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Proposition de résolution portant sur la proposition de directive du 13 juillet 2009 relative aux exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération (E 4632)

 

III. - LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU GROUPE SOCIALISTE : UN ENSEMBLE DE CONSIDÉRATIONS DE PERTINENCE INÉGALE

La proposition de résolution de nos collègues socialistes comporte un ensemble de préconisations qui se décomposent en cinq points :

- les exigences en matière de fonds propres ;

- la gouvernance des sociétés cotées ;

- la rémunération des dirigeants des sociétés cotées ;

- l'encadrement des rémunérations variables des opérateurs financiers de marché ;

- la supervision européenne et la mise en place d'un système de sanctions.

A. LES EXIGENCES EN MATIÈRE DE FONDS PROPRES

1. Limiter à 33 % l'intégration des capitaux hybrides dans les fonds propres « durs »

L'objet de l'alinéa 15 de la présente proposition de résolution consiste à limiter la part de la dette hybride dans les capitaux propres. Actuellement, la dette hybride peut entrer dans la composition des fonds propres composant le « Tier 1 », à la principale condition qu'elle soit de durée indéterminée ou infinie12(*). Le Comité de Bâle définit précisément les conditions d'éligibilité de la dette hybride mais ne limite pas sa proportion dans le « Tier 1 ». Il importe toutefois, dans un objectif de renforcement de la qualité des fonds propres, que ceux-ci ne comportent qu'une part limitée de dette hybride.

Votre rapporteur constate cependant que le poids de la dette hybride dans les fonds propres pour les grandes banques européennes était de 20 % en 2004, de 28 % fin 2008 et de 25 % au second semestre 200913(*). Même dans la période récente, alors que les banques avaient besoin de renflouer leurs fonds propres, la part de la dette hybride dans les fonds propres n'a jamais dépassé 33 %, seuil proposé par nos collègues socialistes.

Position de votre commission des finances : l'objectif visé par cet alinéa apparaît par conséquent d'ores et déjà satisfait.

2. Relever le ratio global de solvabilité à 10 %

Le ratio de solvabilité fixé par la réglementation de « Bâle II » est aujourd'hui de 8 %. L'objet de l'alinéa 16 est de le relever à 10 %. Si, lors de ses récents travaux, le Comité de Bâle a jugé nécessaire de renforcer la pondération des fonds propres des banques au regard de certains risques auxquels elles sont exposées, il n'a pas souhaité relever ce seuil minimum de 8 %. Par ailleurs, les régulateurs peuvent toujours porter une appréciation sur la qualité des fonds propres et intervenir, au titre du pilier 2 de Bâle II, pour demander une augmentation des fonds propres.

Le Comité de Bâle estime que l'accroissement des fonds propres doit obéir à une logique de cas par cas, après une analyse fine des risques encourus par chaque établissement. D'un point de vue économique, il importe de fixer un niveau de fonds propres qui ne soit ni trop élevé, ni trop bas. Dans le premier cas, l'offre de crédit risque d'en pâtir avec des conséquences majeures sur l'économie réelle. Dans le second cas, les banques encourent la faillite. Votre rapporteur souscrit donc entièrement à la démarche du Comité de Bâle qui recherche la juste mesure.

En tout état de cause, les derniers chiffres disponibles, fin 2008, montrent, qu'en moyenne, les banques européennes disposaient d'un ratio de solvabilité global de l'ordre de 11,4 %14(*), soit un différentiel entre le seuil minimal et le ratio effectif de l'ordre de 3,4 points.

Les obligations imposées par la proposition de directive auront pour effet de faire augmenter le ratio de solvabilité global par rapport au minimum requis de 8 %. La Commission européenne n'a toutefois pas été en mesure d'estimer précisément la quantité supplémentaire de fonds propres que les banques devront lever pour se conformer aux modifications proposées. Il se pourrait que le différentiel existant absorbe la majeure partie de l'augmentation nécessaire.

Position de votre commission des finances : l'objet de cet alinéa sera, dès lors, satisfait, voire même au-delà pour certains établissements.

3. Encadrer les modalités des opérations de retitrisations

La proposition de résolution envisage trois mesures (alinéas 17 à 19) pour encadrer les modalités de recours aux opérations de retitrisations.

L'alinéa 17 vise à relever de 5 % à 10 %, puis 25 %, le taux de rétention des actifs titrisés dans le bilan des banques. Lors de la crise, trop d'actifs avaient été sortis du bilan par le biais de montages financiers et avaient dû être rapatriés dans le bilan, avec des conséquences désastreuses sur les fonds propres. La mesure suggérée doit donc permettre une meilleure lisibilité du bilan des banques et de leur exposition effective au risque. Elle reprend une proposition du groupe de travail commun Assemblée nationale - Sénat.

Position de votre commission des finances : votre rapporteur approuve donc cette proposition.

La mesure proposée à l'alinéa 18 a pour objet « d'interdire la déduction intégrale du capital des banques les opérations de retitrisations ».

Position de votre commission des finances : votre rapporteur demeure circonspect sur la portée exacte de cette proposition, qui mériterait d'être précisée.

Enfin, par l'alinéa 19, nos collègues socialistes souhaitent prévenir les montages trop risqués en obligeant les banques à accroître leurs fonds propres à hauteur de 50 % du montant de l'opération envisagée.

La directive vise effectivement à ce que « les positions de retitrisation soient soumises à une exigence de fonds propres plus élevée que d'autres positions ». Le texte européen élabore toutefois un mécanisme plus fin que celui mentionné par la proposition de résolution. Le risque d'une opération de retitrisation peut en effet être pondéré de 20 % à 1 250 %.

Position de votre commission des finances : les deux mécanismes proposés ne sont pas identiques mais ils contribuent au même objectif. Votre rapporteur, s'il adhère aux buts recherchés par cet alinéa, estime toutefois que le dispositif de la Commission européenne est plus adapté à la complexité et à la variété des instruments financiers que celui envisagé par le projet de résolution.

4. Instaurer un mécanisme européen d'assurance contre le risque systémique

L'alinéa 20 se prononce en faveur de l'instauration d'un mécanisme européen d'assurance contre le risque systémique. Pour chaque activité, un « ratio de risque » serait établi dont le dépassement serait taxé sous forme d'une police d'assurance alimentant un fonds public européen de garantie. Sans préjuger de l'objectif final, qui d'ailleurs ne relève pas du champ des directives « fonds propres », votre rapporteur estime que certains points mériteraient d'être précisés.

La portée exacte de ce mécanisme n'est tout d'abord pas déterminée. Que faut-il entendre par « chaque activité » ? S'agit-il des activités exercées par un même établissement, tels que le capital-investissement, le LBO15(*), la titrisation, la négociation pour compte propre, etc. ? Ou bien s'agit-il des différentes activités financières : banque, assurance, mutuelle, etc. ? Concrètement, le « ratio de risque » s'applique-t-il à l'ensemble d'un établissement ou, à l'intérieur de celui-ci, à chacune des activités qu'il mène ?

La réponse influence directement les modalités d'élaboration du « ratio de risque » mentionné par la proposition. Celles-ci apparaissent, en l'état, incertaines. Selon quels critères l'autorité prudentielle européenne - qui n'existe pas encore - fixera-t-elle ce ratio ?

Position de votre commission des finances : Compte tenu de ces interrogations, votre rapporteur demeure réservé sur les modalités de cette proposition, dont l'objectif lui semble toutefois légitime.

5. Établir un rapport annuel sur le niveau d'exposition au risque

L'alinéa 21 prévoit que chaque établissement financier publie, chaque année, un rapport sur son exposition au risque par classe d'actifs. Ce rapport indique également la méthodologie retenue pour quantifier ce risque.

La transparence des établissements financiers, notamment en termes d'exposition au risque, est un chantier fondamental de la régulation post-crise. Il importe que les autorités prudentielles, les investisseurs et les actionnaires soient correctement et pleinement renseignés sur la solidité des établissements financiers. Ce rapport annuel sur l'exposition au risque peut constituer un élément important de cette nouvelle régulation.

Position de votre commission des finances : votre rapporteur approuve bien évidemment l'objet de l'alinéa 21, qui reprend d'ailleurs une proposition du groupe de travail commun Assemblée nationale - Sénat sur la crise financière internationale.

* 12 Par exemple, les titres super-subordonnés à durée indéterminée souscrits par la Société de prise de participations de l'Etat (SPPE) auprès des six principales banques françaises, fin 2008, étaient éligibles au « Tier 1 ».

* 13 Source : Barclays Capital

* 14 Source : Commission européenne

* 15Le « leveraged-by-out » permet le rachat d'une entreprise financé par une part majoritaire d'endettement, dit « effet de levier ». Les intérêts et la dette sont remboursés grâce aux dividendes de la société.