EXAMEN EN COMMISSION - MERCREDI 8 JUILLET 2009
Puis la commission a examiné le rapport de M. Jean-Pierre Vial et le texte proposé par la commission sur le projet de loi organique n° 515 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, prorogeant le mandat des membres du Conseil économique, social et environnemental.
M. Jean-Pierre Vial , rapporteur, a tout d'abord précisé que le Conseil économique, social et environnemental (CESE) était une originalité française, qui avait inspiré de nombreux pays européens. Soulignant que les pouvoirs publics avaient mis en place des conseils consultatifs chargés des problèmes économiques et sociaux dès le XV e siècle, et citant à ce titre l'exemple du Conseil du commerce institué par Henri IV, il a rappelé que la Révolution française, attachée à la représentation populaire et hostile aux corps intermédiaires, avait mis fin à cette dynamique, qui n'avait repris qu'à la fin du XIX e siècle, à la faveur du courant social.
Il a ensuite retracé brièvement les étapes de l'émergence du Conseil économique et social :
- en 1925, un Conseil national économique fut institué. Toutefois, l'existence de ce Conseil fut à la fois modeste, dans la mesure où il ne fut pas associé à l'élaboration des lois de 1936, et courte, puisqu'il fut supprimé en 1940 ;
- à la Libération, le général de Gaulle préconisa, en lien avec l'instauration d'un système monocaméral, la création d'un Conseil économique et social conçu comme un « grand Sénat » ; cette instance consultative aurait eu vocation à réaliser une union entre les catégories sociales et les collectivités locales, et à garantir leur juste représentation. Cette proposition n'eut pas de suite, mais la IVe république mit en place le Conseil économique, consacré au titre III de la Constitution du 27 octobre 1946 ;
- enfin, la V e République permit de refonder et de consolider le Conseil économique, devenu Conseil économique et social, la tentative du Général de Gaulle, en 1969, de le fondre avec le Sénat, dans la logique qu'il avait défendue précédemment, n'ayant pas abouti.
M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a estimé que le Conseil économique et social, dans sa forme actuelle, reposait encore largement sur le texte de 1958, les réformes menées depuis lors se réduisant à de simples ajustements. De ce fait, il a jugé que le Conseil économique et social n'avait pas suivi les évolutions socio-économiques intervenues en France depuis les années 1960.
Présentant l'institution, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a rappelé que la fonction du Conseil économique et social était non seulement de conseiller le Gouvernement et de contribuer à la conception des politiques publiques dans les matières relevant de sa compétence, mais aussi de favoriser le dialogue et le consensus. Il a ajouté que le Conseil se caractérisait par une forte pratique de l'autosaisine, celle-ci étant actuellement à l'origine de 77 % de son activité. En outre, il a précisé que le Conseil se composait de 233 membres (dont 163 désignés par les organisations socioprofessionnelles et 70 nommés par le Gouvernement), répartis en dix-huit groupes de représentation et nommés pour cinq ans.
Ayant évoqué les conclusions du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V e République présidé par M. Édouard Balladur, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a rappelé les principaux apports de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 pour le Conseil économique et social :
- ses compétences ont été étendues au domaine de l'environnement, faisant de lui un Conseil économique, social et environnemental ;
- ses modes de saisine ont évolué : à la saisine consultative par le Gouvernement, s'ajoutent désormais une saisine obligatoire pour certaines lois de programmation, une saisine parlementaire et une saisine populaire, dont la future loi organique sur le CESE devra fixer le cadre ;
- le nombre de ses membres a été limité à 233, ce qui impose de concevoir la réforme à effectifs constants alors même que des représentants du monde environnemental doivent être intégrés.
En conséquence, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a estimé que la question de la composition du Conseil était l'enjeu principal de sa réforme, et que le législateur organique, lorsqu'il se prononcerait sur ce point, devrait s'attacher à ne pas rompre l'équilibre propre au CESE ni remettre en cause l'esprit de consensus qui s'y exprime.
Ayant relevé que le rapport remis au Président de la République le 15 janvier 2009 par M. Dominique-Jean Chertier présentait trois scénarios d'évolution concurrents (ajustement périodique, transformation du Conseil économique et social en une assemblée d'experts, ou en une assemblée des corps intermédiaires), il a souligné qu'un temps suffisant devait être prévu pour mener à bien les réflexions et les concertations préalables à l'élaboration du texte révisant la composition et le fonctionnement du CESE. M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a donc estimé que la prorogation du mandat des membres du Conseil était indispensable à la réussite de la réforme. À ce titre, il a observé qu'une telle prorogation ne posait pas de difficultés d'ordre juridique, le Conseil constitutionnel jugeant conformes à la Constitution les prorogations qui répondent à un objectif d'intérêt général, librement apprécié par le législateur.
Enfin, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a remarqué que ces questions seraient pour partie abordées par le projet de loi portant engagement national pour l'environnement - dit « Grenelle II » -, qui fixe dans son article 98 des règles de représentativité pour les acteurs du monde environnemental.
Il a en conséquence proposé à la commission des lois d'adopter sans modification le présent projet de loi organique tel qu'il résulte du texte transmis par l'Assemblée nationale.
M. Dominique de Legge , rapporteur pour avis au nom de la commission des lois sur le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, a souligné que le projet de loi « Grenelle II » traitait la question de la représentativité des associations environnementales de manière globale, et ne concernait pas seulement le CESE. Par ailleurs, il a noté que ce texte s'en remettait à un décret en Conseil d'Etat pour fixer les critères de représentativité de ces associations.
M. Richard Yung a, quant à lui, regretté que la loi organique portant réforme du CESE ne soit pas présentée dès maintenant au Parlement. Par ailleurs, il s'est déclaré attaché au respect, par la future loi organique, de l'équilibre entre les représentants des employeurs et ceux des employés. Il a donc affirmé qu'il veillerait à ce que la réforme du CESE ne porte pas atteinte à cet équilibre.
M. Patrice Gélard a estimé que certaines catégories socio-économiques non encore représentées au CESE devaient, à l'avenir, pouvoir s'y exprimer. Il a indiqué avoir déposé plusieurs propositions de loi en ce sens par le passé. Il a annoncé ne pas se sentir lié par les répartitions antérieures, notamment dans un contexte où le nombre de membres était constitutionnellement limité.
En réponse à cette remarque, M. Jean-Jacques Hyest , président, a rappelé que ce mouvement de limitation des effectifs n'était pas propre au CESE, et que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 avait également prévu un plafond pour l'Assemblée nationale et pour le Sénat. Il s'est néanmoins interrogé sur la légitimité de ce plafond, alors même que 25 à 30 nouveaux membres devaient intégrer le Conseil au titre de ses nouvelles compétences environnementales.
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Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, la commission a adopté sans modification le projet de loi organique.