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Proposition de résolution portant sur la proposition de directive du 13 juillet 2009 relative aux exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération (E 4632)

 

N° 41

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 octobre 2009

RAPPORT

FAIT

EN APPLICATION DE L'ARTICLE 73 QUINQUIES DU RÈGLEMENT,

au nom de la commission des affaires européennes (1), sur la proposition de résolution européenne présentée par M. Simon SUTOUR, Mme Nicole BRICQ, MM. Richard YUNG, François MARC, Bernard ANGELS et les membres du groupe socialiste (2), apparentés (3) et rattachés (4), portant sur la proposition de directive du 13 juillet 2009 relative aux exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération (E 4632),

Par M. Simon SUTOUR

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM.  Denis Badré, Michel Billout, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Aymeri de Montesquiou, Roland Ries, Simon Sutour, vice-présidents ; Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Hermange, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Pierre Bernard-Reymond, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Gérard César, Christian Cointat, Philippe Darniche, Mme Annie David, MM. Robert del Picchia, Pierre Fauchon, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Charles Gautier, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Jean-René Lecerf, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Jean-Claude Peyronnet, Hugues Portelli, Yves Pozzo di Borgo, Josselin de Rohan, Mme Catherine Tasca et M. Richard Yung.

(2) Ce groupe est composé de : Mmes Jacqueline Alquier, Michèle André, MM. Serge Andreoni, Bernard Angels, Alain Anziani, David Assouline, Bertrand Auban, Robert Badinter, Jean-Pierre Bel, Claude Bérit-Débat, Jean Besson, Mme Maryvonne Blondin, M. Yannick Bodin, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Yannick Botrel, Didier Boulaud, Martial Bourquin, Mme Bernadette Bourzai, M. Michel Boutant, Mme Nicole Bricq, M. Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, M. Jean-Louis Carrère, Mme Françoise Cartron, M. Bernard Cazeau, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, M. Yves Chastan, Mme Jacqueline Chevé, MM. Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Roland Courteau, Yves Daudigny, Yves Dauge, Marc Daunis, Jean-Pierre Demerliat, Mme Christiane Demontès, M. Claude Domeizel, Mme Josette Durrieu, MM. Alain Fauconnier, Jean-Luc Fichet, Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Charles Gautier, Mme Samia Ghali, MM. Jean-Pierre Godefroy, Jean-Noël Guérini, Didier Guillaume, Claude Haut, Edmond Hervé, Mmes Odette Herviaux, Annie Jarraud-Vergnolle, M. Claude Jeannerot, Mme Bariza Khiari, MM. Yves Krattinger, Philippe Labeyrie, Serge Lagauche, Mme Françoise Laurent-Perrigot, M. Jacky Le Menn, Mmes Claudine Lepage, Raymonde Le Texier, MM. Alain Le Vern, Jean-Jacques Lozach, Roger Madec, Philippe Madrelle, Jacques Mahéas, François Marc, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Gérard Miquel, Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Mme Renée Nicoux, MM. Jean-Marc Pastor, François Patriat, Daniel Percheron, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Roland Povinelli, Mme Gisèle Printz, MM. Marcel Rainaud, Daniel Raoul, Paul Raoult, François Rebsamen, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Roland Ries, Mmes Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, MM. Michel Sergent, René-Pierre Signé, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Mme Catherine Tasca, MM. Michel Teston, René Teulade, Jean-Marc Todeschini, André Vantomme et Richard Yung.

(3) Apparentés : MM. Jean-Etienne Antoinette, Jacques Berthou, Jacques Gillot, Mme Virginie Klès, MM. Serge Larcher, Claude Lise, Georges Patient et Richard Tuheiava.

(4) Rattachés administrativement : Mmes Marie-Christine Blandin, Alima Boumediene-Thiery, MM. Jean Desessard, Jacques Muller et Mme Dominique Voynet.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

629 (2008-2009)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le 24 septembre dernier, M. Simon Sutour, Mme Nicole Bricq, MM. Richard Yung, François Marc et Bernard Angels, et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés ont déposé, en application de l'article 73 quinquies du Règlement du Sénat, une proposition de résolution européenne (1(*)) portant sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE en ce qui concerne les exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération (texte E 4632).

L'article 73 quinquies a été inséré dans le Règlement du Sénat par la résolution du 2 juin 2009 tendant à modifier ledit Règlement pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat.

Dans le cas d'espèce, le 3. de cet article prévoit que la proposition de résolution est envoyée à l'examen préalable de la commission des affaires européennes qui statue dans le délai d'un mois en concluant soit au rejet, soit à l'adoption de la proposition, éventuellement amendée. La proposition de résolution est ensuite examinée par la commission saisie au fond qui se prononce sur la base du texte adopté par la commission des affaires européennes ou, à défaut, du texte de la proposition de résolution.

Le 6. du même article précise que, si l'inscription à l'ordre du jour est décidée, la commission des affaires européennes peut exercer les compétences attribuées aux commissions saisies pour avis.

L'initiative des membres du groupe socialiste permet de mettre en oeuvre pour la première fois ces nouvelles dispositions du Règlement.

En effet, votre commission des affaires européennes est appelée à statuer sur cette proposition de résolution.

De manière inédite également, il serait souhaitable qu'elle exerce les compétences des commissions pour avis, la proposition de résolution étant d'ores et déjà inscrite à l'ordre du jour de la séance du 29 octobre 2009, réservé aux groupes de l'opposition et aux groupes minoritaires. Pour la première fois, votre commission des affaires européennes, mettant en oeuvre les dispositions du nouveau Règlement du Sénat sur ce point, joue le rôle de « filtre » des propositions de résolutions européennes. En l'espèce, la proposition de résolution dont il s'agit est renvoyée, pour examen au fond, à la commission des finances.

I. LA PROPOSITION DE DIRECTIVE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE : MODIFIER LES « DIRECTIVES FONDS PROPRES »

Le 13 juillet dernier, la Commission européenne a présenté une proposition de directive visant à modifier les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE du 14 juin 2006 en ce qui concerne les exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération (2(*)) :

- la directive 2006/48/CE concerne l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice ;

- la directive 2006/49/CE est relative à l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements de crédit.

Ces deux textes, dits « directives fonds propres », fixent le cadre communautaire applicable aux fonds propres, conformément à l'accord « Bâle II » du 26 juin 2004, établi par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire sous l'égide de la Banque des règlements internationaux, qui constitue un dispositif prudentiel destiné à mieux appréhender les risques bancaires et principalement le risque de crédit ou de contrepartie et les exigences en fonds propres, et qui doit remplacer les normes « Bâle I » de 1988.

Les deux directives 2006/48/CE et 2006/49/CE ont récemment fait l'objet d'une première révision (3(*)), qui encadre les pratiques de titrisation, permet de mieux se prémunir contre le risque de liquidité, limite plus strictement le montant des expositions sur une même contrepartie (« grands risques »), améliore la supervision des groupes bancaires transfrontaliers et précise les critères de classification en fonds propres de première catégorie.

La nouvelle modification visée par la proposition de directive a pour objectif de mettre en conformité les « directives fonds propres » avec les dernières décisions du Comité de Bâle.

La Commission européenne entend apporter une réponse à deux problèmes spécifiques :

1°) « corriger les faiblesses du cadre applicable aux fonds propres réglementaires et à la gestion du risque des établissements financiers, qui ont contribué à la crise que connaissent les marchés financiers mondiaux » ;

2°) inclure les régimes de rémunération des banques et des entreprises d'investissement dans le champ de la surveillance prudentielle, la politique de rémunération dans ce secteur ayant conduit à des « prises de risques agressives » et accéléré la crise financière.

Dans cette perspective, la proposition de directive comporte plusieurs dispositions qui traduisent différentes orientations annoncées depuis plusieurs mois, tant au niveau communautaire que dans des instances internationales.

Le rapport du groupe d'experts de haut niveau sur la surveillance financière, présidé par M. Jacques de Larosière, remis le 25 février 2009, note que « Bâle II prévoit plusieurs améliorations qui, si elles avaient été pleinement mises en oeuvre au cours des années précédentes, auraient permis de limiter dans une certaine mesure l'ampleur de la crise. Ainsi, si les exigences de fonds propres applicables aux lignes de liquidités affectées aux fonds communs de créances avaient été en vigueur, certaines difficultés auraient été moindres. À cet égard, Bâle II représente un progrès par rapport aux « ratios de fonds propres » précédemment employés, qui ne tenaient pas compte de manière satisfaisante des opérations hors bilan ».

Dans sa communication du 4 mars 2009 (4(*)), intitulée L'Europe, moteur de la relance, la Commission annonçait notamment des propositions législatives visant à accroître le niveau et la qualité du capital prudentiel pour les activités relevant du portefeuille de négociation et à mieux encadrer les opérations de titrisation complexe. Elle estimait également que « les exigences de fonds propres des banques doivent mieux refléter les risques de liquidité et redéfinir les mesures d'incitation en matière de titrisation ».

La Commission a également adopté des recommandations sur le régime de rémunération des directeurs de sociétés cotées et sur les politiques de rémunération dans le secteur des services financiers.

Lors de ses différentes réunions en 2009, le Conseil européen a adopté des conclusions appelant des initiatives communautaires en la matière. Ainsi, le Conseil européen des 19 et 20 mars a estimé qu'il fallait « faire avancer sans tarder les travaux sur les prochaines propositions de la Commission relatives [...] aux rémunérations des dirigeants et à la poursuite du renforcement des exigences de fonds propres ». Le texte adopté d'un commun accord en vue du Sommet du G 20 qui se tiendra à Londres, annexé aux conclusions de ce Conseil européen, précise que, pour mieux réglementer les marchés financiers, il faut : « améliorer la réglementation concernant les fonds propres des banques, afin de veiller à ce que celles-ci se constituent des réserves supplémentaires de ressources en période de conjoncture favorable pour être mieux à même de faire face aux périodes difficiles ; encourager les institutions et les groupes de travail compétents à formuler le plus rapidement possible des recommandations pertinentes, en tenant compte de l'efficacité des règles existantes (Bâle II) ».

Le texte adopté d'un commun accord pour le Sommet du G 20 de Pittsburgh par le Conseil européen informel du 17 septembre indique que « tous les pays du G 20 doivent adopter le cadre établi par l'Accord de Bâle II sur les fonds propres, de manière cohérente et coordonnée. Les lacunes que comporte ce cadre doivent être comblées ». Ce texte précise également que « le G 20 doit respecter l'engagement pris à Londres concernant les rémunérations afin de favoriser une gestion saine des risques et un lien étroit entre les rémunérations et les performances à long terme, tout en assurant des conditions équitables ».

Les dirigeants du G 20 se sont fixé des objectifs similaires.

Lors de leur sommet à Londres, le 2 avril 2009, ils ont adopté une Déclaration sur le renforcement du système financier comportant des axes de réforme concernant notamment la réglementation prudentielle, dont l'adoption progressive par les pays du G 20 des dispositions de l'accord « Bâle II » sur les fonds propres ou encore l'amélioration des incitations en matière de gestion des risques liés à la titrisation. Ils ont également estimé, sur la base des principes définis par le Forum de stabilité financière (5(*)), que les régimes de rémunération et de bonus dans les institutions financières significatives devaient être compatibles avec les objectifs à long terme des entreprises et une prise de risque raisonnable.

Le G 20 de Pittsburgh des 24 et 25 septembre derniers, quant à lui, a pris l'engagement que tous les grands centres financiers auront adopté le cadre de « Bâle II » sur les fonds propres d'ici 2011. Il a également pris un certain nombre d'engagements visant à réformer les pratiques de rémunération afin de soutenir la stabilité financière. Parmi ceux-ci, « les superviseurs doivent être chargés d'examiner les politiques et les structures de rémunération des entreprises en ayant à l'esprit les risques institutionnels et systémiques et, si cela est nécessaire pour désamorcer des risques supplémentaires, d'appliquer des mesures correctives, telles que des exigences accrues en matière de fonds propres, aux entreprises qui ne mettent pas en oeuvre des politiques et des pratiques de rémunération saines relativement ».

* (1) Proposition de résolution européenne n° 629 (2008-2009).

* (2) COM (2009) 362 final.

* (3) COM (2008) 602 final.

* (4) COM (2009) 114 final.

* (5) Le Forum de stabilité financière a été constitué par le G 7 en 1999 pour améliorer le fonctionnement du système financier international par la collaboration internationale. Le G 20 de Londres a décidé de le transformer en Conseil de stabilité financière, qui aura des compétences renforcées.