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Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense

 

N° 513

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009

Enregistré à la Présidence du Sénat le 1er juillet 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense,

Par M. Josselin de ROHAN,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Christophe-André Frassa, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Jean-Luc Mélenchon, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1216, 1552, 1558, 1615, 1615, 1720, T.A. 299

Sénat :

462, 493 et 514 (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'Assemblée nationale a adopté le 16 juin dernier le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, qui avait été déposé par le gouvernement le 29 octobre 2008.

Alors que la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 est arrivée à échéance, ce projet de loi a pour vocation fondamentale de définir, à un horizon de six ans, l'évolution du niveau des moyens humains et financiers alloués à la politique de défense, et de fixer, à travers son rapport annexé, les grandes orientations de cette politique en matière d'organisation, de personnels, de fonctionnement et d'équipement.

Le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 présente au moins trois particularités.

Premièrement, il découle et constitue la première traduction de l'exercice de révision stratégique opéré à travers le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale adopté en juin 2008.

Les deux lois de programmation précédentes, couvrant les années 1997 à 2002 et 2003 à 2008, s'inscrivaient dans le cadre de la profonde réforme engagée en 1996 avec la professionnalisation des armées. Elles constituaient les deux premières étapes d'une planification visant à atteindre, en trois lois de programmation successives, un « modèle d'armée 2015 » défini en termes d'effectifs et d'équipements. Dans les faits, la marche vers ce modèle d'armée a été compromise dès la mise en oeuvre de la loi de programmation 1997-2002, marquée par une forte sous-exécution financière, et elle n'a pu être rétablie au cours de la période 2003-2008, malgré un relèvement substantiel de l'effort financier.

Les évolutions rapides de l'environnement de sécurité, dans un contexte d'engagement soutenu de nos forces sur les théâtres extérieurs, tout comme la nécessité de mettre la planification de nos équipements en accord avec les perspectives financières, plaidaient pour la définition d'un nouveau cadre de référence. C'est l'important travail qui a été effectué avec l'élaboration du nouveau Livre blanc, fruit d'une réflexion large et approfondie, menée pour la première fois dans un cadre allant très au-delà des seuls responsables de la défense.

En conséquence, la programmation militaire 2009-2014 ne sera pas la simple continuation des deux lois précédentes.

Elle ouvre une nouvelle phase, en s'appuyant sur un Livre blanc qui actualise les fondements de notre politique de défense et fixe de nouveaux objectifs opérationnels et de capacités, sans pour autant retenir un « modèle » qui risquerait de se révéler trop rigide dans un environnement très évolutif.

Elle s'inscrit néanmoins dans une planification à moyen terme fondée sur un engagement financier global (377 milliards d'euros 2008 sur la période 2009-2020) qui implique une progression du budget de la défense en grande partie concentrée sur la période 2015-2020.

Le rapport annexé précise pour la plupart des programmes d'équipement le nombre de matériels et les échéances de commande ou de livraison pour la période couverte par la loi, mais également pour la phase s'étendant jusqu'en 2020.

Une deuxième particularité de ce projet de loi tient à ce que cette programmation sur six ans, traditionnelle en matière de défense, connaîtra deux novations significatives. D'une part, elle doit s'articuler avec des lois de programmation des finances publiques couvrant trois exercices budgétaires et adoptées par le Parlement tous les deux ans. D'autre part, elle devrait être révisée au bout de quatre ans, avec l'adoption d'une loi de programmation couvrant la période 2013-2018. On s'oriente ainsi vers une programmation glissante, moins intangible, dans son principe, que celle arrêtée par les lois précédentes, et plus adaptable aux évolutions des différents paramètres, militaires, industriels ou financiers, susceptibles d'influer sur son exécution.

En outre, une première adaptation est intervenue entre le dépôt du projet de loi et son examen parlementaire, du fait du plan de relance de l'économie qui se traduit par une majoration de plus de 1 milliard d'euros de l'enveloppe financière 2009-2014 et modifie l'échéancier des ressources, avec une anticipation de certaines dépenses sur 2009 et 2010.

Enfin, la troisième particularité de ce projet de loi réside dans son important volet législatif.

Après son adoption par l'Assemblée nationale, il compte 21 articles. Au-delà des quatre articles ayant trait à la programmation proprement dite, le projet de loi comporte en effet plusieurs dispositions découlant directement des orientations du Livre blanc et des réformes qu'elles impliquent.

Il en est ainsi de l'article 5, qui actualise les dispositions du code de la défense relatives à l'organisation et aux attributions des pouvoirs publics en matière de défense.

Plusieurs dispositions visent à faciliter la mise en oeuvre des mesures de restructuration.

Les articles 10 et 11 entendent permettre de poursuivre l'évolution de notre secteur industriel de la défense afin de consolider notre base industrielle et technologique de défense. L'article 10 facilite la création par DCNS, entreprise dont le capital reste majoritairement détenu par l'Etat, de filiales dans lesquelles elle ne serait pas majoritaire, en vue de favoriser son développement à l'exportation grâce à des partenariats noués avec d'autres acteurs industriels. L'article 11 prévoit d'inscrire la SNPE sur la liste des entreprises privatisables, afin de rendre possible le regroupement de certaines de ses activités avec des entreprises privées du secteur de la défense, l'Etat conservant une action spécifique destinée à faire valoir les intérêts stratégiques nationaux.

Enfin, les articles 12 à 14 répondent à la nécessité, soulignée par le Livre blanc, de préciser le cadre législatif afin de concilier la protection du secret de la défense nationale et la conduite de certaines procédures judiciaires. A cet effet, les compétences de la commission consultative du secret de la défense nationale, autorité administrative indépendante, seront étendues.

Approuvant le cadrage retenu par le projet de loi en termes de ressources financières et d'effectifs, ainsi que l'orientation générale de notre politique de défense pour les six prochaines années qu'il traduit, et approuvant également les dispositions législatives qu'il comporte, la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées l'a approuvé sans modification.

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* * *

Dans un premier temps, votre rapporteur présentera son analyse générale sur le projet de loi de programmation et il commentera les principales orientations qui en découlent en matière de personnels et d'équipements.

Il procèdera ensuite à l'examen détaillé des différents articles du projet de loi.