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Proposition de résolution portant sur la proposition de directive du 13 juillet 2009 relative aux exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération (E 4632)

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 21 octobre 2009 après-midi, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur, sur la proposition de résolution européenne n° 629 (2008-2009) portant sur la proposition de directive du 13 juillet 2009 relative aux exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération (E 4632), présentée par M. Simon Sutour, Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste.

M. Philippe Marini, rapporteur, a effectué, à titre liminaire, un rappel de procédure. La présente proposition de résolution constitue, en effet, la première opportunité de mettre en oeuvre les nouvelles dispositions du Règlement du Sénat relatives aux propositions de résolution européenne déposées par les sénateurs. Ces propositions de résolution sont désormais renvoyées en règle générale, dans un premier temps, à la commission des affaires européennes. Celle-ci se prononce dans un délai d'un mois et conclut soit au rejet, soit à l'adoption du texte, éventuellement amendé. La proposition de résolution européenne est ensuite examinée par la commission au fond qui se prononce sur la base du texte adopté par la commission des affaires européennes ou, à défaut, du texte initial de la proposition de résolution.

M. Philippe Marini, rapporteur, a indiqué que, en l'espèce, la commission des affaires européennes s'est réunie le 14 octobre dernier et qu'elle n'a pas amendé le texte. En fait, conformément à l'accord passé entre les groupes politiques sur l'examen des textes inscrits à l'ordre du jour réservé des groupes politiques d'opposition et des groupes politiques minoritaires, il a été décidé de ne pas modifier le texte de la proposition mise en distribution. Si la commission des finances adopte la même démarche, comme il le préconise, le débat en séance publique, prévu pour le 29 octobre 2009, portera donc sur le texte initial déposé par les membres du groupe socialiste.

M. Philippe Marini, rapporteur, a ensuite évoqué quelques éléments de contexte. La Commission européenne a lancé, en avril 2009, un programme ambitieux de réforme des services financiers. La proposition de résolution examinée par la commission des finances se réfère à une proposition de directive qui se rattache, dans cette optique, à un ensemble de mesures visant à compléter et à renforcer l'édifice européen de régulation financière. Cette proposition de directive vient modifier deux directives, dites « directives fonds propres », et a un caractère essentiellement technique.

Il a ensuite présenté les deux objectifs de la proposition de directive. En premier lieu, celle-ci vise à intégrer au droit communautaire les dernières préconisations de la réglementation « Bâle II » en termes de fonds propres des banques. En second lieu, elle contient des dispositions relatives aux rémunérations des dirigeants d'établissements financiers. Il a précisé que ces dispositions ne sont que de nature prudentielle et ne concernent que les établissements financiers.

M. Philippe Marini, rapporteur, a alors constaté que si le texte déposé par le groupe socialiste contient des éléments de convergence avec les réflexions menées par le groupe de travail de la commission des finances sur la crise financière et la régulation des marchés, il en diverge toutefois sensiblement, notamment sur les préconisations relatives aux rémunérations des dirigeants. Par ailleurs, la proposition de résolution du groupe socialiste adopte un champ de réflexion de portée plus large que la directive à laquelle elle se rattache et qui n'intervient que dans le domaine strictement prudentiel.

Il a ensuite exposé les mesures de la proposition de directive relatives à la réglementation prudentielle des fonds propres des banques. Rappelant la réglementation dite « Bâle II », il a souligné que, lors de la crise, celle-ci était apparue insuffisante. En effet, cette réglementation est procyclique puisque, en période d'euphorie financière, les banques ajustent leur niveau de fonds propres de sorte qu'elles ne détiennent que le minimum de fonds imposé par la réglementation. En revanche, lorsque la conjoncture se retourne, les contreparties font massivement défaut et les banques ont alors besoin d'augmenter leurs fonds propres au moment même où le capital est le plus coûteux, ce qui contribue à les précipiter dans un état « d'asphyxie financière ».

M. Philippe Marini, rapporteur, a également souligné que la réglementation « Bâle II » a été dans l'incapacité de prendre en compte les produits les plus complexes et les plus risqués.

Il a rappelé que, en vue de corriger ces deux faiblesses, les instances internationales ont élaboré de nouvelles règles que la proposition de directive vise à intégrer au droit communautaire. Il a alors présenté les trois principales orientations de la directive. Tout d'abord, celle-ci impose, par le biais des autorités nationales de régulation, de nouvelles exigences en matière de fonds propres pour les opérations de retitrisation. Ensuite, elle encadre le recours aux modèles internes des banques ce qui aura pour effet d'augmenter les fonds propres pour le portefeuille de négociation. Enfin, elle impose de nouvelles exigences de publicité sur les risques de titrisation.

M. Philippe Marini, rapporteur, a également présenté les dispositions de la directive relatives au renforcement du contrôle sur les politiques de rémunération des établissements financiers. Il a insisté sur l'approche strictement prudentielle de la Commission européenne sur ce point. Il a relevé que les politiques de rémunération ont contribué, pour une part, à la crise financière dans la mesure où elles ont encouragé une prise de risques excessive et favorisé une politique de court terme au détriment des performances de long terme de l'entreprise.

Puis il a évoqué les conclusions du groupe de haut niveau, mis en place par la Commission européenne et présidé par M. Jacques de Larosière. Ce groupe a préconisé que les autorités de régulation nationales puissent imposer une augmentation des fonds propres aux établissements dont les politiques de rémunération seraient jugées inadéquates. M. Philippe Marini, rapporteur, a noté que la Commission européenne souhaite, par la présente directive, traduire en termes législatifs cette proposition. Il a ajouté que les autres préconisations du « rapport Larosière » n'ont pas fait l'objet d'une traduction législative. En revanche, la Commission européenne a publié, le 30 avril 2009, deux recommandations relatives aux rémunérations des dirigeants des sociétés cotées, notamment dans le secteur financier.

Il a ensuite brièvement commenté la proposition de résolution du groupe socialiste. Il a rappelé que cinq thèmes sont abordés : les exigences en matière de fonds propres ; la gouvernance des sociétés cotées ; la rémunération des dirigeants des sociétés cotées ; l'encadrement des rémunérations variables des opérateurs financiers de marché ; la supervision européenne et la mise en place de sanctions. Il a jugé que, pour chaque thème, la proposition de résolution suggère des préconisations de pertinence inégale.

M. Philippe Marini, rapporteur, a ainsi estimé qu'une partie de la proposition de résolution est acceptable en l'état ou sous réserve de modifications mineures. La proposition de résolution reprend, en effet, plusieurs mesures préconisées par le groupe de travail commun Assemblée nationale - Sénat sur la crise financière internationale ou par le groupe de la commission des finances sur la crise financière et la régulation des marchés. Il a toutefois tempéré son analyse en indiquant que plusieurs propositions du groupe socialiste n'ont qu'un lien ténu avec le texte de la directive ou bien avec le droit communautaire. Par ailleurs, certaines d'entre elles sont satisfaites ou le seront bientôt. Enfin, il a ajouté que les propositions relatives à la supervision européenne sont légitimes mais qu'elles apparaissent irréalisables à court terme compte tenu des propositions qui ont été faites par la Commission européenne.

M. Philippe Marini, rapporteur, a, en revanche, considéré que l'ensemble des propositions relatives à la rémunération des dirigeants des sociétés cotées ne sont pas conformes aux travaux menés jusqu'à présent par la commission des finances.

Il a, pour ce motif, émis un avis défavorable à l'adoption de la proposition de résolution du groupe socialiste. Toutefois, afin qu'un débat puisse avoir lieu en séance publique, il a préconisé que la commission des finances n'adopte aucun texte. En l'absence de compromis avec le groupe socialiste en vue d'élaborer un document qui prenne en compte les remarques qu'il a exprimées, il a indiqué qu'il proposerait au Sénat, au nom de la commission des finances, le rejet de la proposition de résolution lors de la séance publique.

En conclusion, M. Philippe Marini, rapporteur, a jugé que le vote d'un texte consensuel ne peut intervenir qu'à l'issue d'un travail en amont associant, au niveau même du dépôt de la proposition de résolution, les différentes partie prenantes qui en assument dès l'origine la co-paternité.

M. Albéric de Montgolfier s'est étonné que des mesures fiscales, relevant d'un champ strictement national, figurent dans la proposition de résolution.

M. Philippe Marini, rapporteur, a estimé qu'une proposition de résolution européenne ne doit se situer que sur le plan strict du droit communautaire. La fiscalité nationale n'y a donc pas sa place.

Mme Nicole Bricq a souligné que cette proposition de résolution doit être l'occasion d'un débat approfondi en séance publique, y compris avec le Gouvernement. Elle a jugé que, depuis trop longtemps, les rémunérations constituent un facteur de risque et qu'il convient, dès lors, de mieux les encadrer. Elle a ajouté que le groupe socialiste souhaite à la fois proposer des perspectives de moyen terme, notamment sur le chantier de la supervision européenne, et influencer la position de la France à l'occasion des négociations à venir sur les propositions de la Commission européenne relatives à la régulation financière.

La commission a approuvé la position du rapporteur et n'a pas établi de texte. En conséquence, en application de l'article 42-6, deuxième alinéa, du Règlement du Sénat, la discussion en séance portera sur le texte initial de la proposition de résolution.