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Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL
CHAPITRE PREMIER - LES GRANDES CARACTÉRISTIQUES DU PROJET DE PROGRAMMATION MILITAIRE

Le projet de programmation militaire 2009-2014 entend répondre à la double nécessité d'adapter l'organisation et les moyens de nos forces armées aux évolutions de l'environnement stratégique et de revoir les objectifs de renouvellement des équipements à la lumière des contraintes financières.

Il prévoit, pour les six années 2009-2014, une enveloppe globale de l'ordre de 185 milliards d'euros affectée à la défense1(*), qui représente une majoration sensible de l'effort financier de défense par rapport au niveau de 2008.

Cet effort accru s'accompagne toutefois d'un profond redéploiement des moyens. Une réduction des effectifs, de l'ordre de 46 000 équivalents temps plein sur six ans2(*), est programmée. Elle doit en priorité reposer sur la poursuite des réformes d'organisation du soutien et de l'administration générale, et permettre de réduire les dépenses de personnel et de fonctionnement courant. Ces économies, ainsi que la majoration des crédits au-delà de leur niveau actuel, ont vocation à financer des dépenses d'équipement supérieures de 10 % en moyenne à leur niveau de 2008, sur les six années 2009-2014. Ce surcroît de crédits conditionne la poursuite du renouvellement indispensable de la plupart des équipements majeurs, dans le cadre d'objectifs toutefois revus à la baisse, en termes de nombre de matériels et de cadence de livraisons, par rapport à ceux retenus jusqu'alors.

La bonne exécution de ce schéma sera subordonnée à plusieurs paramètres : la mise en place de ressources exceptionnelles complétant les crédits budgétaires ; la réalisation des économies escomptées sur les dépenses de personnel et de fonctionnement ; le déroulement des programmes d'équipement dans le cadre financier prévu. Elle constitue de ce fait un véritable défi.

I. LA DOUBLE AMBITION DE LA PROGRAMMATION : S'ADAPTER AU NOUVEAU CONTEXTE STRATÉGIQUE DANS UN CADRE FINANCIÈREMENT SOUTENABLE

Arrêtée lors de la réforme des armées de 1996, la planification à moyen terme des moyens alloués à la défense, dont le « modèle d'armée » à l'horizon 2015 constituait la traduction, a fait l'objet de plusieurs adaptations, que ce soit au cours de la loi de programmation 1997-2002, avec une « revue de programmes », ou lors de l'élaboration de la loi de programmation 2003-2008. De manière plus générale, une actualisation annuelle a été opérée à travers la mise au point de la « version actualisée du référentiel » (VAR) et de la préparation de chaque loi de finances. Ces ajustements ont conduit à revoir certains programmes ou à en modifier le déroulement. Pour autant, ce modèle d'armée est globalement demeuré la référence de notre politique d'équipement, moins en terme d'horizon calendaire que d'objectifs capacitaires.

Deux raisons majeures justifiaient son réexamen.

Tout d'abord, si les analyses stratégiques du Livre blanc de 1994 n'ont pas été infirmées, un certain nombre de tendances qu'elles avaient soulignées se sont concrétisées de manière accentuée, entraînant une profonde et rapide évolution de notre environnement de sécurité. Le cadrage stratégique de notre politique de défense devait donc être actualisé pour mieux hiérarchiser nos priorités d'équipement.

D'autre part, les conditions de la poursuite de notre politique d'équipement devaient être clarifiées. En effet, les besoins de paiements liés aux commandes en cours et ceux qui auraient résulté de commandes à venir conclues dans les conditions de calendrier, de quantité et de coûts initialement envisagées, n'étaient pas compatibles avec des hypothèses de ressources réalistes. Il convenait donc de « remettre à plat » l'ensemble des programmes et d'harmoniser programmation financière et programmation « physique » du renouvellement des matériels.

A. UN CADRAGE STRATÉGIQUE ACTUALISÉ

Votre rapporteur n'entend pas ici revenir sur les conclusions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale qui ont été très largement commentées depuis sa publication en juin 2008.

Il souhaiterait simplement souligner trois facteurs qui lui paraissent particulièrement significatifs au regard du cadrage stratégique de la programmation militaire.

1. Un environnement de sécurité qui exige des capacités adaptées

En l'espace d'une dizaine d'années, des évolutions notables se sont produites s'agissant de la nature des défis de sécurité auxquels notre pays et l'Europe doivent faire face, des zones de conflits potentiels, ou de l'apparition de nouveaux facteurs de déstabilisation dans le monde.

L'analyse stratégique menée par le Livre blanc souligne l'accentuation de tendances déjà relevées en 1994, au lendemain de la guerre froide, mais qui ne s'étaient pas matérialisées avec autant de force : persistance de nombreux foyers de crise régionaux ; montée de nouveaux défis tels que le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs balistiques, les tensions sur les ressources naturelles ; rôle croissant des acteurs non étatiques dans un contexte d'accélération des flux de communications.

Elle identifie également un élargissement des zones critiques intéressant la sécurité de la France et de l'Europe, qui couvrent le continent européen et sa périphérie, l'Afrique sub-saharienne, mais également un « arc de crise » s'étendant de la Mauritanie au Pakistan, ainsi que l'Asie, dont l'importance stratégique s'accentue.

L'engagement de la France dans le règlement de crises régionales, le plus souvent en coalition, reste un déterminant essentiel pour notre politique de défense qui ne doit cependant pas écarter le risque d'implication dans un conflit majeur et les moyens qu'il suppose.

Le Livre blanc insiste toutefois plus particulièrement sur les vulnérabilités nouvelles susceptibles d'affecter directement le territoire et les populations, en dehors de tout affrontement militaire classique. Qu'il s'agisse du terrorisme, des missiles balistiques ou des attaques contre les systèmes d'information, ces menaces sont le fait d'adversaires qui cherchent à systématiquement contourner l'avantage technologique et la puissance militaire, avec l'objectif de perturber ou interrompre le fonctionnement normal de notre société.

Il en tire deux conclusions pour l'adaptation de nos moyens.

D'une part, la prise en compte de l'incertitude stratégique implique d'accentuer les capacités d'anticipation et de connaissance, en premier lieu tous les moyens humains et techniques dévolus au renseignement, mais également de disposer de capacités de réaction, rapides et mobiles.

D'autre part, une continuité apparaît plus nettement entre sécurité extérieure et intérieure, les risques ou menaces susceptibles de porter atteinte à la vie de la nation ne pouvant être circonscrits à l'un ou l'autre de ces champs. Il en découle que face à des menaces multiformes, les réponses ne peuvent se limiter au seul domaine militaire ou au seul domaine sécuritaire, et nécessitent une approche plus globale intégrant les dimensions diplomatiques ou économiques. Le Livre blanc souligne aussi la nécessité de mieux coordonner les acteurs et les moyens militaires et civils, notamment en matière de planification et de gestion de crise, tout en développant la polyvalence des forces armées comme celle des dispositifs de sécurité intérieure et de sécurité civile.

* 1 Hors charges de pensions.

* 2 Pour un total de 54 000 pour la période 2008-2016, hors externalisations.