pays organisant le transfert à la Nouvelle-Calédonie de la compétence en matière d'enseignement du second degré public et privé, à l'exception de la réalisation et de l'entretien des collèges du premier cycle du second degré, de santé scolaire, et d'enseignement primaire privé.

Ces compétences correspondent à une population scolaire de près de 43.000 élèves sur un effectif total de 68.924 élèves en 2008, dont 48.998 dans l'enseignement public et 19.926 dans l'enseignement privé42(*). Le transfert porterait, selon M. Philippe Gomes, président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, sur près de 4.500 agents publics, dont 3.000 enseignants, alors que la Nouvelle-Calédonie emploie aujourd'hui 1.500 fonctionnaires. Le budget alloué par l'Etat pour les dépenses de personnel dans l'enseignement du second degré public en Nouvelle-Calédonie a atteint 231,76 millions d'euros en 2007.

L'article 56 de la loi organique prévoit le transfert à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces des services ou parties de services de l'Etat exclusivement chargés de la mise en oeuvre d'une compétence qui leur est attribuée. L'article 7 du projet de loi organique modifie cet article pour aménager également une possibilité de mise à disposition pour l'exercice des missions mentionnées au III de l'article 21.

 La situation juridique des agents des services de l'Etat transférés à la Nouvelle-Calédonie

L'article 59 définit la situation juridique des agents des services de l'Etat exerçant leurs fonctions dans un service ou une partie de service transférée à la Nouvelle-Calédonie ou aux provinces. Ainsi, ces agents :

- s'ils ne sont pas déjà liés à la Nouvelle-Calédonie par des dispositions statutaires ou contractuelles, sont de plein droit mis à la disposition de la collectivité dont relève leur service. Tel est notamment le cas s'il s'agit de fonctionnaires de l'Etat :

- s'ils sont fonctionnaires de l'Etat, peuvent opter dans un délai de deux ans, à compter de la date d'entrée en vigueur du transfert, pour le maintien de leur statut de fonctionnaire de l'Etat ou pour celui de fonctionnaire de la Nouvelle-Calédonie. Le fonctionnaire choisissant le maintien de son statut de fonctionnaire de l'Etat peut soit demander à être placé en position de détachement de longue durée dans un emploi de la Nouvelle-Calédonie, des provinces ou de l'établissement public auprès duquel il exerce ses fonctions, soit demander à être affecté dans un emploi de l'Etat ;

- s'ils n'ont pas fait usage de leur droit d'option dans le délai de deux ans, sont réputés avoir choisi le maintien de leur statut de fonctionnaire de l'Etat et avoir sollicité un détachement de longue durée. Il en va de même pour les fonctionnaires qui ont choisi de rester dans la fonction publique de l'Etat, mais n'ont pas exprimé leur choix entre détachement de longue durée et réintégration dans un service de l'Etat.

Par conséquent, la mise à disposition des agents de l'Etat en fonction dans les services transférés est provisoire. Ce dispositif constitue un obstacle à la mise en oeuvre du transfert de l'enseignement du second degré. En effet, pour exercer une telle compétence, supposant l'intervention de nombreux enseignants, la Nouvelle-Calédonie doit être assurée de la pérennité des effectifs, le recrutement local de professeurs ne permettant pas de répondre rapidement aux besoins de la population scolaire.

 La mise à disposition des personnels de l'enseignement

L'article 9 du projet de loi organique insère dans la loi du 19 mars 1999 un nouvel article 59-1, organisant les modalités particulières au transfert des personnels de l'enseignement, qui feraient l'objet d'une mise à disposition globale, gratuite et provisoire.

La mise à disposition des personnels commencerait dès l'entrée en vigueur du transfert, dont la date serait fixée par la loi du pays.

Cette mise à disposition, dérogatoire aux dispositions des articles 56 et 59, viserait les personnels de l'éducation nationale et, pour l'enseignement agricole, du ministère de l'agriculture en fonction dans les établissements d'enseignement publics ou privés sous contrat. Elle aurait un caractère transitoire, sa durée devant être déterminée par une convention entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie, qui fixerait en outre les modalités et conditions de mise en oeuvre du transfert des services et parties de services.

Toutefois, si cette convention n'était pas signée dans les cinq ans suivant l'adoption de la loi du pays relative au transfert des compétences en matière d'enseignement du second degré et d'enseignement primaire privé, les conditions de mise en oeuvre du transfert de personnel seraient fixées par décret, après avis de la commission consultative d'évaluation des charges.

A l'issue de la mise à disposition, les personnels pourraient, s'ils ont la qualité d'agents de l'Etat et ne sont pas soumis à une limitation de la durée de leur séjour outre-mer, exercer leur droit d'option. Ils pourraient alors opter pour :

- le maintien de leur statut de fonctionnaire de l'Etat. Dans ce cas, ils pourraient demander à être placés en détachement de longue durée dans un emploi de la Nouvelle-Calédonie ou des provinces, ou demander à être affecté dans un emploi de l'Etat.

- le statut de fonctionnaire de la Nouvelle-Calédonie ;

- une mise à disposition à titre individuel, dans les conditions définies par l'article 41 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat43(*).

Les autres agents de l'Etat, c'est-à-dire ceux qui sont soumis à une limitation de la durée du séjour outre-mer, pourraient opter entre :

- une mise à disposition à titre individuel ;

- l'intégration dans un corps ou cadre d'emploi de la fonction publique territoriale de la Nouvelle-Calédonie.

Les agents qui n'auraient pas fait usage de leur droit d'option au terme de la mise à disposition seraient maintenus dans cette position, à titre individuel, même s'ils ne sont pas soumis à une règle de limitation de la durée du séjour outre-mer.

Il appartiendrait à la Nouvelle-Calédonie d'assurer le remplacement des personnels qui cessent leurs fonctions.

La limitation de la durée du séjour outre-mer des fonctionnaires

Le décret n° 96-1026 du 26 novembre 1996 relatif à la situation des fonctionnaires de l'Etat et de certains magistrats dans les territoires d'outre-mer de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et de Wallis-et-Futuna a limité la durée des séjours pour les fonctionnaires titulaires ou stagiaires de l'Etat, ainsi que pour les magistrats de l'ordre judiciaire affectés en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna qui sont en position d'activité ou détachés auprès d'une administration ou d'un établissement public de l'État, à deux ans, renouvelable une seule fois à l'issue de la première affectation.

Pour obtenir une nouvelle affectation dans l'un de ces territoires, il est nécessaire d'avoir eu une affectation d'une durée minimale de deux ans hors de ces territoires.

Seuls les agents ayant fixé le centre de leurs intérêts matériels et moraux sur le territoire concerné ainsi que les personnels inamovibles (magistrats et enseignants chercheurs) ne sont pas soumis à ce dispositif. Les critères de détermination du centre des intérêts matériels et moraux d'un agent comprennent notamment le domicile des père et mère ou, à défaut, des parents les plus proches, les biens fonciers situés sur le lieu de la résidence habituelle déclarée, le domicile avant l'entrée dans l'administration, le lieu de naissance de l'agent, le lieu de résidence des membres de la famille de l'agent et le lieu de naissance des enfants.

 La « territorialisation » des concours de recrutement des enseignants

Le projet de loi organique prévoit en outre une territorialisation des concours afin de permettre à la Nouvelle-Calédonie de pourvoir les emplois d'enseignants vacants.

Ainsi, la collectivité pourrait demander que, lors des concours de recrutement organisés par l'Etat, des postes soient réservés aux candidats dont le centre d'intérêt matériel et moral se situe en Nouvelle-Calédonie. Le nombre de postes réservés serait fixé par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Les candidats à ces postes seraient soumis aux mêmes conditions d'admissibilité et d'admission que les autres. Ceux qui seraient admis au titre de ces postes réservés auraient la qualité de fonctionnaires stagiaires de la collectivité.

Enfin, la Nouvelle-Calédonie pourrait faire appel à des fonctionnaires de l'Etat détachés dans un corps de fonctionnaire équivalent ou mis à disposition de la collectivité contre remboursement. Les dispositions limitant la durée du séjour outre-mer des fonctionnaires seraient applicables aux fonctionnaires recrutés par cette voie.

Les modalités d'application du nouvel article 59-1 sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

 La prise en compte des transferts de personnels dans le droit à compensation

Il convient de déterminer comment l'intégration ou le détachement au sein de la fonction publique calédonienne des agents de l'Etat exerçant leur droit d'option est prise en considération pour fixer ce droit à compensation.

Le projet de loi organique insère à cette fin un nouvel article 59-2 dans la loi organique du 19 mars 1999, prévoyant que :

- si l'agent exerce son droit d'option, prévu par les articles 59 et 59-1 de la loi organique, avant le 31 août, son intégration ou son détachement et le droit à compensation financière qui en résulte prennent effet à compter du 1er janvier de l'année suivante ;

- si l'agent exerce son droit d'option entre le 1er septembre et le 31 décembre, l'intégration ou le détachement et la prise en compte dans le droit à compensation interviennent à compter du 1er janvier de la deuxième année suivante.

 La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur reprenant une demande exprimée à l'unanimité par le congrès dans son avis du 12 juin 2009, afin de préciser les conditions dans lesquelles prendra fin la mise à disposition globale et gratuite des personnels de l'enseignement.

En effet, comme le rappelle le congrès dans son avis, le délai de cinq ans pour signer la convention commence à courir dès l'adoption de la loi du pays décidant du transfert de la compétence, et non à compter de la date du transfert effectif de cette compétence, qui peut intervenir plus tard. Ainsi, dans le cas où le transfert, décidé en 2009, n'interviendrait qu'en 2013 et où aucune convention ne serait signée avant 2014, l'Etat pourrait décider de mettre fin à la mise à disposition globale, qui n'aurait pourtant duré qu'un an.

Votre commission considère que la date et les conditions de transfert des personnels ne doivent pas être décidées de façon unilatérale par l'Etat.

Aussi a-t-elle souhaité prévoir qu'en l'absence de convention, le terme de la mise à disposition et les modalités du transfert sont fixés par un décret en Conseil d'Etat pris sur proposition du congrès et après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges.

Il s'agit d'apporter davantage de garanties à la Nouvelle-Calédonie, qui pourra ainsi faire valoir son avis sur le terme de la mise à disposition, même si une convention n'a pu être signée.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis (art. 181 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Programme prévisionnel d'investissement relatif aux collèges

Cet article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur, prévoit qu'à compter du transfert à la Nouvelle-Calédonie de l'enseignement du second degré public et privé, les présidents des assemblées de province transmettent au président du gouvernement et non plus au haut-commissaire leur programme prévisionnel d'investissement relatif aux collèges. Ce programme est arrêté par chaque assemblée de province.

Votre commission a adopté l'article 9 bis ainsi rédigé.

Article 9 ter (art. 202-1 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Conventions relatives aux attributions respectives de l'Etat et de la Nouvelle-Calédonie dans les domaines de compétences transférés

Issu d'un amendement de notre collègue Simon Loueckhote, cet article additionnel permet à l'Etat et à la Nouvelle-Calédonie de conclure, après le transfert des compétences visées au III de l'article 21 et à l'article 27, des conventions visant à définir leurs attributions respectives dans chaque domaine de compétence.

Ces conventions pourront avoir un double objet :

- préciser le périmètre des compétences transférées, puisque certains des domaines visés, comme le droit civil, peuvent comporter des éléments relevant de la compétence régalienne de l'Etat. Ce serait le cas pour ce qui concerne les matières se rattachant à la nationalité et aux libertés publiques (mariage, filiation) ;

- préciser les attributions que l'Etat doit conserver, par cohérence, après le transfert. Tel serait le cas par exemple en matière d'enseignement, puisque l'Etat devrait conserver sa compétence en matière de définition des programmes, étant donné qu'il assurera la collation et la délivrance des diplômes.

Votre commission a adopté l'article 9 ter ainsi rédigé.

CHAPITRE III - HAUT-COMMISSAIRE DE LA RÉPUBLIQUE ET ACTION DE L'ETAT

Article 10 (art. 200-1 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Pouvoirs de substitution du haut-commissaire en cas de carence de la collectivité en matière de sécurité civile

Cet article définit les pouvoirs de substitution du haut-commissaire en matière de sécurité civile à compter du transfert de cette compétence à la Nouvelle-Calédonie.

L'article 27 de la loi organique, modifié par l'article premier du présent projet de loi organique, prévoit en effet qu'à compter du début de son mandat commençant en 2009, le congrès peut adopter une résolution tendant à ce que lui soit transférée, par une loi organique, la compétence en matière de sécurité civile.

Le point 3.1.2 de l'accord de Nouméa stipule que « toutefois, un dispositif permettra au représentant de l'Etat de prendre les mesures nécessaires en cas de carence ».

Le nouvel article 200-1 prévoit par conséquent qu'à compter du transfert de la sécurité civile à la Nouvelle-Calédonie, le haut-commissaire peut prendre, dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités de la collectivité, les mesures nécessaires pour assurer la sécurité civile.

Le haut-commissaire ne pourrait cependant exercer ce pouvoir de substitution qu'après une mise en demeure restée sans résultat des autorités de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification.

Articles 11 et 12 (art. 203 et 203-1 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Concours des autorités administratives indépendantes, des établissements publics nationaux et des administrations centrales à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces

Ces articles complètent les dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 prévoyant que la Nouvelle-Calédonie bénéficie de l'appui des services publics nationaux.

1. Le concours des autorités administratives indépendantes et des établissements publics nationaux

L'article 203 de la loi organique dispose que les services publics de la Nouvelle-Calédonie ou des provinces peuvent recevoir le concours d'établissements publics nationaux selon des modalités fixées par des conventions entre ces collectivités d'établissements. Ces conventions doivent être transmises pour information au haut-commissaire.

L'article 11 du projet de loi organique réécrit l'article 203 afin de compléter et préciser ce dispositif. Il établit ainsi au premier alinéa de cet article le principe selon lequel non seulement les établissements publics nationaux, mais aussi les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes, apportent, en tant que de besoin, leur concours à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces.

Ce dispositif renforce les garanties apportées à la Nouvelle-Calédonie et recouvre la totalité des organismes publics qui échappent à une tutelle ministérielle.

Le second alinéa renvoie la définition des modalités du concours apporté à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces à des conventions, dont l'Etat serait également signataire.

La participation de l'Etat à ces conventions est également de nature à conforter les garanties offertes à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces quant au soutien qui pourra leur être apporté. La rédaction proposée maintient en outre la communication, pour information, des conventions au haut-commissaire.

2. Le concours des administrations centrales de l'Etat

L'article 12 du projet de loi organique crée un nouvel article 203-1, organisant le concours des administrations centrales de l'Etat à la Nouvelle-Calédonie pour l'élaboration des règles dont elle a la charge, à l'occasion des transferts de compétences.

Lors de sa réunion du 8 décembre 2008, le Comité des signataires de l'accord de Nouméa a en effet approuvé le principe selon lequel, si aucune compensation n'était accordée à la Nouvelle-Calédonie pour des charges liées à l'activité normative, une assistance juridique était envisagée pour la compétence en matière de droit civil, de règles concernant l'état civil et de droit commercial.

Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi organique, un protocole liant les parties intéressées devrait organiser la coopération entre la Nouvelle-Calédonie et les services de l'Etat pour la mise en oeuvre du transfert dans ces matières. Ce protocole devrait prévoir :

- que la Nouvelle-Calédonie poursuit le recensement des textes applicables sur son territoire, commencé dans le cadre de la mission Légicalédonie, dont les conclusions devraient être validées par un groupe de travail créé au sein du service des affaires juridiques et institutionnelles de la Délégation générale à l'outre-mer (DGOM) ;

- que l'Etat réalise les extensions de textes actuellement en suspens et que la Nouvelle-Calédonie souhaiterait ;

- qu'un groupe de suivi du transfert des compétences en matière de droit civil, d'état civil et de droit commercial soit créé, mettant en relation la DGOM et la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice, dont un magistrat serait nommé « référent Nouvelle-Calédonie » ;

- que la Nouvelle-Calédonie prenne les mesures nécessaires au développement de ces services administratifs chargés de l'élaboration des textes législatifs et réglementaires et au renforcement de la commission de la législation et de la réglementation générale du congrès, l'Etat devant apporter son soutien à la formation des cadres, en organisant des stages ;

- qu'après le transfert, l'Etat apporte son soutien à la Nouvelle-Calédonie, par le détachement d'un magistrat ou d'un fonctionnaire, la poursuite des travaux du groupe de suivi et une aide à la rédaction des textes.

Légistique et diffusion du droit en Nouvelle-Calédonie

La mission Légicalédonie a été créée en 2004 afin de mettre en oeuvre un projet de coopération institutionnelle entre la Nouvelle-Calédonie et l'Etat.

Ce projet avait pour but la création d'un site Internet institutionnel, donnant accès à d'autres sites publics, au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie, à Légifrance, au droit consolidé applicable en Nouvelle-Calédonie, ainsi qu'à une sélection de jurisprudence. De manière générale, il visait à garantir l'accès au droit du citoyen.

La mission Légicalédonie était composée d'un chef de mission et d'un informaticien, assistés par la cellule légistique de la direction des affaires administratives et juridiques de la Nouvelle-Calédonie et du service informatique du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Un comité de pilotage composé de l'Etat et des collectivités suivait l'activité de la mission Légicalédonie.

Si la mission Légicalédonie s'est achevée fin 2008, dès le mois de mai 2009, une nouvelle organisation de la direction des affaires juridiques de la Nouvelle-Calédonie a permis la création du service de légistique et de diffusion du droit. Ce service est en charge des études et travaux légistiques, notamment d'inventaire, de consolidation, d'applicabilité et de codification du droit élaboré par les services de la Nouvelle-Calédonie et des provinces mais aussi de l'inventaire, de la consolidation et de la codification des textes de l'Etat .

De plus, il est chargé de l'administration fonctionnelle du site juridique du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie « juridoc », dont il assure la mise en ligne, la veille et l'actualisation des contenus (www.juridoc.gouv.nc/).

De manière générale, il pérennise la mission confiée initialement à Légicalédonie, tendant à faciliter l'accès du public au droit consolidé applicable en Nouvelle-Calédonie, ainsi qu'à la jurisprudence.

Pour l'heure, le service de la légistique et de la diffusion du droit est composé d'une chef de service, d'une secrétaire et d'une informaticienne. Le recrutement d'un attaché d'administration est en cours de réalisation.

Le nouvel article 203-1 prévoit par conséquent qu'une convention entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie fixe les modalités du concours des administrations centrales de l'Etat à la Nouvelle-Calédonie pour l'élaboration des règles dont elle a la charge à l'occasion des transferts de compétences.

Votre commission a adopté les articles 11 et 12 sans modification.

TITRE II - MODERNISATION DU STATUT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

CHAPITRE PREMIER - APPLICABILITÉ DES LOIS ET RÈGLEMENTS EN NOUVELLE-CALÉDONIE

Article 13 (art. 6-2 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Application de plein droit des lois et règlements relevant des domaines de souveraineté

Cet article précise les conditions d'applications des lois et règlements en Nouvelle-Calédonie.

En effet, si la Nouvelle-Calédonie, collectivité régie par le titre XIII de la Constitution, dispose de compétences normatives propres, les lois et règlements y sont applicables dans les domaines relevant de la compétence de l'Etat, sous réserve d'une mention expresse. Ce régime de spécialité législative mérite cependant d'être clarifié, sur le modèle du dispositif retenu pour la Polynésie française.

Ainsi, l'article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, modifiée par la loi organique du 7 décembre 2007, définit de manière indicative les matières dans lesquelles, par exception au principe de spécialité législative, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ces matières portent notamment sur la composition, l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs constitutionnels de la République et des juridictions souveraines nationales, la défense et la nationalité.

Il s'agit donc de préciser le champ d'application des lois de souveraineté, qui doivent, avec les règlements qui s'y rapportent, s'appliquer sans mention expresse.

L'article 11 insère par conséquent dans la loi organique du 19 mars 1999 un nouvel article 6-2 rappelant tout d'abord le principe selon lequel les lois et règlements intervenant dans les matières qui relèvent de la compétence de l'Etat sont applicables en Nouvelle-Calédonie si elles comportent une mention expresse à cette fin.

Le nouvel article 6-2 précise ensuite que, par exception à ce principe de spécialité législative et sans préjudice des dispositions de l'article 27 de la loi organique, relatif aux transferts de compétences que le congrès de la Nouvelle-Calédonie peut demander à compter de 2009, sont applicables de plein droit en Nouvelle-Calédonie, les dispositions législatives et règlementaires intervenant dans les domaines de souveraineté et de protection des droits fondamentaux :

- composition, organisation, fonctionnement et attribution des pouvoirs publics constitutionnels, de la justice et des autorités administratives indépendantes chargées de la protection des droits et libertés (Médiateur de la République, Défenseur des enfants, Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, Commission nationale de l'informatique et des libertés, Contrôleur général des lieux de privation de liberté) ;

- défense nationale ;

- domaine public de l'Etat ;

- nationalité, état et capacité des personnes ;

- statuts des agents publics de l'Etat ;

- procédure administrative contentieuse ;

- droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

- lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme.

Les lois et règlements relevant des domaines de souveraineté ainsi décrits pourraient toutefois être adaptés, pour leur application à la Nouvelle-Calédonie, à l'organisation particulière de cette collectivité.

Enfin, seraient également applicables de plein droit en Nouvelle-Calédonie les lois portant autorisation de ratifier ou d'approuver les engagements internationaux, les décrets relatifs à la publication de ces traités, et toute disposition législative ou réglementaire qui, en raison de son objet, a vocation à s'appliquer sur tout le territoire de la République.

Votre commission a adopté l'article 13 sans modification.

CHAPITRE II - CONSULTATION DU CONGRÈS DE LA NOUVELLE-CALEDONIE

Article 14 (art. 90 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Consultation du congrès sur les projets et propositions de loi et sur les projets d'ordonnance

Cet article harmonise le régime de consultation du congrès de la Nouvelle-Calédonie sur les projets et propositions de loi et sur les projets d'ordonnance avec les dispositifs définis récemment pour les collectivités d'outre-mer, afin de renforcer les garanties apportées à la Nouvelle-Calédonie en ce domaine.

Le dispositif en vigueur

L'article 90 de la loi organique du 19 mars 1999 prévoit la consultation du congrès par le haut-commissaire sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance lorsqu'ils introduisent, modifient ou suppriment des dispositions spécifiques à la Nouvelle-Calédonie.

Pour les projets de loi ou d'ordonnance, cette consultation doit intervenir avant leur examen par le Conseil d'Etat. Pour les propositions de loi, elle doit avoir lieu avant leur adoption en première lecture par la première assemblée saisie.

Le congrès dispose d'un délai d'un mois pour rendre son avis, ce délai étant réduit à quinze jours en cas d'urgence. Si le congrès ne s'est pas prononcé dans ce délai, l'avis est réputé avoir été donné.

Il appartient à la commission permanente du congrès d'émettre les avis en dehors des périodes de session.

Le dispositif proposé

L'article 13 du projet de loi organique réécrit l'article 90 de la loi organique du 19 mars 1999, afin d'harmoniser les règles de consultation du congrès de Nouvelle-Calédonie avec celles en vigueur dans les collectivités d'outre-mer de Polynésie française44(*), de Mayotte, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin45(*).

Il prend également en compte les réserves d'interprétation émises par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004. Le juge constitutionnel a en effet précisé que la commission permanente ne pouvait émettre des avis sur les projets ou propositions de loi relatifs à la Polynésie française que si elle y avait été habilitée par l'assemblée et que les textes en cause ne devaient pas porter « sur des questions réservées par la Constitution à la loi organique statutaire ».

En outre, s'agissant du moment auquel la consultation doit être réalisée, le Conseil constitutionnel a jugé que « si l'avant-dernier alinéa de l'article 9 dispose que « les consultations... doivent intervenir, au plus tard, avant l'adoption du projet de loi ou de la proposition de loi en première lecture par la première assemblée saisie » c'est sous réserve du respect des prescriptions de l'article 39 de la Constitution en ce qui concerne les projets de loi qui, dès l'origine, comportent des dispositions relatives à l'organisation particulière de la Polynésie française : qu'en ce cas, les avis devront avoir été rendus de façon implicite ou expresse avant l'avis du Conseil d'Etat ».

Le texte proposé prévoit par conséquent que le congrès de Nouvelle-Calédonie serait consulté sur :

- les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières à la Nouvelle-Calédonie ;

- les projets d'ordonnance pris sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution, s'ils sont relatifs à la Nouvelle-Calédonie.

Le moment auquel intervient la consultation serait adapté à la nature du texte. Ainsi, de façon générale, la consultation sur un projet ou une proposition de loi devrait avoir lieu au plus tard avant l'adoption en première lecture par la première assemblée saisie. Toutefois, sur les projets de loi comportant dès l'origine des dispositions relatives à l'organisation particulière de la Nouvelle-Calédonie, le congrès devrait se prononcer de façon expresse ou implicite avant l'avis du Conseil d'Etat.

Par ailleurs, le congrès serait consulté sur les créations et suppressions de communes de la Nouvelle-Calédonie et, en cas de désaccord du Gouvernement ou des conseils municipaux intéressés, sur la modification des limites territoriales des communes et des communes associées, ainsi que sur le transfert de leur chef lieu. Le projet de loi organique reprend ainsi des dispositions de la loi du 3 janvier 1969 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Nouvelle-Calédonie.

Les délais dans lesquels le congrès devrait se prononcer ne seraient pas modifiés.

Par conséquent, sur les projets de loi comportant des dispositions relatives à l'organisation particulière de la Nouvelle-Calédonie, le congrès devrait être saisi par le haut-commissaire au moins quinze jours avant que le Conseil d'Etat ne rende son avis.

Il appartiendrait à la commission permanente de se prononcer en dehors des sessions, sauf sur les projets de loi organique, sur lesquels seul le congrès lui-même pourrait émettre un avis.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à permettre la consultation du congrès sur une proposition de loi par le président de l'Assemblée nationale ou par le président du Sénat.

Cette faculté, prévue par le statut de la Polynésie française46(*), paraît d'autant plus utile que le nombre de propositions de loi examinées par le Parlement devrait augmenter en raison des nouvelles règles de répartition de l'ordre du jour définies par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Les présidents des assemblées pourraient saisir directement le président du congrès et informeraient le haut-commissaire de cette consultation.

Ainsi, en cas d'urgence, il appartiendrait au président de l'Assemblée nationale ou au président du Sénat de demander au congrès de se prononcer dans un délai de quinze jours. En effet, dans sa décision n° 2007-559 DC du 6 décembre 2007, le Conseil constitutionnel a estimé que les présidents des assemblées ne pouvaient « enjoindre au haut-commissaire de la République de déclarer l'urgence ». Aussi votre commission a-t-elle retenu une procédure de saisine directe.

La commission a en outre précisé que les groupes constitués au sein du congrès pourraient remettre à son président, au plus tard le lendemain de l'adoption de l'avis, une opinion sur le projet de texte visé. Les opinions ainsi transmises seraient annexées à l'avis du congrès. Ce dispositif, inspiré du statut de la Polynésie française modifié en décembre 2007, vise à renforcer les droits de la minorité au sein du congrès.

Enfin, l'amendement adopté précise que les avis du congrès sur les projets et propositions de loi, sur les projets d'ordonnances et sur les suppressions de communes sont publiés au Journal Officiel de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

CHAPITRE III - INTERVENTION DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE ET DES PROVINCES EN MATIÈRE ÉCONOMIQUE

Article 15 (art. 53 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Possibilité reconnue aux établissements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces de participer au capital de sociétés privées gérant un service public ou d'intérêt général

Cet article permet aux établissements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces de participer au capital d'une société privée gérant un service public ou d'intérêt général.

L'article 53 de la loi organique du 19 mars 1999, s'il habilite ces établissements publics à créer des sociétés d'économie mixte, n'autorise que la Nouvelle-Calédonie et les provinces à participer au capital des sociétés privées gérant un service public ou d'intérêt général. Or, ces deux dispositifs ont la même visée, à savoir permettre l'engagement des collectivités publiques dans la gestion des services publics locaux.

Dès lors, il paraît opportun, pour faciliter et unifier l'intervention économique des collectivités publiques locales, de modifier le régime applicable aux établissements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces afin de l'aligner sur le droit en vigueur pour les établissements publics de métropole, de Mayotte et de Polynésie française.

En effet, la loi n°2002-1 du 2 janvier 2001 tendant à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte locales a introduit dans le code général des collectivités territoriales un article L. 5111-4 qui rend applicable aux établissements publics locaux de la métropole, les dispositions applicables aux communes en matière d'intervention économique. Ainsi, les établissements publics locaux métropolitains peuvent détenir des participations « dans le capital d'une société commerciale et de tout autre organisme à but lucratif [ayant] pour objet d'exploiter les services communaux ou des activités d'intérêt général »47(*). Cette possibilité a ensuite été étendue aux établissements publics de Polynésie française et de Mayotte par l'ordonnance n°2007-1434 du 5 octobre 2007.

Par conséquent, le projet de loi étend le champ du II de l'article 53 de la loi organique du 19 mars 1999 pour y inclure les établissements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces.

Votre commission a, en outre, adopté un amendement du rapporteur pour permettre aux provinces de constituer des sociétés d'économie mixte locales « pour la mise en oeuvre d'opérations concourant au développement économique », et non plus seulement en cas de carence de l'initiative privée (article 53-III de la loi organique). Ceci leur permettra de répondre efficacement aux réalités locales et de mieux soutenir l'activité économique.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16 (art. 54 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale de participer à des syndicats mixtes

En vue de faciliter l'action des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de Nouvelle-Calédonie, cet article leur permet de faire partie d'un syndicat mixte.

En l'état actuel du droit, les « syndicats de communes » sont la seule structure de coopération intercommunale visée par l'article 54 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, à l'exclusion des EPCI. Cette rédaction prive les EPCI d'un levier important de soutien des services publics locaux et, de ce fait, interdit le développement d'une intercommunalité forte et économiquement efficace.

Aussi l'article 16 du présent projet de loi organique réécrit-il l'article 54 en remplaçant les termes « syndicats de communes » par les mots  « établissements publics de coopération intercommunale ».

Cette extension de la possibilité de participer à des syndicats mixtes aux EPCI permet d'harmoniser le droit applicable à la Nouvelle-Calédonie avec le droit en vigueur sur le reste du territoire. Ainsi, le présent article reprend les dispositions prévues en métropole par la loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification intercommunale. De telles dispositions existent également à Mayotte48(*) et en Polynésie française49(*).

Par cohérence, le code des communes de la Nouvelle-Calédonie devrait également être réécrit sur ce point. Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur au projet de loi, afin de remplacer les mots « syndicats de communes » par les termes « établissements publics de coopération intercommunale » dans les articles L. 166-1 à L. 166-7 dudit code50(*).

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article 17 (art. 54-2 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Possibilité de constituer des groupements d'intérêt public

L'article 19 du projet de loi organique permet aux collectivités publiques de la Nouvelle-Calédonie de constituer, avec des personnes morales de droit public ou de droit privé, des groupements d'intérêt public.

Les groupements d'intérêt public, créés en métropole dans les années 1980 sur le modèle des groupements d'intérêt économique, ne peuvent pas être mis en place en Nouvelle-Calédonie en l'absence de mention expresse dans la loi organique. Ceci justifie l'introduction d'un nouvel article dans la loi organique du 19 mars 1999.

Si les caractéristiques et le fonctionnement des groupements d'intérêt public ne font pas l'objet d'une appréhension globale et systématisée en partie législative du code général des collectivités territoriales, certains principes communs s'y appliquent cependant de manière générale51(*) :

- ils sont dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière ;

- ils sont mis en place pour une durée déterminée ;

- leur création est opérée par le biais de délibérations concordantes des assemblées et organes délibérants des personnes morales concernées.

Ces éléments sont repris par l'article 17 du projet de loi organique.

Dans le respect du titre premier, il est en outre précisé que les groupements d'intérêt public institués par la Nouvelle-Calédonie ou ses provinces ne pourront porter que sur des activités relevant de la compétence de ces dernières ou sur la gestion d'équipements nécessaires à ces activités.

Votre commission a adopté l'article 17 sans modification.

Article 18 (art. 92 et 158 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Extension à la Nouvelle-Calédonie de certaines dispositions de la loi Sapin relative aux délégations de service public

Cet article poursuit deux objectifs : permettre à de nouvelles catégories de collectivités publiques de la Nouvelle-Calédonie de conclure des délégations de service public, et soumettre ces délégations aux dispositions essentielles de la loi Sapin (loi n°93-122 du 29 janvier 1993).

L'article 92 de la loi organique du 19 mars 1999 ne prévoit l'application des articles L. 1411-1 à 1411-3 du code général des collectivités territoriales, reprenant la loi Sapin, qu'à la Nouvelle-Calédonie. Afin de renforcer l'efficacité et la transparence de l'intervention économique des collectivités publiques, il est opportun d'en étendre le champ.

En conséquence, le projet de loi organique prévoit que la loi Sapin s'appliquera non seulement à la Nouvelle-Calédonie, mais aussi aux provinces et aux établissements publics et aux syndicats mixtes de la Nouvelle-Calédonie et des provinces. Les assemblées délibérantes de ces entités, après avoir été dûment informées, seront amenées à se prononcer «  sur le principe de toute délégation de service public ».

Pour compléter ce dispositif, une commission comparable à la commission consultative des services publics locaux qui existe en métropole52(*) sera instituée. Elle sera désignée au sein de chacune des assemblées délibérantes concernées à la représentation proportionnelle au plus fort reste.

Pour garantir une prise en compte effective des avis de la commission, le projet de loi organique prévoit que les assemblées délibérantes ne pourront se prononcer que deux mois, au moins, après la saisine de la commission53(*).

Enfin, le projet de loi organique exclut les prestations « in house » (ou « intégrées ») de l'application des règles relatives aux délégations de service public. Selon la jurisprudence communautaire, les prestations sont dites « in house » dès lors que l'autorité publique exerce, sur la personne en cause, un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services, et que cette personne réalise l'essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui la détiennent54(*). Dans de telles situations, les personnes publiques délégantes ne sont pas soumises au droit communautaire de la concurrence.

L'article 92 de la loi organique appliquera cette exception à la Nouvelle-Calédonie. En conséquence, il précisera que, lorsque le délégataire est un établissement public et que l'activité déléguée figure dans ses statuts, l'autorité délégante peut se dispenser de respecter les règles de concurrence normalement applicables.

Néanmoins, il semble souhaitable de modifier la rédaction de ce dernier alinéa. La référence à un « établissement public » et à une « activité déléguée [figurant] dans les statuts de l'établissement » présente en effet deux faiblesses : premièrement, elle ne correspond pas strictement aux termes retenus par la Cour de Luxembourg ; deuxièmement, elle met en place une formulation inutilement restrictive, qui interdit aux collectivités de Nouvelle-Calédonie de tirer profit d'autres formes de prestations intégrées. Votre commission a donc adopté un amendement de votre rapporteur afin de réécrire le dernier alinéa du nouvel article 92 de la loi organique de manière plus souple et plus ouverte, tout en respectant l'esprit de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes.

Sur un plan rédactionnel, cet amendement permet en outre de réintégrer les dispositions du présent article qui concernent les provinces dans l'article 158 de la loi organique55(*). En effet, l'article 92 de la loi organique porte exclusivement sur les délégations de service public conclues par la Nouvelle-Calédonie ; il est donc nécessaire de faire figurer les dispositions qu'il contient et qui portent sur les provinces dans le chapitre relatif à ces dernières.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19 (art. 212 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Possibilité pour les provinces d'apporter des aides sous forme de subventions aux entreprises

Cet article, inspiré des dispositions de l'article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales, permet aux provinces d'accorder des subventions aux entreprises. De plus, il prévoit que l'ensemble des aides économiques des provinces aux entreprises pourront être attribuées directement, sans l'intervention d'un établissement bancaire ou financier conventionné.

La loi organique du 19 mars 1999, dans sa rédaction actuelle, ne permet pas aux provinces de consentir des subventions aux entreprises pour soutenir l'activité économique. En effet, les instruments alternatifs dont elles disposent au titre de l'article 212 sont limités, dans la mesure où ils sont centrés sur le soutien à l'emprunt. Ce soutien peut être direct - c'est-à-dire que la province se substitue au marché traditionnel du crédit en accordant des prêts ou des avances aux entreprises - ou indirect - lorsque la province facilite le recours à l'emprunt en réduisant son coût via des bonifications d'intérêts. De plus, la loi organique met en place une obligation d'intermédiation : l'article 212 dispose en effet que les aides aux entreprises « sont attribuées par l'intermédiaire d'un établissement bancaire ou financier avec lequel la province passe convention ».

Dans le contexte économique difficile de la Nouvelle-Calédonie et face aux besoins de financement importants des entreprises locales, ces instruments se sont avérés insuffisants. Le projet de loi organique permet aux provinces d'attribuer des subventions aux entreprises, afin qu'elles soient en mesure de les aider efficacement. Dans cette même optique d'efficacité, il autorise les provinces à attribuer des aides sans faire appel à un établissement bancaire ou financier.

Votre commission a adopté l'article 19 sans modification.

Article 20 (art. 84, 84-1, 84-2 et 84-3 nouveaux de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Modalités de vote et d'approbation des comptes de la Nouvelle-Calédonie

Cet article modifie les modalités de vote et d'approbation des comptes de la Nouvelle-Calédonie.

· Une reprise à droit constant des dispositions du code des juridictions financières applicables à la Nouvelle-Calédonie :

L'article 84 de la loi organique du 19 mars 1999 organise la procédure de vote du budget et d'approbation des comptes en Nouvelle-Calédonie. Dans sa rédaction actuelle, cet article renvoie au code des juridictions financières56(*), aux termes duquel :

- le budget des provinces et de la Nouvelle-Calédonie, divisé en une section de fonctionnement et une section d'investissement, doit être voté en équilibre réel avec une évaluation sincère des dépenses et des recettes ;

- les opérations sont détaillées par nature et par fonction ;

- des modifications délibératives sont autorisées ;

- le budget doit être déposé sur le bureau de l'assemblée délibérante compétente au plus tard le 15 novembre ;

- un système de douzièmes provisoires peut être mis en oeuvre par le pouvoir exécutif local si le budget n'est pas exécutoire au 1er janvier de l'exercice auquel il s'applique. Dans ce cas, il peut également mandater les dépenses afférentes au remboursement en capital des annuités de la dette ;

- si le budget n'est pas voté avant le 31 mars, il peut être arrêté par le haut-commissaire sur la base des recettes de l'exercice précédent. Pour le budget des provinces, le haut-commissaire doit préalablement consulter la chambre territoriale des comptes et motiver sa décision si elle s'écarte de l'avis ainsi donné ; pour le budget de la Nouvelle-Calédonie, il doit, de surcroît, consulter le gouvernement, et motiver sa décision si elle s'écarte d'un de ces deux avis. Un amendement adopté par votre commission à l'initiative de votre rapporteur précise d'ailleurs que cette motivation doit être explicite.

Ces dispositions sont intégralement reprises par le projet de loi organique. Plutôt que de faire l'objet d'un renvoi au code des juridictions financières, elles seront clairement inscrites dans la loi organique.

· Des dispositions nouvelles pour renforcer la transparence et l'efficacité de la procédure budgétaire :

D'autre part, les droits des assemblées délibérantes sont renforcés grâce à certaines dispositions nouvelles :

- le budget devra être présenté aux assemblées compétentes au moins douze jours avant le vote (article 84-1) ;

- des débats d'orientation budgétaire, portant tant sur l'exercice à venir que sur la stratégie pluriannuelle envisagée par le gouvernement, seront organisés. Comme en métropole57(*), ils auront lieu deux mois avant l'examen du budget primitif (article 84-2).

Dans cet esprit, votre commission a estimé nécessaire de conforter le rôle de contrôle du congrès. Elle a donc adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le congrès devra « [définir], par une délibération distincte du vote du budget, les conditions et critères d'attribution des aides financières et d'octroi des garanties d'emprunt aux personnes morales. » Ce contrôle de l'assemblée délibérante sur l'intervention économique de la Nouvelle-Calédonie est la contrepartie des larges compétences de cette dernière en la matière.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 (art. 183, 183-1, 183-2 et 183-3 nouveaux de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Modalités de vote et d'approbation des comptes des provinces

Le présent article prévoit, pour le budget des provinces, des modalités d'adoption et d'exécution identiques à celles qui sont instituées par l'article 20 pour le budget de la Nouvelle-Calédonie.

Une seule adaptation est prévue : le deuxième alinéa du nouvel article 183-1 de la loi organique, qui prévoit la mise en oeuvre par le président de l'assemblée de province du système de douzièmes provisoires lorsque le budget n'est pas exécutoire au 1er janvier de l'exercice auquel il s'applique, et le troisième alinéa de ce même article, qui autorise le haut-commissaire à établir lui-même, après avis de la chambre territoriale des comptes, le budget de l'année en cours lorsque l'assemblée ne l'a pas voté avant le 31 mars, ne sont pas applicables « quand le défaut d'adoption résulte de l'absence de communication avant le 15 mars, à l'assemblée de province, d'informations indispensables à l'établissement du budget ». La liste de ces informations sera fixée par décret.

Le pouvoir budgétaire de l'assemblée de province sera donc préservé dans tous les cas où le mauvais déroulement de la procédure d'adoption du budget ne lui est pas imputable. Dans un tel cas, elle disposera d'un délai de quinze jours à compter de la communication des informations qui lui font défaut.

Votre commission a adopté, pour le présent article, un amendement de votre rapporteur identique à celui qu'elle a adopté à l'article 20 : les assemblées de province se prononceront donc sur les conditions et critères d'attribution des aides financières et garanties d'emprunt aux personnes morales.

De même, comme à l'article 20, votre commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le haut-commissaire devra assortir ses décisions d'une motivation explicite.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 22 (art. 208-1 à 208-14 nouveaux de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Règles d'adoption et d'exécution des budgets de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et de leurs établissements publics

L'article 22 fixe les modalités d'adoption et d'exécution des budgets de la Nouvelle-Calédonie et des provinces. À cet effet, il introduit les articles 208-1 à 208-14 dans la loi organique du 19 mars 1999.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 208 renvoie aux articles LO 263-4 à LO 263-7 du code des juridictions financières. Ces articles déterminent notamment les modalités de rectification du budget lorsque celui-ci n'est pas voté en équilibre réel (article LO 236-4) et lorsqu'une dépense obligatoire a été omise ou sous-évaluée (article LO 236-5).

Ces dispositions sont reprises à droit constant par le projet de loi organique, qui les inscrit clairement dans les articles 208-2 et 208-3.

Par ailleurs, le présent article introduit des dispositions nouvelles dans la loi organique du 19 mars 1999, afin de rendre la procédure budgétaire plus lisible et d'harmoniser le droit applicable à la procédure budgétaire en Nouvelle-Calédonie avec le droit commun.

À titre d'illustration, on peut souligner que :

- le budget primitif et le compte administratif de la Nouvelle-Calédonie ou des provinces devront être transmis au haut-commissaire dans les quinze jours après la date limite fixée pour leur adoption ;

- des modalités précises d'adoption du compte administratif seront mises en place, sur le modèle des dispositions du code général des collectivités territoriales58(*) ;

- les déficits qui apparaissent dans le budget initial59(*) ou dans l'arrêté des comptes60(*) seront mieux pris en compte par les autorités de la Nouvelle-Calédonie et mieux sanctionnés ;

- le contrôle budgétaire assuré par la chambre territoriale des comptes sera étendu aux établissements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces, ainsi qu'aux établissements publics interprovinciaux...

Bien que techniques, ces précisions rendent la procédure budgétaire plus prévisible. En tant que telles, elles sont de nature à permettre une gestion plus performante et plus transparente des deniers publics.

Enfin, de même qu'aux articles 20 et 21, votre commission a adopté un amendement du rapporteur qui précise que la motivation des décisions du haut-commissaire doit être explicite. Elle a également adopté un amendement de notre collègue Simon Loueckhote prévoyant que le compte de gestion de la Nouvelle-Calédonie et des provinces devra être soumis au vote de leurs assemblées délibérantes respectives.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 22 bis (nouveau)(art. 209-2 à 209-27 nouveaux de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Régime comptable de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et de leurs établissements publics

Cet article additionnel, adopté à l'initiative du rapporteur, vise à inclure dans la loi organique, en les adaptant, les dispositions budgétaires et comptables applicables en Nouvelle-Calédonie qui figurent actuellement dans le titre II de la loi n°90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de la Nouvelle-Calédonie et dispositions diverses relatives à ce territoire.

L'inclusion de ces dispositions dans la loi organique permettra de les doter d'une véritable base légale : malgré leur nature organique, elles sont en effet contenues dans une loi ordinaire. Cette irrégularité doit être résolue afin de sécuriser le droit en vigueur.

La majorité de cette transposition est faite à droit constant : la plupart des dispositions de la loi du 29 décembre 1990 est réécrite dans la loi organique du 19 mars 1999 sans être modifiée. Toutefois, certaines d'entre elles, inchangées depuis 1990, doivent être actualisées. Pour ce faire, trois modifications sont effectuées :

- les modalités de révision des autorisations de programme sont assouplies : une telle révision pourra être opérée non seulement « pour tenir compte soit de modifications techniques, soit de variations de prix », comme le prévoit déjà le texte de la loi du 29 décembre 1990, mais aussi « pour favoriser le développement économique de la Nouvelle-Calédonie ou de la province ». Dans ce dernier cas, la révision ne pourra être supérieure à 10% du montant initial des autorisations de programme.

- sur proposition du congrès de la Nouvelle-Calédonie, le contenu des annexes explicatives transmises aux assemblées délibérantes est enrichi : elles contiendront « la liste et la destination des autorisations de programme et des autorisations d'engagement, ainsi que leur situation telle qu'arrêtée à la clôture du dernier exercice connu » ;

- la situation des chambres consulaires calédoniennes est précisée. Celles-ci sont en effet considérées par la chambre territoriale des comptes et par le tribunal administratif de Nouméa comme des établissements publics administratifs, alors même que la nature de leur activité incite à les traiter comme des établissements publics industriels et commerciaux à l'instar des chambres de commerce et d'industrie de métropole. Le nouvel article 209-27 rappelle donc que les chambres consulaires sont exclues de l'application des dispositions qui concernent les établissements publics administratifs.

Votre commission a adopté l'article 22 bis ainsi rédigé.

Article 23 (art. LO 262-42 et LO 262-43-2 nouveau du code des juridictions financières) - Pouvoirs de la chambre territoriale des comptes

Cet article étend les prérogatives de la chambre territoriale des comptes.

· L'accès de la chambre territoriale des comptes aux documents utiles à ses contrôles :

Le 1° du présent article étend les droits de la chambre territoriale des comptes en matière de communication de documents.

L'article LO 262-42 du code des juridictions financières dispose que « la chambre territoriale des comptes peut se faire communiquer tous documents, de quelque nature que ce soit, relatifs à la gestion des provinces, du territoire ou de leurs établissements publics ».

Le projet de loi organique étend ces dispositions aux documents relatifs à la gestion « des autres organismes soumis à son contrôle » : l'accès de la chambre territoriale des comptes aux documents utiles à ses contrôles sera donc complet.

· L'attribution d'un pouvoir de proposition à la chambre territoriale des comptes :

Le 2° de l'article 23 permet à la chambre territoriale des comptes de proposer, à l'occasion d'un contrôle, des modifications des règles de droit en vigueur lorsque ces dernières appartiennent au champ de compétence de la Nouvelle-Calédonie.

Le code des juridictions financières donne des prérogatives importantes à la chambre territoriale des comptes, qui sont partiellement inspirées de celles de la Cour des comptes. Ainsi, il dispose notamment que « les magistrats de la chambre territoriale des comptes disposent, à l'égard des provinces, du territoire ou de leurs établissements publics, pour l'exercice des contrôles qu'ils effectuent, de l'ensemble des droits et pouvoirs attribués à la Cour des comptes [par le présent code] »61(*).

Cependant, la chambre territoriale des comptes ne dispose, en l'état actuel des textes, d'aucun pouvoir de proposition.

Dès lors, l'article 23 du projet de loi organique prévoit de doter la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie d'un véritable pouvoir de recommandation et de lui permettre, par l'intermédiaire de son président, d'adresser des recommandations au congrès lorsqu'elle relève, à l'occasion de ses activités de contrôle, « des faits de nature à justifier une amélioration de la règle de droit ».

Ce pouvoir sera donc comparable à celui de la Cour des comptes : celle-ci peut, à l'issue de ses contrôles, communiquer ses « observations » et ses « suggestions d'amélioration ou de réforme » aux personnes intéressées (présidents des organismes contrôlés, ministres compétents et présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat)62(*) ou publier des rapports particuliers63(*).

Néanmoins, la chambre territoriale des comptes ne se substituerait en rien à la Cour des comptes : le projet de loi organique précise qu'elle ne pourra émettre des recommandations que dans les matières relevant de la compétence de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a adopté l'article 23 sans modification.

Article 24 (art. 49 à 49-2 nouveaux de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Fonds intercommunal de péréquation des communes

Cet article clarifie le droit existant et reprend à droit constant, dans le titre « Relations entre les collectivités publiques », les dispositions relatives au fonds intercommunal de péréquation des communes.

Ce dispositif a en effet connu des modifications nombreuses et substantielles depuis sa mise en place par la loi n° 69-5 du 3 janvier 1969 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Nouvelle-Calédonie.

Tout d'abord, il fut divisé en deux fonds distincts, le fonds intercommunal de péréquation pour le fonctionnement des communes et le fonds intercommunal de péréquation pour l'équipement des communes, par la loi n° 93-1 du 4 janvier 1993. Tous deux sont financés par des quotes-parts des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget territorial, fixées chaque année par une délibération du congrès.

Ensuite, l'article 48 de la loi organique du 19 mars 1999 augmenta et sécurisa les ressources de ces deux fonds. D'une part, la quote-part attribuée au FIP-fonctionnement fut accrue, passant de 15 à 16 % des recettes fiscales, et une garantie de stabilité fut mise en place. De l'autre, concernant le FIP-équipement, une quote-part minimale de 0,5 % fut instaurée. En outre, un troisième fonds, le fonds intercommunal pour le développement de l'intérieur et des îles, fut créé.

Le projet de loi organique inscrit ce dispositif, à droit constant, aux articles 49, 49-1 et 49-2 de la loi organique du 19 mars 1999, permettant de réunir l'ensemble des normes applicables dans un seul et même texte. En outre, conformément au droit en vigueur, il précise que le congrès détermine les modalités d'application des dispositions relatives aux fonds intercommunal de péréquation pour le développement de l'intérieur et des îles.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification.

Article 25 (art. 52 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Possibilité de créer une fiscalité intercommunale

Cet article permet aux intercommunalités de Nouvelle-Calédonie de se doter d'une fiscalité propre.

En l'état actuel du droit, la mise en place d'une fiscalité propre est en effet réservée à la Nouvelle-Calédonie, aux provinces et aux communes. Ceci est préjudiciable au développement d'une intercommunalité forte en Nouvelle-Calédonie. Ainsi, les regroupements lancés à Nouméa (avec l'agglomération du « grand Nouméa ») et à Voh, Koné et Pouembout (zone dite « VKP »), dont l'esprit est indéniablement intercommunal, n'ont pas pu être formalisés.

En conséquence, le projet de loi organique modifie l'article 52 afin d'y introduire des références à la fiscalité intercommunale. Les établissements publics de coopération intercommunale seraient visés dans les dispositions générales qui touchent à la fiscalité, et leurs organes délibérants seraient reconnus compétents pour fixer, par délibération et dans les limites prévues par le congrès, le taux des taxes intercommunales.

Votre commission a adopté l'article 25 sans modification.

Article 26 (art. 127 et 184-1 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Dérogation à l'obligation de dépôt auprès de l'Etat

Cet article permet à la Nouvelle-Calédonie, aux provinces et à leurs établissements publics de déroger à l'obligation de dépôt de leurs fonds auprès de l'Etat.

Une telle dérogation est impossible en l'état actuel des textes, dans la mesure où elle n'est pas autorisée par la loi organique du 19 mars 199964(*).

Pour permettre aux collectivités publiques calédoniennes de déroger à l'obligation de dépôt de leurs fonds auprès de l'Etat, le projet de loi organique complète l'article 127 de la loi organique du 19 mars 1999 et crée un nouvel article 184-1. La possibilité de déroger à l'obligation de dépôt des fonds auprès de l'Etat sera donc ouverte respectivement à la Nouvelle-Calédonie (article 127) et aux provinces (article 184-1).

La dérogation ainsi créée sera soumise aux dispositions de l'article L. 1618-2 du code général des collectivités territoriales : elle ne pourra être mise en oeuvre que pour les fonds qui proviennent de libéralités, de l'aliénation d'un élément de patrimoine, d'emprunts dont l'emploi est involontairement différé, ou de recettes exceptionnelles recensées par un décret en Conseil d'Etat.

Conformément au droit commun, dans les provinces et leurs établissements publics, la décision de dérogation sera prise par l'organe délibérant compétent.

A l'inverse, pour la Nouvelle-Calédonie, la décision de dérogation relèvera des compétences du gouvernement. Cette différence est justifiée par la configuration institutionnelle particulière de la Nouvelle-Calédonie : le gouvernement est déjà en charge de la plupart des opérations financières et patrimoniales. C'est donc dans un souci de cohérence que le projet de loi organique reconnaît sa compétence pour décider de déroger à l'obligation de dépôt des fonds de la Nouvelle-Calédonie auprès de l'Etat.

Votre commission a adopté l'article 26 sans modification.

CHAPITRE VI - ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

SECTION 1 - Fonctionnement des institutions
Article 27 A (nouveau) (art. 20 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Principe de subsidiarité

Cet article additionnel adopté à l'initiative du rapporteur a pour objet d'inscrire dans la loi organique du 19 mars 1999 l'application du principe de subsidiarité à la répartition des compétences entre la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes.

S'inspirant du dispositif défini par l'article 11 de la loi organique du 7 décembre 2007 pour la Polynésie française, cet article vise à conforter la position institutionnelle des communes calédoniennes, en prévoyant que la Nouvelle Calédonie, les provinces et les communes de Nouvelle-Calédonie ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon, sous réserve des dispositions de la loi organique.

Ce dispositif vient compléter l'article 20 de la loi organique, relatif à la répartition des compétences entre l'Etat, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes.

Votre commission a adopté l'article 27 A ainsi rédigé.

Article 27 B (nouveau) (art. 30 et 89 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Participation de la Nouvelle-Calédonie aux négociations avec l'Union européenne

Cet article additionnel, adopté à l'initiative du rapporteur, complète les dispositions relatives à l'association des autorités de la Nouvelle-Calédonie et des provinces aux négociations avec l'Union européenne.

La Nouvelle-Calédonie appartient à la catégorie des Pays et Territoires d'outre-mer (PTOM) qui bénéficient, aux termes de l'article 299, paragraphe 3, du Traité instituant la Communauté européenne, d'un régime d'association. Ce régime vise la promotion du développement économique et social des PTOM et l'établissement de relations étroites entre eux et la Communauté dans son ensemble.

L'article 30 de la loi organique du 19 mars 1999 dispose que le président du gouvernement et, le cas échéant, les présidents des assemblées de province, sont associés ou participent aux négociations relatives aux relations entre la Communauté européenne et la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a souhaité réécrire cet article, afin d'actualiser et de préciser les conditions de participation de la Nouvelle-Calédonie aux négociations européennes, sur le modèle du dispositif applicable en Polynésie française.

Ainsi, le président du gouvernement et les présidents des assemblées de province pourraient participer, au sein de la délégation française, aux négociations avec l'Union européenne et la Communauté européenne, relatives aux relations entre la Nouvelle-Calédonie et ces dernières.

Par ailleurs, le président du gouvernement pourrait demander à l'Etat de prendre l'initiative de négociations avec l'Union européenne, afin d'obtenir des mesures utiles au développement de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a en outre choisi de réécrire le deuxième alinéa de l'article 89 de la loi organique du 19 mars 1999, afin de préciser que la Nouvelle-Calédonie n'est pas seulement consultée sur des propositions d'actes de l'Union européenne et de la Communauté européenne la concernant, mais aussi sur les projets et propositions d'actes relatifs à l'association des PTOM à l'Union européenne et à la Communauté européenne.

Votre commission a adopté l'article 27 B ainsi rédigé.

Article 27 (art. 41, 42, 68, 75 à 77, 94, 99, 136 et 136-1 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Fonctionnement et compétences du congrès

Cet article tend à améliorer le fonctionnement du congrès, en renforçant son information à l'égard des travaux du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et en développant les garanties de transparence.

1. Les délais minimaux d'examen des projets de loi du pays ou de délibérations par le congrès

Aux termes de l'article 76 de la loi organique du 19 mars 1999, il revient au président du congrès de fixer l'ordre du jour des séances, après avis du bureau, le gouvernement ayant la possibilité de faire inscrire par priorité à l'ordre du jour les projets ou propositions de loi du pays ou de délibération qu'il estime urgents. Les membres du congrès peuvent également prendre l'initiative d'une inscription à l'ordre du jour.

Ainsi, une proposition de loi du pays ou de délibération s'inscrit de plein droit à l'ordre du jour si la moitié au moins des membres du congrès en font la demande. Par ailleurs, le haut-commissaire peut faire inscrire par priorité à l'ordre du jour toute question sur laquelle le congrès ou sa commission permanente doit émettre un avis.

Le projet de loi organique complète cet article par un alinéa visant à améliorer les conditions de préparation des travaux du congrès en séance plénière. Ce nouvel alinéa prévoit en effet que le président du congrès devrait adresser aux membres un rapport sur les affaires qui doivent être examinées huit jours avant la séance, sauf en cas d'urgence (1°). Ce rapport serait accompagné des projets de loi de pays ou de délibération correspondants, ainsi que de tous les documents utiles. Les membres du congrès auront ainsi la garantie d'être informés en amont de la séance publique.

Parallèlement, le délai minimal avant lequel le président du gouvernement doit adresser au président du congrès un rapport sur les affaires inscrites à l'ordre du jour, ainsi que, le cas échéant, les projets de loi du pays ou de délibération afférents, serait étendu (3°, article 136, dernier alinéa, de la loi organique du 19 mars 1999).

Ces documents devraient ainsi être transmis, sauf en cas d'urgence, dix jours au moins avant la séance, contre huit jours au moins aux termes du statut en vigueur.

Le contenu du rapport sur la situation de la Nouvelle-Calédonie et l'état des différents services publics, que le président du gouvernement doit présenter lors de la première session ordinaire devant le congrès, serait en outre précisé (2°, article 36, deuxième alinéa).

Ce rapport porterait donc également sur les services publics délégués et serait complété d'un rapport sur l'état des participations de la Nouvelle-Calédonie au capital de sociétés et sur l'activité de ces sociétés.

Cette disposition permettra de renforcer l'information du congrès sur les interventions du gouvernement en matière économique, selon une logique de transparence adaptée au renforcement des compétences du gouvernement calédonien en ce domaine.

Par ailleurs, les nouvelles compétences reconnues au gouvernement par l'article 15 modifié du présent projet de loi organique appellent à un renforcement du rôle de contrôle du congrès en matière d'intervention économique.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement inspiré des dispositions en vigueur en Polynésie française, et qui prévoit que le président du gouvernement sera tenu de transmettre au congrès les projets de décision relatifs :

- aux participations de la Nouvelle-Calédonie au capital des sociétés privées gérant un service public ou d'intérêt général ;

- aux opérations immobilières réalisées par la Nouvelle-Calédonie ;

- à la nomination des directeurs d'établissements publics et des représentants de la Nouvelle-Calédonie aux conseils d'administration et de surveillance des sociétés d'économie mixte.

2. Modalités de création des commissions d'enquête

L'article 94 de la loi organique du 19 mars 1999 permet au congrès de créer des commissions d'enquête, qui doivent être composées à la représentation proportionnelle des groupes.

Ces commissions ont pour objet de recueillir des informations sur des faits déterminés ou sur la gestion des services publics de la Nouvelle-Calédonie et soumettent leurs conclusions au congrès. Selon une règle analogue à celle prévue par l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, elles ne peuvent porter sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires aussi longtemps que ces poursuites sont en cours.

Le texte en vigueur ne précise cependant pas dans quelles conditions ces commissions d'enquête peuvent être créées. Aussi le projet de loi organique précise-t-il que le congrès peut les créer à la demande du bureau ou d'au moins 20 % de ses membres.

Sans garantir l'aboutissement de la demande, cette disposition ouvre donc un droit d'initiative à l'opposition ou à la minorité au sein du congrès, ce qui devrait renforcer l'effectivité du contrôle exercé par cette institution.

Elle s'inscrit dans le prolongement des modifications apportées à la Constitution par la révision du 23 juillet 2008 afin de renforcer les garanties du pluralisme et les droits des groupes d'opposition et des groupes minoritaires au sein du Parlement.

3. La compétence du congrès en matière de réglementation de la fonction publique locale

L'article 99 de la loi organique du 19 mars 1999 définit les matières dans lesquelles le congrès peut adopter des lois du pays. Il s'agit de domaines tels que les règles relatives à l'assiette et au recouvrement des impôts, les principes fondamentaux du droit du travail, le statut civil coutumier ou le régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales.

Le 5° de l'article 31 complète l'article 99 par un alinéa relatif aux garanties fondamentales, accordées aux fonctionnaires de la Nouvelle-Calédonie et des communes. Le congrès pourrait ainsi adopter une loi du pays en cette matière.

L'absence d'une telle disposition a en effet conduit le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie à juger que les règles relatives à la fonction publique calédonienne relevaient du domaine réglementaire65(*). Ce tribunal a considéré que les statuts particuliers des fonctionnaires pouvaient déroger au statut général, parce que ces normes sont édictées par la même autorité et revêtent un caractère réglementaire.

Or, il semble préférable de donner au statut général des fonctionnaires de Nouvelle-Calédonie et des communes une valeur juridique supérieure, qui s'imposera aux statuts particuliers.

4. Les compléments adoptés par la commission

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin de compléter les améliorations apportées au fonctionnement du congrès.

Tout d'abord, conformément à deux demandes exprimées par le congrès dans son avis du 12 juin 2009, votre commission a souhaité :

- coordonner la rédaction des articles 41 et 42 de la loi organique avec celle de l'article 127, 17°, en précisant que le comité consultatif des mines et le conseil des mines sont consultés non seulement sur les projets ou propositions de loi du pays lorsqu'ils sont relatifs aux hydrocarbures, au nickel, au chrome ou au cobalt, mais aussi sur les projets ou propositions de délibération du congrès ayant le même objet ;

- préciser que le président du congrès organise et dirige les services du congrès et qu'il gère les biens de cette assemblée et ceux qui lui sont affectés (art. 68 de la loi organique du 19 mars 1999).

Votre commission a en outre complété le régime des questions orales des membres du congrès du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

En effet, l'article 75 de la loi organique prévoit seulement que les membres du congrès ont le droit d'imposer en séance des questions orales ayant trait aux affaires de la Nouvelle-Calédonie, le règlement devant fixer la fréquence de ces questions, ainsi que leurs règles de présentation et d'examen.

Afin de conforter les pouvoirs de contrôle du congrès, il serait précisé qu'une séance par mois au moins est réservée par priorité aux questions des membres du congrès et que ces dernières peuvent également poser des questions écrites aux membres du gouvernement, qui doivent y répondre dans un délai d'un mois.

Par ailleurs, le régime des comptes rendus des séances du congrès serait actualisé, comme l'a été celui des comptes rendus de l'Assemblée de la Polynésie française. Ainsi, le compte rendu intégral devrait être rendu accessible au public dans un délai de huit jours à compter des séances.

Enfin, pour conforter le rôle du conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie, votre commission a souhaité lui permettre de désigner l'un de ses membres pour exposer, devant le congrès, l'avis du conseil sur les projets de textes qui lui sont soumis. Ce dispositif s'inspire de celui que peuvent mettre en oeuvre le Conseil, économique, social et environnemental et le conseil économique, social et culturel de la Polynésie française (art. 151 de la loi organique du 27 février 2007).

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.

Article 27 bis (nouveau) (art. 80 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Compétences de la commission permanente

Cet article vise à préciser les compétences de la commission permanente du congrès.

L'article 80 de la loi organique du 19 mars 1999 dispose que la commission permanente ne peut pas être saisie des projets ou propositions de délibération « qui portent sur le budget ». Cette rédaction large et imprécise est à la source de nombreuses incertitudes pour les élus et, partant, d'une certaine insécurité juridique.

Par conséquent, conformément aux voeux exprimés par le congrès de la Nouvelle-Calédonie, votre commission a inséré un article additionnel résultant d'un amendement du rapporteur qui clarifie la rédaction de l'article 80, et aux termes duquel la commission permanente ne peut pas adopter de délibérations « qui portent sur l'adoption ou la modification du budget ».

Votre commission a adopté l'article 27 bis ainsi rédigé.

Article 27 ter (nouveau) (art. 83-1 et 182-1 nouveaux de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Rapport sur la situation de la Nouvelle-Calédonie et des provinces en matière de développement durable

Cet article additionnel, adopté à l'initiative du rapporteur, vise à intégrer par anticipation dans le statut de la Nouvelle-Calédonie un dispositif prévu par le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, déposé au Sénat le 12 janvier 2009.

En effet, l'article 101 de ce projet prévoit que les exécutifs des collectivités territoriales devront présenter, avant le vote du budget, un rapport faisant le point sur la situation de la collectivité en matière de développement durable.

En Nouvelle-Calédonie, il appartient aux provinces de réglementer et d'exercer les droits de conservation des ressources naturelles biologiques et non biologiques des eaux intérieures, dont celles des rades et lagons, de leur sol et sous-sol, du sol et du sous-sol (article 46 de la loi organique). La Nouvelle-Calédonie est néanmoins compétente pour définir le schéma de mise en valeur des richesses minières (article 39) et dans des matières telles que l'urbanisme et l'énergie, qui ont des incidences importantes en matière d'environnement.

Aussi, votre commission a-t-elle souhaité adapter le dispositif prévu par le projet de loi portant engagement national pour l'environnement à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces.

Les nouveaux articles 83-1 et 182-1 de la loi organique, placés peu avant les dispositions relatives à l'adoption du budget de la Nouvelle-Calédonie et des provinces, prévoient ainsi qu'avant l'examen du projet de budget, le président du gouvernement ou de l'assemblée de province présente un rapport sur la situation en matière de développement durable et sur les orientations et programmes visant à améliorer cette situation. Le contenu de ce rapport serait défini par décret.

Votre commission a adopté l'article 27 ter ainsi rédigé.

Article 27 quater (nouveau) (art. 115 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Entrée en fonction des membres du gouvernement et élection du vice-président

Cet article additionnel, adopté à l'initiative du rapporteur, complète les dispositions de la loi organique relatives au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a en effet souhaité prévoir que les membres du gouvernement exercent leurs fonctions dès la notification au haut-commissaire et au président du congrès des résultats de l'élection du président du gouvernement. Cette disposition vise à permettre au nouveau gouvernement de prendre ses fonctions et d'assurer la continuité institutionnelle même lorsque l'élection du vice-président est retardée66(*).

Votre commission a adopté l'article 27 quater ainsi rédigé.

Article 28 (art. 108, 128, 131, 132, 172-1 nouveau et 174 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Fonctionnement et compétences du gouvernement et des assemblées de province

Cet article vise à assurer la continuité institutionnelle au sein du gouvernement et des assemblées de province, ainsi qu'à simplifier certaines modalités d'exercice de leurs compétences.

1. La continuité institutionnelle et l'expédition des affaires courantes

L'article 28 modifie tout d'abord plusieurs articles de la loi organique du 19 mars 1999 afin d'éviter tout risque de paralysie juridique ou administrative en cas de crise politique ou d'empêchement d'une autorité.

 L'expédition des affaires courantes par le gouvernement

Le 1° de l'article 28 complète l'article 108 de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, afin de permettre au gouvernement d'assurer l'expédition des affaires courantes jusqu'à l'élection du nouveau président du gouvernement qui suit le renouvellement du congrès. Il s'agit d'éviter ainsi tout risque de vide du pouvoir exécutif calédonien dans l'hypothèse où une crise empêcherait l'élection d'un nouveau gouvernement. En effet, le gouvernement est élu par le congrès et, aux termes de l'article 108, deuxième alinéa, ne reste en fonction que jusqu'à l'expiration du mandat du congrès qui l'a élu.

Le dispositif proposé s'inspire de celui qui figure à l'article 71 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

 Les modalités de contreseing en cas d'absence ou d'empêchement des membres du gouvernement

L'article 128 de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie dispose que les arrêtés du gouvernement sont signés par le président et contresignés par les membres du gouvernement chargés d'en contrôler l'exécution.

Le 2° de l'article 28 du projet de loi organique complète cet article par un alinéa précisant qu'en cas d'absence ou d'empêchement d'un de ses membres, le gouvernement désigne par délibération l'un de ses membres aux fins de contresigner les arrêtés. Ce dispositif permettrait donc d'éviter tout risque de paralysie administrative liée à une absence ou à un empêchement.

 L'expédition des affaires courantes par le président de l'assemblée de province

Si l'article 172 de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie prévoit qu'une assemblée de province peut être dissoute par décret motivé en conseil des ministres si son fonctionnement se révèle impossible, aucune disposition n'organise la continuité institutionnelle en cas d'annulation de l'élection ou de démission des membres de l'assemblée.

Le projet de loi organique insère par conséquent un nouvel article 172-1, prévoyant qu'en cas d'annulation de l'ensemble des opérations électorales ou de vacance simultanée de tous les sièges de membres d'une assemblée de province, son président assure l'expédition des affaires courantes, ses décisions devant recueillir l'accord du haut-commissaire pour devenir exécutoire (7° de l'article 28).

2. La simplification de l'action administrative

Les 2°, 4°, 5°, 6° et 8° de l'article 28 du projet de loi organique apportent à la loi organique du 19 mars 1999 un ensemble de modifications visant à simplifier l'organisation et l'action administrative de la Nouvelle-Calédonie.

 Actes individuels d'application de la règlementation édictée par le congrès

Ainsi les 2° et 4° modifient les articles 126 et 131 de la loi organique, afin de permettre au gouvernement de prendre des actes individuels en application de la règlementation édictée par le congrès.

L'article 126 dispose en effet que le gouvernement prépare et exécute les délibérations du congrès et de sa commission permanente et qu'il prend, sur leur habilitation, les arrêtés réglementaires nécessaires à la mise en oeuvre de leurs actes. Le projet de loi organique supprime cette limitation aux arrêtés réglementaires, si bien que le gouvernement pourra également prendre les arrêtés individuels d'application des actes du congrès, sur habilitation de ce dernier.

Par ailleurs, l'article 131, qui permet au gouvernement de déléguer à son président le pouvoir de prendre les actes non réglementaires limitativement énumérés à l'article 127, serait complété, pour permettre également la délégation au président du gouvernement du pouvoir de prendre les actes individuels d'application de la règlementation édictée par le congrès, définie à l'article 126.

Cette réforme prend en considération les exigences pratiques de mise en oeuvre de la réglementation locale.

Les délégations pourraient être accordées pour une période minimale de douze mois, renouvelable, qui seraient toutefois caduques en cas de changement de gouvernement ou de modification dans la répartition des secteurs de l'administration entre les membres du gouvernement.

Le président devrait en outre rendre compte aux membres du gouvernement à l'issue de chaque période de délégation, dans un rapport d'activité, des actes pris en application de cette délégation.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur reprenant une observation exprimée par le congrès dans son avis du 12 juin 2009.

En effet, la précision selon laquelle le gouvernement prend, sur habilitation du congrès ou de sa commission permanente, les arrêtés « réglementaires » d'application des actes de cette assemblée doit être conservée à l'article 126 de la loi organique. A défaut, le gouvernement devrait également obtenir une habilitation expresse du congrès pour prendre les actes individuels d'application des délibérations de cette assemblée, alors que cette compétence apparait inhérente à la fonction exécutive du gouvernement.

 Délégations de signature du président du gouvernement

Les 5° et 6° de l'article 28 prennent en compte la place qu'occupent les secrétaires généraux adjoints et les directeurs adjoints au sein de l'organisation administrative de la Nouvelle-Calédonie.

Le 5° ajoute par conséquent ces fonctions à la liste des responsables administratifs dont la nomination relève du gouvernement, qui comprenait déjà le secrétaire général, les directeurs, les chefs de service, les directeurs d'offices et d'établissements publics de la Nouvelle-Calédonie, ainsi que les représentants de la Nouvelle-Calédonie auprès des offices, établissements publics et sociétés (art. 132 de la loi organique du 19 mars 1999).

Le 6° permet au président du gouvernement de déléguer sa signature aux secrétaires généraux adjoints et aux directeurs adjoints comme il pouvait déjà la déléguer au secrétaire général du gouvernement, aux directeurs et aux chefs de services (art. 134).

Suivant une demande exprimée par le congrès dans son avis du 12 juin 2009, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que le gouvernement nomme également les chefs de service adjoints et que le président du gouvernement peut déléguer à ces derniers sa signature.

 Les possibilités de délégation de signature du président de l'assemblée

Aux termes de l'article 174 de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, le président de l'assemblée de province est le chef de l'administration provinciale.

Il lui revient de nommer aux emplois créés par l'assemblée de province. Il peut déléguer sa signature au secrétaire général de la province, aux chefs de service et aux personnels de grade équivalent mis à sa disposition par la Nouvelle-Calédonie.

Le projet de loi organique complète cette disposition afin de permettre au président de l'assemblée de province de déléguer sa signature aux vice-présidents, au secrétaire général, aux secrétaires généraux adjoints, aux directeurs et aux chefs de services, ainsi qu'aux agents publics occupant des fonctions au moins équivalentes (8° de l'article 28).

L'amendement adopté par votre commission prévoit que le président de l'assemblée peut déléguer sa signature aux chefs de service adjoints.

Votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.

Article 28 bis (nouveau) (art. 143, 145 et 147 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Sénat coutumier

Adopté à l'initiative du rapporteur, cet article additionnel conforte la place du sénat coutumier dans l'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie.

A l'article 143 de la loi organique, relatif à la consultation du sénat coutumier par le président du gouvernement, le président du congrès ou le président d'une assemblée de province sur les projets et propositions de délibération intéressant l'identité kanak, votre commission a souhaité prévoir un dispositif analogue à celui qui existe pour le Conseil économique, social et environnemental national67(*). Ainsi le sénat coutumier pourrait désigner l'un de ses membres pour exposer, devant le congrès ou l'assemblée de province, l'avis du sénat sur le projet ou la proposition qui lui a été soumis.

De façon complémentaire, à l'article 145 de la loi organique, il serait précisé que le gouvernement, le congrès ou une assemblée de province, lorsqu'ils sont saisis par le sénat coutumier d'une proposition intéressant l'identité kanak, doivent informer ce dernier des suites données à cette proposition, dans un délai de trois mois.

Enfin, l'article 28 bis précise le fonctionnement du sénat coutumier. Il prévoit ainsi que le président du sénat coutumier nomme aux emplois des services de cette institution qu'il en dirige les services et qu'il intente les actions et défend devant les juridictions au nom du sénat coutumier (article 147 de la loi organique).

Votre commission a adopté l'article 28 bis ainsi rédigé.

Article 29 (art. 193-1 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Présomption d'absence d'un membre du congrès ou d'une assemblée de province

Afin de garantir la continuité institutionnelle des assemblées calédoniennes, cet article institue une présomption d'absence, au sens du code civil, pour les élus du congrès et des assemblées de province.

En effet, la loi organique du 19 mars 1999 ne contient aucune disposition applicable en cas de disparition d'un élu. Ainsi, le remplacement des élus disparus n'est pas explicitement prévu68(*) : cette omission ne peut que s'avérer problématique dans le cas où un tel évènement surviendrait.

En conséquence, le projet de loi organique instaure une présomption d'absence au sens de l'article 112 du code civil, sur le modèle de l'article 115 du statut de la Polynésie française. Le mécanisme serait inscrit dans un nouvel article 193-1. Il présente trois avantages principaux :

- comme dans le cas polynésien, le projet de loi organique précise que, en cas de présomption d'absence, l'élu disparu devra être remplacé par le candidat venant immédiatement après le dernier élu sur la liste dont il est issu. L'équilibre politique propre à l'assemblée concernée sera donc préservé.

- la présomption d'absence sera susceptible d'être demandée tant pour un élu d'une assemblée de province que pour un élu du congrès. La procédure appliquée est similaire à celle prévue par le code civil : « Lorsqu'une personne a cessé de paraître au lieu de son domicile ou de sa résidence sans que l'on en ait eu de nouvelles, le juge des tutelles peut, à la demande des parties intéressées ou du ministère public, constater qu'il y a présomption d'absence ». Toutes les assemblées de la Nouvelle-Calédonie pourront ainsi conserver un fonctionnement normal par-delà la disparition de certains de leurs membres.

- le dispositif prévoit d'importantes garanties, qui interdisent une utilisation légère de la présomption d'absence : d'une part, elle ne pourra être constatée que par un juge ; de l'autre, le remplacement sera considéré comme provisoire, et sera donc susceptible d'être levé à tout instant en cas de réapparition de l'élu présumé absent.

Votre commission a adopté l'article 29 sans modification.

Article 30 (art. 79, 146, 151 et 154 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Régime indemnitaire des collaborateurs du congrès et des élus

L'article 34 modifie le régime indemnitaire des collaborateurs du congrès et met en place des indemnités forfaitaires de représentation pour les présidents du sénat coutumier, du conseil coutumier et du conseil économique et social.

· La revalorisation des indemnités accordées aux collaborateurs du congrès :

Le dernier alinéa de l'article 79 de la loi organique du 19 mars 1999, dans sa rédaction actuelle, fixe le plafond des indemnités susceptibles d'être versées aux collaborateurs du congrès à un quart des indemnités accordées aux élus. Le projet de loi organique revalorise ce plafond : il sera porté à un tiers de ce même montant.

· La mise en place d'indemnités forfaitaires de représentation accordées pour les principales autorités calédoniennes :

D'autre part, le projet de loi organique prévoit la mise en place d'indemnités forfaitaires de représentation pour certaines autorités de la Nouvelle-Calédonie (le président du sénat coutumier, le président du conseil coutumier et le président du conseil économique et social), dont les fonctions spécifiques justifient l'octroi de telles indemnités. Il s'agit ainsi d'éviter que les élus ne soient obligés de supporter, sur leurs deniers personnels, les dépenses inhérentes aux missions qui leur incombent.

Pour ce faire, l'article 34 met en place un régime comparable aux dispositions originelles de l'article 126 du statut de la Polynésie française, mais plus rigoureux que ce dernier.

En effet, à l'instar du statut polynésien dans sa rédaction initiale, le projet de loi organique prévoit que le montant de l'indemnité forfaitaire de représentation accordée aux présidents du sénat coutumier et du conseil économique et social est déterminé par le congrès. De plus, il innove en prévoyant que ce montant sera plafonné : il ne pourra pas excéder 50 % des indemnités versées aux membres des assemblées de province.

Un régime particulier sera mis en place pour le président du conseil coutumier : étant soumis à un plafond substantiellement plus faible (20 % de l'indemnité versée aux membres des assemblées de province), il ne verra pas le montant de ses indemnités forfaitaires de représentation fixé par le congrès. Le plafond lui sera donc automatiquement accordé.

Votre commission a adopté l'article 30 sans modification.

Article 30 bis (nouveau) (art. 78 et 163 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Garanties accordées aux élus

Votre commission a inséré, à l'initiative du rapporteur, cet article additionnel qui vise à renforcer les garanties accordées aux élus des assemblées de province et du congrès en matière de protection sociale, d'indemnités particulières et de formation, afin de les harmoniser avec les dispositions dans certaines collectivités d'outre-mer.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 78 de la loi organique du 19 mars 1999 se borne à consacrer la compétence du congrès pour fixer les modalités de prise en charge des frais de transport et des frais de mission de ses membres, sans donner de ligne directrice à cette compétence. L'article 163 prévoit, quant à lui, que l'assemblée de province est compétente pour fixer les modalités de prise en charge de ces mêmes éléments (frais de transport et frais de mission) ; il précise en outre que le régime de protection sociale doit lui aussi faire l'objet d'une délibération.

Pour compléter ces dispositions, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur prévoyant que les assemblées délibérantes des provinces et de la Nouvelle-Calédonie fixeront les garanties afférentes aux autorisations d'absence, au crédit d'heures ; les garanties accordées dans l'exercice d'une activité professionnelle et à l'issue du mandat ; le droit à la formation, le régime de sécurité sociale et de retraite ; les indemnités visant à compenser des charges qui découlent du mandat lui-même - à savoir les frais de déplacement, les frais de séjour et les frais résultant de l'exercice d'un mandat spécial.

De plus, afin d'assurer que ces garanties restent dans les normes définies par le droit commun, tout en conservant une nécessaire souplesse, cet article additionnel prévoit qu'elles devront être déterminées « dans les limites fixées par le code général des collectivités territoriales ». Cette précision, qui s'inspire des dispositions applicables à Saint-Barthélemy69(*), à Saint-Martin70(*) ou encore à Saint-Pierre-et-Miquelon71(*), permet l'actualisation des droits sociaux des élus en préservant les marges de manoeuvre aux assemblées délibérantes.

Votre commission a adopté l'article 30 bis ainsi rédigé.

Article 30 ter (nouveau) (art. 125 et 163 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Rémunération des membres du gouvernement et des assemblées de province

Saisie d'un amendement de votre rapporteur, votre commission a inséré cet article additionnel qui actualise les dispositions relatives à la rémunération des membres du gouvernement (article 125) et des assemblées de province (article 163).

Les articles 125 et 163 font référence, pour plafonner le montant des indemnités accordées aux membres du gouvernement et des assemblées de province, au corps des chefs d'administration principaux de première classe ; or, celui-ci a été supprimé. Afin d'actualiser et de stabiliser ces dispositions, il semble opportun d'adopter une rédaction fonctionnelle et de faire référence, dans les articles précités, au « cadre d'emplois le plus élevé de la filière administrative ». Ceci permet, en outre, d'éviter que la validité des dispositions de la loi organique ne soit remise en cause par les changements de dénomination des corps et des cadres d'emploi en Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a adopté l'article 30 ter ainsi rédigé.

Article 31 (art. 199-1 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Régime de protection des élus

Le présent introduit, dans la loi organique du 19 mars 1999, un véritable régime de protection des élus.

Les élus calédoniens ne bénéficient, en l'état actuel des textes, et malgré leurs revendications légitimes, d'aucune protection particulière. Cette situation contraste fortement avec le droit en vigueur en métropole, qui les rend les assemblées délibérantes responsables des élus locaux.

Le droit métropolitain tient en effet le plus grand compte des élus locaux. À titre d'illustration, l'article L. 3123-29 du code général des collectivités territoriales confère au département de lourdes responsabilités dans la protection de l'élu, et précise à cet égard que « le département est tenu de protéger » les membres du conseil général « contre les violences, menaces ou outrages », tant physiques que verbaux, dont ils peuvent être victimes dans l'exercice de leurs fonctions. Il est également tenu de réparer le préjudice résultant de tels agissements. Des dispositions similaires régissent d'ailleurs les relations entre la région et les élus du conseil régional72(*).

Ces dispositions ont d'ailleurs été étendues aux élus municipaux de la Nouvelle-Calédonie par l'ordonnance n°2005-432 du 6 mai 2005 ; ainsi, ceux-ci bénéficient donc d'ores et déjà d'une protection assurée par la commune73(*).

Un tel régime de protection prémunit les élus contre des actes préjudiciables à la dignité de leur statut et manifeste l'existence d'une réelle solidarité entre la collectivité et celui qui en est l'élu ou le représentant. Il contribue ainsi, conformément aux voeux du Comité des signataires, à construire un véritable statut de l'élu en Nouvelle-Calédonie.

En conséquence, le projet de loi organique propose la création, au sein d'un nouvel article 199-1, d'un régime de protection des élus, applicable aux membres du gouvernement, au président du gouvernement, au président du congrès, aux présidents des assemblées de province et aux élus les suppléant ou ayant reçu une délégation. La responsabilité de cette protection incomberait à la Nouvelle-Calédonie ou aux provinces.

Votre commission a adopté l'article 31 sans modification.

Article 32 (art. 99, 112, 137, 138, 138-1 et 138-2 nouveaux, 195, 196 et 197 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Inéligibilités et incompatibilités

Le présent article étend et actualise les dispositions relatives aux inéligibilités et aux incompatibilités.

· L'actualisation des incompatibilités :

Les règles d'incompatibilité actuellement applicables en Nouvelle-Calédonie n'incluent pas certaines fonctions locales, qui sont pourtant susceptibles de favoriser les candidats qui en seraient titulaires et donc d'altérer la sincérité des scrutins : ainsi de la fonction de secrétaire général adjoint de province, créée par le présent projet de loi organique, ou encore de certains personnels de la gendarmerie et de l'administration fiscale.

Par conséquent, le projet de loi organique modifie l'article 195 de la loi organique, afin d'y inclure les personnels de la gendarmerie exerçant un commandement territorial - et non plus les seuls officiers de gendarmerie -, les secrétaires généraux adjoints et les agents locaux agissant en qualité de fonctionnaires en matière fiscale. Les personnes qui appartiennent à l'une de ces catégories ne pourront plus se présenter aux élections du congrès ou d'une assemblée locale durant l'exercice de leurs fonctions ou au cours des six mois suivant la cessation. Les incompatibilités de la Nouvelle-Calédonie seront ainsi harmonisées avec le droit commun74(*).

· La mise en place d'un régime d'inéligibilité et d'incompatibilité pour les sénateurs coutumiers :

Par ailleurs, les dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 relatives au sénat coutumier ne contiennent aucun régime d'incompatibilité ou d'inéligibilité. Cette lacune s'explique, au moins en partie, par le statut particulier des sénateurs coutumiers, qui ne sont pas des élus stricto sensu : en effet, ils sont désignés par chaque conseil coutumier selon les usages reconnus par la coutume, à raison de deux représentants par aire coutumière de la Nouvelle-Calédonie.

Cette situation est fortement critiquée par les élus locaux et porte atteinte à la transparence de la vie politique calédonienne.

Aussi les articles 99, 137, 196 et 197 mettent-ils en place un véritable régime d'incompatibilité et d'inéligibilité pour les membres du sénat coutumier. Ceux-ci verront leur statut aligné sur celui des membres du congrès et des assemblées de province. Ainsi, le mandat de sénateur coutumier ne pourra plus être cumulé avec les mandats ou fonctions suivants : membre du congrès ou d'une assemblée de province ; membre d'une assemblée ou d'un exécutif d'un territoire d'outre-mer ; conseiller général, conseiller régional, conseiller de Paris et membre de l'Assemblée de Corse ; militaire de carrière ou assimilé en activité de service ou servant au-delà de la durée légale ; magistrat des juridictions administratives ou des juridictions judiciaires ; fonctions publiques non électives ; directeur ou président d'établissement public, lorsque ces fonctions sont rémunérées.

En cas d'incompatibilité, le membre du sénat coutumier concerné disposera d'un délai d'option d'un mois. À défaut d'option dans ce délai, il sera réputé démissionnaire de son mandat et sa démission sera constatée par le haut-commissaire.

De plus, le mandat de sénateur coutumier ne pourra plus être exercé lorsqu'une peine d'inéligibilité aura été prononcée par une décision juridictionnelle.

Si cette proposition ne peut être qu'approuvée sur le fond, elle pose néanmoins des problèmes de forme. En effet, les articles 196 et 197 font partie d'un titre intitulé « Les élections au congrès et aux assemblées de province », qui, par conséquent, ne concerne que très indirectement le sénat coutumier.

Il semble dès lors opportun d'inscrire les dispositions du IV et du V de l'article 36 dans le chapitre portant sur le sénat coutumier, c'est-à-dire dans le chapitre IV du titre III. Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de son rapporteur reprenant ces dispositions au sein de deux nouveaux articles 138-1 et 138-2, situés au sein de ce chapitre.

· Prévenir les collusions entre la sphère économique et le monde politique

Par ailleurs, en adoptant cet amendement, votre commission a mis en place un régime d'incompatibilité interdisant aux membres du gouvernement, du congrès et des assemblées de province d'être titulaires, simultanément à leur mandat, de fonctions dirigeantes dans les entreprises ayant des liens étroits avec les collectivités publiques de la Nouvelle-Calédonie75(*).

Ce durcissement des incompatibilités, qui s'inspire des dispositions en vigueur en Polynésie française depuis 200776(*), est la contrepartie des attributions importantes de la Nouvelle-Calédonie et des provinces en matière d'intervention économique.

Ainsi, l'incompatibilité des mandats de président et de membre du gouvernement avec l'exercice de telles fonctions, déjà prévue par le code électoral77(*), sera formalisée et étendue. Les membres des assemblées de province seront soumis à des incompatibilités similaires ; en outre, ils ne pourront pas détenir une fonction rémunérée dans les sociétés d'économie mixte, dans les groupements d'intérêt public ou dans les sociétés publiques locales.

Ces dispositions touchent également, bien qu'indirectement, les membres du congrès, puisque ces derniers sont désignés parmi les élus aux assemblées de province : elles leur seront donc également appliquées de facto. Par ailleurs, les fonctions identifiées comme incompatibles avec le statut d'élu local ne pourront pas être acceptées en cours de mandat. Il sera également interdit aux membres des assemblées de province et du congrès de tirer profit de leur mandat en l'utilisant à des fins commerciales.

Ce régime d'incompatibilité est élaboré conformément au droit commun : le cumul entre les mandats visés et les fonctions prohibées est en effet constitutif, par ailleurs, d'infractions pénales78(*).

· Préciser les conséquences d'un constat d'incompatibilité :

Les articles 195, 196 et 197 de la loi organique du 19 mars 1999 régissent l'ensemble de la procédure applicable lorsqu'une incompatibilité est constatée. Ces dispositions sont néanmoins lacunaires : elles se bornent en effet à fixer un délai d'option d'un mois, sans pour autant déterminer précisément les étapes de la procédure et sans doter le haut-commissaire de pouvoirs particuliers pour rechercher et, le cas échéant, constater l'existence d'une telle incompatibilité. Par ailleurs, seuls les membres des assemblées de province sont visés par l'article 197 : cette omission ne peut que poser de graves problèmes dans le cas où une incompatibilité serait constituée postérieurement à l'élection du congrès et pour l'un de ses membres.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur qui modifie l'article 197 de la loi organique, en vue de :

- préciser les modalités du constat d'incompatibilité ;

- prévoir pour les élus une obligation d'informer le haut-commissaire des fonctions qu'ils détiennent et qui sont susceptibles d'entraîner leur démission d'office ;

- renforcer les droits des tiers et la transparence des incompatibilités en prévoyant la publication des informations y afférant au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie ;

- sanctionner les éventuelles contraventions à ces incompatibilités lorsqu'elles surviennent postérieurement au mandat et en contravention des dispositions expresses de la loi organique par une déclaration de démission d'office immédiate ;

- garantir les droits des élus en prévoyant que la démission d'office ne sera plus constatée par un arrêté du haut-commissaire, mais par une décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux.

Votre commission a adopté l'article 32 ainsi modifié.

Article 33 A (nouveau) (art. 107 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Procédure de déclassement des lois du pays par voie d'action

Aux termes de l'article 107 de la loi organique du 19 mars 1999, les lois du pays ont force de loi dans le domaine défini à l'article 99 et ne sont susceptibles d'aucun recours après leur promulgation. Les dispositions d'une loi du pays intervenues hors du domaine défini à l'article 99 ont par conséquent un caractère réglementaire. Elles peuvent alors faire l'objet d'un déclassement, par voie d'exception, à l'occasion d'un recours juridictionnel.

En effet, si la nature juridique d'une disposition d'une loi du pays fait l'objet d'une contestation sérieuse à l'occasion d'une procédure devant une juridiction administrative ou judiciaire, celle-ci doit saisir le Conseil d'Etat, qui statue dans les trois mois. Aucune décision ne peut être rendue sur le fond tant que le Conseil d'Etat ne s'est pas prononcé.

Le présent article additionnel adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur complète ce dispositif, en instituant une procédure de délégalisation ou de déclassement par voie d'action des dispositions des lois du pays ayant un caractère réglementaire, sur le modèle du dispositif défini à l'article 37, deuxième alinéa, de la Constitution79(*).

Le président du congrès, le président du gouvernement ou le président d'une assemblée de province pourraient ainsi saisir le Conseil d'Etat afin qu'il constate si une disposition d'une loi du pays est intervenue dans le domaine règlementaire.

L'autorité qui saisit le Conseil d'Etat devrait en informer immédiatement les autres autorités susceptibles d'exercer cette faculté, qui pourraient alors présenter leurs observations dans un délai de quinze jours. Le Conseil d'Etat disposerait de trois mois pour se prononcer.

Cette possibilité de déclassement par voie d'action permettra, sans recours juridictionnel, d'assurer le respect du domaine des lois du pays et la modification par voie réglementaire des dispositions délégalisées.

Votre commission a adopté l'article 33 A ainsi rédigé.

SECTION 3 - Exercice des recours juridictionnels
Article 33 (art. 204 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Contrôle de légalité des actes des institutions de la Nouvelle-Calédonie

Cet article précise les modalités du contrôle de légalité des actes des institutions de la Nouvelle-Calédonie.

L'article 204 de la loi organique du 19 mars 1999 organise le contrôle de légalité des actes du congrès, de sa commission permanente, de son président, du sénat coutumier et de son président, de l'assemblée de province, de son bureau et de son président, du gouvernement et de son président. Ces actes sont exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été publiés au journal officiel de la Nouvelle-Calédonie ou notifiés aux intéressés et transmis au haut-commissaire. Il s'agit donc d'un contrôle de légalité a posteriori.

Le 1° de l'article 37 du projet de loi organique modernise la procédure de contrôle, en l'harmonisant avec les modifications intervenues en métropole dans ce domaine.

Ainsi, les actes soumis au contrôle de légalité pourraient être transmis par voie électronique ou par tout moyen, dans des conditions renvoyées à un décret en Conseil d'Etat. Les décisions individuelles devraient être transmises dans les quinze jours suivant leur signature, afin de garantir l'efficacité du contrôle.

Par ailleurs, la référence à la demande de sursis à exécution, dont le haut-commissaire peut assortir son recours devant le tribunal administratif contre un acte des institutions calédoniennes, serait remplacée par la notion de « demande de suspension », afin de prendre en compte les changements apportés à cette procédure par la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives (2° de l'article 204)80(*).

Votre commission a adopté l'article 33 sans modification.

Article 34 (art. 204-1 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Contrôle de légalité des actes des établissements publics et des groupements d'intérêt public de la Nouvelle-Calédonie et des provinces

Cet article insère dans la loi organique du 19 mars 1999 un nouvel article 204-1, qui étend le contrôle de légalité aux actes des établissements publics et des groupements d'intérêt public de la Nouvelle-Calédonie et des provinces.

Cette extension aligne le régime de ces actes sur celui des établissements publics des collectivités territoriales de métropole pour un meilleur respect du droit81(*).

Votre commission a adopté l'article 34 sans modification.

Article 35 (art. 205 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Contrôle du respect de la répartition des compétences dans le cadre des recours en appréciation de légalité

Cet article étend les possibilités de saisine pour avis du Conseil d'Etat par le tribunal administratif lorsque le respect de la répartition des compétences entre l'Etat et les institutions de la Nouvelle-Calédonie est mis en cause.

L'article 205 de la loi organique du 19 mars 1999 permet en effet au tribunal administratif, lorsqu'il est saisi d'un recours pour excès de pouvoir fondé sur un moyen sérieux invoquant l'inexacte application de la répartition des compétences entre l'Etat, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes, ou lorsque ce moyen est soulevé d'office, de saisir le Conseil d'Etat pour avis. Par un jugement qui n'est susceptible d'aucun recours, il transmet alors le dossier au Conseil d'Etat, qui se prononce dans les trois mois. Le tribunal sursoit à toute décision sur le fond jusqu'à l'avis du Conseil d'Etat ou jusqu'à l'expiration de ce délai et doit ensuite statuer dans les deux mois.

Le projet de loi organique ouvre la même possibilité de saisine pour avis du Conseil d'Etat lorsque le tribunal administratif est saisi d'un recours en appréciation de légalité.

Il apparaît en effet que les questions relatives à la répartition des compétences doivent être traitées dans les mêmes conditions, quel que soit le type de recours dans le cadre duquel elles sont évoquées.

Votre commission a adopté l'article 35 sans modification.

Article 36 (art. 206 de la loi organique du 19 mars 1999 et art. L.O. 224-4 du code de justice administrative) - Saisine pour avis du tribunal administratif ou du Conseil d'Etat

Cet article réécrit l'article 206 de la loi organique du 19 mars 1999, relatif à la saisine pour avis du tribunal administratif.

Cette saisine est aujourd'hui ouverte au président du gouvernement, au président du congrès, au président du sénat coutumier et au président de l'assemblée de province. Chacune de ces autorités doit alors informer le haut-commissaire de cette demande d'avis, qui est transmise au Conseil d'Etat si elle porte sur la répartition des compétences entre l'Etat, la Nouvelle-Calédonie, les provinces ou les communes.

Or, l'article R. 212-4 du code de justice administrative donne une faculté analogue au haut-commissaire de la République. La rédaction proposée tend par conséquent à inscrire dans la loi organique la possibilité pour le haut-commissaire de saisir le tribunal administratif d'une demande d'avis, dont il devrait informer les autorités de la Nouvelle-Calédonie.

Cette disposition de coordination renforce la cohérence des textes organisant les institutions calédoniennes.

Le II de l'article 36 inscrit par coordination la possibilité de saisine pour avis du tribunal administratif ou du Conseil d'Etat, selon le cas, par le président du gouvernement de la Nouvelle Calédonie, le président du congrès, le président du sénat coutumier, le président d'une assemblée de province ou le haut-commissaire au sein de l'article L.O. 224-4 du code de justice administrative.

Votre commission a adopté l'article 36 sans modification.

Article 37 (art. 209-1 nouveau de la loi organique du 19 mars 1999) - Exercice par un contribuable ou un électeur des actions appartenant à la Nouvelle-Calédonie et à ses provinces

L'article 37 étend à la Nouvelle-Calédonie le dispositif permettant à tout contribuable inscrit au rôle d'une collectivité ou à tout électeur inscrit sur les listes électorales de cette collectivité d'exercer, en demande ou en défense, à ses frais et risques, les actions qu'il croit appartenir à la collectivité et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, aurait refusé ou négligé d'exercer.

Cette faculté ferait l'objet d'un nouveau chapitre III au sein du titre VII de la loi organique, comportant un nouvel article 209-1. Les contribuables et électeurs de Nouvelle-Calédonie exerceraient ce droit dans des conditions similaires à celles prévues par le droit commun des départements à l'article L. 3133-1 du code général des collectivités territoriales.

Ils pourraient en faire usage pour les actions appartenant à la Nouvelle-Calédonie ou à la province. Cette autorisation d'exercer les actions en justice à la place de la collectivité existe déjà pour les communes de Nouvelle-Calédonie. Elle a été étendue à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon par la loi organique n° 2007-223 du 21 février portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer82(*).

Son application en Nouvelle-Calédonie permettra aux citoyens de ce territoire de disposer des mêmes droits que les citoyens de métropole et d'outre-mer.

Votre commission a adopté deux amendements identiques de son rapporteur et de notre collègue Simon Loueckhote supprimant la référence aux contribuables inscrits sur le rôle d'une province. En effet, la compétence fiscale appartient à la Nouvelle-Calédonie, qui verse une dotation de fonctionnement et une dotation d'équipement aux provinces.

Cet amendement reprend une demande exprimée par le congrès dans son avis du 12 juin 2009.

Votre commission a adopté l'article 37 ainsi modifié.

CHAPITRE VII DISPOSITIONS DIVERSES

Article 38 A (nouveau) (art. 1er de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Aires coutumières

Cet article additionnel, issu de deux amendements identiques du rapporteur et de notre collègue Simon Loueckhote, reprend une demande exprimée par le congrès dans son avis du 12 juin 2009.

Il tient compte de l'orthographe exacte des huit aires coutumières de la Nouvelle-Calédonie, énumérées à l'article 1er de la loi organique du 19 mars 1999.

Chacune de ces aires est dotée d'un conseil coutumier, qui exerce une fonction consultative (articles 149 à 152).

Votre commission a adopté l'article 38 A ainsi rédigé.

Articles 38, 39 et 40 (art. 11, 12 et 14 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Modalités et conséquences du changement de statut civil

Cet article vise à encadrer davantage les modalités de changement de statut civil et à prendre en compte les modifications de statut personnel dans les actes d'état civil.

Aux termes de l'article 75 de la Constitution, « les citoyens de la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun, seul visé à l'article 34, conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé ». Aussi, le titre Ier de la loi organique du 19 mars 1999 reconnaît-il le statut civil coutumier de la population kanak. Ce statut est un droit coutumier de tradition orale, qui varie selon les localités et porte sur le droit des personnes (état civil, mariage, adoption, dévolution successorale) et le régime de propriété, qui comporte en particulier le principe de la propriété collective de la tribu.

Le point 1.1 de l'accord de Nouméa, rappelant que « certains Kanak ont le statut civil de droit commun sans l'avoir souhaité », prévoit que « toute personne pouvant relever du statut coutumier et qui y aurait renoncé, ou qui s'en serait trouvé privée à la suite d'une renonciation faite par ses ancêtres ou par mariage ou par toute autre cause (cas des enfants inscrits en métropole sur l'état-civil), pourra le retrouver. La loi de révision constitutionnelle autorisera cette dérogation à l'article 75 de la Constitution ».

L'acquisition du statut civil coutumier peut donc se faire de trois façons différentes :

- dès les premières années de la vie, voire à la naissance, puisque « l'enfant légitime, naturel ou adopté dont le père et la mère ont le statut civil coutumier, a le statut civil coutumier » (article 10 de la loi organique) ;

- à la demande de toute personne de statut civil coutumier exerçant dans les faits l'autorité parentale, au bénéfice d'un mineur (article 11). La requête peut toutefois être rejetée si le juge constate que les intérêts du mineur, ou de l'un de ses ascendants, descendants ou collatéraux sont insuffisamment préservés. Le juge doit d'ailleurs entendre le mineur s'il est capable de discernement et sauf décision spécialement motivée ;

- à la demande de toute personne majeure capable âgée de vingt et un ans au plus dont le père ou la mère a le statut civil coutumier et qui a joui pendant au moins cinq ans de la possession d'état de personne de statut civil coutumier (article 12). Le juge peut toutefois rejeter la requête s'il constate que les intérêts de l'un des ascendants, descendants ou collatéraux du requérant, ou les intérêts de son conjoint, sont suffisamment préservés.

En outre, le passage d'un statut à l'autre est révocable (article 13 de la loi organique). Ainsi, toute personne de statut civil coutumier peut y renoncer au profit du statut civil de droit commun. Toute personne ayant eu le statut civil coutumier et qui a le statut civil de droit commun peut également renoncer à ce statut au profit du statut civil coutumier.

Les articles 38, 39 et 40 du projet de loi organique, tirant les conséquences de l'application de ces règles et des observations des acteurs locaux, renforcent la protection des mineurs et des tiers, et précisent les conséquences juridiques d'un changement de statut.

L'article 38 complète par conséquent l'article 11 de la loi organique du 19 mars 1999, afin de prévoir que la demande de changement de statut déposée pour un mineur fait l'objet d'une publication dans un journal d'annonces légales et que toute personne justifiant d'un intérêt légitime peut former opposition dans le délai d'un mois à compter de cette parution.

L'article 39 complète l'article 12 de la loi organique pour organiser la même publication et la même procédure d'opposition à l'égard des demandes de changement de statut formulées par les personnes majeures de vingt et un ans au plus.

L'article 40 réécrit l'article 14 de la loi organique, qui précise seulement, dans sa version en vigueur, que la demande en renonciation doit émaner d'une personne capable et que la renonciation est constatée par le juge, ce dernier devant ordonner les modifications correspondantes sur les registres d'état civil.

Il paraît en effet nécessaire de préciser les conséquences du changement de statut en matière d'état civil, afin d'éviter qu'une personne puisse disposer de deux états civils. Aussi le dispositif proposé prévoit-il que :

- dans les quinze jours suivant la date à laquelle la décision constatant la renonciation est passée en force de chose jugée, l'acte de naissance correspondant au nouveau statut de l'intéressé est dressé sur le registre de l'état civil pertinent de la commune du lieu de naissance. Cette transcription serait effectuée sur requête du procureur de la République, dans le cadre de ses compétences en matière d'état civil ;

- l'acte de naissance établi avant la décision de renoncement devrait être revêtu, à la demande du procureur de la République, de la mention « renonciation » et serait donc considéré comme nul ;

- en cas de retour au statut civil d'origine ou au statut abandonné, la mention « renonciation » portée sur l'acte de naissance établi avant ce premier changement devrait être annulée, sur demande du procureur de la République. Cet acte de naissance pourrait donc à nouveau être utilisé. En revanche, le nouvel acte établi après la renonciation devrait être revêtu de la mention « renonciation » et considéré comme nul.

Ces modifications assureront l'effectivité des décisions relatives aux changements de statut civil et conforteront la sécurité juridique et la fiabilité de l'état civil en Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a adopté les articles 38, 39 et 40 sans modification.

Article 40 bis (nouveau) (art. 24 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Promotion de l'emploi local

Issu d'un amendement du rapporteur, cet article additionnel répond à une demande exprimée par le congrès dans son avis du 12 juin 2009.

L'article 24 de la loi organique du 19 mars 1999 permet en effet au congrès de définir, par une loi du pays, des mesures de soutien et de promotion de l'emploi local, au bénéfice des citoyens de la Nouvelle-Calédonie et des personnes qui justifient d'une durée suffisante de résidence.

M. Philippe Gomes, président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, a expliqué à votre rapporteur que dans son avis sur un projet de loi du pays relative au soutien et à la promotion de l'emploi local, le Conseil d'Etat avait estimé que le bénéfice de telles dispositions ne pouvait être étendu au conjoint, au sens du statut civil de droit commun ou du statut civil de droit coutumier, d'une personne ayant la qualité de citoyen de la Nouvelle-Calédonie ou d'une personne résidant en Nouvelle-Calédonie depuis une durée suffisante83(*), si ce conjoint ne remplissait pas lui-même l'une de ces conditions, car la loi organique ne comporte aucune dérogation de cette nature.

Aux termes de cet avis, « le conjoint d'un citoyen de Nouvelle-Calédonie ou la personne liée à ce citoyen par un pacte civil de solidarité, sans avoir la qualité de citoyen de Nouvelle-Calédonie ou remplir une des conditions de durée suffisante de résidence en Nouvelle-Calédonie, ne saurait bénéficier du même traitement que les citoyens de Nouvelle-Calédonie, une telle mesure ne trouvant aucun fondement dans l'accord ou la loi organique visés ci-dessus, de sorte qu'elle ne peut figurer dans la loi du pays »84(*).

Aussi l'article additionnel adopté par votre commission vise-t-il à permettre l'extension du bénéfice des dispositions relatives à la promotion de l'emploi local aux conjoints ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité des citoyens de la Nouvelle-Calédonie et des personnes justifiant d'une durée suffisante de résidence.

Votre commission a adopté l'article 40 bis ainsi rédigé.

Article 40 ter (art. 44 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Domaine de la Nouvelle-Calédonie

Adopté à l'initiative du rapporteur, cet article additionnel vise à compléter, conformément à une demande exprimée par le congrès de la Nouvelle-Calédonie dans son avis du 12 juin 2009, la définition du domaine de la Nouvelle-Calédonie.

Aux termes de l'article 44 de la loi organique du 19 mars 1999, ce domaine comprend les biens vacants et sans maître, ainsi que ceux des personnes qui décèdent sans héritier ou dont les successions sont abandonnées, sauf s'ils sont situés dans des terres coutumières.

S'inspirant de l'article 47 du statut de la Polynésie française, votre commission a souhaité préciser que le domaine public de la Nouvelle-Calédonie comprenait également, sous réserve des droits des tiers et sauf lorsqu'ils sont situés dans des terres coutumières, les cours d'eau, lacs, eaux souterraines et sources.

Votre commission a adopté l'article 40 ter ainsi rédigé.

Article 41 (art. 64, 114 et 161 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Modifications rédactionnelles

Cet article effectue un changement de référence afin d'assurer la pérennité du renvoi à la législation relative à la transparence financière de la vie politique.

En effet, trois articles de la loi organique du 19 mars 1999 mentionnent le titre Ier de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

Il s'agit des articles 64, 114 et 161 qui prévoient respectivement une obligation de dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale par le président et les membres du congrès, le Président et les membres du gouvernement et les présidents et vice-présidents des assemblées de province.

La référence à la loi du 11 mars 1988 serait donc remplacée par une référence à la législation relative à la transparence financière de la vie politique, afin d'éviter tout vide juridique en cas de modification des textes.

Votre commission a adopté l'article 41 sans modification.

Article 41 bis (nouveau) - Applicabilité des nouvelles dispositions budgétaires et comptables à partir de l'exercice 2011

Afin de donner aux acteurs publics locaux un délai suffisant pour s'adapter aux normes budgétaires et comptables contraignantes prévues par le présent projet de loi organique, votre commission a intégré un amendement du rapporteur portant article additionnel et repoussant l'application des dispositions des articles 20, 21, 22, 22 bis et des 4° et 5° de l'article 23 à l'exercice 2011.

Cette proposition résulte d'une demande expresse du congrès de la Nouvelle-Calédonie et fait consensus parmi les élus.

Votre proposition a adopté l'article 41 bis ainsi rédigé.

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À MAYOTTE

Article 42 - Départementalisation de Mayotte

Cet article prévoit qu'à compter du prochain renouvellement triennal de son conseil général, la collectivité départementale de Mayotte deviendra une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution.

Comme le rappelle le rapport d'information de votre commission sur la départementalisation de Mayotte, cette évolution statutaire est une revendication ancienne de la population mahoraise85(*).

Ainsi, le conseil général de Mayotte a adopté, à l'unanimité, le 18 avril 2008, une résolution demandant que cette collectivité d'outre-mer accède au régime de département et région d'outre-mer défini à l'article 73 de la Constitution.

Lors de la consultation du 29 mars 2009, les électeurs de Mayotte se sont prononcés à 95,2 % des suffrages exprimés en faveur de ce changement de statut. Tirant les conséquences de ce résultat, le Gouvernement s'est engagé à présenter au Parlement un projet de loi organique visant à transformer la collectivité départementale de Mayotte en une collectivité unique, régie par l'article 73 de la Constitution, exerçant à la fois les compétences d'un département et d'une région d'outre-mer.

Tel est l'objet du présent article, qui précise que la collectivité prendra le nom de « Département de Mayotte ».

Un projet de loi ordinaire devrait ensuite habiliter le Gouvernement à prendre les ordonnances nécessaires à l'extension progressive du droit commun à Mayotte.

L'article 72 (I) de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer habilite d'ailleurs le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures tendant à actualiser et adapter l'organisation juridictionnelle de Mayotte et à modifier le statut civil personnel de droit local, afin d'assurer le respect des principes constitutionnels et des droits fondamentaux86(*). La départementalisation de Mayotte interviendrait donc lors du prochain renouvellement partiel du conseil général de la collectivité, soit en avril 2011.

Le président du conseil général et les parlementaires élus à Mayotte ont rappelé à votre rapporteur que le Pacte pour la départementalisation, présenté à la population de Mayotte avant la consultation du 29 mars 2009, indiquait qu'au printemps 2011, serait organisée l'élection de la totalité des nouveaux conseillers de Mayotte.

En effet, il s'agira d'élire l'assemblée délibérante d'une nouvelle collectivité, et non de renouveler le conseil général de la collectivité départementale. En outre, la création du Département de Mayotte ne procèdera pas de l'élection, dont les modalités doivent encore être déterminées, mais de la première réunion de la nouvelle assemblée élue.

Enfin, le statut de Mayotte étant codifié au sein du code général des collectivités territoriales, depuis la loi organique du 21 février 2007 dite DSIOM, il paraît souhaitable que la disposition consacrant la départementalisation de Mayotte soit également inscrite dans ce code.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de son rapporteur tendant à :

- créer au sein du titre IV du livre IV de la partie III du code général des collectivités territoriales, relative aux départements, un chapitre intitulé « département de Mayotte » et comprenant un nouvel article L.O. 3446 ;

- préciser que la collectivité départementale de Mayotte deviendrait le Département de Mayotte à compter de la première réunion suivant le renouvellement de l'assemblée délibérante en 2011.

Il appartiendra au législateur de définir la composition et le mode d'élection de cette nouvelle assemblée.

Votre commission a adopté l'article 42 ainsi modifié.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Article premier (art. 8-1 de la loi du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Possibilité reconnue aux établissements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces de créer des sociétés d'économie mixte locales

Cet article autorise les établissements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces à créer des sociétés d'économie mixte locales et à y participer.

La loi du 19 mars 1999 réserve la possibilité de créer des sociétés d'économie mixte locales (SEML) à la Nouvelle-Calédonie, aux provinces et aux communes. Elle prévoit par ailleurs qu'une large part des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux SEML sera alors applicable, sous réserve des adaptations énumérées à l'article 8-1.

Dans ce cadre, le projet de loi inclut les établissements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces dans le champ de l'article 8-1, afin de leur permettre de faire partie de SEML. Cette modification permettrait d'accroître les capacités d'action économique des établissements publics calédoniens.

En outre, les collectivités publiques participant aux SEML seraient autorisées à leur allouer des apports en comptes courants d'actionnaires. Cette possibilité, qui est prévue en métropole par les articles L. 1522-4 et L. 1522-5 du code général des collectivités territoriales, leur permettra de participer pleinement aux mutations structurelles des SEML.

Afin d'adapter la législation aux caractéristiques de l'économie calédonienne, la Nouvelle-Calédonie, les provinces, leurs établissements publics et les communes bénéficieront d'un régime spécifique : la durée maximale d'allocation des apports en comptes courants d'actionnaires, fixée à deux ans en métropole, sera portée à trois ans.

Votre commission a adopté l'article premier sans modification.

Article premier bis (nouveau) (art. L. 166-1 et L. 166-5 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) - Coordination

Cet article additionnel, inséré à l'initiative de votre rapporteur, vise à mettre le code des communes de la Nouvelle-Calédonie en cohérence avec l'article 53 de la loi organique du 19 mars 1999, dans sa rédaction issue de l'article 16 du projet de loi organique portant évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et départementalisation de Mayotte.

L'article 16 du projet de loi organique prévoit en effet que la participation à un syndicat mixte sera ouverte aux établissements publics de coopération intercommunale. Parallèlement, les syndicats de communes seront privés de cette possibilité. Or, le code des communes de la Nouvelle-Calédonie comporte de nombreuses dispositions relatives aux syndicats mixtes87(*), qui n'ont pas été prises en compte par le présent projet de loi.

Il est donc nécessaire, pour assurer la cohérence du droit applicable à la Nouvelle-Calédonie, que le code des communes de la Nouvelle-Calédonie soit modifié subséquemment.

Votre commission a adopté l'article premier bis ainsi rédigé.

Article 2 (art. 9-1 et 9-2 nouveau de la loi du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Régime des groupements d'intérêt public

L'article 2 précise le régime juridique des groupements d'intérêt public (GIP) créés par l'article 17 du projet de loi organique.

Inspiré de la loi n°82-610 du 15 juillet 1982, cet article prévoit que les GIP mis en place en Nouvelle-Calédonie seront régis par les dispositions de droit commun en la matière. À titre d'illustration, les GIP, tant calédoniens que métropolitains88(*), ne pourront donner lieu ni à la réalisation ni au partage de bénéfices ; leur assemblée et leur conseil d'administration seront composés en majorité de personnes morales de droit public et de personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public ; leurs conventions constitutives feront l'objet de règles particulières de publicité...

D'autre part, conformément aux principes généraux applicables aux GIP, un double encadrement administratif sera prévu : ainsi, le haut-commissaire devra approuver les conventions portant création d'un GIP, et un contrôle de légalité et budgétaire sera mis en oeuvre.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3 (art. 33-1 nouveau et 58 de la loi du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Déclassement

Cet article insère dans la loi du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie un article de la loi organique déclassé par le Conseil constitutionnel (I).

En effet, dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 sur la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions de l'article 58, relatives au détachement et à l'intégration des fonctionnaires de la Nouvelle-Calédonie dans la fonction publique de l'Etat et dans la fonction publique territoriale soumise à la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, ne concernaient pas des matières que l'article 77 de la Constitution a placées dans le champ de compétence de la loi organique.

Le projet de loi inscrit donc ces dispositions au sein d'un nouvel article 33-1 de la loi ordinaire.

Cet article abroge par ailleurs l'article 58 de la loi organique du 19 mars 1999, que le Conseil constitutionnel avait déclassé dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 (II).

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 (art. L. 122-20, L. 123-5 et L. 231-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) - Compétence du maire pour délivrer les autorisations d'urbanisme et indemnités des conseillers municipaux

Cet article complète le code des communes de la Nouvelle-Calédonie afin de permettre au maire de délivrer l'ensemble des autorisations d'urbanisme et aux communes de moins de 80.000 habitants de verser des indemnités à leurs conseillers.

 Autorisations d'urbanisme

L'article L. 122-20 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie définit les compétences du maire. Le 17° de cet article dispose que dans les communes dotées d'un document d'urbanisme approuvé, et sauf délibération contraire du conseil municipal, le maire, agissant au nom de la commune, instruit et délivre les autorisations de construire et de lotir et les certificats d'urbanisme.

En droit commun, l'article L. 422-1 (a) du code de l'urbanisme donne au maire la compétence pour délivrer au nom de la commune le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable, dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu.

Le 1° du I de l'article 4 du projet de loi organique rapproche la compétence des maires de Nouvelle-Calédonie de celle des maires de métropole, en leur permettant d'instruire et de délivrer l'ensemble des autorisations et actes relatifs à l'occupation et à l'utilisation du sol. Ces autorisations et actes seraient délivrés dans les conditions fixées par la réglementation applicable localement.

 Indemnités des conseillers municipaux des communes de moins de 80.000 habitants

L'article L. 123-5 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie dispose que les conseils municipaux votent, dans les communes de 80.000 habitants au moins, les indemnités correspondant à l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal. Ces indemnités ne peuvent dépasser 6 % du montant de l'indemnité maximale du maire, fixée par arrêté du haut-commissaire par référence aux indices des traitements de la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie.

Seule la commune de Nouméa compte plus de 80.000 habitants. Aussi, l'article L. 123-5 adapte-t-il l'article L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales, qui définit le montant maximal des indemnités allouées aux conseillers municipaux des communes de 100.000 habitants au moins.

Le 2° du I de l'article 4 du projet de loi complète l'article L. 123-5 afin de permettre aux communes de moins de 80.000 habitants de verser une indemnité aux conseillers municipaux. Le dispositif reprend celui que définit l'article L. 2123-24-1 (II) du code général des collectivités territoriales pour les communes de métropole. Ces indemnités ne pourraient donc dépasser 6 % de l'indemnité maximale du maire.

En outre, leur montant total ne pourrait excéder le montant des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints.

 Recettes des communes

Le 3° du I de l'article 4 du projet de loi actualise les dispositions relatives aux recettes de la section d'investissement du budget communal.

L'article L. 231-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie définit la composition de ces recettes. Il prévoit notamment que celles-ci comprennent des provisions pour les communes de 3.500 habitants et plus et pour celles de moins de 3.500 habitants qui ont inscrit en dépenses des dotations en provisions (12°).

Le projet de loi apporte au 12° de l'article L. 231-2 les mêmes modifications que celles dont a fait l'objet l'article L. 2331-8 du code général des collectivités territoriales en application de l'article 15 de l'ordonnance n° 2005-1027 du 26 août 2005 relative à la simplification et à l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés.

Les recettes de la section d'investissement du budget communal pourraient donc comprendre des recettes des provisions, sans distinction fondée sur la population de la commune. Ces dispositions s'appliqueraient à compter de l'exercice 2010 (II° de l'article 4 du projet de loi).

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 (art. L. 122-25-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) - Délivrance de titres sécurisés par les communes de la Nouvelle-Calédonie

Cet article étend aux communes de la Nouvelle-Calédonie le bénéfice de la dotation exceptionnelle pour la délivrance de titres sécurisés par les services des mairies au nom de l'Etat.

Cette dotation exceptionnelle a été instituée pour la métropole par l'article 103 de la loi n°2008-1443 du 30 décembre 2008 (loi de finances rectificative), afin de favoriser l'extinction du contentieux entre les communes et l'Etat89(*). Elle permet l'allocation aux communes d'une compensation pour le supplément de charges résultant du recueil des demandes et de la délivrance des passeports et des cartes nationales d'identité au titre des années 2005, 2006, 2007 et 2008, à raison de 3€ par titre délivré et dans la limite de 97,5 millions d'euros.

En vertu du principe de spécialité et en l'absence de disposition expresse dans la loi, les communes néo-calédoniennes ne sont pas éligibles à cette dotation exceptionnelle ; elles n'ont donc pas reçu de compensation pour les charges engagées pour l'Etat entre 2005 et 2008, alors même qu'elles agissaient dans les mêmes conditions et avec les mêmes contraintes que les communes de la métropole. Cette situation est d'autant plus problématique qu'elle n'est pas isolée : parmi les trente-trois communes que compte la Nouvelle-Calédonie, vingt-cinq délivrent des titres sécurisés. Elles peuvent donc légitimement se voir accorder le bénéfice du dispositif de compensation prévu par la loi de finances rectificative pour 2008.

Par conséquent, le projet de loi propose d'allouer aux communes de la Nouvelle-Calédonie une dotation exceptionnelle pour délivrance de titres sécurisés dans les conditions fixées en 2008.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. L. 262-11-1 du code des juridictions financières) - Vérification des comptes des sociétés, groupements ou organismes exerçant leur activité sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie par la chambre territoriale des comptes

Cet article autorise le premier président de la Cour des comptes à déléguer à la chambre territoriale des comptes sa compétence de vérification des comptes des sociétés, groupements et organismes exerçant sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie. Cette délégation prendrait la forme d'un arrêté, pris après avis du procureur général des comptes et du président de la chambre territoriale.

Le présent article vise, comme l'article 23 du projet de loi organique, à renforcer la chambre territoriale des comptes en la rendant plus indépendante et plus autonome. Dans cette optique, elle se verrait confier deux missions qui échoient traditionnellement à la Cour des comptes : une mission de conseil aux collectivités contrôlées (article 23 du projet de loi organique), et une mission de vérification des comptes de certaines des entités pour lesquelles la Cour était auparavant seule compétente.

Cette modification permettrait ainsi d'atteindre un point d'équilibre. Certes, elle permet d'autonomiser et de responsabiliser la chambre territoriale des comptes, conformément aux souhaits du Comité des signataires. Pour autant, elle ne l'isole pas de l'architecture commune aux juridictions financières de la République, puisque cette nouvelle compétence sera à la fois déléguée (par le premier président de la Cour des comptes) et voulue (par la chambre territoriale des comptes, qui sera obligatoirement consultée avant la décision de délégation).

Par conséquent, le projet de loi crée un article L. 262-11-1 dans le code des juridictions financières qui habilite la chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie à vérifier, sur délégation de la Cour des comptes, les comptes des sociétés, groupements ou organismes pour lesquels cette dernière est normalement compétente.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7 - Régime financier et comptable des chambres consulaires de la Nouvelle-Calédonie

Cet article précise le régime financier et comptable des chambres consulaires de la Nouvelle-Calédonie.

En effet, alors que les chambres de commerce et d'industrie sont considérées, en métropole, comme des établissements publics industriels et commerciaux, la chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie et le tribunal administratif de Nouméa considèrent les chambres consulaires comme des établissements publics administratifs. En conséquence, elles sont soumises aux dispositions du titre II de la loi n°90-1247 du 29 décembre 1990, alors même que celles-ci paraissent inadaptées aux particularités financières et comptables des chambres consulaires.

Le projet de loi exclut donc l'application aux chambres consulaires de certains articles de la loi du 29 décembre 1990, dans la mesure où ceux-ci ne semblent pas compatibles avec leurs missions. Ainsi, les articles 990(*), 1091(*), 1292(*), 17 (premier et deuxième alinéas)93(*) et 18 à 2294(*) ne leur seront plus applicables. Ceci étant, l'application des autres articles du titre II est maintenue.

Pour remplacer ces dispositions et fixer un régime financier et comptable propre aux chambres consulaires de la Nouvelle-Calédonie, un décret sera pris en Conseil d'Etat.

Ce dispositif est néanmoins insuffisant, dans la mesure où tous les articles du titre II de la loi du 29 décembre 1990, et non les seules dispositions visées par le présent article, concernent les établissements publics « à caractère administratif du territoire et des provinces ». Dès lors, pour que le régime comptable des chambres consulaires soit conforme à leur nature industrielle et commerciale, il convient de préciser qu'aucun des articles du titre II ne leur est applicable.

Par ailleurs, il semble opportun d'introduire les dispositions de la loi précitée du 29 décembre 1990 dans la loi organique : les normes budgétaires et comptables applicables à la Nouvelle-Calédonie, aux provinces et à leurs établissements publics seront unifiées ; ainsi, elles seront rendues plus lisibles. En outre, les dispositions de la loi de 1990, qui sont de nature organique mais qui demeurent inscrites dans une loi ordinaire, seront ainsi dotées d'une véritable base légale.

Il conviendra donc de supprimer l'article 7, dans la mesure où votre commission intègre dans la loi organique les dispositions de la loi du 29 décembre 1990 (article 22 bis du projet de loi organique), en excluant toute fois leur application aux chambres consulaires.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (art. L. 224-3 du code de justice administrative) - Recours devant le tribunal administratif comportant un moyen sérieux relatif à la répartition des compétences

Cet article précise les modalités de mise en oeuvre de la procédure de demande d'avis prévue à l'article 35 du projet de loi organique portant évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie.

L'article L. 224-3 du code de justice administrative, reprenant l'article 209 de la loi organique du 19 mars 1999, précise que lorsqu'un « moyen sérieux invoquant l'inexacte application de la répartition des compétences entre l'Etat, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes » est soulevé, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie doit transmettre sans délai la question posée au Conseil d'Etat, qui se prononce sous trois mois. Cette procédure, originale et efficace, permet de préserver et de préciser la répartition des compétences prévue en 1999 et d'éviter qu'elle ne soit remise en cause par des pratiques abusives et incompatibles avec l'esprit ou la lettre de la loi organique.

En l'état actuel des textes, cette procédure ne peut être appliquée que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, à l'exclusion des autres types de recours, alors même que des questions touchant à la répartition des compétences peuvent se poser dans d'autres types de contentieux, notamment dans des recours en appréciation de légalité.

En conséquence, la procédure prévue à l'article L. 224-3 du code de justice administrative devrait pouvoir être utilisée à l'occasion d'un recours en appréciation de légalité, comme en Polynésie française95(*). Ceci permettrait de donner un champ et une portée plus larges au contrôle juridictionnel de la répartition des compétences et d'en assurer l'homogénéité.

Par cohérence, il convient également de réécrire le titre de la section du code de justice administrative contenant l'article L. 224-3 : la première section du chapitre IV du titre II du livre II doit donc être intitulée : « La demande d'avis sur le dossier d'un recours pour excès de pouvoir ou d'un recours en appréciation de légalité transmis par le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ». Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur en ce sens.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 (art. L. 404 du code électoral) - Déclaration de rattachement en cas de dissolution du congrès

Cet article précise le délai dans lequel les déclarations individuelles de rattachement doivent être effectuées en cas de dissolution du congrès, précision qui ne figure pas encore dans le code électoral.

L'article L. 404 du code électoral prévoit les modalités de mise à disposition des moyens de communication audiovisuelle au bénéfice des listes dont la candidature a été régulièrement déclarée. À cet égard, le Conseil supérieur de l'audiovisuel est chargé de répartir le temps total de parole à la radio et à la télévision entre les listes en tenant compte de la représentation des partis et groupements politiques au sein du congrès ; cette représentation est appréciée à partir des déclarations individuelles de rattachement fournies par chaque élu sortant. Les déclarations individuelles de rattachement jouent donc un rôle crucial pour le fonctionnement démocratique des campagnes électorales en Nouvelle-Calédonie, puisqu'elles déterminent l'accès des partis et groupements politiques aux moyens de propagande officielle.

Dans ce cadre, se pose la question du délai dont disposent les élus pour opérer leur déclaration individuelle de rattachement en cas de dissolution du congrès. En effet, si l'article L. 404 dispose clairement que, dans les cas où le mandat du congrès n'est pas interrompu avant son terme, la déclaration doit être effectuée au plus tard deux mois avant l'expiration dudit mandat, il ne donne aucune précision sur le déroulement des évènements en cas de dissolution, ce qui pose, en pratique, de très nombreux problèmes et laisse subsister un flou juridique peu opportun.

Le projet de loi propose que la durée de ce délai soit fixée à huit jours, comme à Saint-Martin96(*), en Polynésie française97(*), à Mayotte98(*), ou encore à Saint-Pierre-et-Miquelon99(*).

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10 (art. 58 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Ratification d'ordonnances

Cet article ratifie six ordonnances.

1°) L'ordonnance n° 2006-168 du 15 février 2006 portant extension et adaptation de la loi n° 2005-5 du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française

Cette ordonnance ayant déjà été ratifiée par l'article 136 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, votre commission a supprimé cette ordonnance de la liste de celles dont le gouvernement sollicite la ratification.

2°) L'ordonnance n° 2008-728 du 24 juillet 2008 portant adaptation des dispositions du code de l'éducation relatives à l'enseignement supérieur dans les îles Wallis-et-Futuna

Cette ordonnance a été prise sur le fondement du deuxième alinéa du III de l'article 42 de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités qui a habilité le Gouvernement, dans un délai d'un an à compter de sa publication, à modifier, par ordonnance, le code de l'éducation afin d' « apporter les adaptations nécessaires à l'application des dispositions de ce code relatives à l'enseignement supérieur dans les îles Wallis-et-Futuna ». Le Gouvernement disposait, aux termes du même article, d'un délai de six mois à compter de la publication de l'ordonnance pour déposer le projet de loi de ratification.

L'ordonnance a été publiée dans le délai requis et respecte le champ de l'habilitation. Par ailleurs, le projet de loi a été déposé dans le délai de six mois susvisé100(*).

Composée de quatre articles, l'ordonnance étend à Wallis-et-Futuna certaines dispositions du code de l'éducation :

- certaines sont directement issues de la loi précitée du 10 août 2007 : limite d'âge des présidents d'université, dispositions sur le médiateur, élargissement des responsabilités et compétences des universités, compétences renforcées des présidents d'université en matière de gestion des ressources humaines... ;

- d'autres dispositions préexistaient à la loi de 2007, telles que les aménagements aux conditions de passation des épreuves des examens ou concours de l'enseignement scolaire et de l'enseignement supérieur pour les personnes souffrant d'un handicap ou encore l'interdiction pour les établissements d'enseignement supérieur privés de prendre le titre d'université et de décerner des titres portant le nom de baccalauréat, licence ou doctorat.

Pour l'essentiel, l'ordonnance étend aux îles Wallis-et-Futuna, sans les modifier, ces dispositions du code de l'éduction. Elle comporte toutefois, par exception, quelques adaptations particulières. Il est ainsi ajouté un second alinéa à l'article L. 681-1 dudit code prévoyant que l'obligation de préinscription dans les universités prévue à l'article L. 612-3 n'est pas opposable aux étudiants qui ont suivi l'enseignement du second degré dans les îles Wallis-et-Futuna. Cette disposition est justifiée par l'éloignement des îles Wallis-et-Futuna des centres universitaires du Pacifique (Nouméa, Papeete) et de métropole.

De même, l'article 39 de la loi de 2007, qui procède à l'introduction d'une épreuve de lecture critique d'article scientifique dans les épreuves classantes du troisième cycle des études médicales, n'est pas étendu aux îles Wallis-et-Futuna en raison de l'absence d'université dans cette collectivité.

Votre commission a adopté la ratification de la présente ordonnance sans modification.

3°) L'ordonnance n° 2008-860 du 28 août 2008 relative à l'adaptation de la législation douanière applicable à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

Cette ordonnance a été prise sur le fondement du 2° du I de l'article 19 de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer (DSIOM), qui a habilité le Gouvernement, au plus tard le dernier jour du dix-huitième mois suivant sa promulgation, à « adapter la législation applicable à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les Terres australes et antarctiques françaises pour tirer les conséquences de la modification des règles relatives au régime d'applicabilité de plein droit des lois et règlements dans ces collectivités ». Le Gouvernement disposait, aux termes du même article, d'un délai de six mois à compter de la publication de l'ordonnance pour déposer le projet de loi de ratification.

L'ordonnance a été publiée dans le délai requis et respecte le champ de l'habilitation. Par ailleurs, le projet de loi a été déposé dans le délai de six mois susvisé101(*).

La présente ordonnance tire les conséquences en matière douanière de la loi organique DSIOM n° 2007-223 du 21 février 2007 qui a soumis Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, à compter du 1er janvier 2008, au régime de l'identité législative, ce qui implique que les dispositions législatives et réglementaires s'y appliquent de plein droit, à l'exception de celles qui interviennent dans les matières relevant de la loi organique ou dans l'une des matières relevant de la compétence des autorités locales102(*).

Ont ainsi été intégrées, au titre de la reprise de l'acquis législatif, les dispositions tendant à renforcer les moyens d'action des agents des douanes. Ces mesures, issues de modifications législatives intervenues entre 2000 et 2005, concernent en particulier :

- l'extension de la notion de documents pouvant faire l'objet d'une saisie, d'une retenue ou d'une communication aux agents des douanes ;

- l'assouplissement des conditions de grade présidant à la mise en oeuvre de la visite domiciliaire, de la visite des locaux professionnels et des droits de communication attribués aux agents des douanes ;

- l'extension du droit de communication au profit des agents des douanes chargés du recouvrement.

Pour autant, ces dispositions relevant de la compétence de l'Etat, l'ordonnance vise, d'une part, à les adapter aux particularités locales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, d'autre part, à les intégrer formellement dans l'ordonnance n° 92-1142 du 12 octobre 1992 relative au code des douanes applicable à Mayotte.

Votre commission a adopté la ratification de la présente ordonnance sans modification.

4° L'ordonnance n° 2009-536 du 14 mai 2009 portant diverses dispositions d'adaptation du droit outre-mer

Cette ordonnance, ainsi que les deux suivantes, ont été prises sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution.

Institué par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, cet article ouvre au profit du Gouvernement une habilitation à prendre par ordonnance les mesures législatives permettant, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'État, d'étendre et d'adapter les dispositions de nature législative en vigueur en métropole à la Nouvelle-Calédonie et aux collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 de la Constitution, sous réserve que la loi n'ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure.

Si cet article ne fixe aucun délai de publication des ordonnances, il prévoit que ces dernières sont frappées de caducité à l'expiration d'un délai de dix-huit mois suivant cette publication en l'absence de ratification par le Parlement. Il importe de relever que, contrairement au régime de l'article 38 de la Constitution, le dépôt d'un projet de loi de ratification ne suffit pas à éviter la caducité : seule la ratification effective est prise en compte, ce qui signifie qu'à défaut de promulgation de la loi prévoyant leur ratification avant le 24 janvier 2010, les trois ordonnances prises sur ce fondement constitutionnel disparaîtront de l'ordre juridique.

Cette ordonnance a plusieurs objets principaux :

- rendre la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association applicable aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et à la Nouvelle-Calédonie ;

- lever toute incertitude quant à l'application outre-mer du décret-loi du 25 juin 1934 relatif aux subventions aux sociétés privées, de la loi du 10 janvier 1936 relative aux groupes de combat et milices privées ainsi que des articles 14 et 15 du décret-loi du 2 mai 1938 relatif au budget concernant les subventions accordées par l'Etat aux associations ;

- étendre sur l'ensemble du territoire de la République les lois du 30 juin 1881 et du 28 mars 1907 relatives aux réunions publiques et le décret-loi du 23 octobre 1935 portant réglementation des mesures relatives au renforcement du maintien de l'ordre public ;

- actualiser la rédaction des décrets-lois des 16 janvier et 6 décembre 1939 (dits « Mandel ») qui instituent outre-mer des conseils d'administration des missions religieuses ;

- abroger les dispositions relatives à l'état d'urgence dans les statuts des îles Wallis-et-Futuna, de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie. Dans ces trois collectivités, en effet, le pouvoir de déclarer l'état d'urgence appartient au seul représentant de l'Etat. L'évolution des moyens de communication avec la métropole permet qu'il soit mis fin à cette particularité. La déclaration de l'état d'urgence relèvera donc désormais, sur l'ensemble du territoire de la République, de la compétence du Président de la République et du Gouvernement par la voie de décrets délibérés en conseil des ministres ;

- tirer les conséquences de la compétence normative accordée à certaines collectivités d'outre-mer en matière d'environnement et d'urbanisme : lorsque les dispositions applicables localement ont institué une procédure d'étude d'impact ou d'enquête publique, l'ordonnance prévoit qu'il sera fait droit, par le juge administratif, à la demande de suspension dans les mêmes conditions que dans celles prévues par le droit commun, d'une part, en cas d'absence d'étude ou, d'autre part, en cas de conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ;

- modifier le droit applicable en Nouvelle-Calédonie, par exemple en alignant sur le droit métropolitain les conditions dans lesquelles l'élu municipal titulaire d'autres mandats électoraux ou de certaines fonctions voit le montant total de ses indemnités ou rémunérations soumis à un plafond, en permettant la création de groupements d'intérêt public dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière, entre l'Etat et d'autres personnes morales, dans des domaines nouveaux (conservation et gestion des milieux naturels, accueil des manifestations sportives internationales...) ;

- modifier le droit applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, notamment en étendant à ces dernières la possibilité de recevoir des volontaires stagiaires du service militaire adapté ou de procéder à des contrôles d'identité dans une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à un kilomètre en deçà, en appliquant les procédures de recensement de la population instituées par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, en étendant les dispositions de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, ou encore en créant, dans le code de procédure pénale, un livre propre à Saint-Martin afin de permettre au juge des libertés et de la détention d'organiser à distance le débat contradictoire en vue du placement en détention provisoire.

Votre rapporteur a présenté à la commission un amendement tentant à adopter la ratification de cette ordonnance sous réserve de deux corrections et d'une précision.

En premier lieu, comme il a été précédemment indiqué, l'ordonnance rend la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association applicable aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et à la Nouvelle-Calédonie. Toutefois, il convient d'exclure de cette extension l'article 18, dans la mesure où ce dernier prévoit la dissolution de plein droit des congrégations religieuses qui n'ont pas, avant le 1er octobre 1901, obtenu de l'Etat une autorisation ou une reconnaissance.

En effet, l'extension de l'article 18 aux collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, qui, en application du principe de spécialité, n'appliquent pas la séparation des Eglises et de l'Etat, pourrait être comprise comme la volonté de dissoudre toutes les congrégations existantes. En conséquence, un amendement de clarification a été adopté par votre commission à l'initiative de votre rapporteur.

En second lieu, l'ordonnance actualise la rédaction des décrets-lois des 16 janvier et 6 décembre 1939 (dits « Mandel103(*) ») qui instituent outre-mer, pour tous les cultes, des conseils d'administration des missions religieuses.

Ces décrets sont nés de la volonté de créer une nouvelle catégorie de personne morale de droit privé : le « conseil d'administration des missions religieuses » compétent notamment104(*) pour gérer les biens des missions religieuses dans les colonies non soumises à la séparation des Eglises et de l'Etat, c'est-à-dire en Guyane, dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution à l'exception de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises. Ces conseils d'administration sont placés sous une étroite tutelle de l'Etat dont les représentants agréent les membres et doivent généralement donner leur autorisation pour les dons, legs, acquisitions de ces conseils... Ils bénéficient de certains avantages fiscaux, comme l'exonération de la taxe foncière.

Ce dispositif a été jugé satisfaisant par les représentants des cultes entendus par votre rapporteur.

Afin de tenir compte des réformes constitutionnelles de l'outre-mer intervenues en 1998 et 2003, le 2° de l'article 10 l'ordonnance actualise le champ d'application des décrets Mandel en remplaçant les mots : « dans les colonies et pays de protectorat relevant du ministère des colonies et non placés sous le régime de la séparation des Eglises et de l'Etat » par une énumération des collectivités concernées.

Ont toutefois été oubliées la Guyane et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), oubli qu'il convient de réparer s'agissant de la Guyane. En effet, si aucun conseil d'administration des missions religieuses n'a jamais été créé dans les TAAF, qui n'accueillent aucune population permanente, il n'en est pas de même en Guyane où les conseils, depuis la publication de cette ordonnance, ont perdu toute existence juridique et sont devenus des sociétés de fait.

En tout état de cause, le Gouvernement n'était pas habilité à modifier le régime des cultes en Guyane et dans les TAAF, puisque l'article 74-1 de la Constitution ne lui permet d'intervenir par ordonnance dans le domaine de la loi que « dans les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie »105(*). Or, le fait d'avoir oublié la Guyane dans le champ des décrets Mandel conduit ipso jure à modifier le régime des cultes dans ce département.

L'amendement présenté à la commission par votre rapporteur réparait cette erreur et prévoyait une application rétroactive à la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance.

Enfin, ce même amendement précisait et complétait le toilettage juridique que l'ordonnance précitée de 2009 a effectué en matière d'organisation des églises protestantes en Polynésie française.

En effet, d'une part, l'ordonnance avait abrogé dans sa totalité le décret du 5 juillet 1927, alors que son article 7, qui prévoit, comme en métropole, le financement public des aumôneries dans les prisons, hôpitaux et armées doit être maintenu ; d'autre part, elle avait omis d'abroger le décret du 23 janvier 1884, qui porte également sur l'organisation du culte protestant en Polynésie et qui n'est plus appliqué depuis longtemps.

Or, la commission des finances a estimé l'amendement de votre rapporteur irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution, sur la base du raisonnement suivant : l'ordonnance a prévu l'abrogation du financement public des aumôneries protestantes en Polynésie. Or, l'ordonnance est entrée dans notre droit depuis sa publication le 14 mai dernier. En conséquence, rétablir la possibilité de financement public dans les aumôneries revient à créer une charge nouvelle pour les finances publiques au regard du droit positif.

Votre rapporteur souhaite appeler l'attention sur les effets pervers d'un tel raisonnement, qui conduit à interdire au Parlement, lors de la ratification d'une ordonnance, de revenir sur une suppression de charge publique opérée par ladite ordonnance et donc à remettre en cause les pouvoirs du Parlement en matière de ratification d'ordonnances.

En outre, l'ordonnance a, en l'espèce, été prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution et à défaut de ratification par le Parlement dans un délai de 18 mois à compter de sa publication, elle deviendra caduque. Autrement dit, l'absence de ratification par le Parlement conduirait, paradoxalement, à faire revivre, dans quelques mois, la disposition sur le financement public des aumôneries que l'amendement propose de rétablir.

En conséquence, la commission des lois a estimé que la seule solution pour respecter l'irrecevabilité financière opposée par la commission des finances à l'amendement tout en rétablissant, à terme, le financement public des aumôneries protestantes en Polynésie consistait à ne pas ratifier l'ordonnance du 14 mai 2009 dans sa totalité.

En conséquence, votre rapporteur a rectifié son amendement et la commission a ainsi adopté la suppression de la ratification de cette ordonnance.

Votre commission souhaite donc que le gouvernement propose, par un amendement, la ratification de l'ordonnance, sous réserve des modifications susvisées.

Au-delà, votre rapporteur exprime le voeu que, dans un proche avenir, le gouvernement aborde sans tabou et après consultation - aux plans local comme national - des différents cultes concernés, la question de l'évolution du régime des cultes en Guyane qui, comme indiqué plus haut, demeure le seul département d'outre-mer non régi par la loi de séparation des Eglises et de l'Etat106(*).

Si tous les cultes peuvent, en vertu des décrets Mandel précités, bénéficier des avantages fiscaux consentis aux missions religieuses, il n'en demeure pas moins que la Guyane applique l'ordonnance royale de Charles X du 27 août 1828, qui ne reconnaît qu'un seul culte, le culte catholique, dont les ministres sont des agents publics rémunérés par le département.

Or, comme l'a relevé le rapport Machelon de 2006107(*), cette situation n'est pas sans poser certaines difficultés au regard du principe de neutralité de l'Etat et d'égalité des cultes, alors que la religion catholique, certes majoritaire en Guyane, est aujourd'hui fortement concurrencée par de nombreux groupes religieux. Ainsi, en 1970, la création par le culte protestant d'un poste de pasteur n'a pu donner lieu à rémunération publique. Un problème similaire s'est posé pour un imam au cours de ces dernières années.

En conséquence, deux pistes pourraient être explorées :

- soit élargir à d'autres confessions le statut particulier dont bénéficie le culte catholique : cette solution obligerait toutefois à déterminer quels seraient les cultes pris en charge, tâche que le rapport Machelon jugeait « périlleuse » compte tenu de l'existence, à côté des groupes religieux « traditionnels », de nombreux mouvements religieux ou parareligieux inconnus en métropole ;

- soit appliquer à la Guyane le régime de la séparation, étant précisé que ce régime, réalisé dans les trois autres départements d'outre-mer (à savoir la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion) par le décret du 6 février 1911 et par la loi n° 66-946 du 20 décembre 1966, ne donne lieu à aucun contentieux et semble donner satisfaction aux autorités publiques comme aux différents cultes.

Votre rapporteur note que, quelle que soit la solution retenue, elle devra être mise en oeuvre avec tact et pédagogie, compte tenu du fait que la Guyane connaît actuellement un climat relativement apaisé en matière religieuse et qu'il n'existe pas de revendications fortes au plan local pour remettre en cause l'équilibre actuel. Par ailleurs, il ne faudrait pas laisser penser qu'une telle évolution dans un département d'outre-mer pourrait, par ricochet, entraîner une modification du régime des cultes en Alsace et en Moselle, régime auquel les habitants semblent attachés.

De la même façon, votre rapporteur souhaite que soit rapidement engagée une réflexion approfondie et concertée au sujet du régime des cultes de Mayotte dans la perspective de sa départementalisation et de la suppression des juridictions cadiales appliquant le droit coutumier, largement inspiré du droit musulman108(*).

5° L'ordonnance n° 2009-537 du 14 mai 2009 portant extension et adaptation à Mayotte, dans les îles Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, dans les terres australes et antarctiques françaises et en Nouvelle-Calédonie de diverses dispositions de nature législative

Prise, rappelons-le, sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution, cette ordonnance vise à étendre à Mayotte, aux îles Wallis-et-Futuna, à la Polynésie française, aux Terres australes et antarctiques françaises et à la Nouvelle-Calédonie, avec les adaptations nécessaires, diverses dispositions de nature législative en vigueur en métropole.

Le premier chapitre de l'ordonnance étend et adapte aux collectivités précitées les réformes législatives intervenues ces dernières années dans les domaines civil ou pénal, et ce afin de garantir l'égalité de droits entre les citoyens de métropole et d'outre-mer. Ces dispositions sont étendues soit directement dans les textes de droit commun, soit dans un corpus propre à ces collectivités.

A titre d'exemples, l'ordonnance :

- rend applicable à la Polynésie française les dispositions relatives à la visioconférence prévues à l'article L. 111-12 du code de l'organisation judiciaire, dans leur rédaction issue de la loi n° 2007-1787 relative à la simplification du droit du 20 décembre 2007 ;

- complète la législation applicable outre-mer en matière d'aide juridictionnelle, en étendant à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis-et-Futuna une aide à l'intervention de l'avocat assistant une personne détenue dans certaines circonstances ;

- modifie l'article 48 de la loi n° 2007-1544 du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon et, par coordination, le code de l'organisation judiciaire, afin de rendre applicables à Mayotte, dans les îles Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises les dispositions prévoyant la désignation de certains tribunaux de grande instance pour connaître des actions en matière de propriété intellectuelle ;

- rend applicable outre-mer l'article 10 de la loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental ;

- étend aux collectivités du Pacifique le délit de harcèlement moral créé par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale. En visant désormais cette incrimination spécifique, les juridictions de Mata-Utu, Papeete et Nouméa n'auront plus à recourir, pour poursuivre de tels comportements, à l'interprétation jurisprudentielle des infractions de violences et voies de fait ;

- actualise la liste des infractions qui relèvent du juge unique prévu par l'article 837 du code de procédure pénale ;

- rend applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna, les dispositions de la loi du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité. Il étend également à ces mêmes collectivités ainsi qu'aux Terres australes et antarctiques françaises les dispositions de la loi n° 85-706 du 12 juillet 1985 relative à la publicité faite en faveur des armes à feu et de leurs munitions. Enfin, il leur étend les dispositions de la loi du 14 avril 2003 relative à la répression de l'activité de mercenaire.

Le second chapitre de l'ordonnance vise à actualiser le droit applicable en Nouvelle-Calédonie. En effet, le VIIème Comité des signataires de l'accord de Nouméa, qui s'est réuni à Paris en décembre dernier, a fait connaître les attentes de la société civile néo-calédonienne dans certains domaines du droit qui relèvent de la compétence de l'Etat.

En particulier, l'ordonnance rend applicables en Nouvelle-Calédonie :

- certaines dispositions relatives au droit de propriété, par exemple la procédure de transfert par délibération du conseil municipal, dans un but d'intérêt général et après enquête publique, de la propriété des voies privées ouvertes à la circulation publique dans le domaine public communal, disposition de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme ;

- deux mesures qui renforcent la sécurité routière, d'une part, le recours à des contrôles automatisés des infractions routières, mesure justifiée par les résultats enregistrés en métropole depuis 2004 avec l'implantation des radars automatisés et se traduisant par une diminution sensible des accidents, d'autre part, la mise en oeuvre de la procédure d'amende forfaitaire, dans un souci d'amélioration du recouvrement des amendes.

Votre commission a adopté la ratification de la présente ordonnance sans modification.

6° L'ordonnance n° 2009-538 du 14 mai 2009 portant extension et adaptation à la Nouvelle-Calédonie de diverses dispositions relatives aux communes et aux sociétés d'économie mixte locales.

Cette ordonnance, prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution, actualise le code des communes de la Nouvelle-Calédonie et harmonise ses dispositions avec le code général des collectivités territoriales.

Reprenant les dispositions de l'ordonnance n° 2007-1134 du 25 juillet 2006, devenue caduque faute d'une ratification dans les délais prévus par la Constitution109(*), cette ordonnance vise tout d'abord à actualiser les dispositions du code des communes de la Nouvelle-Calédonie : les références qu'il contient sont donc mises en conformité avec l'état actuel du droit. De même, les dispositions devenues obsolètes ou sans objet à la suite d'une modification des circonstances de droit ou de fait sont remaniées.

En outre, cette ordonnance étend, en les adaptant, des dispositions du code général des collectivités territoriales au code des communes de la Nouvelle-Calédonie.


· L'extension des dispositions relatives à la démocratie locale :

L'ordonnance permet notamment que certaines des modifications portées par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales soient applicables aux communes calédoniennes. Ainsi, la participation des citoyens à la vie publique locale sera renforcée, et le statut et les droits des élus communaux et intercommunaux de la Nouvelle-Calédonie seront alignés sur le droit commun.


· L'extension de dispositions budgétaires et comptables :

Certaines dispositions budgétaires et comptables contenues dans le titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales sont également étendues aux communes calédoniennes. Celles-ci pourront ainsi mettre en oeuvre les assouplissements dont bénéficient déjà les communes métropolitaines. Par ailleurs, la transparence des procédures sera accrue.


· L'extension des dispositions relatives à l'intervention économique des collectivités publiques :

Les modalités d'intervention économique des communes font, elles aussi, l'objet d'une harmonisation avec le droit en vigueur en métropole : les dispositions du code des communes de la Nouvelle-Calédonie relatives aux régies, aux concessions, aux affermages et aux sociétés d'économie mixte locales sont modifiées en conséquence.

Subséquemment, la présente ordonnance modifie la loi n°99-210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : le régime applicable aux sociétés d'économie mixte auxquelles participent la Nouvelle-Calédonie, les provinces et leurs établissements publics est harmonisé avec le droit commun.

Cette ordonnance permet également de combler une lacune de la loi de 1999 : les modalités de création, d'organisation et de fonctionnement des syndicats mixtes auxquels participent la Nouvelle-Calédonie et les provinces y seront clairement définies. Elles sont calquées sur les dispositions du code général des collectivités territoriales.


· Les modifications du code des juridictions financières :

Le code des juridictions financières est également modifié. Il s'agit à la fois de mettre ses dispositions en cohérence avec les modifications du code des communes de la Nouvelle-Calédonie opérées par la présente ordonnance, et d'étendre certaines de ses dispositions. Ainsi, la procédure des autorisations de programme et crédits de paiement sera désormais applicable dans les communes calédoniennes, et la sincérité de leur budget pourra être vérifiée.

Votre commission a adopté la ratification de la présente ordonnance sans modification.

Au total, elle a adopté l'article 10 en retirant deux des six ordonnances qu'il soumet à la ratification du Parlement, à savoir :

- l'ordonnance n° 2006-168 du 15 février 2006 portant extension et adaptation de la loi n° 2005-5 du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française ;

- l'ordonnance n° 2009-536 du 14 mai 2009 portant diverses dispositions d'adaptation du droit outre-mer.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION MERCREDI 24 JUIN 2009

_______

La commission a examiné le rapport de M. Christian Cointat et le texte proposé par la commission sur le projet de loi organique n° 467 (2008-2009), relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte et sur le projet de loi n° 468 (2008-2009), relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances.

M. Bernard Frimat a regretté que la commission n'ait disposé que d'une semaine pour examiner les deux projets de loi après leur adoption en Conseil des ministres, textes dont il a souligné, en outre, la complexité. Il a estimé qu'en l'espèce le Gouvernement avait atteint un record en matière de précipitation du travail législatif, le rapporteur ayant été conduit à réaliser ses auditions et à élaborer ses propositions en quelques jours. D'une manière générale, il a jugé la banalisation de la procédure accélérée contraire à l'esprit de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 censée renforcer les moyens du Parlement et lui donner la capacité de jouer le rôle de « coproduction législative » par un examen approfondi des textes de loi.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a objecté que le Gouvernement avait dû attendre le renouvellement du congrès de Nouvelle-Calédonie pour le consulter sur les projets de loi et que le délai très court d'examen par la commission permettait à l'ensemble des sénateurs de disposer d'un délai de deux semaines après la réunion de commission et la publication du rapport avant la séance publique.

M. Christian Cointat, rapporteur, a présenté les deux objets du projet de loi organique :

- modifier la loi organique du 19 mars 1999 afin, d'une part, de faciliter les transferts de compétences prévus par l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, d'autre part, de moderniser l'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, conformément aux propositions approuvées par le Comité des signataires de l'accord de Nouméa lors de sa réunion du 8 décembre 2008 ;

- donner une reconnaissance législative au choix exprimé par la population de Mayotte en faveur de la départementalisation, lors de la consultation du 29 mars 2009.

Sur le volet « transferts de compétences en Nouvelle-Calédonie », il a rappelé que la loi organique du 19 mars 1999 avait prévu que le congrès devait, par l'adoption de lois du pays, avant le 30 novembre 2009 à la majorité des 3/5èmes de ses membres, décider et organiser le transfert de certaines compétences (police et sécurité en matière de circulation aérienne intérieure et de circulation maritime dans les eaux territoriales, enseignement du second degré public et privé, santé scolaire, enseignement primaire privé, droit civil, état civil, droit commercial et sécurité civile). Il a souligné que le projet de loi organique reportait le délai d'adoption de lois du pays relatives au transfert des compétences en matière de droit civil, de règles concernant l'état civil, de droit commercial et de sécurité civile, conformément au souhait exprimé le 8 décembre 2008 par le Comité des signataires de l'accord de Nouméa, au regard de la complexité d'un tel transfert, qui suppose que la Nouvelle-Calédonie se dote de moyens techniques et humains considérables. Celui-ci n'aurait plus à être décidé avant le 30 novembre 2009 et procèderait du vote d'une loi organique, demandée par une résolution du congrès adoptée à la majorité simple. Les autres transferts de compétence (police, sécurité, enseignement...) devront, eux, être décidés d'ici au 30 novembre 2009, l'échéancier du transfert relevant de la loi du pays.

Il a également souligné que le projet de loi organique :

- précisait les compétences de l'Etat dans les domaines des contrats publics, du recensement de la population et de la sécurité de la circulation aérienne extérieure ;

- étendait les compétences de la Nouvelle-Calédonie à la réglementation des appareils à pression ;

- modifiait les règles de calcul de la compensation financière des transferts de compétences, afin de les aligner sur celles qui ont été retenues en métropole par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Abordant la modernisation de l'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, M. Christian Cointat, rapporteur, a signalé que le projet de loi organique :

- renforçait l'efficacité, la lisibilité et la transparence des procédures budgétaires applicables en Nouvelle-Calédonie ;

- actualisait les dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 relatives au statut des élus calédoniens ;

- renforçait les garanties encadrant les changements de statut civil. En effet, la loi organique du 19 mars 1999 permet, dans certaines conditions, la renonciation au statut civil coutumier et, par dérogation à l'article 75 de la Constitution et en application de l'accord de Nouméa, le passage du statut civil de droit commun au statut civil coutumier.

Abordant le volet « Mayotte » du projet de loi organique, il a précisé que ce dernier consacrait le choix de la départementalisation exprimé par les électeurs de Mayotte lors de la consultation du 29 mars 2009. La collectivité départementale deviendrait donc, à compter de son prochain renouvellement triennal en 2011, une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution, exerçant les compétences dévolues au département et à la région d'outre-mer et prenant le nom de « Département de Mayotte ».

Il a enfin souligné que le projet de loi organique était accompagné d'un projet de loi ordinaire complétant les dispositions institutionnelles relatives à la Nouvelle-Calédonie et ratifiant six ordonnances.

Présentant ses amendements au projet de loi organique, il souligné qu'ils visaient principalement à :

- prévenir tout risque d'inconstitutionnalité en matière de transferts de compétences ; en effet, il a estimé que, confiant au législateur organique la décision sur le transfert des compétences en matière de droit civil, d'état civil, de droit commercial et de sécurité civile, le projet de loi organique pourrait être jugé contraire aux orientations de l'accord de Nouméa aux termes desquelles ces compétences « seront transférées à la Nouvelle-Calédonie », « au cours des second et troisième mandats du congrès » et que « le congrès, à la majorité qualifiée des trois cinquièmes, pourra demander à modifier l'échéancier prévu des transferts de compétences, à l'exclusion des compétences de caractère régalien. ».

Après avoir souligné qu'ainsi le report du transfert ne devait pas procéder d'une inaction du législateur organique, toujours possible, mais d'une décision expresse du congrès, il a souhaité modifier le projet de loi organique, afin, d'une part, de conditionner le transfert de ces compétences au vote d'une loi du pays adoptée par le congrès à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, d'autre part, de prévoir que le congrès doit adopter la loi du pays définissant les compétences transférées et l'échéancier du transfert au plus tard le dernier jour de la deuxième année suivant le début de son mandat commencé en 2009, soit avant le 30 mai 2011.

Par ailleurs, il a souhaité que soit prise en compte l'hypothèse où le congrès n'adopterait pas de loi du pays relative au transfert dans le délai requis, par exemple parce que la majorité des trois cinquièmes de ses membres ne pourrait être atteinte. Dans ce cas, afin d'éviter une crise politique, le congrès pourrait adopter, au cours de la troisième année suivant le début de son mandat commencé en 2009 et à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, une résolution tendant à ce que ces compétences soient transférées à la Nouvelle-Calédonie par une loi organique ultérieure avant la fin du mandat du congrès commencé en 2009 ;

- renforcer les garanties apportées à la Nouvelle-Calédonie en matière de compensation des transferts de compétences et de mise à disposition des personnels de l'enseignement, dans les limites -très contraignantes- de l'article 40 de la Constitution, à propos duquel il a, au demeurant, souhaité la mise en place d'une instance d'appel en cas de divergence de vues avec la commission des finances ;

- compléter les règles relatives à la consultation du congrès sur les projets et propositions de loi et sur les projets d'ordonnance, en s'inspirant du dispositif retenu pour la Polynésie française ;

- conforter la place du sénat coutumier dans les institutions calédoniennes, en prévoyant, d'une part, la possibilité pour cette instance de désigner l'un de ses membres pour présenter l'avis du sénat coutumier devant le congrès, d'autre part, une réponse systématique des institutions saisies d'une demande du sénat coutumier, dans les trois mois suivant la saisine ;

- renforcer les garanties de transparence dans le fonctionnement des institutions calédoniennes ;

- clarifier le dispositif relatif à la départementalisation de Mayotte, d'une part, en créant, au sein de la partie du code général des collectivités territoriales relative aux départements, un chapitre intitulé « Département de Mayotte », d'autre part, en précisant que la collectivité départementale de Mayotte deviendrait le département de Mayotte à compter de la première réunion suivant le renouvellement de l'assemblée délibérante en 2011. Il a précisé que le Pacte pour la départementalisation de Mayotte prévoyait en effet que l'assemblée délibérante de Mayotte serait renouvelée dans son intégralité au printemps 2011, puisqu'il s'agissait de créer une nouvelle collectivité, régie par l'article 73 de la Constitution.

Sur le projet de loi ordinaire, il s'est prononcé en faveur de la ratification de l'ordonnance du 14 mai 2009 portant diverses dispositions d'adaptation du droit outre-mer sous réserve de deux corrections (portant, l'une, sur application de la loi du 1er juillet 1901 à l'outre-mer, l'autre sur le champ d'application des décrets Mandel) et d'une précision (sur le financement public des aumôneries protestantes en Polynésie) mais a souligné que cette dernière devait être supprimée de l'amendement envisagé en raison de l'interprétation de la commission des finances sur l'article 40 de la Constitution.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé que de nombreux amendements du rapporteur avaient été rectifiés pour tenir compte de l'avis de la commission des finances au regard de l'article 40 de la Constitution.

M. Simon Loueckhote a regretté la brièveté du délai imposé au congrès de Nouvelle-Calédonie pour se prononcer sur les projets de loi. Il a expliqué que la concertation qui devait être organisée entre l'Etat et les partenaires calédoniens sur les projets de textes après le Comité des signataires de décembre 2008 et avant les élections provinciales n'avait pas eu lieu, si bien que le congrès avait assorti son avis favorable et adopté à l'unanimité, de nombreuses demandes de modification.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi organique.

Article premier
Organisation des transferts de compétences de l'Etat
à la Nouvelle-Calédonie

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat, rapporteur

2

Aménagement des conditions de transfert de compétences à la Nouvelle-Calédonie

Adopté

M. Bernard Frimat a apporté son soutien à cet amendement, le jugeant conforme à l'accord de Nouméa.

Article premier
Organisation des transferts de compétences de l'Etat
à la Nouvelle-Calédonie

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Loueckhote

36

Précision rédactionnelle

Adopté

M. Loueckhote

38

Compétence des provinces en matière d'urbanisme commercial

Retiré

M. Christian Cointat, rapporteur, a jugé inutile la précision apportée par l'amendement n° 38, M. Jean-Jacques Hyest précisant que l'urbanisme commercial n'était pas assimilable au droit commercial.

Article premier
Organisation des transferts de compétences de l'Etat
à la Nouvelle-Calédonie

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Loueckhote

37 rect

Précision du périmètre des compétences transférables à la Nouvelle-Calédonie en matière de police et sécurité de la circulation aérienne et de la navigation maritime

Adopté

Article 2
Compétences de la Nouvelle-Calédonie

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Loueckhote

42

Possibilité de créer ou d'affecter des impôts et taxes

Adopté

M. Cointat,
rapporteur

79

Sous-amendement de précision
à l'amendement 42

Adopté

M. Loueckhote

59

Extension de la compétence de la Nouvelle-Calédonie aux appareils à pression

Adopté

M. Loueckhote

41

Extension des compétences de la Nouvelle-Calédonie en matière de commande publique

Adopté

M. Cointat,
rapporteur

81

Sous-amendement de précision
à l'amendement 41

Adopté

M. Loueckhote

43

Actualisation des compétences de la Nouvelle-Calédonie

Retiré

M. Loueckhote

45

Précision

Retiré

M. Loueckhote

46

Clarification de la répartition des compétences en matière d'énergie électrique

Adopté

Article 3
Organisation des transferts de compétences de l'Etat
à la Nouvelle-Calédonie

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

3 rect

Aménagement des modalités de transfert de compétences à la Nouvelle-Calédonie

Adopté

M. Bernard Frimat s'est déclaré peu convaincu par la partie de l'amendement n° 3 tendant à prendre en considération l'hypothèse où le congrès n'adopterait pas dans le délai requis une loi de pays portant transfert des compétences. En premier lieu, il a jugé peu probable que, dans l'hypothèse où le congrès ne parviendrait pas à adopter à la majorité des trois cinquièmes de ses membres une loi du pays définissant les compétences transférées et l'échéancier du transfert, il puisse réunir cette même majorité qualifiée pour demander au législateur organique de trancher. En second lieu, rappelant que l'accord de Nouméa rendait obligatoire le transfert des compétences non régaliennes avant 2014, il a estimé que le Gouvernement pourrait, si le congrès n'adoptait pas de loi du pays relative au transfert dans le délai prévu par la loi organique, « reprendre la main » en présentant un projet de loi organique organisant le transfert. Il a souligné que la solution proposée par l'amendement risquait de ne pas faire l'objet d'un consensus de la part des partenaires calédoniens et devait par conséquent être retirée. Il a rappelé que la loi du pays relative au transfert devait seulement en fixer l'échéancier, et pouvait par conséquent prévoir l'entrée en vigueur de ce transfert quelques années après son adoption.

M. Christian Cointat, rapporteur, tout en jugeant plausible le scénario selon lequel la majorité des trois cinquièmes ne serait pas atteinte pour le transfert de compétences -l'actualisation du droit civil s'avérant inachevée par exemple dans le délai- mais le serait pour saisir le législateur organique, a rectifié son amendement pour engager une réflexion avec M. Bernard Frimat sur une proposition alternative d'ici à la séance publique. La commission a adopté l'amendement ainsi rectifié.

Article 3
Organisation des transferts de compétences de l'Etat
à la Nouvelle-Calédonie

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Loueckhote

39

Coordination avec l'amendement n° 38, retiré

Rejeté par coordination

Article additionnel après l'article 3

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Loueckhote

60 rect

Consultation de la Nouvelle-Calédonie sur les programmes de l'enseignement du second degré

Adopté

Article 4
Délégation aux provinces de la compétence
en matière de placement des demandeurs d'emploi

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Loueckhote

55

Délégation de la compétence de la Nouvelle-Calédonie aux provinces en matière de transport maritime

Adopté

Article 5
Participation de la Nouvelle-Calédonie et des provinces
au financement de l'établissement public d'incendie et de secours

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Loueckhote

58

Participation de l'Etat et des communes au fonctionnement de l'établissement public d'incendie et de secours de la Nouvelle-Calédonie

Retiré

Article 6
Règles de calcul de la compensation financière
des transferts de compétences

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Loueckhote

63

Compensation financière des transferts de compétences

Irrecevabilité
art. 40

Articles additionnels après l'article 6

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

4 rect

Compensation des charges d'investissement liées
au transfert des compétences en matière d'enseignement

Adopté

M. Loueckhote

64

Compensation financière du transfert de compétences en matière d'enseignement

Irrecevabilité
art. 40

M. Loueckhote

65

Garantie contre d'éventuelles suppressions de postes avant les transferts de compétences

Irrecevabilité
art. 40

M. Jean-Pierre Sueur s'est étonné de l'application de l'article 40 de la Constitution à cet amendement n° 65, jugeant qu'elle était fondée sur une présomption de malhonnêteté du Gouvernement.

M. Christian Cointat, rapporteur, a ajouté que le Gouvernement lui-même ne comprenait pas les raisons de l'irrecevabilité financière de cet amendement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a déclaré souhaiter pouvoir faire toute confiance à l'expertise de la commission des finances en matière d'interprétation de l'article 40.

Article additionnel après l'article 8

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

5 rect

Bilan sur l'évolution des emplois de l'Etat visés par les transferts de compétences

Adopté

Article 9
Transfert des personnels de l'enseignement

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

6

Décret relatif au terme de la mise à disposition des personnels de l'enseignement

Adopté

M. Loueckhote

44

Mise à disposition globale et gratuite des personnels de l'enseignement

Retiré

Articles additionnels après l'article 9

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

7 rect

Transmission au président du gouvernement de Nouvelle-Calédonie du programme prévisionnel d'investissement relatif aux collèges

Adopté

M. Loueckhote

69

Compensation des dépenses des provinces pour la construction et l'entretien des collèges publics

Irrecevabilité
art. 40

M. Loueckhote

68 rect

Elaboration de conventions entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie à l'issue des transferts de compétences

Adopté

Article 13
Application de plein droit des lois et règlements
relevant des domaines de souveraineté

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Loueckhote

40

Suppression de l'application de plein droit des lois de souveraineté

Rejeté

Article 14
Consultation du congrès sur les projets et propositions de loi
et sur les projets d'ordonnance

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

8 rect

Règles relatives à la consultation du congrès sur les projets et propositions de loi et sur les projets d'ordonnance

Adopté

Article 15
Possibilité reconnue aux établissements publics de la Nouvelle-Calédonie
et des provinces de participer au capital de sociétés privées
gérant un service public ou d'intérêt général

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

9

Extension de la capacité des provinces à constituer des sociétés d'économie mixte locales

Adopté

Article 18
Extension à la Nouvelle-Calédonie de certaines dispositions
de la loi Sapin relative aux délégations de service public

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

11

Extension des exceptions au régime des délégations de service public

Adopté

M. Loueckhote

47

Rédactionnel

Satisfait

Article additionnel après l'article 18

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Loueckhote

73

Rédactionnel

Satisfait

Articles 20, 21 et 22

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

13

Précision

Adopté

Article 20
Modalités de vote et d'approbation des comptes de la Nouvelle-Calédonie

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

12

Renforcement du contrôle du congrès sur les décisions d'attribution d'aides financières ou de garanties d'emprunt aux personnes morales

Adopté

Article 21
Modalités de vote et d'approbation des comptes des provinces

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

14

Renforcement du contrôle des assemblées de province sur les décisions d'attribution d'aides financières ou de garanties d'emprunt aux personnes morales

Adopté

Article 22
Règles d'adoption et d'exécution des budgets de la Nouvelle-Calédonie,
des provinces et de leurs établissements publics

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Loueckhote

78

Vote des assemblées délibérantes sur le compte de gestion

Adopté

Article additionnel après l'article 22

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

15

Actualisation des dispositions budgétaires et comptables

Adopté

Article 24
Fonds intercommunal de péréquation des communes

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Loueckhote

56

Eligibilité au fonds intercommunal de péréquation des communes pour la réalisation de programmes d'investissement

Irrecevabilité art. 40

Article 26
Dérogation à l'obligation de dépôt auprès de l'Etat

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Loueckhote

48

Extension des possibilités de dérogation à l'obligation de dépôt des fonds auprès de l'Etat

Rejeté

Articles additionnels avant l'article 27

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

17 rect

Principe de subsidiarité dans la répartition des compétences de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et des communes

Adopté

M. Cointat,
rapporteur

18

Conditions de consultation de la Nouvelle-Calédonie et des provinces

Adopté

Article 27
Fonctionnement et compétences du congrès

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

19

Fonctionnement du congrès

Adopté

M. Loueckhote

49

Suppression des modalités de demande de création d'une commission d'enquête par 20 % des membres du congrès

Retiré

Articles additionnels après l'article 27

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

20

Compétences de la commission permanente du congrès

Adopté

M. Cointat,
rapporteur

21

Rapport sur la situation en matière de développement durable

Adopté

M. Cointat,
rapporteur

22

Application de l'exception d'inconstitutionnalité aux lois du pays

Retiré

M. Christian Cointat, rapporteur, a indiqué que l'amendement n° 22 était un amendement d'appel qui visait à prendre en considération dans le statut de la Nouvelle-Calédonie la prochaine mise en oeuvre de l'exception d'inconstitutionnalité. Cette exception pourra en effet porter sur les lois du pays.

M. Bernard Frimat a souligné que cet amendement avait le mérite d'obliger le Gouvernement à prendre position, en séance publique, sur l'application à la Nouvelle-Calédonie de la future réforme sur l'exception d'inconstitutionnalité et à anticiper ainsi sa réflexion en la matière.

M. Jean-Jacques Hyest, président, et M. Patrice Gélard ont souhaité que cet amendement ne soit pas intégré au texte de la commission mais soit présenté au stade de l'examen des amendements à celui-ci.

M. Christian Cointat, rapporteur, a retiré son amendement.

Articles additionnels après l'article 27

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

23 rect

Prise de fonction des membres du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie

Adopté

M. Loueckhote

62

Harmonisation rédactionnelle

Satisfait

M. Loueckhote

66

Compétence de gestion du président du congrès

Satisfait

M. Loueckhote

61

Compétences de la commission permanente du congrès

Satisfait

M. Loueckhote

67

Quotas sur les produits d'importation

Rejeté

M. Loueckhote

72

Avis de la Nouvelle-Calédonie sur la détermination du centre d'intérêt matériel et moral des fonctionnaires

Rejeté

Article 28
Fonctionnement et compétences du gouvernement
et des assemblées de province

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

24 rect

Habilitation de la Nouvelle-Calédonie à prendre des actes individuels d'application des délibérations du congrès ; nomination par le gouvernement des chefs de service adjoints et possibilité, pour le président du gouvernement, de déléguer sa signature à ces derniers.

Adopté

M. Loueckhote

50

Suppression du régime d'habilitation imposé au gouvernement de Nouvelle-Calédonie pour prendre des actes individuels d'application de ses délibérations

Satisfait

M. Loueckhote

51

Délégation du gouvernement à son président

Rejeté

M. Loueckhote

52

Précision

Satisfait

M. Loueckhote

53

Possibilité pour le président du gouvernement de Nouvelle-Calédonie de déléguer sa signature aux adjoints des chefs de service

Satisfait

M. Loueckhote

54

Précisions concernant les possibilités de délégation de signature du président du gouvernement de Nouvelle-Calédonie

Adopté

Article additionnel après l'article 28

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

25

Amélioration de l'organisation et du fonctionnement du sénat coutumier

Adopté

Articles additionnels après l'article 30

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

26 rect

Garanties accordées aux élus calédoniens

Adopté

M. Cointat,
rapporteur

27 rect

Actualisation de références

Adopté

M. Loueckhote

71

Actualisation de références

Satisfait

M. Loueckhote

74

Actualisation de références

Satisfait

Article 32
Inéligibilités et incompatibilités

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

28

Incompatibilités applicables aux membres du gouvernement, du congrès et des assemblées de province

Adopté

Article additionnel avant l'article 33

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

29

Création d'une procédure de déclassement des lois du pays par voie d'action

Adopté

Article 37
Exercice par un contribuable ou un électeur
des actions appartenant à la Nouvelle-Calédonie et à ses provinces

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

30

Suppression d'une mention inutile

Adopté

M. Loueckhote

57

Amendement identique

Satisfait

Article additionnel avant l'article 38

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

31

Orthographe exacte des noms des aires coutumières

Adopté

M. Loueckhote

76

Amendement identique

Adopté

Articles additionnels après l'article 40

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

32 rect

Extension du dispositif relatif à la promotion de l'emploi local

Adopté

M. Cointat,
rapporteur

33

Précisions concernant le droit de propriété de la Nouvelle-Calédonie à l'égard des cours d'eau, lacs, eaux souterraines et sources

Adopté

M. Loueckhote

77

Extension du dispositif relatif à la promotion de l'emploi local

Satisfait

Articles additionnels après l'article 41

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

34

Report à l'exercice 2011 de l'entrée en vigueur des dispositions financières, budgétaires et comptables

Adopté

M. Loueckhote

75

Possibilité pour les agents privés de constater des infractions

Rejeté

Article 42

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Cointat,
rapporteur

35

Inscription de la départementalisation de Mayotte dans le code général des collectivités territoriales

Adopté

Division additionnelle après l'article 42

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Fleming

1

Règles fiscales applicables à Saint-Martin

Retiré

Après avoir précisé qu'il avait obtenu du Gouvernement l'assurance qu'un projet de loi organique spécifique à Saint-Martin serait déposé à la rentrée 2009, M. Louis-Constant Fleming a retiré son amendement n° 1.

M. Jean-Pierre Sueur a craint que l'adoption de lois organiques spécifiques à chaque collectivité d'outre-mer ne mette à mal le principe, fondamental en France, d'uniformité du droit.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé possible d'adopter une même loi organique pour plusieurs collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, l'essentiel étant que chacune conserve un statut propre.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi ordinaire.

Article additionnel après l'article premier
Amendement de mise en cohérence

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Rapporteur

1

Coordination

Adopté

Articles additionnels après l'article 7

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Loueckhote

4 à 9

Amélioration des règles de fonctionnement budgétaire et comptable de Nouvelle-Calédonie

Non adoptés par coordination avec la loi organique

Article 8
Recours devant le tribunal administratif comportant un moyen sérieux
relatif à la répartition des compétences

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Rapporteur

2

Coordination

Adopté

Article 10
Ratification d'ordonnances

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Rapporteur

3 rect ter

Non ratification de deux ordonnances

Adopté

M. Christian Cointat, rapporteur, a présenté les deux objets de son amendement n° 3 rect bis :

- supprimer de la liste des ordonnances à ratifier celle du 15 février 2006 portant extension et adaptation de la loi du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française. En effet, cette ordonnance a déjà été ratifiée par l'article 136 de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures ;

- ratifier l'ordonnance du 14 mai 2009 portant diverses dispositions d'adaptation du droit outre-mer, sous réserve de deux corrections et d'une précision. Au titre des corrections, l'amendement, d'une part, prévoit l'inapplication aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie de l'article 18 de la loi de 1901 sur la liberté d'association, afin que l'ordonnance ne puisse être comprise comme la volonté de dissoudre toutes les congrégations religieuses existantes dans ces collectivités, d'autre part, rétablit la Guyane dans la liste des collectivités entrant dans le champ des décrets « Mandel » de 1939, ce département d'outre-mer ayant été oublié dans l'énumération de l'ordonnance. Quant à la précision, il a indiqué que l'amendement précisait et complétait le toilettage juridique que cette même ordonnance de 2009 a effectué en matière d'organisation des églises protestantes en Polynésie française. En effet, l'ordonnance avait omis d'abroger le décret du 23 janvier 1884, devenu obsolète, mais avait abrogé dans sa totalité le décret du 5 juillet 1927, alors que doit être maintenu son article 7, qui prévoit, comme en métropole, le financement public des aumôneries protestantes dans les prisons, hôpitaux et armées.

Sur ce dernier point, il a informé la commission des lois que la commission des finances avait estimé que l'article 40 était applicable. Son raisonnement, a-t-il expliqué, est le suivant : l'ordonnance a prévu l'abrogation du financement public des aumôneries protestantes en Polynésie. Or, l'ordonnance est entrée dans notre droit depuis sa publication le 14 mai dernier. En conséquence, rétablir la possibilité de financement public dans les aumôneries revient à créer une charge nouvelle pour les finances publiques au regard du droit positif.

Il a appelé l'attention de la commission sur les effets pervers d'un tel raisonnement, qui conduit à interdire au Parlement, lors de la ratification d'une ordonnance, de revenir sur une suppression de charge publique opérée par ladite ordonnance et donc à remettre en cause les pouvoirs du Parlement en matière de ratification d'ordonnances.

Il a ajouté qu'en l'espèce, l'ordonnance concernée avait été prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution qui contient une habilitation permanente et générale et que, à défaut de ratification par le Parlement dans un délai de 18 mois à compter de sa publication, elle deviendrait caduque. Autrement dit, l'absence de ratification par le Parlement conduirait, paradoxalement, à faire revivre la disposition sur le financement public des aumôneries que l'amendement propose de rétablir.

En conséquence, la commission des lois a estimé que la seule solution pour respecter l'irrecevabilité financière opposée par la commission des finances tout en rétablissant, à terme, le financement public des aumôneries protestantes en Polynésie était de ne pas ratifier l'ordonnance du 14 mai 2009 dans sa totalité.

Le rapporteur a donc rectifié en ce sens son amendement, devenu 3 rect ter. La commission l'a adopté.

Puis elle a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi rédigés.

ANNEXES

________

ANNEXE 1 - AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI ORGANIQUE NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

_______

Article 1

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

Au 2° de l'article 1er du projet de loi organique, le 15 ° et le 16° insérés au I de l'article 21 par le projet de loi organique sont réécrit comme suit :

« 15° Droit civil, règles concernant l'état civil, sous réserve de l'article 27 ; 

« 16° Droit commercial, sous réserve de l'article 27 et sous réserve de la compétence des provinces en matière d'urbanisme commercial ;

Le « 16° sécurité civile sous réserve de l'article 27 ; » devient « 17° sécurité civile sous réserve de l'article 27 ; ».

Article 2

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

L'article 2 est ainsi complété :

« Au 7°) de l'article 22 de la même loi organique le mot « télécommunications » est remplacé par les mots suivants : « communications électroniques »

Article 2

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

L'article 2 est ainsi complété :

« Au 19°) de l'article 22 de la même loi organique, après les mots « concurrence et répression des fraudes » sont insérés les mots suivants : « consommation, droit de la concentration économique ; »

Article 3

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

A l'article 3 du projet de loi organique, le troisième alinéa complétant l'article 27 est complété par les mots suivants :

«..., sous réserve de la compétence des provinces en matière d'urbanisme commercial ».

Article 5

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

A l'article 5 du projet, l'article 54-1 créé dans la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 est complété comme suit :

« Après les mots « La Nouvelle-Calédonie et les provinces participent », sont insérés les mots suivants : «, au côté de l'Etat et des communes, ».

Article 6

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

Réécrire l'Article 6 comme suit :

« L'article 55 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 est abrogé et remplacé par les dispositions suivantes :

« L'Etat compense les charges correspondant à l'exercice des compétences nouvelles que la Nouvelle-Calédonie et les provinces tiennent de la présente loi.

Tout accroissement net de charges résultant pour la Nouvelle-Calédonie ou pour les provinces des compétences transférées est accompagné du versement concomitant par l'Etat d'une compensation financière permettant l'exercice normal de ces compétences. Les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées. Le droit à compensation des charges d'investissement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxe et fonds de concours, constatées sur une période de dix ans précédant le transfert de compétences. Le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences. Les droits à compensation prévus au présent alinéa évoluent chaque année comme la dotation globale de fonctionnement allouée aux communes en vertu des dispositions du premier alinéa de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales dans sa version en vigueur à la date de promulgation de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Les modalités d'actualisation des dépenses de l'Etat visées au présent alinéa sont fixées par décret. 

Toute charge nouvelle incombant à la Nouvelle-Calédonie du fait de la modification par l'Etat des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues par le présent article.

Les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées font l'objet d'une évaluation préalable au transfert desdites compétences. Les modalités de cette évaluation sont fixées par décret. Ces charges sont compensées par l'attribution à chaque collectivité concernée d'une dotation globale de compensation inscrite au budget de l'Etat. La loi de finances précise chaque année le montant de la dotation globale de compensation.

Le transfert des personnels ouvre droit à compensation. Les fractions d'emploi ne pouvant donner lieu à transfert après détermination d'un nombre entier d'emplois à temps plein susceptibles d'être transférés donnent lieu à compensation financière. 

L'Etat assure une compensation financière intégrale des charges résultant des droits à pensions versés par les organismes de la Nouvelle-Calédonie aux personnels ayant intégré la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie ou un statut d'agent contractuel de l Nouvelle-Calédonie.

Il est créé en Nouvelle-Calédonie une commission consultative d'évaluation des charges composée paritairement de représentants de l'Etat et de chaque catégorie de collectivité concernée. Elle est consultée sur les modalités de compensation des charges correspondant aux compétences transférées à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces.".

Article additionnel après l'article 6

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

Après l'article 55 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, il est créé un article 55-1 ainsi rédigé :

«  Article 55-1 :

Par dérogation aux dispositions de l'article 55, et pour ce qui concerne la compensation des charges correspondant à l'exercice des compétences nouvelles que la Nouvelle-Calédonie peut exercer dans les matières énumérées au 3° et 4° du III de l'article 21, le droit à compensation des charges d'investissement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxe et fonds de concours, constatées sur la période comprise entre 1998 et 2007. Le droit à compensation prévu au présent alinéa évolue chaque année dans la même proportion que la variation de la moyenne sur quatre trimestres du coût de la construction en Nouvelle-Calédonie.

Sans préjudice du droit à compensation des charges d'investissement mentionné à l'alinéa précédent, l'Etat assure, jusqu'à leur terme, le financement des opérations de réalisation des lycées qu'il a engagées avant que le transfert ne soit effectif.

Le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées, hors personnel, par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences. Le droit à compensation prévu au présent alinéa évolue chaque année comme la dotation globale de fonctionnement allouée aux communes en vertu des dispositions du premier alinéa de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa version en vigueur à la date de promulgation de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

Le droit à compensation des charges liées aux personnels est égal aux dépenses constatées au titre de l'année précédant le transfert effectif des agents après l'exercice du droit d'option, selon les modalités prévues aux articles 59-1 et 59-2. Ce droit à compensation évolue chaque année selon les modalités fixées par le décret mettant fin à la mise à disposition globale et gratuite mentionnée au I de l'article 59-1, sans qu'elles ne puissent conduire à une évolution inférieure à celle de la dotation globale de fonctionnement mentionnée à l'alinéa précédent.

Sans préjudice des dispositions de l'article 59-1, le transfert des personnels est subordonné à un rééquilibrage des personnels techniciens, ouvriers et de service de manière à ce que le nombre de ces personnels corresponde à la moyenne des effectifs de référence dans l'ensemble des départements et régions métropolitains avant le transfert prévu à l'article 82 de la loi n° 2004-809 du 13 mars 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Cette moyenne est définie en tenant compte des effectifs de personnel par élève et de l'organisation du service public de l'enseignement, dans les conditions fixées par décret. Le rééquilibrage est constaté par la commission mentionnée à l'article 55.

A compter du transfert effectif de la compétence en matière de construction de lycées, le président du gouvernement transmet au haut-commissaire, pendant la période de mise à disposition globale prévue à l'article 59-1, le programme prévisionnel d'investissement relatif aux lycées arrêté par le congrès. Sur la base de ce programme prévisionnel, le haut-commissaire arrête la liste des établissements que l'Etat s'engage à pourvoir des postes nécessaires.

Les modalités d'actualisation des dépenses de l'Etat visées au présent article sont fixées par décret. ».

Article 7

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

Au premier alinéa de l'article 7, le mot « deux » est remplacé par le mot « trois ».

Il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Seront transférés à la Nouvelle-Calédonie les emplois pourvus par des fonctionnaires ou des contractuels au 31 décembre de l'année précédant le transfert, sous réserve que leur nombre global ne soit pas inférieur à celui constaté au 31 décembre de l'année N-2 précédant le transfert. ».

Article 9

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

L'article 9 est ainsi réécrit :

« Après l'article 59 de la même loi organique, il est inséré un article 59-1 et un article 59-2  ainsi rédigés :

" Article 59-1 :

Le transfert des compétences mentionnées au 2° et au 3° du III de l'article 21 est régi par les dispositions du présent article :

 

I. Les services ou parties de services de l'Etat en charge de ces compétences ainsi que les personnels qui participent à leur exercice sont mis à la disposition de la Nouvelle-Calédonie à compter de la date d'entrée en vigueur du transfert.

Cette mise à disposition est globale et gratuite par dérogation aux règles statutaires des personnels précités. Ces derniers demeurent régis par les dispositions légales et réglementaires qui leur sont applicables. Durant la période de mise à disposition globale, la création de postes budgétaires est à la charge de l'Etat.

Dans un délai de cinq ans à compter de la date d'entrée en vigueur du transfert, une convention passée entre le haut-commissaire et le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie fixe les modalités et les conditions de mise en oeuvre du transfert de ces services ou partie de service après avis de la commission consultative d'évaluation des charges prévue à l'article 55. A défaut de convention dans un délai de cinq ans à compter de cette date, un décret fixe les modalités de mise en oeuvre de la mise à disposition globale. Il est mis fin à cette mise à disposition globale par un décret en Conseil d'Etat pris sur proposition du congrès, qui précise les modalités du transfert des personnels, après avis de la commission consultative d'évaluation des charges prévue à l'article 55.

A la fin de la mise à disposition globale, le nombre d'emplois pourvus par des fonctionnaires ou des contractuels ne peut être inférieur à celui constaté au 31 décembre de l'année N-2 précédant le terme de la mise à disposition précitée.

II. Au terme de la mise à disposition mentionnée à l'alinéa précédent, les personnels peuvent opter:

1. S'ils ont la qualité de fonctionnaire de l'Etat non assujetti à une règle de limitation de la durée du séjour, entre :

- le maintien de la mise à disposition auprès de la collectivité,

- l'intégration dans la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie, s'ils sont âgés de 45 ans au plus,

- le détachement dans un corps ou cadre d'emploi de la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie.

2. S'ils ont la qualité d'agent contractuel de l'Etat, entre :

- le maintien de la mise à disposition auprès de la collectivité ;

- la qualité d'agent contractuel de la Nouvelle-Calédonie.

Les fonctionnaires de 1'Etat assujettis à une limitation de durée de séjour restent mis à disposition de la Nouvelle-Calédonie jusqu'à la fin de leur séjour.

La mise à disposition prévue au présent II est individuelle et gratuite par dérogation aux règles statutaires des personnels précités. Ses modalités sont définies par convention. Les agents ainsi mis à disposition demeurent régis par les dispositions légales et réglementaires qui leur sont applicables. Tant qu'ils n'ont pas fait usage de leur droit d'option, les personnels restent mis à disposition de la Nouvelle-Calédonie. Le droit d'option peut être exercé sans condition de délai, sans préjudice des conditions précédentes.

III. Pour pourvoir aux emplois vacants des personnels visés au I, la Nouvelle-Calédonie peut demander à ce que, à l'occasion des concours de recrutement organisés par l'Etat, des postes dont le nombre est déterminé par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie soient réservés aux candidats remplissant les critères fixés par une loi du pays prise en application du 8° de l'article 99. Les conditions d'admissibilité et d'admission des candidats concourant au titre de ces postes sont les mêmes que pour les autres candidats. Les candidats admis au concours au titre des postes réservés à la Nouvelle-Calédonie ont la qualité de fonctionnaire stagiaire de la collectivité.

IV. La Nouvelle-Calédonie peut également faire appel à des fonctionnaires de l'Etat qui sont détachés dans un corps de fonctionnaires équivalent ou mis à disposition de la collectivité contre remboursement. Les dispositions relatives à la limitation de la durée de séjour dans les collectivités ultramarines sont applicables aux personnels ainsi recrutés sauf dérogations demandées par la Nouvelle-Calédonie.

Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent article."

Le reste sans changement.

Article additionnel après l'article 9

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

Le IV le V et le VI de l'article 181 de la loi organique du 19 mars 1999 sont modifiés comme suit :

« - le IV est réécrit comme suit :

IV. - L'Etat verse annuellement aux provinces, hors contrats de développement, une dotation globale de construction et d'équipement des collèges. En 2010, cette dotation est au moins égale au montant des crédits affectés par les provinces à la construction et à l'équipement des collèges constatés en moyenne au cours des trois exercices budgétaires précédents. A compter de 2011, elle évolue comme la population scolarisée dans les collèges d'enseignement public. 

La dotation est répartie entre les provinces par le haut-commissaire, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, en fonction de l'évolution de la population scolarisable et de la capacité d'accueil des établissements, après avis des présidents des assemblées de province. » ;

- le V est complété comme suit :

« Après le transfert de compétences prévu au 2° du III de l'article 21, les mots « haut-commissaire » seront remplacés par les mots « président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. ».

- Le VI est supprimé. ».

Article 13

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

L'article 13 est supprimé.

Article 18

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

L'article 18 est modifié comme suit :

« L'article 92 de la même loi organique est remplacé par les dispositions suivantes :

« Article 92. - Les dispositions des articles L. 1411-1 à L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales sont applicables aux délégations de service public de la Nouvelle-Calédonie, de ses établissements publics et des syndicats mixtes auxquels elle participe. »

Article additionnel après l'article 18

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

L'article 158 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 est réécrit comme suit :

« Les dispositions des articles L.1411-1 à L.1411-3 du code général des collectivités territoriales sont applicables aux délégations de service public des provinces, de leurs établissements publics et des syndicats mixtes auxquels elles participent.

Les assemblées délibérantes de ces personnes morales de droit public se prononcent sur le principe de toute délégation de service public. Elles statuent au vu d'un rapport auquel est annexé un document présentant les caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire.

Elles sont saisies, après une procédure de publicité et de recueil d'offres dans les conditions prévues aux troisième et quatrième alinéas de l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales, et l'avis d'une commission élue en leur sein à la représentation proportionnelle au plus fort reste, du choix proposé par l'autorité habilitée à signer la convention parmi les entreprises qui ont présenté une offre.

Elles se prononcent deux mois au moins après la saisine de la commission. Les documents sur lesquels elles se prononcent doivent leur être transmis au moins quinze jours avant sa délibération.

Les dispositions du présent article ne s'appliquent pas aux délégations de service public lorsque ce service est confié à un établissement public et à condition que l'activité déléguée figure expressément dans les statuts de l'établissement ».

Article 24

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

Le 1°) de l'article 24 est ainsi complété :

Les mots « Les communes ayant, pour la réalisation de leurs programmes d'investissement, conclu avec l'État des contrats autres que ceux passés en application de l'article 3 de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ne sont pas éligibles à ce fonds pendant leur durée d'exécution. » sont supprimés.

Article 26

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

Le I de l'article 26 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Le 14° de l'article 127 de la même loi organique est réécrit comme suit :

14° Autorise l'émission des emprunts de la Nouvelle-Calédonie, assure le placement des fonds libres de la Nouvelle-Calédonie en valeurs d'Etats membres de la Communauté européenne ou les autres Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen ou en valeurs garanties par les Etats membres de la Communauté européenne ou les autres Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen et prend les décisions de déroger à l'obligation de dépôt des fonds auprès de l'Etat.».

Article 27

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

Le 4° de l'article 27 est supprimé.

Article additionnel après l'article 27

Amendement présenté M. Christian Cointat, rapporteur

Après l'article 27, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 107 de la même loi organique, il est inséré un article 107-1 ainsi rédigé :

« Art. 107-1.- Lorsque la disposition législative qui fait l'objet de la question de constitutionnalité en application de l'article 61-1 de la Constitution est une loi du pays de la Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel en avise le président du gouvernement, le président du congrès et les présidents des assemblées de province, qui peuvent lui adresser leurs observations.

« Lorsque la question de constitutionnalité est soulevée dans une instance à l'occasion de laquelle il est fait application de l'article 107 ou de l'article 205 de la présente loi organique, le délai de trois mois imparti au Conseil d'État pour se prononcer est suspendu jusqu'à la décision du Conseil constitutionnel.

« Le Conseil constitutionnel notifie sa décision aux autorités mentionnées au premier alinéa.

« La décision du Conseil constitutionnel est publiée au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie. »

Article additionnel après l'article 27

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

Aux articles 41 et 42 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, après les mots : « projets ou propositions de lois du pays », sont insérés les mots : « ou de délibération du congrès ».

Article additionnel après l'article 27

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

L'article 68 de la loi organique n°99-209 du mars 1999 est réécrit comme suit :

« Le président du congrès organise et dirige les services du congrès, il nomme aux emplois des services du congrès ; les personnels de ces services sont soumis aux règles applicables aux fonctionnaires et agents de la Nouvelle-Calédonie, dont ils font partie.

Il gère les biens du congrès ou affectés au congrès. »

Article Additionnel après l'article 27

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

La dernière phrase du deuxième alinéa de l'article 80 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 est réécrite comme suit :

« Elle ne peut être saisie ni des projets ou propositions de loi du pays, ni des projets ou propositions de délibération qui portent sur l'adoption ou la modification du budget, présentent un caractère fiscal ou sont mentionnées à l'article 27, ni du compte administratif ».

Article additionnel après l'article 27

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

L'article 99 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 est modifié comme suit :

« Il est inséré au 11° les dispositions suivantes ainsi rédigées « règles relatives aux restrictions quantitatives à l'importation nécessaires au développement de la production locale . Les 11° à 13° de l'article 99 deviennent respectivement les 12° à 14°de cet article. »

Article additionnel après l'article 27

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

A l'article 133 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, il est inséré un IV ainsi rédigé :

« IV - La décision par laquelle l'Etat reconnaît, au profit de l'un de ses fonctionnaires mis à la disposition de la Nouvelle-Calédonie, que le centre de ses intérêts matériels et moraux se situe en Nouvelle-Calédonie et soumise à l'avis conforme du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. ».

Article 28

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

Le 2° de l'article 28 est supprimé.

Article 28

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

Le 4° de l'article 28 est supprimé et remplacé par les dispositions suivantes :

L'article 131 de la même loi organique est réécrit comme suit :

Le gouvernement peut déléguer à son président le pouvoir de prendre les actes réglementaires et non réglementaires nécessaires à l'application des actes énumérés à l'article 127, ainsi que les actes non réglementaires énumérés à l'article 127.

Il peut également déléguer à son président le pouvoir de prendre les décisions et autorisations mentionnées à l'article 36 et des actes non réglementaires d'application de la réglementation édictée par le congrès qu'il détient de l'article 126. »

Article 28

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

Le 5° de l'article 28 est complété comme suit :

c) après les mots « chefs de service, », sont insérés les mots « adjoints aux chefs de service, ».

Article 28

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

Le 6° de l'article 28 est réécrit comme suit :

« Le 4° de l'article 134 de la même loi organique est réécrit comme suit :

« Il peut déléguer sa signature, pour les actes relevant de l'ensemble de ses compétences propres et déléguées, au secrétaire général du gouvernement, aux secrétaires généraux adjoints, aux directeurs, aux directeurs adjoints, aux chefs de service, aux chefs de service adjoints ainsi qu'aux agents publics occupant des fonctions équivalentes ».

Article additionnel après l'article 30

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

A l'article 125 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 les mots : « de chef d'administration principal de première classe prévu dans la grille locale applicable aux fonctionnaires de Nouvelle-Calédonie en poste à Nouméa » sont remplacés par les mots : « d'administrateur hors classe prévu dans la grille locale applicable aux fonctionnaires de Nouvelle-Calédonie en poste à Nouméa ».

Article additionnel après l'article 30

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

A l'article 163 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 les mots « de chef d'administration principal de première classe prévu dans la grille locale applicable aux fonctionnaires de Nouvelle-Calédonie en poste à Nouméa » sont remplacés par les mots  : « d'attaché principal prévu dans la grille locale applicable aux fonctionnaires de Nouvelle-Calédonie en poste à Nouméa »

Article 37

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

A l'article 37, au chapitre III du titre VII de la même loi organique est modifié comme suit :

Après les mots « Tout contribuable inscrit au rôle de la Nouvelle-Calédonie », les mots : « ou d'une province » sont supprimés.

Article additionnel après l'article 40

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

A l'article 24 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, les mots : « des citoyens de la Nouvelle-Calédonie et des personnes qui justifient d'une durée suffisante de résidence » sont remplacés par les mots : « des citoyens de la Nouvelle-Calédonie, des personnes qui justifient d'une durée suffisante de résidence et de leurs conjoints, partenaires liés par un pacte civil de solidarité et de leurs concubins, ».

Article additionnel après l'article 41

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

A l'article 86 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, l'alinéa « Les agents assermentés de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et des communes peuvent constater les infractions aux réglementations de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et des communes dans les conditions fixées par la loi. » est remplacé par les deux alinéas suivants :

"Les agents assermentés de la Nouvelle-Calédonie, des provinces, des communes et de leurs établissements publics peuvent constater les infractions aux réglementations de chacune de ces collectivités dans les conditions fixées par la loi.

Lorsque la Nouvelle-Calédonie, les provinces ou les communes délèguent à des agents privés l'exercice d'une mission de service public dans les domaines de la protection sociale, de la sécurité sanitaire aux frontières, de la protection de l'environnement, de l'approvisionnement en énergie électrique et des transports publics routiers de personnes, ces agents peuvent être assermentés pour relever les infractions à la réglementation de chacune de ces collectivités existante dans les domaines de délégation »

Division additionnelle après l'article 42

Amendement présenté M. Louis-Constant Fleming

I. Après l'article 42, insérer une division additionnelle constituée d'un article 43, ainsi rédigé :

« Titre IV : Dispositions relatives à Saint-Martin

Article 43

1. Le 1° du I de l'article LO 6314-4 du code général des collectivités territoriales est complété par un troisième alinéa ainsi rédigé :

« La collectivité de Saint-Martin exerce ses compétences en matière d'impôts, droits et taxes sur les revenus trouvant leur source sur son territoire et sur les biens qui s'y trouvent situés, quel que soit le domicile fiscal du contribuable bénéficiaire de ces revenus ou ayant des droits sur ces biens.»

2. Les dispositions du 1 prennent effet à compter de l'entrée en vigueur de la convention contre la double imposition visée au deuxième alinéa du 3° du I de l'article LO 6314-4 du code général des collectivités territoriales, et au plus tard pour l'imposition des revenus et bénéfices réalisés à compter du 1 janvier 2010, ou des biens possédés à la même date. »

II. Les pertes de recettes pouvant résulter pour le budget de l'Etat des dispositions du I sont compensées par l'augmentation à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

ANNEXE 2 - AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

_______

Article additionnel après l'article 7

Amendement présenté M. Simon Loueckhote

L'article 11 de la loi n°90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de la Nouvelle-Calédonie et dispositions diverses relatives à ce territoire est abrogé et remplacé par les dispositions suivantes :

« Article 11

« I. - Si le congrès ou l'assemblée de province le décide, les dotations affectées aux dépenses d'investissement comprennent des autorisations de programme et des crédits de paiement.

Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent valables dans la limite des durées fixées par le règlement budgétaire et financier visé au IV ou jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées. »

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes.

L'équilibre budgétaire de la section d'investissement s'apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.

II.- Si le congrès ou l'assemblée de province le décide, les dotations affectées aux dépenses de fonctionnement comprennent des autorisations d'engagement et des crédits de paiement.

Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement des dépenses de fonctionnement telles que définies par le règlement budgétaire et financier visé au IV. Elles demeurent valables dans la limite des durées fixées par le règlement budgétaire et financier ou jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées.

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement correspondantes.

L'équilibre budgétaire de la section de fonctionnement s'apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.

III.- Les modalités de gestion des autorisations de programmes, des autorisations d'engagement et des crédits de paiement y afférent sont précisées dans le règlement budgétaire et financier prévu au IV.

La situation des autorisations de programme et d'engagement, ainsi que les crédits de paiement y afférents donne lieu à un état joint aux documents budgétaires.

IV.- Le congrès ou l'assemblée de province, à l'occasion de chaque renouvellement de ses membres, doit se doter, avant le vote de la première délibération budgétaire qui suit le renouvellement, d'un règlement budgétaire et financier valable pour la durée de la mandature et pouvant être révisé.

Le règlement budgétaire et financier fixe les modalités de gestion interne des autorisations de programme et d'engagement dans le respect du cadre prévu par la loi. A ce titre, il fixe les règles relatives à la caducité des autorisations de programme et d'engagement hormis pour des autorisations de programme et d'engagement de dépenses imprévues qui sont obligatoirement caduques en fin d'exercice. Il décrit également les modalités de vote, d'affectation et d'engagement des autorisations de programme et d'engagement adoptées par la Nouvelle-Calédonie ou la province.

Le règlement budgétaire et financier fixe également les modalités d'information de l'assemblée délibérante sur la gestion des engagements pluriannuels au cours de l'année. Les modalités d'information de la gestion pluriannuelle au moment du compte administratif sont déterminées par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'outre-mer.

Pour la Nouvelle-Calédonie, le règlement budgétaire et financier détaille en outre le contenu du rapport relatif aux orientations budgétaires qui présente notamment une analyse des évolutions économiques, la stratégie budgétaire prévue et une évaluation à moyen terme des ressources de la Nouvelle-Calédonie ainsi que de ses charges, réparties par grands postes de dépenses.

Le règlement budgétaire et financier intervient obligatoirement sur les domaines ci-dessus évoqués. Il peut par ailleurs comprendre des règles à caractère budgétaire et financier supplémentaires dans le respect du cadre législatif et réglementaire. ».

Article additionnel après l'article 7

Amendement présenté par M. Simon Loueckhote

Le premier alinéa de l'article 12 de la loi n°90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de la Nouvelle-Calédonie et dispositions diverses relatives à ce territoire est complété par les mots suivants :

« et les autorisations d'engagement. »

Article additionnel après l'article 7

Amendement présenté par M. Simon Loueckhote

L'article 13 de la loi n°90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de la Nouvelle-Calédonie et dispositions diverses relatives à ce territoire est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les fonds de concours peuvent faire l'objet d'un budget annexe. »

Article additionnel après l'article 7

Amendement présenté par M. Simon Loueckhote

L'article 14 de la loi n°90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de la Nouvelle-Calédonie et dispositions diverses relatives à ce territoire est complété par un premier alinéa ainsi rédigé :

« Peuvent faire l'objet d'un budget annexe, les opérations financières correspondant à des taxes affectées à des fonds de la Nouvelle-Calédonie non dotés de la personnalité morale ou correspondant à des centimes ou taxes affectées à des organismes de droit public ou privé assurant des missions de service public. »

Le premier alinéa devient le deuxième alinéa. Après le mot « Peuvent » le mot « également » est inséré.

Article additionnel après l'article 7

Amendement présenté par M. Simon Loueckhote

L'article 18 de la loi n°90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de la Nouvelle-Calédonie et dispositions diverses relatives à ce territoire est ainsi modifié :

1° Le 6° est remplacé par les dispositions suivantes :

« 6° La liste des autorisations de programme et des autorisations d'engagement et leur situation telle qu'arrêtée à la clôture du dernier exercice connu; »

2° Le 9° est remplacé par les dispositions suivantes :

« 9° Le compte-rendu les organismes bénéficiaires de l'utilisation des impôts qui leurs sont affectés. »

Article additionnel après l'article 7

Amendement présenté par M. Simon Loueckhote

L'article 28 de la loi n°90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de la Nouvelle-Calédonie et dispositions diverses relatives à ce territoire est abrogé et remplacé par les dispositions suivantes :

« Les budgets et comptes financiers des établissements publics à caractère administratif de la Nouvelle-Calédonie et des provinces sont établis dans les formes et selon les modalités prévues par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'outre-mer. »

ANNEXE 3 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR

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Parlementaires

- M. Adrien Giraud, sénateur de Mayotte

- M. Soibahadine Ibrahim Ramadani, sénateur de Mayotte

M. Simon Loueckhote, sénateur de Nouvelle-Calédonie

M. Abdoulatifou Aly, député de Mayotte

M. Pierre Frogier, député de Nouvelle-Calédonie, président de l'assemblée de la province Sud

M. Gaël Yanno, député de Nouvelle-Calédonie

Ministère de l'outre-mer

M. Xavier Brunetière, conseiller technique

M. Xavier Barrois, adjoint au chef de service juridique

M. Florian Roussel

Mme Elsa Lamaison

Gouvernement de Nouvelle-Calédonie

M. Philippe Gomès, président

Sénat coutumier de Nouvelle-Calédonie

M. Raphaël Mapou, directeur de cabinet du président

Congrès de Nouvelle-Calédonie

M. Harold Martin, président

Assemblée de la province Nord

M. Paul Néaoutyine, président

M. André Nemia, chargé de mission au cabinet du président

Conseil général de Mayotte

M. Ahmed Attoumani Douchina, président

Fédération protestante de France

M. Claude Baty, président

M. Jean-Daniel Roque, trésorier

Conférence des évêques de France

Monseigneur Antoine Hérouard, secrétaire général

ANNEXE 4 - ACCORD DE NOUMÉA

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ACCORD SIGNÉ À NOUMÉA LE 5 MAI 1998110(*)

PRÉAMBULE

1 - Lorsque la France prend possession de la Grande Terre, que James Cook avait dénommée "Nouvelle-Calédonie", le 24 septembre 1853, elle s'approprie un territoire selon les conditions du droit international alors reconnu par les nations d'Europe et d'Amérique, elle n'établit pas des relations de droit avec la population autochtone. Les traités passés, au cours de l'année 1854 et les années suivantes, avec les autorités coutumières, ne constituent pas des accords équilibrés mais, de fait, des actes unilatéraux.

Or, ce Territoire n'était pas vide.

La Grande Terre et les Iles étaient habitées par des hommes et des femmes qui ont été dénommés kanak. Ils avaient développé une civilisation propre, avec ses traditions, ses langues, la coutume qui organisait le champ social et politique. Leur culture et leur imaginaire s'exprimaient dans diverses formes de création.

L'identité kanak était fondée sur un lien particulier à la terre. Chaque individu, chaque clan se définissait par un rapport spécifique avec une vallée, une colline, la mer, une embouchure de rivière, et gardait la mémoire de l'accueil d'autres familles. Les noms que la tradition donnait à chaque élément du paysage, les tabous marquant certains d'entre eux, les chemins coutumiers structuraient l'espace et les échanges.

2 - La colonisation de la Nouvelle-Calédonie s'est inscrite dans un vaste mouvement historique où les pays d'Europe ont imposé leur domination au reste du monde.

Des hommes et des femmes sont venus en grand nombre, aux XIXème et XXème siècles, convaincus d'apporter le progrès, animés par leur foi religieuse, venus contre leur gré ou cherchant une seconde chance en Nouvelle-Calédonie. Ils se sont installés et y ont fait souche. Ils ont apporté avec eux leurs idéaux, leurs connaissances, leurs espoirs, leurs ambitions, leurs illusions et leurs contradictions.

Parmi eux certains, notamment des hommes de culture, des prêtres ou des pasteurs, des médecins et des ingénieurs, des administrateurs, des militaires, des responsables politiques ont porté sur le peuple d'origine un regard différent, marqué par une plus grande compréhension ou une réelle compassion.

Les nouvelles populations sur le Territoire ont participé, dans des conditions souvent difficiles, en apportant des connaissances scientifiques et techniques, à la mise en valeur minière ou agricole et, avec l'aide de l'Etat, à l'aménagement de la Nouvelle-Calédonie. Leur détermination et leur inventivité ont permis une mise en valeur et jeté les bases du développement.

La relation de la Nouvelle-Calédonie avec la métropole lointaine est demeurée longtemps marquée par la dépendance coloniale, un lien univoque, un refus de reconnaître les spécificités, dont les populations nouvelles ont aussi souffert dans leurs aspirations.

3 - Le moment est venu de reconnaître les ombres de la période coloniale, même si elle ne fut pas dépourvue de lumière.

Le choc de la colonisation a constitué un traumatisme durable pour la population d'origine. Des clans ont été privés de leur nom en même temps que de leur terre. Une importante colonisation foncière a entraîné des déplacements considérables de population, dans lesquels des clans kanak ont vu leurs moyens de subsistance réduits et leurs lieux de mémoire perdus. Cette dépossession a conduit à une perte des repères identitaires.

L'organisation sociale kanak, même si elle a été reconnue dans ses principes, s'en est trouvée bouleversée. Les mouvements de population l'ont déstructurée, la méconnaissance ou des stratégies de pouvoir ont conduit trop souvent à nier les autorités légitimes et à mettre en place des autorités dépourvues de légitimité selon la coutume, ce qui a accentué le traumatisme identitaire.

Simultanément, le patrimoine artistique kanak était nié ou pillé.

A cette négation des éléments fondamentaux de l'identité kanak, se sont ajoutées des limitations aux libertés publiques et une absence de droits politiques, alors même que les kanak avaient payé un lourd tribut à la défense de la France, notamment lors de la première guerre mondiale.

Les kanak ont été repoussés aux marges géographiques, économiques et politiques de leur propre pays, ce qui ne pouvait, chez un peuple fier et non dépourvu de traditions guerrières, que provoquer des révoltes, lesquelles ont suscité des répressions violentes, aggravant les ressentiments et les incompréhensions.

La colonisation a porté atteinte à la dignité du peuple kanak qu'elle a privé de son identité. Des hommes et des femmes ont perdu dans cette confrontation leur vie ou leurs raisons de vivre. De grandes souffrances en sont résultées. Il convient de faire mémoire de ces moments difficiles, de reconnaître les fautes, de restituer au peuple kanak son identité confisquée, ce qui équivaut pour lui à une reconnaissance de sa souveraineté, préalable à la fondation d'une nouvelle souveraineté, partagée dans un destin commun.

4 - La décolonisation est le moyen de refonder un lien social durable entre les communautés qui vivent aujourd'hui en Nouvelle-Calédonie, en permettant au peuple kanak d'établir avec la France des relations nouvelles correspondant aux réalités de notre temps.

Les communautés qui vivent sur le Territoire ont acquis par leur participation à l'édification de la Nouvelle-Calédonie une légitimité à y vivre et à continuer de contribuer à son développement. Elles sont indispensables à son équilibre social et au fonctionnement de son économie et de ses institutions sociales. Si l'accession des kanak aux responsabilités demeure insuffisante et doit être accrue par des mesures volontaristes, il n'en reste pas moins que la participation des autres communautés à la vie du Territoire lui est essentielle.

Il est aujourd'hui nécessaire de poser les bases d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie, permettant au peuple d'origine de constituer avec les hommes et les femmes qui y vivent une communauté humaine affirmant son destin commun.

La taille de la Nouvelle-Calédonie et ses équilibres économiques et sociaux ne permettent pas d'ouvrir largement le marché du travail et justifient des mesures de protection de l'emploi local Les accords de Matignon signés en juin 1988 ont manifesté la volonté des habitants de Nouvelle-Calédonie de tourner la page de la violence et du mépris pour écrire ensemble des pages de paix, de solidarité et de prospérité.

Dix ans plus tard, il convient d'ouvrir une nouvelle étape, marquée par la pleine reconnaissance de l'identité kanak, préalable à la refondation d'un contrat social entre toutes les communautés qui vivent en Nouvelle-Calédonie, et par un partage de souveraineté avec la France, sur la voie de la pleine souveraineté.

Le passé a été le temps de la colonisation. Le présent est le temps du partage, par le rééquilibrage. L'avenir doit être le temps de l'identité, dans un destin commun.

La France est prête à accompagner la Nouvelle-Calédonie dans cette voie.

5 - Les signataires des accords de Matignon ont donc décidé d'arrêter ensemble une solution négociée, de nature consensuelle, pour laquelle ils appelleront ensemble les habitants de Nouvelle-Calédonie à se prononcer.

Cette solution définit pour vingt années l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie et les modalités de son émancipation.

Sa mise en oeuvre suppose une loi constitutionnelle que le gouvernement s'engage à préparer en vue de son adoption au Parlement. La pleine reconnaissance de l'identité kanak conduit à préciser le statut coutumier et ses liens avec le statut civil des personnes de droit commun, à prévoir la place des structures coutumières dans les institutions, notamment par l'établissement d'un Sénat coutumier, à protéger et valoriser le patrimoine culturel kanak, à mettre en place de nouveaux mécanismes juridiques et financiers pour répondre aux demandes exprimées au titre du lien à la terre, tout en favorisant sa mise en valeur, et à adopter des symboles identitaires exprimant la place essentielle de l'identité kanak du pays dans la communauté de destin acceptée.

Les institutions de la Nouvelle-Calédonie traduiront la nouvelle étape vers la souveraineté : certaines des délibérations du Congrès du territoire auront valeur législative et un Exécutif élu les préparera et les mettra en oeuvre.

Au cours de cette période, des signes seront donnés de la reconnaissance progressive d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie, celle-ci devant traduire la communauté de destin choisie et pouvant se transformer, après la fin de la période, en nationalité, s'il en était décidé ainsi. Le corps électoral pour les élections aux assemblées locales propres à la Nouvelle-Calédonie sera restreint aux personnes établies depuis une certaine durée.

Afin de tenir compte de l'étroitesse du marché du travail, des dispositions seront définies pour favoriser l'accès à l'emploi local des personnes durablement établies en Nouvelle-Calédonie.

Le partage des compétences entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie signifiera la souveraineté partagée. Il sera progressif. Des compétences seront transférées dès la mise en oeuvre de la nouvelle organisation. D'autres le seront selon un calendrier défini, modulable par le Congrès, selon le principe d'auto-organisation. Les compétences transférées ne pourront revenir à l'Etat, ce qui traduira le principe d'irréversibilité de cette organisation.

La Nouvelle-Calédonie bénéficiera pendant toute la durée de mise en oeuvre de la nouvelle organisation de l'aide de l'Etat, en termes d'assistance technique et de formation et des financements nécessaires, pour l'exercice des compétences transférées et pour le développement économique et social. Les engagements seront inscrits dans des programmes pluriannuels. La Nouvelle-Calédonie prendra part au capital ou au fonctionnement des principaux outils du développement dans lesquels l'Etat est partie prenante. Au terme d'une période de vingt années, le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l'accès à un statut international de pleine responsabilité et l'organisation de la citoyenneté en nationalité seront proposées au vote des populations intéressées. Leur approbation équivaudrait à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie.

ACCORD

1 - L'IDENTITE KANAK :

L'organisation politique et sociale de la Nouvelle-Calédonie doit mieux prendre en compte l'identité kanak.

1.1. - Le statut civil particulier

Certains Kanak ont le statut civil de droit commun sans l'avoir souhaité.

Le statut civil particulier est source d'insécurité juridique et ne permet pas de répondre de manière satisfaisante à certaines situations de la vie moderne.

En conséquence, les orientations suivantes sont retenues :

- le statut civil particulier s'appellera désormais "statut coutumier" ;

- toute personne pouvant relever du statut coutumier et qui y aurait renoncé, ou qui s'en serait trouvé privé à la suite d'une renonciation faite par ses ancêtres ou par mariage ou par toute autre cause (cas des enfants inscrits en métropole sur l'état-civil) pourra le retrouver. La loi de révision constitutionnelle autorisera cette dérogation à l'article 75 de la Constitution ;

- les règles relatives au statut coutumier seront fixées par les institutions de la Nouvelle-Calédonie, dans les conditions indiquées plus loin ;

- le statut coutumier distinguera les biens situés dans les "terres coutumières" (nouveau nom de la réserve), qui seront appropriés et dévolus en cas de succession selon les règles de la coutume et ceux situés en dehors des terres coutumières qui obéiront à des règles de droit commun.

1.2. - Droit et structures coutumières

1.2.1. - Le statut juridique du procès-verbal de palabre (dont le nom pourrait être modifié) doit être redéfini, pour lui donner une pleine force juridique, en fixant sa forme et en organisant une procédure d'appel permettant d'éviter toute contestation ultérieure. Le rôle de syndic des affaires coutumières, actuellement tenu par les gendarmes, sera exercé par un autre agent, par exemple de la commune ou de l'aire coutumière. La forme du procès-verbal de palabre sera définie par le Congrès en accord avec les instances coutumières (voir plus bas). L'appel aura lieu devant le conseil d'aire et l'enregistrement se fera par le conseil d'aire ou la mairie.

1.2.2. - Le rôle des aires coutumières sera valorisé, notamment en confiant aux conseils d'aires un rôle dans la clarification et l'interprétation des règles coutumières. Plus généralement, l'organisation spatiale de la Nouvelle-Calédonie devra mieux tenir compte de leur existence. En particulier les limites communales devraient pouvoir tenir compte des limites des aires.

1.2.3. - Le mode de reconnaissance des autorités coutumières sera précisé pour garantir leur légitimité. Il sera défini par l'instance coutumière de la Nouvelle-Calédonie (voir plus bas). Notification en sera faite au représentant de l'Etat et à l'Exécutif de la Nouvelle-Calédonie qui ne pourront que l'enregistrer. Leur statut sera précisé.

1.2.4. - Le rôle des autorités coutumières dans la prévention sociale et la médiation pénale sera reconnu. Ce dernier rôle sera prévu dans les textes applicables en Nouvelle-Calédonie en matière de procédure pénale. Les autorités coutumières pourront être associées à l'élaboration des décisions des assemblées locales, à l'initiative des assemblées de provinces ou des communes.

1.2.5. - Le Conseil coutumier de la Nouvelle-Calédonie deviendra un "Sénat coutumier", composé de seize membres (deux par aire coutumière), obligatoirement consulté sur les sujets intéressant l'identité kanak.

1.3. - Le patrimoine culturel

1.3.1. - Les noms de lieux

Les noms kanak des lieux seront recensés et rétablis. Les sites sacrés selon la tradition kanak seront identifiés et juridiquement protégés, selon les règles applicables en matière de monuments historiques.

1.3.2. - Les objets culturels

L'Etat favorisera le retour en Nouvelle-Calédonie d'objets culturels kanak qui se trouvent dans des musées ou des collections, en France métropolitaine ou dans d'autres pays. Les moyens juridiques dont dispose l'Etat pour la protection du patrimoine national seront mis en oeuvre à cette fin. Des conventions seront passées avec ces institutions pour le retour de ces objets ou leur mise en valeur.

1.3.3.- Les langues

Les langues kanak sont, avec le français, des langues d'enseignement et de culture en Nouvelle- Calédonie. Leur place dans l'enseignement et les médias doit donc être accrue et faire l'objet d'une réflexion approfondie.

Une recherche scientifique et un enseignement universitaire sur les langues kanak doivent être organisés en Nouvelle-Calédonie. L'Institut national des langues et civilisations orientales y jouera un rôle essentiel. Pour que ces langues trouvent la place qui doit leur revenir dans l'enseignement primaire et secondaire, un effort important sera fait sur la formation des formateurs.

Une académie des langues kanak, établissement local dont le conseil d'administration sera composé de locuteurs désignés en accord avec les autorités coutumières, sera mise en place. Elle fixera leurs règles d'usage et leur évolution.

1.3.4. - Le développement culturel

La culture kanak doit être valorisée dans les formations artistiques et dans les médias. Les droits des auteurs doivent être effectivement protégés.

1.3.5. - Le Centre culturel Tjibaou

L'Etat s'engage à apporter durablement l'assistance technique et les financements nécessaires au Centre culturel Tjibaou pour lui permettre de tenir pleinement son rôle de pôle de rayonnement de la culture kanak.

Sur l'ensemble de ces questions relatives au patrimoine culturel, l'Etat proposera à la Nouvelle-Calédonie de conclure un accord particulier.

1.4. - La terre

L'identité de chaque Kanak se définit d'abord en référence à une terre.

Le rôle et les conditions de fonctionnement de l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier (A.D.R.A.F.) devront faire l'objet d'un bilan approfondi. Elle devra disposer des moyens suffisants pour intervenir dans les zones suburbaines. L'accompagnement des attributions de terre devra être accentué pour favoriser l'installation des attributaires et la mise en valeur.

Les terres coutumières doivent être cadastrées pour que les droits coutumiers sur une parcelle soient clairement identifiés. De nouveaux outils juridiques et financiers seront mis en place pour favoriser le développement sur les terres coutumières, dont le statut ne doit pas être un obstacle à la mise en valeur.

La réforme foncière sera poursuivie. Les terres coutumières seront constituées des réserves, des terres attribuées aux "groupements de droit particulier local " et des terres qui seront attribuées par l'ADRAF pour répondre aux demandes exprimées au titre du lien à la terre. Il n'y aura plus ainsi que les terres coutumières et les terres de droit commun. Des baux seront définis par le Congrès, en accord avec le Sénat coutumier, pour préciser les relations entre le propriétaire coutumier et l'exploitant sur les terres coutumières. Les juridictions statuant sur les litiges seront les juridictions de droit commun avec des assesseurs coutumiers.

Les domaines de l'Etat et du Territoire doivent faire l'objet d'un examen dans la perspective d'attribuer ces espaces à d'autres collectivités ou à des propriétaires coutumiers ou privés, en vue de rétablir des droits ou de réaliser des aménagements d'intérêt général. La question de la zone maritime sera également examinée dans le même esprit.

1.5. - Les symboles

Des signes identitaires du pays, nom, drapeau, hymne, devise, graphismes des billets de banque, devront être recherchés en commun, pour exprimer l'identité kanak et le futur partagé entre tous.

La loi constitutionnelle sur la Nouvelle-Calédonie prévoiera la possibilité de changer ce nom, par " loi du pays " adoptée à la majorité qualifiée (voir plus bas).

Une mention du nom du pays pourra être apposée sur les documents d'identité, comme signe de citoyenneté.

2 - LES INSTITUTIONS :

L'un des principes de l'accord politique est la reconnaissance d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie. Celle-ci traduit la communauté de destin choisie et s'organiserait, après la fin de la période d'application de l'accord, en nationalité, s'il en était décidé ainsi. Pour cette période, la notion de citoyenneté fonde les restrictions apportées au corps électoral pour les élections aux institutions du pays et pour la consultation finale. Elle sera aussi une référence pour la mise au point des dispositions qui seront définies pour préserver l'emploi local.

La loi constitutionnelle le permettra.

2.1. - Les assemblées

2.1.1.- Les assemblées de provinces seront composées, respectivement pour les Iles Loyauté, le Nord et le Sud, de 7, 15 et 32 membres, également membres du Congrès, ainsi que de 7, 7 et 8 membres supplémentaires, non-membres du Congrès lors de la mise en place des institutions.

Les assemblées de provinces pourront réduire, pour les mandats suivants, l'effectif des conseillers non-membres du Congrès.

2.1.2.- Le mandat des membres du congrès et des assemblées de province sera de cinq ans.

2.1.3.- Certaines délibérations du Congrès auront le caractère de loi du pays et de ce fait ne pourront être contestées que devant le Conseil constitutionnel avant leur publication, sur saisine du représentant de l'Etat, de l'Exécutif de la Nouvelle Calédonie, d'un président de province, du président du Congrès ou d'un tiers des membres du Congrès.

2.1.4 a) Le Sénat coutumier sera obligatoirement saisi des projets de lois du pays et de délibération lorsqu'ils concerneront l'identité kanak au sens du présent document. Lorsque le texte qui lui sera soumis aura le caractère de loi du pays et concernera l'identité kanak, le Congrès de la Nouvelle-Calédonie devra à nouveau délibérer si le vote du Sénat coutumier n'est pas conforme. Le vote du Congrès s'imposera alors.

b) Un Conseil économique et social représentera les principales institutions économiques et sociales de la Nouvelle-Calédonie. Il sera obligatoirement consulté sur les délibérations à caractère économique et social du Congrès. Il comprendra des représentants du Sénat coutumier.

2.1.5. - Les limites des provinces et des communes devraient coïncider, de manière qu'une commune n'appartienne qu'à une province.

2.2. - Le corps électoral et le mode de scrutin

2.2.1. Le corps électoral : - Le corps électoral pour les consultations relatives à l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie intervenant à l'issue du délai d'application du présent accord (point 5) comprendra exclusivement : les électeurs inscrits sur les listes électorales aux dates des consultations électorales prévues au 5 et qui ont été admis à participer au scrutin prévu à l'article 2 de la loi référendaire, ou qui remplissaient les conditions pour y participer, ainsi que ceux qui pourront justifier que les interruptions dans la continuité de leur domicile en Nouvelle-Calédonie étaient dues à des raisons professionnelles ou familiales, ceux qui, de statut coutumier ou nés en Nouvelle-Calédonie, y ont eu le centre de leurs intérêts matériels et moraux et ceux qui ne sont pas nés en Nouvelle-Calédonie mais dont l'un des parents y est né et qui y ont le centre de leurs intérêts matériels et moraux.

Pourront également voter pour ces consultations les jeunes atteignant la majorité électorale, inscrits sur les listes électorales, et qui, s'ils sont nés avant 1988 auront eu leur domicile en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998 ou, s'ils sont nés après 1988, ont eu un de leurs parents qui remplissait ou aurait pu remplir les conditions pour voter au scrutin de la fin de 1998.

Pourront également voter à ces consultations les personnes qui pourront justifier, en 2013, de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie.

Comme il avait été prévu dans le texte signé des accords de Matignon, le corps électoral aux assemblées des provinces et au Congrès sera restreint : il sera réservé aux électeurs qui remplissaient les conditions pour voter au scrutin de 1998, à ceux qui, inscrits au tableau annexe, rempliront une condition de domicile de dix ans à la date de l'élection, ainsi qu'aux électeurs atteignant l'âge de la majorité pour la première fois après 1998 et qui, soit justifieront de dix ans de domicile en 1998, soit auront eu un parent remplissant les conditions pour être électeur au scrutin de la fin de 1998, soit, ayant eu un parent inscrit sur un tableau annexe justifieront d'une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection.

La notion de domicile s'entendra au sens de l'article 2 de la loi référendaire. La liste des électeurs admis à participer aux scrutins sera arrêtée avant la fin de l'année précédant le scrutin. Le corps électoral restreint s'appliquerait aux élections communales si les communes avaient une organisation propre à la Nouvelle-Calédonie.

2.2.2. - Pour favoriser l'efficacité du fonctionnement des assemblées locales, en évitant les conséquences d'une dispersion des suffrages, le seuil de 5 % s'appliquera aux inscrits et non aux exprimés.

2.3. - L'Exécutif

L'Exécutif de la Nouvelle-Calédonie deviendra un Gouvernement collégial, élu par le Congrès, responsable devant lui.

L'Exécutif sera désigné à la proportionnelle par le Congrès, sur proposition par les groupes politiques de listes de candidats, membres ou non du Congrès. L'appartenance au Gouvernement sera incompatible avec la qualité de membre du Congrès ou des assemblées de province. Le membre du Congrès ou de l'assemblée de province élu membre du Gouvernement est remplacé à l'assemblée par le suivant de liste. En cas de cessation de fonction, il retrouvera son siège.

La composition de l'Exécutif sera fixée par le Congrès.

Le représentant de l'Etat sera informé de l'ordre du jour des réunions du Gouvernement et assistera à ses délibérations. Il recevra les projets de décisions avant leur publication et pourra demander une seconde délibération de l'Exécutif.

2.4. - Les communes

Les compétences des communes pourront être élargies en matière d'urbanisme, de développement local, de concessions de distribution d'électricité et de fiscalité locale. Elles pourront bénéficier de transferts domaniaux.

3 - LES COMPETENCES :

Les compétences détenues par l'Etat seront transférées à la Nouvelle-Calédonie dans les conditions suivantes :

- certaines seront transférées dès la mise en oeuvre de la nouvelle organisation politique - d'autres le seront dans des étapes intermédiaires ;

- d'autres seront partagées entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie ;

- les dernières, de caractère régalien, ne pourront être transférées qu'à l'issue de la consultation mentionnée au 5.

Le Congrès, à la majorité qualifiée des trois cinquièmes, pourra demander à modifier l'échéancier prévu des transferts de compétences, à l'exclusion des compétences de caractère régalien.

L'Etat participera pendant cette période à la prise en charge financière des compétences transférées. Cette compensation financière sera garantie par la loi constitutionnelle.

3.1. - Les compétences nouvelles conférées à la Nouvelle-Calédonie.

3.1.1. - Les compétences immédiatement transférées.

Le principe du transfert est acquis dès l'installation des institutions issues du présent accord : la mise en place s'effectuera au cours du premier mandat du Congrès.

- le droit à l'emploi : la Nouvelle-Calédonie mettra en place, en liaison avec l'Etat, des mesures destinées à offrir des garanties particulières pour le droit à l'emploi de ses habitants. La réglementation sur l'entrée des personnes non établies en Nouvelle-Calédonie sera confortée.

Pour les professions indépendantes le droit d'établissement pourra être restreint pour les personnes non établies en Nouvelle-Calédonie.

Pour les salariés du secteur privé et pour la fonction publique territoriale, une réglementation locale sera définie pour privilégier l'accès à l'emploi des habitants.

- le droit au travail des ressortissants étrangers ;

- le commerce extérieur, dont la réglementation des importations, et l'autorisation des investissements étrangers ;

- les communications extérieures en matière de poste et de télécommunications à l'exclusion des communications gouvernementales et de la réglementation des fréquences radioélectriques ;

- la navigation et les dessertes maritimes internationales ;

- les communications extérieures en matière de desserte aérienne lorsqu'elles n'ont pour escale en France que la Nouvelle-Calédonie et dans le respect des engagements internationaux de la France ;

- l'exploration, l'exploitation, la gestion et la conservation des ressources naturelles, biologiques et non biologiques de la zone économique ;

- les principes directeurs du droit du travail ;

- les principes directeurs de la formation professionnelle ;

- la médiation pénale coutumière ;

- la définition de peines contraventionnelles pour les infractions aux lois du pays ;

- les règles relatives à l'administration provinciale ;

- les programmes de l'enseignement primaire, la formation des maîtres et le contrôle pédagogique ;

- le domaine public maritime, transféré aux provinces.

3.1.2. - les compétences transférées dans une seconde étape :

Dans une étape intermédiaire, au cours du second et troisième mandats du Congrès, les compétences suivantes seront transférées à la Nouvelle-Calédonie :

- les règles concernant l'état-civil, dans le cadre des lois existantes ;

- les règles de police et de sécurité en matière de circulation aérienne et maritime intérieure ;

- l'élaboration des règles et la mise en oeuvre des mesures intéressant la sécurité civile.

Toutefois, un dispositif permettra au représentant de l'Etat de prendre les mesures nécessaires en cas de carence.

- le régime comptable et financier des collectivités publiques et de leurs établissements publics ;

- le droit civil et le droit commercial ;

- les principes directeurs de la propriété foncière et des droits réels ;

- la législation relative à l'enfance délinquante et à l'enfance en danger ;

- les règles relatives à l'administration communale ;

- le contrôle administratif des collectivités publiques et de leurs établissements publics ;

- l'enseignement du second degré ;

- les règles applicables aux maîtres de l'enseignement privé sous contrat.

3.2. - Les compétences partagées

3.2.1. - Les relations internationales et régionales

Les relations internationales sont de la compétence de l'Etat. Celui-ci prendra en compte les intérêts propres de la Nouvelle-Calédonie dans les négociations internationales conduites par la France et l'associera à ces discussions.

La Nouvelle-Calédonie pourra être membre de certaines organisations internationales ou associée à elles, en fonction de leurs statuts (Organisations internationales du Pacifique, ONU, UNESCO, OIT, etc....). Le cheminement vers l'émancipation sera porté à la connaissance de l'ONU.

La Nouvelle-Calédonie pourra avoir des représentations dans des pays de la zone Pacifique et auprès de ces organisations et de l'Union européenne.

Elle pourra conclure des accords avec ces pays dans ses domaines de compétence.

Elle sera associée à la renégociation de la décision d'association Europe-PTOM.

Une formation sera mise en place pour préparer des néo-calédoniens à l'exercice de responsabilités dans le domaine des relations internationales.

Les relations de la Nouvelle-Calédonie avec le territoire des Iles Wallis-et-Futuna seront précisées par un accord particulier. L'organisation des services de l'Etat sera distincte pour la Nouvelle-Calédonie et ce territoire.

3.2.2. - Les étrangers

L'Exécutif de la Nouvelle-Calédonie sera associé à la mise en oeuvre de la réglementation relative à l'entrée et au séjour des étrangers.

3.2.3. - L'audiovisuel

L'Exécutif est consulté par le Conseil supérieur de l'audiovisuel avant toute décision propre à la Nouvelle-Calédonie. Une convention pourra être conclue entre le C.S.A. et la Nouvelle-Calédonie pour associer celle-ci à la politique de communication audiovisuelle.

3.2.4. - Le maintien de l'ordre

L'Exécutif sera informé par le représentant de l'Etat des mesures prises.

3.2.5. - La réglementation minière.

Les compétences réservées à l'Etat pour les hydrocarbures, les sels de potasse, le nickel, le chrome et le cobalt seront transférées.

La responsabilité de l'élaboration des règles sera conférée à la Nouvelle-Calédonie, celle de la mise en oeuvre aux provinces.

Un conseil des mines, composé de représentants des provinces et auquel assiste le représentant de l'Etat, sera consulté sur les projets de délibérations du Congrès ou des provinces en matière minière. Si son avis n'est pas conforme ou si le représentant de l'Etat exprime un avis défavorable, l'Exécutif de la Nouvelle-Calédonie se prononcera.

3.2.6. - Les dessertes aériennes internationales

L'Exécutif sera associé aux négociations lorsque la compétence n'est pas entièrement confiée à la Nouvelle-Calédonie.

3.2.7. - L'enseignement supérieur et la recherche scientifique

L'Etat associera l'Exécutif à la préparation des contrats qui le lient aux organismes de recherche implantés en Nouvelle-Calédonie et à l'Université, afin de permettre une meilleure prise en compte des besoins spécifiques de la Nouvelle-Calédonie en matière de formation supérieure et de recherche. La Nouvelle-Calédonie pourra conclure des conventions d'objectifs et d'orientation avec ces institutions.

3.3. - Les compétences régaliennes :

La justice, l'ordre public, la défense et la monnaie (ainsi que le crédit et les changes), et les affaires étrangères (sous réserve des dispositions du 3.2.1) resteront de la compétence de l'Etat jusqu'à la nouvelle organisation politique résultant de la consultation des populations intéressées prévue au 5.

Pendant cette période, des néo-calédoniens seront formés et associés à l'exercice de responsabilités dans ces domaines, dans un souci de rééquilibrage et de préparation de cette nouvelle étape.

4 - LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET SOCIAL :

4.1. - La formation des hommes :

4.1.1 - Les formations devront, dans leur contenu et leur méthode, mieux prendre en compte les réalités locales, l'environnement régional et les impératifs de rééquilibrage. Des discussions s'engageront pour la reconnaissance mutuelle des diplômes et des formations avec les Etats du Pacifique. Le nouveau partage des compétences devra permettre aux habitants de la Nouvelle-Calédonie d'occuper davantage les emplois de formateur.

L'Université devra répondre aux besoins de formation et de recherche propres à la Nouvelle-Calédonie.

L'Institut de formation des personnels administratifs sera rattaché à la Nouvelle-Calédonie.

4.1.2. - Un programme de formation de cadres moyens et supérieurs, notamment techniques et financiers, sera soutenu par l'Etat à travers les contrats de développement pour accompagner les transferts de compétences réalisés et à venir.

Un programme spécifique, qui prendra la suite du programme "400 cadres " et concernera les enseignements secondaire, supérieur, et professionnel tendra à la poursuite du rééquilibrage et à l'accession des kanak aux responsabilités dans tous les secteurs d'activités.

4.2. - Le développement économique.

4.2.1. - Des contrats de développement pluriannuels seront conclus avec l'Etat. Ils pourront concerner la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes et tendront à accroître l'autonomie et la diversification économiques.

4.2.2. Les mines.

Un schéma de mise en valeur des richesses minières du territoire sera élaboré. Sa mise en oeuvre sera contrôlée par la Nouvelle-Calédonie grâce au transfert progressif de l'élaboration et de l'application du droit minier.

4.2.3. - La politique énergétique contribuera à l'objectif d'autonomie et de rééquilibrage : recherche de sites hydroélectriques, programmation de l'électrification rurale tenant compte des coûts différenciés liés à la géographie du Territoire. Les opérateurs du secteur seront associés à la mise en oeuvre de cette politique.

4.2.4. - Le financement de l'économie devra être modernisé.

- L'Exécutif sera consulté sur les décisions de politique monétaire. La Nouvelle-Calédonie sera représentée dans les instances compétentes de l'Institut d'émission.

- Pour financer le développement, l'Institut calédonien de participation sera maintenu dans son rôle et ses attributions. Il sera créé un fonds de garantie pour faciliter le financement des projets de développement sur les terres coutumières.

- Des objectifs d'intérêt public en faveur du développement seront fixés pour la Banque calédonienne d'investissement. Les collectivités, dans la limite de leurs compétences, pourront soutenir le développement des entreprises en collaboration avec le secteur bancaire ;

- Un dispositif spécifique sera mis en place pour faciliter la restructuration et le redressement des entreprises.

4.3. - La politique sociale :

4.3.1. - L'effort en faveur du logement social sera poursuivi avec le concours de l'Etat.

L'attribution des financements et les choix des opérateurs devront contribuer à un équilibre géographique. Une distinction sera effectuée entre les rôles de collecteur, de promoteur et de gestionnaire du parc social.

4.3.2. - Une couverture sociale généralisée sera mise en place.

4.4. - Le contrôle des outils de développement :

La Nouvelle-Calédonie sera mise à même, au cours de la nouvelle période qui s'ouvre, de disposer d'une maîtrise suffisante des principaux outils de son développement. Lorsque l'Etat détient directement ou indirectement la maîtrise totale ou partielle de ces outils, la Nouvelle-Calédonie le remplacera selon des modalités et des calendriers à déterminer. Lorsque la Nouvelle-Calédonie le souhaitera, les établissements publics nationaux intervenant seulement en Nouvelle-Calédonie deviendront des établissements publics de la Nouvelle-Calédonie.

Sont notamment concernés : Office des postes et télécommunications, Institut de formation des personnels administratifs, Société néo-calédonienne de l'énergie ENERCAL, Institut calédonien de participation, Agence de développement rural et d'aménagement foncier, Agence de développement de la culture kanak ...

Lorsque les organismes n'interviennent pas seulement en Nouvelle-Calédonie, celle-ci devra disposer des moyens de faire valoir ses orientations stratégiques, en ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie par une participation dans le capital ou les instances dirigeantes.

5 - L'EVOLUTION DE L'ORGANISATION POLITIQUE DE LA NOUVELLE-CALEDONIE :

Au cours du quatrième mandat (de cinq ans) du Congrès, une consultation électorale sera organisée. La date de cette consultation sera déterminée par le Congrès, au cours de ce mandat, à la majorité qualifiée des trois cinquièmes.

Si le Congrès n'a pas fixé cette date avant la fin de l'avant-dernière année de ce quatrième mandat, la consultation sera organisée, à une date fixée par l'Etat, dans la dernière année du mandat. La consultation portera sur le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l'accès à un statut international de pleine responsabilité et l'organisation de la citoyenneté en nationalité.

Si la réponse des électeurs à ces propositions est négative, le tiers des membres du Congrès pourra provoquer l'organisation d'une nouvelle consultation qui interviendra dans la deuxième année suivant la première consultation. Si la réponse est à nouveau négative, une nouvelle consultation pourra être organisée selon la même procédure et dans les mêmes délais.

Si la réponse est encore négative, les partenaires politiques se réuniront pour examiner la situation ainsi créée Tant que les consultations n'auront pas abouti à la nouvelle organisation politique proposée, l'organisation politique mise en place par l'accord de 1998 restera en vigueur, à son dernier stade d'évolution, sans possibilité de retour en arrière, cette « irréversibilité » étant constitutionnellement garantie.

Le résultat de cette consultation s'appliquera globalement pour l'ensemble de la Nouvelle-Calédonie. Une partie de la Nouvelle-Calédonie ne pourra accéder seule à la pleine souveraineté, ou conserver seule des liens différents avec la France, au motif que les résultats de la consultation électorale y auraient été différents du résultat global. L'Etat reconnaît la vocation de la Nouvelle-Calédonie à bénéficier, à la fin de cette période, d'une complète émancipation.

6 - APPLICATION DE L'ACCORD :

6.1. - Textes : Le Gouvernement engagera la préparation des textes nécessaires à la mise en oeuvre de l'accord et notamment du projet de loi de révision constitutionnelle en vue de son adoption au Parlement. Si cette révision ne pouvait être menée à bien et si les modifications constitutionnelles nécessaires à la mise en application des dispositions de l'accord ne pouvaient être prises, les partenaires se réuniraient pour en examiner les conséquences sur l'équilibre général du présent accord.

6.2. - Consultations : Des consultations seront organisées en Nouvelle-Calédonie auprès des organisations politiques, coutumières, économiques et sociales sur l'accord conclu, à l'initiative des signataires.

6.3. - Scrutin de 1998 : Un scrutin sera organisée avant la fin de l'année 1998 sur l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie, objet du présent accord. La loi constitutionnelle pour la Nouvelle-Calédonie permettra que ne se prononcent que les électeurs admis à participer au scrutin prévu à l'article 2 de la loi du 9 novembre 1988.

6.4. - Elections aux assemblées de province et au Congrès Des élections aux assemblées de province et au Congrès auront lieu dans les six mois suivant l'adoption des textes relatifs à l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie. Les mandats des membres des assemblées de province prendront fin à la date de ces élections.

6.5. - Comité des signataires :

Un comité des signataires sera mis en place pour :

- prendre en compte les avis qui seront formulés par les organismes locaux consultés sur l'accord ;

- participer à la préparation des textes nécessaires pour la mise en oeuvre de l'accord ;

- veiller au suivi de l'application de l'accord.

ANNEXE 5 - RELEVE DE CONCLUSIONS VIIÈME COMITÉ DES SIGNATAIRES DE L'ACCORD DE NOUMÉA DU 8 DÉCEMBRE 2008

___________

Le VIIème comité des signataires de l'Accord de Nouméa institué par le point 6.5 de l'Accord s'est réuni à Paris le 8 décembre 2008, sous la présidence de M. François FILLON, Premier ministre.

Participaient à ce comité, en leur qualité de signataires de l'Accord : M. Pierre FROGIER, M. Bernard DELADRIERE, M. Simon LOUECKHOTE, M. Harold MARTIN, M. Paul NEAOUTYINE, M. Victor TUTOGORO, M. Rock WAMYTAN.

Comme l'année précédente, la réunion a été élargie aux parlementaires ainsi qu'aux présidents des provinces, du congrès et du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. M. Gaël YANNO, député et M. Philippe GOMES ont participé à la réunion à ce titre.

M. Pierre FROGIER et M. Bernard DELADRIERE étaient accompagnés d'une délégation composée de M. Eric GAY, M. Maurice PONGA, Mme Henriette WAHUZUE-FALELAVAKI, Mme Virginie RUFFENACH, M. Silipeleto MULIAKAAKA.

M. MARTIN était accompagné d'une délégation composée de M. Didier LEROUX, M. Pascal VITTORI, Mme Armande DURAISIN, Mme Reine-Marie CHENOT, M. Alésio SALIGA, M. EGOME BAKO.

M. Paul NEAOUTYINE, M. Victor TUTOGORO, M. Rock WAMYTAN étaient accompagnés d'une délégation composée de M. Charles WASHETINE, M. Adolphe DIGOUE, M. André NEMIA, M. Alosio SAKO, M. Gilbert TUYENON, M. Damien YEIWENE.

Etaient également présents Mme Michèle ALLIOT-MARIE, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, M. Yves JEGO, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, le conseiller du Premier ministre pour les affaires intérieures et le conseiller du Premier ministre pour l'administration territoriale, les collectivités locales et l'outre-mer.

Les discussions du VIIème comité des signataires ont été ouvertes par M. François FILLON, Premier ministre.

*

1. Transferts de compétences

Le comité des signataires approuve la définition des périmètres et des modalités des transferts de compétences suivants, tels qu'ils ont été précisés au cours de la réunion :

- police et sécurité en matière de circulation aérienne intérieure ;

- police et sécurité en matière de circulation maritime dans les eaux territoriales ;

- enseignement du second degré public et privé et du premier degré privé ;

- enseignement agricole ;

- centre de documentation pédagogique ;

- santé scolaire ;

- agence de développement de la culture kanak ;

- agence de développement rural et de l'aménagement foncier.

Le comité des signataires approuve les points suivants qui s'appliquent à l'ensemble des transferts :

- la période de référence pour la compensation financière sera de 3 ans pour le fonctionnement et de 10 ans pour l'investissement ;

- la compensation sera indexée sur la DGF ;

- l'indemnité d'éloignement sera intégrée dans le calcul de la compensation ;

- aucune compensation ne sera accordée à la Nouvelle-Calédonie pour des charges liées à l'activité normative (toutefois, une assistance juridique est envisagée pour la compétence droit civil, règles concernant l'état civil et droit commercial).

- aucune de ces compétences ne peut faire l'objet d'un transfert partiel, ce qui n'exclut pas un transfert progressif ;

- les textes applicables en Nouvelle-Calédonie au jour choisi par le Congrès pour le transfert effectif d'une compétence restent applicables tant que le Congrès ne les modifie pas ;

- le processus d'intégration dans la fonction publique néo-calédonienne des fonctionnaires et agents de l'Etat découlant des transferts de compétences ne s'accompagnera pas de mesures de soutien de l'Etat à la caisse locale de retraite. Toutefois, ce processus pourra intégrer des conditions d'âge et faire l'objet d'une étude, en concertation avec l'Etat, afin de ne pas aggraver le déséquilibre du régime.

Le comité des signataires approuve les modifications de la loi organique du 19 mars 1999 rendues nécessaires par les scénarios adoptés.

Le comité des signataires se félicite de la qualité des travaux qui ont permis d'aboutir à des scénarios de transfert de compétences réalistes dont la progressivité permet d'assurer la continuité et la qualité du service rendu à nos concitoyens, en particulier dans le secteur de l'enseignement.

M. Paul NEAOUTYINE souhaite que la démarche entreprise pour les compétences de l'article 21-3 soit reprise pour les compétences de l'article 27 de la loi organique.

S'agissant de l'enseignement, le comité des signataires se félicite des garanties apportées par l'Etat, tant sur les modalités de transfert des personnels, qui seront mis à disposition globalement pendant une durée à déterminer, que sur les conditions de compensation financière des transferts (prise en charge de la construction d'un lycée en base).

En cas de contestations du volume des effectifs transférés, l'Etat s'engage à faire appel à une évaluation indépendante par un corps d'inspection.

Le comité des signataires prend acte du fait que le projet de lycée polyvalent à dominante professionnelle du Sud (Mont Dore) ainsi que celui du lycée de Pouembout pourront être financés dans ce nouveau cadre institutionnel. L'Etat précise que les projets prêts à démarrer avant le transfert pourront bénéficier des financements de l'Etat.

Dans l'esprit de l'Accord de Nouméa et conformément au consensus exprimé le 17 octobre 2008, le comité des signataires constate que, dans un souci de réalisme et de progressivité, des préalables sont requis pour certaines compétences inscrites à l'article 21.III (sécurité civile, droit civil, droit commercial). Les modalités de transfert doivent tenir compte de ces préalables et, en conséquence, ces compétences seront inscrites à l'article 27 de la loi organique du 19 mars 1999.

L'Etat s'engage, ainsi qu'il l'a exposé lors du comité du pilotage du 17 octobre 2008 et selon les modalités précisées dans les fiches de présentation des compétences, à accompagner la Nouvelle-Calédonie pour l'exercice des compétences dont le calendrier de transfert est modifié. Cet accompagnement fera l'objet d'un protocole spécial pour chacune de des deux catégories de compétence qui sera signé au premier semestre 2009 et fera l'objet d'une évaluation annuelle.

S'agissant du droit civil, de l'état civil et du droit commercial, le protocole d'accompagnement portera les engagements suivants :

- appui de l'Etat à la Nouvelle-Calédonie pour le recensement des textes applicables en ces domaines et extension par l'Etat des textes en suspens ;

- constitution d'un groupe de suivi du transfert de cette compétence avec des fonctionnaires de haut niveau de la direction des affaires civiles et des grâces et de la délégation générale à l'outre-mer ;

- renforcement par la Nouvelle-Calédonie de ses services en charge de l'élaboration des textes et soutien de l'Etat par des formations adaptées ;

- définition des modalités de soutien après le transfert ;

Après le transfert, l'Etat soutiendra la Nouvelle-Calédonie pour l'exercice de cette compétence (détachement d'un magistrat ou fonctionnaires si besoin est, poursuite du travail du groupe de suivi, aide à la rédaction des législations).

S'agissant de la sécurité civile, le protocole d'accompagnement se fondera sur le schéma directeur d'analyse et de couverture des risques (SDACR) en cours d'approbation et prévoira un accompagnement technique et financier par l'Etat permettant un renforcement des moyens opérationnels. Ce protocole abordera également la formation et la sensibilisation des responsables sur cette compétence. L'ordonnance de février 2006 sera modifiée pour adapter à la Nouvelle-Calédonie les dispositions concernant les services d'incendie et de secours.

*

2. Propositions de modifications de la loi organique du 19 mars 1999 issues du groupe de travail de 2006 (hors transferts de compétences)

Le comité des signataires prend acte de l'accord existant sur l'essentiel des propositions émanant du groupe de travail de 2006. De nombreuses propositions permettent un fonctionnement plus équilibré et en même temps plus efficace des institutions. D'autres assurent une plus grande transparence des relations entre les exécutifs et les assemblées.

Le comité approuve le calendrier d'élaboration tel que défini ci-après :

- le haut-commissaire réunira, au début de l'année 2009, un groupe de travail pour lui soumettre l'avant projet de loi organique ;

- information consultation informelle du Congrès en mars 2009 ;

- consultation du Congrès dans les jours qui suivront les élections provinciales du 10 mai 2009.

Le gouvernement s'engage à présenter au Parlement ce projet en priorité pour que la loi organique de modifications puisse être promulguée en août 2009.

*

3. Grands projets miniers et métallurgiques

3.1. Contexte général

Le comité des signataires constate les avancées significatives des grands projets miniers en 2008. Il marque sa satisfaction des engagements tenus par l'Etat qui a soutenu les projets par une défiscalisation significative et apporté son expertise notamment sur les questions d'environnement pour Goro Nickel.

Le comité des signataires note également avec satisfaction la volonté réaffirmée des industriels de poursuivre ces projets en dépit des récentes fluctuations du nickel. Les accords de financement assurent une sécurité satisfaisante.

Le comité des signataires a souligné l'importance de l'appui apporté par Mme Anne DUTHILLEUL.

3.2. Actionnariat

Le comité des signataires continue de se montrer vigilant sur la stabilité de l'actionnariat d'ERAMET et de celui de sa filiale calédonienne, la SLN. L'Etat, également attentif, confirme que les branches d'activité de cette société sont, selon son analyse, des actifs stratégiques.

Le comité des signataires note avec intérêt le dernier état des discussions entre l'actionnaire de référence de la SLN et l'actionnariat calédonien, en vue d'associer plus étroitement ce dernier à la gouvernance et à la stratégie de la SLN. M. Pierre FROGIER a proposé que le prochain comité des signataires puisse évoquer la stratégie de la Nouvelle Calédonie en matière minière et notamment par son outil financier qu'est la STCPI.

3.3. Le projet de Koniambo- usine du Nord

Le comité des signataires reste très attentif au bon déroulement du projet. Il souhaite la poursuite d'une coopération entre l'Etat et les autorités publiques calédoniennes intéressées, grâce notamment à la mission de Mme Anne DUTHILLEUL.

L'Etat indique que la tranche 2008 de défiscalisation Loi Girardin de, 290 millions de dollars sera revue avec la DGI, en fonction des possibilités réelles de défiscalisation en 2008 et en tenant compte de la réduction des dépenses effectives du projet sur 2007-2008.

Le comité des signataires souligne qu'une grande attention doit être portée aux retombées du projet sur l'emploi local. Il souhaite une bonne gestion des pics d'activité, pour lesquels l'accueil de travailleurs étrangers restera indispensable mais doit être soigneusement préparé.

Le comité des signataires se félicite des accords de financement confirmés en octobre 2007 et de ce qu'ils ne sont pas remis en cause, malgré la crise financière actuelle. Ils permettent d'assurer la totalité des investissements nécessaires au projet Koniambo. Ils accordent une place équitable au partenaire calédonien majoritaire dans les distributions futures.

3.4. Le projet de Goro- usine du Sud

L'Etat félicite les Présidents des trois Provinces de Nouvelle-Calédonie de l'aboutissement favorable des discussions sur le pacte d'actionnaires avec la société Vale et des solutions de financement arrêtées permettant une participation significative de la Nouvelle-Calédonie dans le projet de Goro, malgré les surcoûts.

L'Etat se réjouit de ce que le classement du récif corallien du Sud de la Nouvelle-Calédonie au patrimoine de l'UNESCO ait été jugé pleinement compatible avec le projet Goro. La surveillance dont sera entouré ce projet confortera celle de la zone tampon de la Baie de Prony voisine.

Les recommandations de l'expert envoyé par l'Etat sur le choix de l'émissaire de rejet en mer ont été retenues. L'Etat salue la conclusion d'un accord cadre de suivi du projet de Goro avec les autorités locales et l'octroi des permis d'exploitation ICPE, qui ont permis d'engager la phase finale de construction et d'essais, permettant un démarrage de la production de l'usine au printemps 2009.

*

4. Rééquilibrage économique de la Nouvelle-Calédonie

Le comité des signataires a pris connaissance avec un vif intérêt des récents travaux conduits par l'AFD, l'ISEE et l'IEOM sur le rééquilibrage social et économique des différents espaces géographiques de la Nouvelle-Calédonie.

Entre 1996 et 2004, les écarts entre PIB/hab. ont baissé de 50%. Les Iles Loyauté se rapprochent de la Grande Terre. Le rapprochement avec la province Sud est particulièrement net. En 1989, les écarts moyens entre les 2 provinces étaient de 1 à 5 (en défaveur des Iles Loyauté) ; en 1996 cette différence n'est plus que de 3,6. En 2004, l'écart est réduit à 2,8.

Le comité des signataires constate avec satisfaction qu'un rééquilibrage incontestable se manifeste depuis le milieu des années 1990, dans plusieurs domaines :

- économique avec l'émergence de pôles structurants ;

- social avec l'amélioration de l'espérance de vie ;

- d'accès aux responsabilités avec la formation de cadres mélanésiens.

Ce rééquilibrage tient pour beaucoup au volontarisme des différentes institutions et à la mise en oeuvre de politiques publiques appropriées.

Les résultats obtenus dans le processus de rééquilibrage en cours montrent la pertinence des politiques conduites par l'Etat (interventions économiques, programme Cadre Avenir, SMA...) et les collectivités de Nouvelle-Calédonie (interventions économiques). Le comité des signataires souligne toutefois que le rééquilibrage est un processus de long terme. Il relève que ce rééquilibrage doit également comporter, au-delà des programmes en cours, des actions à destinations de la jeunesse, confrontée à une perte de ses repères.

Le développement du chantier de l'usine du Nord et sa bonne intégration dans son environnement économique et social contribuent au développement endogène du nord de la Nouvelle-Calédonie. L'Etat confirme son soutien à l'aménagement de la zone Voh, Koné, Pouembout.

M. Paul NEAOUTYINE a attiré l'attention du comité des signataires sur la nécessaire connaissance des flux migratoires en Nouvelle-Calédonie, que le recensement de 2009 permettra de préciser.

M. Paul NEAOUTYINE a insisté pour le programme Cadre Avenir contribue à l'exercice des compétences transférées.

*

5. La mise en place de l'euro en Nouvelle-Calédonie

Le comité des signataires rappelle que l'introduction de l'euro ne peut être envisagée qu'à l'échelle des trois territoires français du Pacifique.

Le comité des signataires prend acte de la proposition de l'Etat de confier au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, en liaison avec l'institut d'émission de l'outre-mer, la mission d'organiser des groupes de travail avec les élus et les représentants socio-professionnels. L'Etat engagera une démarche similaire en Polynésie française et à Wallis et Futuna.

Ce bilan objectif de l'euro pourrait ensuite éclairer un débat au Congrès.

* *

*

ANNEXE 6 - POPULATION DES COMMUNES DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

___________

Communes,
"zones" et provinces

Date des recensements*

Variation en rythme
annuel (%)

1989

1996

2004

1989/1996

1996/2004

Champ : population sans doubles comptes

Source : Insee-Isee, Recensements de la population Nouvelle-Calédonie

Bélep

745

923

930

3,1

0,1

Bouloupari

1456

1 591

2 089

1,3

3,3

Bourail

4 122

4 364

4 779

0,8

1,1

Canala

2 907

3 374

3 512

2,1

0,5

Dumbéa

10 052

13 888

18 602

4,7

3,6

Farino

237

279

459

2,3

6,1

Hienghène

2 122

2 208

2 627

0,6

2,1

Houaïlou

3 671

4 332

4 537

2,4

0,6

Ile des Pins (L')

1 465

1 671

1 840

1,9

1,2

Kaala-Gomen

1 549

1 787

1 881

2,1

0,6

Koné

2 919

4 088

4 500

4,9

1,2

Kouaoua

1 059

1 524

1 586

5,3

0,5

Koumac

2 194

2 647

3 003

2,7

1,5

La Foa

2 155

2 502

2 903

2,1

1,8

Lifou

8 726

10 007

10 320

2,0

0,4

Maré

5 646

6 896

7 401

2,9

0,8

Moindou

461

568

602

3,0

0,7

Mont-Dore (Le)

16 370

20 780

24 195

3,4

1,8

Nouméa

65 110

76 293

91 386

2,3

2,2

Ouégoa

1 881

2 034

2 114

1,1

0,5

Ouvéa

3 540

3 974

4 359

1,7

1,1

Païta

6 049

7 862

12 062

3,8

5,2

Poindimié

3 590

4 340

4 824

2,7

1,3

Ponérihouen

2 326

2 691

2 726

2,1

0,2

Pouébo

2 242

2 352

2 381

0,7

0,1

Pouembout

854

1 189

1471

4,8

2,6

Poum

1 038

1 320

1 390

3,5

0,6

Poya (Nord)

1 780

2 428

2 478

4,5

0,2

Poya (Sud)

82

94

122

2,0

3,1

Sarraméa

400

486

610

2,8

2,8

Thio

2 368

2 614

2 743

1,4

0,6

Touho

1 963

2 234

2 274

1,9

0,2

Voh

1 686

1 942

2 240

2,0

1,7

Yaté

1 408

1 554

1 843

1,4

2,1

Province Iles Loyauté*

17 912

20 877

22 080

2,2

0,7

"zone" Nord ouest (No)*

12 020

15 401

16 963

3,6

1,2

"zone" Nord est (Ne)*

22 506

26 012

27 511

2,1

0,7

Province Nord*

34 526

41 413

44 474

2,6

0,9

"zone" Grand Nouméa (GN)*

97 581

118 823

146 245

2,8

2,5

"zone" Sud rural (Sr)*

14 154

15 723

17 990

1,5

1,6

Province Sud*

111 735

134 546

164 235

2,7

2,4

Nouvelle-Calédonie*

164 173

196 836

230 789

2,6

1,9

*(le prochain recensement commence en juillet 2009)

ANNEXE 7 AVIS DU CONGRÈS DE NOUVELLE-CALÉDONIE DU 12 JUIN 2009

Annexe 7 avis du congrès de Nouvelle-Calédonie du 12 juin 2009

ANNEXE 8 DÉLIBÉRATION DU CONSEIL GÉNÉRAL DE MAYOTTE DU 8 JUIN 2009

Annexe 8 délibération du conseil général de Mayotte du 8 juin 2009

* 1 Voir le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs à la Nouvelle-Calédonie, n° 180 (1998-1999).

* 2 Le Comité des signataires est organisé par l'article 6.5 de l'Accord de Nouméa. Voir le relevé de conclusions de la VIIème réunion de ce Comité en annexe.

* 3 Voir le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest, Mme Michèle André, MM. Christian Cointat et Yves Détraigne, Départementalisation de Mayotte : sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités, n° 115 (2008-2009).

* 4 Voir cet avis en annexe au présent rapport.

* 5 Voir cet avis en annexe au présent rapport.

* 6 Rapport fait au nom de la commission des lois par MM. Jean-Jacques Hyest, Christian Cointat et Simon Sutour à la suite d'une mission effectuée en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna du 9 au 20 septembre 2003, n° 216 (2003-2004).

* 7 Voir le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs à la Nouvelle-Calédonie, n°180 (1998-1999).

* 8 La déclaration signée à Matignon et l'accord Oudinot constituent les « accords de Matignon ».

* 9 Avec un taux de participation de 74 %.

* 10 Etaient en outre réputées avoir leur domicile sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie, alors même qu'elles accomplissaient leur service national ou poursuivaient un cycle d'études ou de formation continue hors du territoire, les personnes qui avaient antérieurement leur domicile sur le territoire.

* 11 A la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne sur des listes bloquées.

* 12 Selon l'article 62 de la loi organique du 19 mars 1999, le congrès est composé de 7 élus de la province des Îles Loyauté (sur 14), de 15 élus de la province Nord (sur 22) et de 32 élus de la province Sud (sur 40).

* 13 Décision n°99-410 DC du 15 mars 1999.

* 14 Loi constitutionnelle n° 2007-237 du 23 février 2007 modifiant l'article 77 de la Constitution.

* 15 Voir le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest sur le projet de loi constitutionnelle modifiant l'article 77 de la Constitution, n° 145, 2006-2007.

* 16 Le tableau annexe est le tableau des personnes non admises à participer à la consultation du 8 novembre 1998.

* 17 Selon l'article 188 de la loi organique du 19 mars 1999, « Les périodes passées en dehors de la Nouvelle-Calédonie pour accomplir le service national, pour suivre des études ou une formation ou pour des raisons familiales, professionnelles ou médicales ne sont pas, pour les personnes qui y étaient antérieurement domiciliées, interruptives du délai pris en considération pour apprécier la condition de domicile. »

* 18 Voir le relevé de conclusions du Comité des signataires du 8 décembre 2008.

* 19 Voir le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest, Mme Michèle André, MM. Christian Cointat et Yves Détraigne, Départementalisation de Mayotte : sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités, n° 115 (2008-2009).

* 20 Voir le rapport fait au nom de la commission des Lois par M. José Balarello sur le projet de loi organisant une consultation de la population de Mayotte, n° 270, 1999-2000.

* 21 Voir le rapport fait au nom de la commission des Lois par M. José Balarello, sur le projet de loi relatif à Mayotte, n° 361, 2000-2001.

* 22 En effet, les lois organiques doivent être soumises au Conseil constitutionnel avant leur promulgation (art. 61, al. 1er, Constitution).

* 23 Lettre du Premier ministre au Président de la République publiée au Journal officiel du 21 janvier 2009, p. 1313.

* 24 Décret n° 2009-67 du 20 janvier 2009 décidant de consulter des électeurs de Mayotte en application des articles 72-4 et 73 de la Constitution.

* 25 Voir le Journal officiel des débats, Sénat, séance du 12 février 2009, http://www.senat.fr/seances/s200902/s20090212/s20090212_mono.html

* 26 Proclamation des résultats publiée au Journal officiel du 4 avril 2009, p. 5954.

* 27 Loi organique n°2007-1719 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

* 28 Une telle dérogation est déjà prévue en métropole par le code général des collectivités territoriales et a été étendue à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon par la loi organique dite DSIOM du 21 février 2007.

* 29 Elles ne pourront excéder 50% des indemnités versées aux membres des assemblées de province.

* 30 Elle sera de 20% des indemnités versées aux membres des assemblées de province.

* 31 Notamment, articles L. 3123-29 et L. 4135-29 du code général des collectivités territoriales.

* 32 Soit entre 2004 et 2009 ou entre 2009 et 2014.

* 33 Relevé des conclusions du Comité des signataires du 8 décembre 2008, présidé par le Premier ministre.

* 34 Cet avis relève que « la compétence de l'Etat, au titre de la « sécurité civile », comme le précise l'article premier de la loi du 13 août 2004 susvisée, porte sur « la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes » et, au titre de la « police et (de la) sécurité en matière de circulation maritime dans les eaux territoriales », s'applique aux seules règles spécifiques de sécurité liées à la navigation. De son côté, la Nouvelle-Calédonie est compétente pour élaborer la réglementation du travail et en assurer l'application dans les lieux où ces appareils sont exploités. En conséquence, les provinces, compétentes en vertu de l'article 20 de la loi organique dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'Etat ou à la Nouvelle-Calédonie, exercent une compétence générale pour définir les règles de sécurité relatives aux appareils à pression. Cette compétence des provinces ne saurait, toutefois, faire obstacle à la compétence de l'Etat en matière de « défense » résultant du 3° du I de l'article 21 de la loi organique. ».

* 35 Avis du Conseil d'État (section sociale) du 7 février 2006 et avis du tribunal administratif de Nouméa n° 10/05 du 2 mars 2006.

* 36 Arrêt n° 279923 du 11 juillet 2008.

* 37 Voir le relevé de conclusions du Comité des signataires du 8 décembre 2008 en annexe au présent rapport.

* 38 L'article 72-2, avant dernier alinéa, de la Constitution dispose que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

* 39 Le I de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 dispose que :

« Les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière dans les conditions fixées par les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales.

« Les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts.

« Le droit à compensation des charges d'investissement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fonds de concours, constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert de compétences. Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent alinéa, après avis de la commission consultative mentionnée à l'article L. 1211-1 du code général des collectivités territoriales.

« Le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences. ».

Le décret n° 2005-1509 du 6 décembre 2005 pris pour l'application de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 prévoit que la période prise en considération pour le calcul de la compensation des dépenses d'investissement est de 5 ans pour les routes classées dans le domaine routier national et de 10 ans pour les aérodromes civils, les ports maritimes, les établissements d'enseignement agricole, les collèges et lycées à section binationale ou internationale et les écoles de la marine marchande.

* 40 Prévue à l'article 59-1, voir l'article 9 du projet de loi organique.

* 41 Le contrôle aérien en route prend en charge les avions dans les zones situées entre les aérodromes. Ainsi, sur un trajet, un pilote dialogue d'abord avec le contrôle au sol de l'aéroport de départ, puis avec le contrôle d'aérodrome, puis avec le contrôle d'approche, puis enfin avec le contrôle en route sur la plus grande partie du vol.

* 42 Voir l'étude d'impact jointe au projet de loi organique.

* 43 Aux termes de cet article : « La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son corps d'origine, est réputé occuper son emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce des fonctions hors du service où il a vocation à servir. 

« Elle ne peut avoir lieu qu'avec l'accord du fonctionnaire et doit être prévue par une convention conclue entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueil.

« Le fonctionnaire peut être mis à disposition auprès d'un ou de plusieurs organismes pour y effectuer tout ou partie de son service ».

* 44 Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 45 Loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* 46 Article 9 de la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française, modifiant l'article 9 du statut de cette collectivité d'outre-mer.

* 47 Article L. 2253-1 du code général des collectivités territoriales.

* 48 Article L. 5831-3 du code général des collectivités territoriales

* 49 Articles L. 5843-1 à 5843-4 du code général des collectivités territoriales

* 50 Voir le commentaire de l'article premier bis nouveau du projet de loi.

* 51 Ces principes sont notamment tirés de la loi 82-610 du 15 juillet 1982.

* 52 Article L. 1411-4 du code général des collectivités territoriales.

* 53 Ces modifications reprennent elles aussi les dispositions applicables en métropole : article L.1411-7 du code général des collectivités territoriales.

* 54 Voir notamment CJCE, 18 novembre 1999, Teckal.

* 55 Les dispositions de cet article régissent les délégations de service public conclues par les provinces.

* 56 Articles LO 236-1 à LO 236-3.

* 57 Articles L. 2312-1 et L. 3312-1 du code général des collectivités territoriales.

* 58 La procédure serait la même que pour les communes de plus de 20.000 habitants : articles L. 1612-12, 1612-13 et 1612-14 du code général des collectivités territoriales.

* 59 Article 208-5 nouveau de la loi organique : lorsque le budget de la Nouvelle-Calédonie ou d'une province n'a pas été voté en équilibre et qu'il a, pour cette raison, été transmis à la chambre territoriale des comptes, son exécution est suspendue jusqu'au terme de la procédure.

* 60 Article 208-9 nouveau de la loi organique : lorsque l'arrêté des comptes fait apparaître un déficit égal ou supérieur à 5 % des recettes de la section de fonctionnement, la chambre territoriale des comptes, saisie par le haut-commissaire, propose des mesures pour rétablir l'équilibre. Lors de l'exercice suivant, le budget lui est transmis d'office afin qu'elle l'examine. Si, à l'issue de cet examen, elle constate que la collectivité concernée n'a pas pris des mesures suffisantes pour résorber le déficit, elle propose des mesures au haut-commissaire qui règle le budget et le rend exécutoire.

* 61 Article LO 262-43 du code des juridictions financières.

* 62 Articles L. 135-1 et suivants du code des juridictions financières.

* 63 Article 135-3 du même code.

* 64 Cette possibilité existe néanmoins pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics : article L. 1618-2 du code général des collectivités territoriales.

* 65 Décision n° 0735 du 27 septembre 2007, rendue à l'occasion d'un litige dans lequel la fédération des fonctionnaires contestait la validité de statuts particuliers, en invoquant la méconnaissance du statut général.

* 66 Cette élection doit, aux termes de l'article 115, intervenir au plus tard cinq jours après l'élection des membres du gouvernement. Toutefois, en 2009, si le président du gouvernement a été élu le 5 juin, le vice-président n'a été élu que le 15 juin.

* 67 Article 69, second alinéa, de la Constitution.

* 68 Le remplacement des élus n'est possible qu'en cas de décès ou de démission (volontaire ou d'office), qui sont seuls constitutifs d'une vacance au sens de l'article 193 de la loi organique.

* 69 Article LO 6224-1 du code général des collectivités territoriales.

* 70 Article LO 6325-1 du code général des collectivités territoriales.

* 71 Article LO 6434-1 du code général des collectivités territoriales.

* 72 Article L. 4135-29 du code général des collectivités territoriales.

* 73 Articles L. 127-1 à 127-3 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.

* 74 Article L. 195 du code électoral.

* 75 C'est-à-dire dans les entités détenues par des capitaux publics, travaillant principalement pour le compte de la Nouvelle-Calédonie, ou bénéficiant de son soutien financier, ou dans les filiales de ces mêmes entreprises, établissements et sociétés.

* 76 Loi organique n°2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

* 77 L'article 112 de la loi organique du 19 mars 1999 renvoie à l'article LO 146 du code électoral, qui tend à instituer une incompatibilité complète entre l'appartenance au gouvernement et l'exercice de fonctions rémunérées dans les entreprises étroitement liées aux collectivités publiques.

* 78 Plus précisément, ce cumul pourrait être interprété comme une prise illégale d'intérêts (article L. 432-12 du code pénal).

* 79 L'article 37 de la Constitution dispose que :

« Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire.

« Les textes de forme législative intervenus en ces matières peuvent être modifiés par décrets pris après avis du Conseil d'Etat. Ceux de ces textes qui interviendraient après l'entrée en vigueur de la présente Constitution ne pourront être modifiés par décret que si le Conseil constitutionnel a déclaré qu'ils ont un caractère réglementaire en vertu de l'alinéa précédent. »

* 80 Voir les articles L. 521-1 et suivants du code de justice administrative.

* 81 Voir les articles L. 2131-12 (communes), L. 3241-1 (départements) et L. 261-1 (régions) du code général des collectivités territoriales.

* 82 Voir les articles L.O. 6153-1, L.O. 6244-1, L.O. 6344-1 et L.O. 6453-1 du code général des collectivités territoriales.

* 83 De dix ans au moins aux termes du projet de loi du pays.

* 84 Avis n° 382.639 de l'assemblée générale du Conseil d'Etat du 2 avril 2009, sur le projet de loi du pays relative au soutien et à la promotion de l'emploi local.

* 85 Rapport fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest, Mme Michèle André, MM. Christian Cointat et Yves Détraigne, à l'issue d'une mission d'information à Mayotte, Départementalisation de Mayotte, sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités, n° 115 (2008-2009). http://senat.fr/noticerap/2008/r08-115-notice.html

* 86 Voir le rapport pour avis fait au nom de la commission des lois sur ce projet de loi par notre collègue Jean-Paul Virapoullé, n° 240 (2008-2009). http://senat.fr/rap/a08-240/a08-240.html

* 87 Articles L. 166-1 à L. 166-7.

* 88 Article D. 1115-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

* 89 Le dispositif initial reposait sur l'idée que le maire, agent de l'Etat, devait agir sans contrepartie lorsqu'il effectuait certaines tâches pour le compte de l'Etat. Cette conception du rôle du maire a été refusée par de nombreuses communes : au 1er septembre 2008, 336 d'entre elles, sur 2 000 volontaires, avaient réclamé une compensation financière à l'Etat, pour un montant total de 118 millions d'euros de demandes indemnitaires. Le Conseil d'Etat a reconnu, dès 2005, l'existence d'un préjudice financier pour les communes, puisque les dépenses nouvelles qu'elles devaient supporter - et notamment les dépenses découlant de la mise à disposition de personnels pour la collecte, l'instruction et la transmission des dossiers - n'étaient pas compensées par l'Etat (5 janvier 2005, Commune de Versailles). En conséquence, des montants importants ont dû être attribués aux communes qui avaient engagé un contentieux (plus de 20 millions d'euros au 1er septembre 2008).

* 90 Interdiction d'adopter des mesures entraînant des charges nouvelles ou des moins-values de recettes en l'absence d'une délibération évaluant et autorisant lesdites charges et moins-values.

* 91 Division du budget en chapitres.

* 92 Impossibilité de reporter les crédits de paiement non utilisés sur l'exercice suivant, sauf lorsqu'il s'agit de crédits de paiement disponibles sur opérations en capital.

* 93 Les crédits sont limitatifs ; ils sont votés par chapitre et, si le conseil d'administration en décide ainsi, par article.

* 94 Il s'agit des dispositions qui concernent les annexes explicatives qui accompagnent le budget et l'exécution de ce dernier.

* 95 La possibilité d'appliquer la procédure de demande d'avis au Conseil d'Etat dans le cadre d'un recours en appréciation de légalité est prévue depuis 2004, à l'article 174 de la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 96 Article L. 517 du code électoral.

* 97 Article L. 414 du code électoral.

* 98 Article L. 462 du code électoral.

* 99 Article L. 545 du code électoral.

* 100 Projet de loi n° 1141, déposé à l'Assemblée nationale le 7 octobre 2008 par Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche

* 101 Projet de loi de ratification n° 229 (2008-2009), déposé au Sénat le 18 février 2009 par Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

* 102 Articles LO 6113-1 du code général des collectivités territoriales pour Mayotte et LO 6413-1 du même code pour Saint-Pierre-et-Miquelon.

* 103 Du nom de Georges Mandel, alors ministre des colonies.

* 104 Ces conseils ont en fait un objet plus large que les associations cultuelles et diocésaines de métropole. Ils ont en effet compétence non seulement dans le domaine cultuel, mais également en matière scolaire, d'assistance médicale et d'assistance sociale.

* 105 La Guyane est en effet un département et les TAAF un territoire : ce ne sont donc pas des collectivités d'outre-mer au sens de l'article 74 de la Constitution.

* 106 Sous réserve de la départementalisation de Mayotte qui deviendrait en 2011 un autre DOM échappant également à cette loi.

* 107 Rapport de la commission de réflexion juridique sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics - 20 septembre 2006

* 108 Voir le rapport d'information, en date du 27 novembre 2008, de M. Jean-Jacques Hyest, Mme Michèle André, MM. Christian Cointat et Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois, rapport disponible sur Internet http://www.senat.fr/noticerap/2008/r08-115-notice.html.

* 109 Comme indiqué précédemment, l'article 74-1 de la Constitution, qui autorise le gouvernement à étendre par ordonnances, le cas échéant avec les modifications nécessaires, le droit en vigueur en métropole à la Nouvelle-Calédonie et aux collectivités d'outre-mer visées à l'article 74, prévoit en effet que la ratification de ces ordonnances doit intervenir dans les dix-huit mois qui suivent leur publication.

* 110 Signataires de l'accord de Nouméa :

- pour le FLNKS : MM. Rock Wamytan, Paul Neaoutyine, Charles Pidjot, Victor Tutugoro ;

- pour le Gouvernement, ses représentants sur place : MM. Alain Christnacht, Thierry Lataste ;

- pour le RPCR : MM. Jacques Lafleur, Pierre Frogier, Simon Loueckhote, Harold Martin, Jean Lèques, Bernard Deladrière.