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Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense

 

D. LA MAÎTRISE DES SURCOÛTS POTENTIELS

L'une des difficultés principales rencontrée dans la réalisation de la loi de programmation 2003-2008 a résidé dans les surcoûts constatés sur plusieurs programmes ou postes de dépenses, par rapport aux montants qui avaient été retenus dans la construction de la programmation.

C'est pourquoi une attention toute particulière a été apportée, dans la préparation de la programmation 2009-2014, aux moyens de prévenir ce type de situation.

Tout d'abord, le Livre blanc et le projet de loi ont été précédés d'une revue de programmes qui visait à établir une radiographie précise de l'ensemble des opérations d'armement, de leur coût prévisible, des contraintes contractuelles, industrielles ou liées aux coopérations internationales. C'est sur la base de cette évaluation exhaustive qu'a été établie la programmation 2009-2014.

Par ailleurs, la conduite des programmes d'armement sera améliorée en vue de mieux évaluer les coûts des programmes et à tenir compte de l'ensemble des coûts de possession des matériels. Le Livre blanc avait souligné de ce point de vue, dans plusieurs cas, « des insuffisances graves, qui se sont traduites par des dérives de coûts, de délais et parfois de performances » et il estimait que « la rigueur du processus de lancement et de planification financière des opérations d'investissement » devait « être considérablement accrue ».

A la suite des conclusions du Livre blanc, un comité ministériel des investissements de défense a été mis en place au sein du ministère de la défense. Il a pour mission d'examiner la satisfaction du besoin opérationnel, la stratégie de maîtrise des risques, le coût prévisionnel d'acquisition et le coût global de possession, la faisabilité financière d'ensemble, la stratégie d'acquisition à retenir, la politique de soutien et le potentiel de l'équipement à l'exportation.

Aux côtes du comité ministériel d'investissement, interne au ministère de la défense, un comité financier associant le ministère chargé du budget procèdera à un examen contradictoire de la soutenabilité financière de la programmation et au suivi régulier de la politique d'engagements du ministère en matière d'investissements.

Cette organisation doit permettre de mieux prévenir, très en amont, les aléas financiers susceptibles d'affecter le déroulement de la programmation.

A ce stade, les risques provenant de ce type d'aléas n'ont cependant pas été tous été levés.

Les contrats concernant deux programmes parmi les plus lourds au plan financier - le Rafale et les frégates multi-missions (FREMM) - sont en cours de renégociation en vue d'une modification sensible de leurs conditions d'exécution.

S'agissant du Rafale, livré aux armées à raison de 14 exemplaires par an en moyenne ces dernières années, les cibles et les cadences d'acquisition révisées seront fixées en 2010. Le niveau des livraisons envisagé sur la période de la programmation, « de l'ordre de 50 Rafale », laisse entrevoir une diminution de près de la moitié du nombre de livraisons annuelles pour l'armée française, l'obtention de contrats à l'exportation étant escomptée pour compenser l'impact de cette réduction sur l'industriel. Celui-ci estime que la viabilité de la chaîne de production serait menacée au dessous d'un certain seuil de livraison. Les résultats à l'exportation seront ainsi déterminants pour assurer le rééchelonnement des livraisons et les économies afférentes, sans compromettre l'équilibre économique du programme. Toute variation des hypothèses relatives au programme Rafale aura des incidences notables sur l'exécution de la programmation, puisque ce programme est en termes financiers le plus important pour le budget de la mission « Défense ».

Le contrat relatif au programme FREMM est également en cours de renégociation, 11 frégates à livrer de 2012 à 2023 étant désormais prévues, au lieu des 17 qui devaient être réalisées sur une même durée de 10 ans. Ici encore, l'équilibre économique du programme est tributaire de contrats à l'exportation, les commandes se limitant actuellement à une frégate pour le Maroc.

On ne peut que saluer la mobilisation opérée, jusqu'au plus haut niveau de l'Etat, pour promouvoir l'exportation des équipements de défense, et plus particulièrement de ces deux programmes. Sans conclusion de contrats à l'exportation, la poursuite de ces programmes ne pourrait se traduire que par des surcoûts qui pénaliseraient la réalisation de la programmation.

On observera que d'autres renégociations de contrats, liées à la modification des cibles et des cadences, sont en cours ou à venir, notamment pour les équipements Felin et les hélicoptères Tigre et NH90. L'impact financier de ces renégociations sur la programmation reste donc à préciser.

Par ailleurs, les conditions de réalisation d'autres programmes majeurs, comme les ravitailleurs multi-rôles (MRTT) ou les drones, ne sont pas encore précisément définies.

Enfin, les incertitudes pesant sur la poursuite du programme A400M constitue un autre aléa potentiel pour le déroulement de la programmation, dès lors que des solutions palliatives doivent d'ores et déjà être envisagées et qu'en fonction des décisions prises par les différents partenaires du programme, les conditions d'exécution du contrat pourraient être rediscutées avec l'industriel.

Le ministère de la défense a souligné que les mesures envisagées pour faire face au retard du programme A400M devront s'inscrire dans l'enveloppe de financement prévue sur la fonction transport aérien d'ici 2020, et en particulier la programmation 2009-2014. Les ressources actuellement provisionnées pour le programme A400M devront donc couvrir à la fois son financement tel qu'il sera défini à l'issue des négociations et celui des mesures palliatives.

Au-delà de la réalisation des programmes d'armement, le maintien en condition opérationnelle (MCO) constitue lui aussi un risque de surcoût. On a souligné plus haut que hors dissuasion et systèmes d'information et de communication, l'enveloppe consacrée à l'entretien programmé des matériels « classiques » connaîtrait une majoration de 5,7 % par rapport à son niveau de 2008. On peut se demander si, en dépit de la diminution du volume des parcs de matériels, cette enveloppe suffira à satisfaire les besoins de MCO alors que la période de programmation verra se cumuler les coûts d'entretien élevés de matériels neufs mis en service dans les forces et ceux de matériels très anciens maintenus en service, dans un contexte de renchérissement des prestations de maintenance.

On a en effet constaté ces dernières années un rythme beaucoup plus élevé de progression des charges de MCO.

Le maintien dans l'enveloppe prévue exigera des efforts particuliers. Le projet de loi évoque à ce propos « une approche partenariale avec l'industrie » et l'inclusion dans les contrats d'indices de performance comme d'outils facilitant l'analyse des coûts complets des équipements.

Il faudra également tenir compte des incidences de la participation pleine et entière de la France dans les structures de commandement de l'OTAN. Selon les informations transmises à votre rapporteur, les surcoûts monteront progressivement en régime au cours de la programmation pour atteindre en année pleine, à l'horizon 2014-2015, un montant aujourd'hui estimé de 107 millions d'euros. Pour les deux-tiers, ce surcoût correspond à des charges de personnel (versement de l'indemnité de résidence à l'étranger), le nombre de personnels intégrés à terme dans la structure de commandement, corrélé aux postes de responsabilité que la France a obtenus, étant évalué à plus de 1 300, alors que l'on évoquait il y a quelques mois encore un volume de l'ordre de 900 à 1 000 personnels.

Les surcoûts liés à l'OTAN n'ont pas été intégrés, y compris à titre de provision, dans la construction de la programmation.

Le ministère de la défense a indiqué à votre rapporteur que s'agissant des dépenses d'investissement, le surcoût, de l'ordre de 6,5 millions d'euros par an à terme, sera couvert en gestion. Les dépenses de fonctionnement, majorées à terme de 30 millions d'euros par an, imposeront des redéploiements. Quant au surcoût indemnitaire, il devra être pris en compte dans l'équilibre global de financement du titre 2 de chacune des années considérées et ne devra pas conduire à accélérer le rythme de réduction des effectifs programmé. Le ministère de la défense estime qu'il faudrait procéder à une ouverture de crédits complémentaire si les paramètres de la gestion ne permettaient pas de dégager le financement nécessaire.

Enfin, au cours de la précédente loi de programmation, le budget de la défense avait été déchargé des coûts de démantèlement des usines de production de matières fissiles de Marcoule et de Pierrelatte, grâce à la mise en place en 2004 d'un fonds dédié alimenté notamment par le versement de soultes libératoires d'EDF et AREVA. Il est indispensable que le financement de ce fonds soit sécurisé de manière à éviter une ponction sur l'enveloppe prévue pour la programmation 2009-2014.