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Projet de loi de réforme des collectivités territoriales

 

CHAPITRE III COMMUNES NOUVELLES

Article 8 (art. L. 2113-1 à L. 2113-23 du code des communes) Création d'une commune nouvelle

L'article 8 a pour ambition d'instaurer un nouveau dispositif de fusion de communes « plus simple, plus souple et plus incitatif » en remplacement de la loi Marcellin du 16 juillet 1971 jugée « peu efficace ».

Rappelons que la France comptait au 1er janvier 2009 36.686 communes.

Les pouvoirs publics se préoccupent depuis longtemps de cet éclatement communal qui constitue tout à la fois une richesse par la proximité et le maillage du territoire mais également une déperdition d'efficacité par l'émiettement des moyens : de nombreuses petites communes ne disposent pas en effet des capacités nécessaires à la gestion de la collectivité.

Au-delà des groupements intercommunaux, le législateur a tenté de fusionner les communes.

La fusion « Marcellin »

 Procédure

- A l'initiative de communes limitrophes.

Consultation obligatoire des électeurs.

 Conditions

- Fusion prononcée par arrêté préfectoral si adoptée à la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant au quart au moins des électeurs inscrits dans l'ensemble des communes concernées sous une réserve : une commune ne peut être contrainte à fusionner si les deux tiers des suffrages exprimés représentant la moitié au moins des inscrits dans la commune se sont opposés à la fusion.

 Structure

- La fusion peut être simple ou comporter la création d'une ou plusieurs communes associées :

1) la fusion simple peut s'accompagner, dans une ou plusieurs des communes fusionnées, de la création d'annexes à la mairie où peuvent être établis les actes d'état-civil ;

2) la fusion-association : le territoire de la commune fusionnée (sauf la commune chef lieu) peut être maintenu en qualité de commune associée et conserver son nom. Dans ce cas, un maire délégué est institué, une annexe de la mairie est créée ainsi qu'une section du centre d'action sociale ;

- le maire délégué est officier d'état-civil et officier de police judiciaire, il peut être investi de délégations ;

- lorsque la fusion compte plus de 100.000 habitants, un conseil consultatif est élu en même temps que le conseil municipal.

Les dispositions régissant les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille, sont applicables aux communes associées ;

- dans les fusions comptant moins de 100.000 habitants, peut être mise en place une commission consultative.

Ce dispositif a rencontré un succès limité si l'on en croit les statistiques (38.800 communes en 1950, 36.783 en 2007, soit une diminution de 5 %), contrairement aux résultats obtenus dans d'autres pays européens, engagés à la même époque dans le même mouvement. Entre 1950 et 200740(*), l'effectif communal a été réduit :

- de 87 % en Suède (de 2.281 à 290 communes),

- de 80 % au Danemark (de 1.387 à 277 communes),

- de 79 % au Royaume-Uni (de 1.118 à 238 communes),

- de 75 % en Belgique (de 2.359 à 596 communes),

- de 42 % en Autriche (de 4.039 à 2.357 communes),

- de 42 % en Norvège (de 744 à 431 communes),

- de 41 % en Allemagne (de 14.338 à 8.414 communes).

En revanche, on peut noter la diminution moins significative obtenue en Espagne (- 12 %, de 9.214 à 8.111 communes) mais surtout l'augmentation de 4 % du nombre des communes italiennes (7.781 à 8.101).

Les résultats obtenus par la loi du 16 juillet 1971, en France, apparaissent donc très modestes.

Bilan de la loi Marcellin

Années

Nombre de fusions prononcées

Nombre de communes supprimées par fusion

A

Nombre de défusions

Nombre de communes créées par défusion

B

Nombre de communes réellement supprimées par fusions A-B

1971 - 1995

912

1 308

151

211

1 097

1996 - 1999

16

19

11

11

8

2000 - 2009

15

16

18

21

- 5

1971 - 2009

943

1 343

180

243

1 100

Source : Ministère de l'intérieur

Le paradoxe de cette volonté de réduire le nombre de communes en les incitant à se regrouper, est qu'il a provoqué un mouvement inverse au travers des 243 communes résultant de défusions.

Le projet de loi prétend donc renouveler ce dispositif.

 La fusion « renouvelée » par le projet de loi

1. Création de la commune nouvelle

a) Procédure

Le projet de loi élargit la liste des initiatives à l'origine d'une commune nouvelle. La procédure peut être engagée :

- à la demande de tous les conseils municipaux des communes concernées,

- à la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres du même EPCI à fiscalité propre représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci (transformation de l'intérêt communautaire en intérêt municipal) ;

- à la demande de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre, dans ce cas, l'accord des conseils municipaux concernés est requis à la majorité qualifiée des deux tiers au moins d'entre eux représentant plus des deux tiers de la population totale ; il doit s'exprimer dans les trois mois de la notification de la délibération de l'organe délibérant de l'établissement ; à défaut, la décision est réputée favorable ;

- à l'initiative du préfet : les deux tiers au moins des conseils municipaux intéressés représentant plus des deux tiers de la population totale doivent exprimer leur accord dans les mêmes conditions que précédemment.

Le préfet conserve, dans tous les cas, son pouvoir d'appréciation mais il ne peut refuser la création de la commune nouvelle que par une décision motivée en cas d'accord de l'ensemble des conseils municipaux concernés.

Lorsque la demande n'est pas unanime et sous la réserve de l'accord exprimé par les deux tiers des conseils municipaux représentant plus des deux tiers de la population totale, elle est soumise au référendum local : la création de la commune nouvelle doit alors recueillir l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant au quart au moins des inscrits dans l'ensemble des communes concernées.

b) Conséquences

- Lorsque les communes intéressées ne sont pas toutes situées dans le même département ou région, la création de la commune nouvelle suppose la rectification préalable des frontières départementales ou régionales concernées, par décret en Conseil d'Etat après avis des conseils régionaux et généraux.

- Lorsque les communes fusionnées appartenaient à un même EPCI à fiscalité propre, celui-ci est supprimé par l'effet de la création de la commune nouvelle qui lui est substituée.

- L'ensemble des personnels de l'EPCI supprimé et des communes fusionnées est réputé relever de la commune nouvelle : les agents conservent le bénéfice du régime indemnitaire le plus favorable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis collectivement.

- Lorsque les communes fusionnées étaient membres d'EPCI à fiscalité propre distincts, la commune nouvelle devient membre de plein droit de l'établissement désigné dans l'arrêté préfectoral la créant. Le retrait des autres EPCI s'effectue selon le droit commun et vaut réduction du périmètre des syndicats mixtes auxquels ils appartenaient ;

- le nom et le chef lieu de la commune nouvelle sont fixés par l'arrêté préfectoral qui la crée.

c) Création de communes déléguées

Des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes sont instituées dans les six mois de la création de la commune nouvelle, sauf délibération contraire du conseil municipal de la commune nouvelle, qui peut décider leur suppression dans un délai qu'il détermine. En conséquence sont de plein droit mis en place un maire délégué et une annexe de la mairie pour l'établissement des actes d'état civil notamment.

Le conseil municipal peut décider à la majorité des deux tiers de créer dans une ou plusieurs communes déléguées un conseil composé d'un maire délégué et de conseillers communaux désignés par le conseil municipal parmi ses membres, ainsi que, le cas échéant, un ou plusieurs adjoints au maire délégué dont les fonctions sont incompatibles avec celles de maire de la commune nouvelle (le nombre des adjoints ne peut excéder 30 % du nombre total des conseillers communaux). L'organe collégial est donc le même pour toutes les communes préexistantes, quelle que soit leur population.

Les dispositions régissant les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille sont applicables aux communes déléguées.

d) Ressources de la commune nouvelle : le régime de la dotation globale de fonctionnement (DGF)

Le projet de loi précise le régime de perception de la DGF des communes nouvelles.

Les articles 9 et 10 du projet de loi adaptent leur statut financier.

1- La commune nouvelle bénéficie des différentes parts de la dotation forfaitaire des communes selon les principes de calcul retenus actuellement pour les fusions de communes.

La première année, la population (dotation de base) et la superficie (dotation proportionnelle) prises en compte sont égales à la somme des populations et superficies des anciennes communes.

La garantie est calculée de même, en additionnant les montants correspondants versés aux anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle. Elle évolue, ensuite, selon le droit commun (taux de 25 % au plus du taux de progression de l'ensemble des ressources de la DGF ; mais lorsque la garantie par habitant est supérieure de 1,5 à la garantie par habitant moyenne constatée l'année précédente, le taux de progression de la garantie est nul ;

La commune nouvelle perçoit une part « compensation » égale à l'addition des montants dus à ce titre aux anciennes communes, indexés selon le taux d'évolution fixé par le comité des finances locales (CFL).

Lorsque la nouvelle collectivité regroupe toutes les communes membres d'un ou plusieurs EPCI, elle bénéficie, en plus, de la part compensation des regroupements à fiscalité propre, égale à l'addition des montants perçus à ce titre par le ou les EPCI dont elle est issue, indexée selon le taux d'évolution fixé par le CFL.

Dans ce dernier cas, la dotation forfaitaire de la commune nouvelle comprend également les attributions d'une dotation de consolidation égale au montant de la dotation d'intercommunalité perçue l'année précédant sa création par les établissements auxquels elle se substitue.

Sans être un EPCI, la commune nouvelle bénéficie donc, au total, d'un régime aussi favorable qu'un EPCI, ce qui apparaît conforme à son degré d'intégration.

2- Une incitation financière

Le projet de loi prévoit un mécanisme financier destiné à encourager la fusion par la création d'une nouvelle dotation.

Cette dotation particulière est égale à 5 % du montant de la dotation forfaitaire perçue par la commune nouvelle l'année de sa création et évolue ensuite comme le taux moyen de la DGF mise en répartition.

Cependant, pour éviter les effets d'aubaine, l'article 8 limite la perception en cascade de cette dotation particulière : celle-ci ne bénéficie pas aux communes nouvelles fusionnant à nouveau dans un délai inférieur à 10 ans après la première création.

Mais la « nouvelle » commune nouvelle conserve naturellement le bénéfice de la dotation particulière antérieurement acquise.

3- Le potentiel fiscal de la commune nouvelle est calculé sur la base des données de l'année précédant celle de première perception, par la commune nouvelle, de sa fiscalité :

- la première année, les bases communales prises en compte sont celles de chaque ancienne commune ainsi que celles de l'EPCI auquel elle se substitue le cas échéant. Le potentiel financier est composé du potentiel fiscal, de la dotation forfaitaire hors la part correspondant à la compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle à la suite de sa réforme par la loi de finances pour 1999 (introduite, depuis 2004, dans la part forfaitaire de la DGF) des anciennes communes.

S'y ajoutent, le cas échéant, les dotations de compensation et d'intercommunalité versées l'année précédente à l'EPCI auquel la commune nouvelle se substitue.

- le potentiel financier prend en compte, les années suivantes, la dotation particulière de 5 %.

4- Les communes nouvelles sont éligibles aux dotations de péréquation communale dans les conditions de droit commun.

 La position de la commission des lois : adopter la fusion renouvelée sans optimisme excessif

Le dispositif proposé par le projet de loi apparaît sur plusieurs points plus souple que la loi Marcellin (l'organisation d'un référendum n'est pas exigée en cas de demande unanime des communes, une dotation particulière est instituée). Emportera-t-il pour autant la conviction des communes et des électeurs ?

Les personnalités rencontrées par votre rapporteur ont, dans l'ensemble, exprimé un certain scepticisme sur les effets attendus de ce nouveau régime de fusion. Elles ont, en outre, exprimé certaines préoccupations.

La procédure de création, selon l'AMF, pourrait conduire à l'intégration forcée d'une petite commune ; contrairement au régime actuel, l'accord unanime des collectivités n'est plus exigé. Dans le cas contraire, cependant, le projet de loi prévoit un certain nombre de garde-fous : majorité « hautement qualifiée », référendum populaire. Pour notre collègue Jean-Pierre Chevènement, cet encadrement s'avère toutefois peu protecteur.

Selon l'APVF, la commune nouvelle doit être créée « sur la base d'un réel volontariat ». Elle n'a pas « vocation à remplacer la coopération intercommunale qui doit demeurer le mode privilégié de collaboration entre communes ».

Sans mésestimer ces arguments, votre commission des lois adhère, cependant, à l'esprit qui anime l'institution proposée des communes nouvelles. Elle considère, en effet, préférable de favoriser les regroupements qui permettront aux élus de conduire véritablement une politique locale ; actuellement, de nombreuses petites communes voient leurs projets entravés par l'absence de ressources suffisantes pour les concrétiser : les maires en sont réduits à assurer le minimum du quotidien.

L'addition des pauvretés n'engendre certes pas l'abondance mais il résultera du mouvement de fusion des économies engendrées par le regroupement des moyens et la suppression des doublons.

* C'est pourquoi votre commission a retenu le système proposé par l'article 8 en l'assortissant toutefois, sur proposition de son rapporteur, de plusieurs garanties :

- tout d'abord, à l'initiative de notre collègue, Jean-René Lecerf, elle étend la consultation des électeurs à la demande émanant de l'ensemble des communes concernées et prévoit, dans tous les cas, l'appréciation des résultats au niveau de chaque commune ;

- elle limite le pouvoir d'appréciation du préfet pour créer la commune nouvelle en exigeant en cas de refus, lorsque la demande résulte de l'accord unanime des communes pour fusionner, un motif impérieux d'intérêt général ;

- elle confie au conseil municipal de la commune nouvelle le soin de désigner, dans le mois de sa création, l'EPCI à fiscalité propre auquel elle se rattache (le projet de loi attribue cette prérogative au préfet). La commission prévoit, cependant, une clause de sauvegarde en permettant au préfet, opposé au choix de la commune nouvelle, de saisir la commission départementale de la coopération intercommunale qui trancherait le litige à la majorité des deux tiers ;

- la commission attribue les qualités d'officier d'état-civil et d'officier de police judiciaire au maire délégué comme actuellement dans les communes associées. Ces prérogatives complètent logiquement leur statut puisque, aux termes de l'article 8, les actes d'état-civil, d'une part, seront établis dans l'annexe de la mairie et, d'autre part, le maire délégué, pourra se voir confier l'exécution des lois et règlements de police ;

- la commission, enfin, prévoit l'accord des conseils généraux et régionaux à la modification des limites départementales et régionales découlant de la création d'une commune nouvelle. En cas de désaccord, la modification est opérée par la loi et non par le décret comme le prévoit le projet de loi. Telles sont également les prescriptions du code général des collectivités territoriales.

Une incitation financière aux effets pervers

La dotation particulière de 5 % des dotations forfaitaires concentre les critiques.

Pour les uns, tel le syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales de France, entendu par votre rapporteur, « l'incitation risque de ne pas être la hauteur des enjeux ». Il aurait souhaité, en conséquence, un mécanisme plus attractif.

Pour les autres, cette dotation bonifiée qui sera prélevée sur l'enveloppe globale attribuée aux communautés et communes, pénalisera les autres collectivités. L'AMF observe que cet avantage créé au profit des communes membres ne se justifie pas par rapport aux EPCI à fiscalité propre.

C'est pourquoi, sur la proposition de Mme Jacqueline Gourault, votre commission a supprimé la majoration de la dotation forfaitaire annuelle des communes nouvelles.

Votre commission des lois a adopté l'article 8 ainsi rédigé.

Article 9 (art. 1638 du code général des impôts) Intégration fiscale

Modifiant par coordination l'article 1638 du code général des impôts, l'article 9 prend en compte le remplacement du dispositif des fusions de communes par l'institution de communes nouvelles pour fixer les taux à retenir pour le calcul des impositions directes locales.

L'article 1638 du code général des impôts organise l'intégration fiscale de la commune nouvelle en prévoyant l'harmonisation progressive des taux d'imposition des communes préexistantes : pour l'établissement du budget de la nouvelle commune, des taux d'imposition différents peuvent être appliqués, pour chacune des quatre taxes locales (taxe foncière sur les propriétés bâties ; taxe foncière sur les propriétés non bâties ; taxe d'habitation ; taxe professionnelle), sur le territoire de chacune des anciennes communes, pendant une période 12 ans au plus.

La décision de recourir à cette progressivité est prise :

- soit par le conseil municipal de la commune fusionnée,

- soit en exécution de délibérations de principe concordantes prises antérieurement à la fusion par les conseils municipaux des communes concernées,

- soit de plein droit sur la demande du conseil municipal d'une commune appelée à fusionner dont le taux d'imposition, pour chacune des quatre taxes, était inférieur à 80 % du taux d'imposition correspondant appliqué dans la commune préexistante la plus imposée pour l'année précédant l'établissement du premier des douze budgets de la progressivité des taux41(*).

L'harmonisation se réalise par la réduction annuelle, sur la période, d'un treizième des différences qui affectent les différents taux d'imposition.

Votre commission des lois a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10 (art. L. 2334-1, L. 2334-4, L. 2334-13, L. 2334-33, L. 2334-40, L. 5211-30 et L. 5211-35 du code général des collectivités territoriales) Adaptation du code général des collectivités territoriales à la création des communes nouvelles

Cet article a pour objet d'adapter certaines dispositions financières du code général des collectivités territoriales à la création des communes nouvelles.

1- Il intègre la dotation particulière créée par l'article 8 pour inciter à la création de communes nouvelles, dans l'article L. 2334-1 fixant les composantes de la DGF : elle en constitue la troisième dotation avec les dotations forfaitaires et d'aménagement.

2- Il introduit la commune nouvelle dans l'article L. 2334-4 qui définit le potentiel fiscal et le potentiel financier d'une commune en procédant à sa réécriture.

3- Il incorpore la dotation particulière de 5 % de la dotation forfaitaire des communes nouvelles dans le calcul de la dotation d'aménagement.

Rappelons que le montant de celle-ci est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la DGF des communes et la dotation forfaitaire. La dotation d'aménagement regroupe la dotation intercommunalité, la dotation de péréquation, la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et la dotation de solidarité rurale.

En l'absence de déclaration du Gouvernement sur un abondement de la DGF correspondant au montant de la dotation particulière qu'il propose d'instituer pour encourager la création de communes nouvelles, les associations d'élus constatent que les crédits consacrés à la dotation d'aménagement seront minorés d'autant (cf. supra art. 8).

4- Il prévoit un dispositif provisoire au bénéfice des EPCI transformés en commune nouvelle préalablement éligibles à la dotation globale d'équipement (DGE) (EPCI comptant 20.000 habitants au plus en métropole ou 35.000 habitants dans les départements d'outre-mer ; EPCI excédant ces critères démographiques mais composés de communes de moins de 3.500 habitants dont le potentiel financier moyen par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des EPCI de même nature).

Aux termes de l'article 10, la commune nouvelle résultant de la transformation de ces groupements est réputée remplir, pendant les trois années suivant sa création, la condition de population exigée des communes pour bénéficier de la DGE (2.000 habitants au moins en métropole, 7.500 habitants dans les DOM ; communes excédant ces critères mais comptant respectivement 20.000 et 35.000 habitants au plus et dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 le potentiel financier moyen par habitant de l'ensemble des communes de métropole dont la population est supérieure à 2.000 habitants et n'excède pas 20.000 habitants). A l'issue du triennat, l'éligibilité de la commune nouvelle est appréciée dans les conditions de droit commun.

Précisons que dans l'intervalle, l'enveloppe revenant au département d'implantation de la commune nouvelle est adaptée en conséquence.

L'article 2334-40 consacré à la dotation de développement rural est modifié dans le même sens.

5- L'article L. 5211-30 relatif à la répartition de la dotation d'intercommunalité est modifié pour tenir compte de la création des communes nouvelles.

6- L'article L. 5211-35 est supprimé par coordination avec les dispositions applicables à la commune nouvelle issue de la transformation d'un EPCI à fiscalité propre.

 La position de la commission des lois

Par coordination avec la suppression -à l'article 8- de la dotation particulière, la commission a supprimé les adaptations qui en tenaient compte.

Votre commission des lois a adopté l'article 10 ainsi rédigé.

Article 11 Dispositions applicables aux communes fusionnées

Cet article précise l'articulation entre l'application de la loi Marcellin et le nouveau régime des communes nouvelles :

1) Les « fusions Marcellin » demeurent régies par les dispositions actuellement en vigueur ;

2) L'article L. 2334-11 cesse de produire ses effets à compter de 2011.

Il s'agit du calcul pour la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement, de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie de la commune résultant de la fusion. La garantie est calculée, la première année, par addition des montants correspondant versés aux anciennes communes l'année précédant la fusion et indexée selon le taux d'évolution fixé par le comité des finances locales. Pour les communes nouvelles, ce dispositif obéit au droit commun aux termes de l'article 8.

 La position de la commission des lois

A l'initiative de M. Patrice Gélard, la commission a prévu pour les anciennes communes fusionnées ayant opté pour le régime d'association, la faculté de décider de l'application du nouveau régime des communes déléguées à leurs communes associées.

La commission des lois a adopté l'article 11 ainsi rédigé.

* 40 Source : Conseil de l'Europe, comité sur la démocratie locale et régionale 2007.

* 41 La même condition est exigée par l'article 1638 du code général des impôts pour l'application du dispositif d'intégration progressive.